Do direito à moradia: reflexões sobre o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) e a necessária observância dos princípios fundamentais
From the right to housing: reflections on the Minha Casa Minha Vida Program
(PMCMV) and the necessary observance of the fundamental principles
DOI:10.34117/bjdv5n10-117
Recebimento dos originais: 20/09/2019 Aceitação para publicação: 10/10/2019
Paulo Afonso Cavichioli Carmona
Doutor em Direito Urbanístico (PUC/SP)
Instituição: Centro Universitário de Brasília (UniCEUB)
Endereço: EPN 7077/907 – Campus Universitário – Asa Norte, Brasília-DF, 70790-075 E-mail: Paulo.carmona@ceub.edu.br
Ana Karina Vasconcelos da Nóbrega
Doutoranda em Direito, Políticas Públicas, Estado e Desenvolvimento Centro Universitário de Brasília (UniCeub)
Endereço: EPN 707/907 - Campus Universitário - Asa Norte, Brasília - DF, 70790-075 E-mail: karinobrega@hotmail.com
RESUMO
O presente artigo objetiva analisar a moradia como direito fundamental social. Ressalta a necessidade da intervenção do Estado para a realização desse direito por meio da efetivação de políticas públicas, no caso específico, do programa social “Minha Casa Minha Vida” (PMCMV). De igual modo, pondera ser também necessária a observância dos princípios voltados para os direitos fundamentais, especialmente, a moradia digna, o meio ambiente ecologicamente equilibrado e os que se encontram relacionados à ordem econômica e social, previstos na Constituição da República. O problema de pesquisa diz com a seguinte indagação: em que medida os direitos fundamentais que se encontram diretamente vinculados ao PMCMV estão sendo afetados? Para melhor compreensão do tema examinam-se, em linhas gerais, os artigos “A tutela do direito de moradia e o ativismo judicial”, de autoria de Paulo Afonso Cavichioli Carmona, no qual o autor constata o problema crônico relacionado ao enorme deficit habitacional brasileiro em contraste com a trajetória da política pública social de habitação; “Programa Minha Casa Minha Vida e a colisão entre direitos fundamentais”, de Michelle Lucas Cardoso Balbino; “A banalidade do mal na arquitetura: desafios de projetos do Programa Minha Casa Minha Vida”, de Luciana da Silva Andrade, Juliana Demartini e Rogério Cruz; e, por fim, “Projeto e produção da habitação na região central do estado de São Paulo: condições e contradições do PMCMV”, de João Marcos de Almeida Lopes e Lúcia Zanin Shimbo. A pesquisa desenvolvida é bibliográfica, qualitativa, e se utiliza do método indutivo.
Palavras-chave: Moradia. Políticas públicas. Programa Minha Casa Minha Vida. Observância.
Direitos fundamentais.
ABSTRACT
This article aims to analyze housing as a fundamental social right. It emphasizes the need for State intervention to enforce this right through the implementation of public policies, in the specific case, the social program “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV). Likewise, it considers that it is also
necessary to respect the principles of fundamental rights, especially decent housing, the environmentally balanced environment and those related to the economic and social order provided for in the Constitution. The research problem is as follows: to what extent are fundamental rights that are directly linked to the PMCMV being affected? For a better understanding of the subject, the article “The protection of the right of housing and the judicial activism” by Paulo Afonso Cavichioli Carmona, in which he notes the chronic problem related to the huge Brazilian housing deficit in contrast to the trajectory of social housing policy; “Minha Casa Minha Vida Program and the collision between fundamental rights”, by Michelle Lucas Cardoso; “The banality of evil in architecture: project challenges of the Minha Casa Minha Vida Program”, by Luciana da Silva; and finally, “Design and production of housing in the central region of the state of São Paulo: PMCMV conditions and contradictions”, by João Marcos de Almeida Lopes and Lúcia Zanin Shim. The research developed is bibliographic, qualitative, and uses the inductive method.
Keywords: Home. Public policy. My Home My Life Program. Observance. Fundamental rights. 1. PREMISSAS TEÓRICAS
Consoante pesquisas realizadas, o direito à moradia digna não vem sendo conferido a muitos brasileiros tal como lhes é assegurado, malgrado seja reconhecido no rol dos direitos fundamentais e, ainda, como direito social, conforme previsto no art. 6º da Constituição da República1.
Isso porque algumas políticas habitacionais realizadas pelo governo com o fim de reduzir o déficit têm se mostrado insuficientes para contornar a problemática, como é o caso do Programa “Minha Casa Minha Vida”, desenvolvido com o fim de “criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais), nos termos do disposto no art. 1º, da Lei nº 11.997/092.
A má execução dessa política habitacional leva ao desrespeito a vários princípios considerados fundamentais, como é o caso da dignidade da pessoa humana, do meio ambiente ecologicamente equilibrado e da ordem econômica, os quais reclamam a sua observância. Para Manuel Gándara, “bajo la pretensión de definir ‘lo humano’ en general, se han abstraído los derechos de las realidades concretas, lo que responde a los objetivos de las ideologias hegemónicas”3.
O presente artigo tem por fim verificar em que medida os direitos fundamentais que se encontram diretamente vinculados ao programa “Minha Casa Minha Vida”, tais como o direito de moradia (para
1 Constituição Federal
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 30 ago. 2019.
2 BRASIL. Lei nº 11.997, de 7 de julho de 2009. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm . Acesso em: 30 ago. 2019.
3 “[...] sob o pretexto de definir ‘o humano’ em geral, os direitos das realidades concretas foram abstraídos, o que
responde aos objetivos das ideologias hegemônicas” (tradução livre). CARBALLIDO, Manuel Gándara. Los derechos
os que assim o consideram), o meio ambiente ecologicamente equilibrado e os que se encontram relacionados à ordem econômica têm sido observados de forma satisfatória. Sob esse aspecto, há conflitos que precisam ser solucionados para que, de fato, o referido Programa constitua medida eficaz para combater a escassez habitacional.
A realização desse tipo de política não pode deixar de reconhecer no valor inerente à condição humana o direito a ter direitos, conforme concebido por Hanna Arendt ao expor seu pensamento sobre o que vem a ser a cidadania4. Vale lembrar que, muito embora desde a segunda metade do século XX tenha havido um consenso em torno da importância do reconhecimento dos direitos humanos, muitas críticas são feitas a esses direitos, notadamente a acusação de que constituem uma nova forma de colonialismo ocidental ao desconhecer a pluralidade cultural e histórica que nos caracteriza como seres humanos.
O caminho percorrido nesta explanação tem como ponto de partida a análise do artigo “A tutela do direito de moradia e o ativismo judicial”, de autoria do professor Paulo Afonso Cavichioli Carmona, no qual examina o problema crônico relacionado ao enorme déficit habitacional brasileiro em contraste com a trajetória da política pública social de habitação.
Examinamos, ainda, os textos “Programa Minha Casa Minha Vida e a colisão entre direitos fundamentais”, da professora Michelle Lucas Cardoso Balbino5; “A banalidade do mal na arquitetura: desafios de projetos do Programa Minha Casa Minha Vida”, dos autores professora Luciana da Silva Andrade, Juliana Demartini e Rogério Cruz; e, por fim, “Projeto e produção da habitação na região central do estado de São Paulo: condições e contradições do PMCMV”, dos autores João Marcos de Almeida Lopes e Lú cia Zanin Shimbo.
O problema de pesquisa diz com a seguinte indagação: em que medida os direitos fundamentais que se encontram diretamente vinculados ao programa “Minha Casa Minha Vida” estão sendo afetados? A pesquisa desenvolvida é bibliográfica, qualitativa, e se utiliza do método indutivo.
Nas seções seguintes, desenvolvemos uma discussão acerca dos direitos fundamentais como princípios e a sua necessária observância; do direito à moradia (art. 6º da CF/88); do direito ao meio
4 A expressão “direito a ter direitos” foi encontrada em Origens do Totalitarismo, nestes termos: “O homem do século
XVIII se emancipou da história. A história e a natureza tornaram-se ambas, alheias a nós, no sentido de que a essência do homem já não pode ser compreendida em termos de um nem de outra. Por outro lado, a humanidade, que para o século XVIII, na terminologia kantiana, não passava de uma ideia reguladora, tornou-se hoje de fato inelutável. Esta nova situação, na qual a “humanidade” assumiu de fato um papel antes atribuído à natureza ou à história, significaria nesse contexto que o direito a ter direitos, ou o direito de cada indivíduo de pertencer à humanidade, deveria ser garantido pela própria humanidade. Nada nos assegura que isso seja possível”. ARENDT, Hannah. Origens do
Totalitarismo – Antissemitismo, Imperialismo, Totalitarismo. Tradução de Roberto Raposo. São Paulo: Companhia das Letras,
1989. p. 332.
5 BALBINO, Michelle Lucas Cardoso. Programa Minha Casa Minha Vida e a colisão entre direitos fundamentais. Revista
brasileira de Políticas Públicas, Brazilian Journal of Publicy Policy, v. 3, n. 1, 2013. Disponível em:
ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF/88); dos princípios relacionados à ordem econômica e financeira (art. 170 da CF/88); da política habitacional; do déficit habitacional e da criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS); e, por fim, sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
2. DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS COMO PRINCÍPIOS JURÍDICOS
O princípio da dignidade da pessoa humana é considerado o princípio norteador do ordenamento jurídico brasileiro e constitui a base de todos os direitos constitucionais. Assim, todas as decisões têm de ser pautadas com o fim de garantir que a dignidade seja preservada.
Entretanto, certas políticas públicas concebidas por meio de Programas Governamentais de auxílio à habitação, como é o caso do PMCMV, têm sido executadas sem a fiel observância de outras exigências relacionadas aos direitos fundamentais. Vejamos, inicialmente, a necessidade da observância dos princípios jurídicos na execução das políticas públicas, para, em seguida, analisarmos os direitos fundamentais que estão sendo diretamente atingidos pelo referido Programa.
2.1 DA NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS JURÍDICOS
As políticas públicas levadas a cabo por meio de Programas Governamentais de auxílio à habitação implicam a observância de certos direitos fundamentais, notadamente os que pertinem à moradia, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à ordem econômica e financeira.
À luz do magistério de José Afonso da Silva, os direitos fundamentais se referem tanto aos princípios que resumem a concepção do mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico como também às prerrogativas e instituições que eles concretizam em garantias de uma convivência digna, livre e igual para todas as pessoas6. Mas, o que seriam esses princípios para que sejam necessariamente observados?
O conceito de princípios jurídicos é bastante diversificado na doutrina, razão pela qual se torna difícil fazer qualquer afirmação acerca da sua natureza jurídica de forma definitiva. Todavia, há semelhanças básicas usadas na classificação de diferentes autores, bem como sobre o entendimento que cada um dispensa ao tema, facilmente detectadas na prática forense. Luiz Felipe da Rocha Azevedo Panelli7 cita, pelo menos, cinco concepções comuns acerca de tais postulados.
A primeira diz respeito à ideia de que os princípios são, em geral, um mandamento dotado de abstração; ou seja, algo incompleto, generalizado, mas que deve ser observado. Essa concepção leva
6 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 41. ed. São Paulo: Malheiros, 2018.
7 PANELLI, Luiz Felipe da Rocha Azevedo. Teoria dos Princípios e Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
a crer que o princípio é algo intangível, distante da lei, presente em discussões acadêmicas, e não na prática forense. Nesse sentido, afirma Celso Ribeiro Bastos8:
Em síntese, pois os princípios são de maior nível de abstração que as mesmas regras e, nessas condições, não podem ser diretamente aplicados. Mas, no que eles perdem em termos de concreção ganham no sentido de abrangência, na medida em que, em razão daquela sua força irradiante, permeiam todo o texto constitucional, emprestando-lhe significação única, traçando os rumos, os vetores, em função dos quais as demais normas devem ser entendidas.
A segunda sugere que os princípios são mandamentos superiores, morais e antagônicos às regras (é uma visão mais “pós-positivista”, a exemplo dos que advogam em prol das “teorias alternativas do direito”, como o chamado “direito achado na rua”, e da teoria conhecida como “neoconstitucionalismo”). Assim, as regras seriam emanadas do Poder Legislativo para disciplinar uma situação ainda abstrata e os princípios decorreriam de uma ordem superior, muitas vezes moral, e que dá eficácia ao sistema jurídico.
A terceira refere-se à forma como os conflitos são resolvidos, tanto os que envolvem dois princípios como os que se referem à discordância entre princípios e regras. No caso de conflito de regras, a solução parece ser mais simples, pois há meios de afastar a antinomia, tais como: a regra posterior derroga a anterior, regra específica prevalece sobre a geral, etc.
Entretanto, no caso de conflito entre princípios, ou entre princípios e regras há os que consideram, em linhas gerais, que (i) os princípios sempre devem prevalecer, por terem maior valor; e (ii) há quem se utilize do método de Robert Alexy.
A quarta defende a presunção de que os princípios, por exercerem um papel estruturante, ocupam uma posição central no sistema. Acerca de tal teoria, há muitas discordâncias, mas os que a defendem afirmam ser mais grave o desrespeito ao princípio do que à regra.
Por fim, pela quinta concepção, as regras advêm da lei e são consideradas passageiras, ao contrário dos princípios, que advêm de algo superior (valores constitucionais) e são tidos como perenes. Tal concepção, todavia, leva à reflexão sobre a perenidade de qualquer conceito no campo jurídico. Sabemos que o direito é uma construção humana, razão pela qual mudará sempre que os anseios humanos assim o exigirem.
Uma das definições mais utilizadas na doutrina brasileira sobre princípios é trazida por Celso Antônio Bandeira de Melo. Para este autor, os princípios jurídicos estão em um patamar superior ao das regras, têm um valor maior, sendo uma espécie qualificada de norma. Além disso, têm o condão
de fazer as regras serem interpretadas de acordo com seu conteúdo, razão pela qual se diz que constituem o “conteúdo nuclear do sistema”.
Segundo Bandeira de Mello, a violação de um princípio constitui “ofensa não apenas ao específico mandamento obrigatório, mas a todo um sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema [...]”9.
Ronald Dworkin, em suas obras, expressa grande preocupação com a coerência e a clareza. A partir da sistemática da common law, Dworkin reanalisa casos passados, ponderando os princípios jurídicos e o peso que a eles foi dado.
Em “Levando os direitos a sério,” os princípios são colocados por Dworkin10 como razão de argumentação. As regras seguem um modelo “tudo ou nada”, ao contrário dos princípios, que não dariam um direcionamento seguro, mas apontariam uma razão argumentativa que funcionaria em favor da justiça.
No livro “Uma questão de princípio” 11, Dworkin pondera que a ideia de princípio é inerente à de Estado de Direito, no qual o juiz é uma figura autorizada a fazer valorações da mesma forma que o Poder Legislativo o faz, no uso de suas atribuições. A decisão, todavia, deve ter por fundamento uma visão coerente e imparcial de equidade e justiça porque, em última análise, é isso o que o império da lei significa. Dessa forma, a análise jurídica é mais concreta que a filosofia política clássica, mais embasada em princípios que a prática política.
Em seu livro “O Império do Direito”12, Dworkin preleciona que tanto a lei quanto o Direito governam a vida de todos e, assim, a população seria, na verdade, constituída de verdadeiros súditos do império do direito.
Robert Alexy apresenta, na discussão da sua teoria dos Direitos Fundamentais13, o distinto caráter prima facie das regras e dos princípios. De acordo com o autor, princípios exigem que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Nesse sentido, eles não contêm um mandamento definitivo, mas apenas prima facie. Os princípios, portanto, não dispõem da extensão de seu conteúdo em face dos princípios colidentes e das possibilidades fáticas.
Alexy faz referência às normas de direitos fundamentais como regras quando afirma que a Constituição deve ser levada a sério como lei, ou quando aponta para a possibilidade de
9 MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 932-933. 10 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a sério. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2007.
11 DWORKIN, Ronald. Uma questão de princípio. Tradução de Luís Carlos Borges. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2001. 12 DWORKIN, Ronald. O Império do Direito. Tradução de Jefferson Luis Camargo. São Paulo: Martins Fontes, 1999. 13 ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. 5. ed. São Paulo: Malheiros,
fundamentação dedutiva também no âmbito dos direitos fundamentais. No entanto, essas caracterizações permanecem quase sempre no nível de sugestões. O que falta é uma distinção precisa entre regras e princípios e uma utilização sistemática dessa diferenciação.
Em síntese, defende que14:
[...] princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por conseguinte, mandamentos de otimização, que são caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfação não depende somente das possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas. O âmbito das possibilidades jurídicas é determinado pelos princípios e regras colidentes.
Fácil perceber que os princípios são de observância obrigatória, sob pena de ofensa a todo o sistema jurídico. Não há hierarquia entre eles, pois cada um tem sua importância, e sua aplicação depende do caso específico, de modo que não conflitem entre si. Um princípio que não seja usado em um determinado caso pode ser o mais importante em outro (sopesamento).
Na implementação do PMCMV, todos os direitos fundamentais envolvidos (moradia, meio ambiente equilibrado e os relacionados à ordem econômica) precisam ser observados, do contrário, mais problemas pertinentes à falta de moradia surgirão. Os direitos fundamentais podem até ser flexibilizados em mandamentos de otimização, mas ficam ameaçados de desaparecer caso não sejam objeto de uma análise racional. Direitos fundamentais compreendidos como princípios, diga-se.
2.2 DO DIREITO À MORADIA (ART. 6º DA CF/88)
Para a doutrina tradicional, os direitos sociais (de segunda dimensão) configuram-se tanto como prestações positivas a serem implementadas pelo Estado, que é Social de Direito (art. 1º, caput, da CF/88) – pois tendem a concretizar a perspectiva de uma igualdade substancial na busca de melhores condições de vida –, como negativa. Neste último caso (natureza negativa), Paulo Gonet e Gilmar Mendes destacam que “o direito à moradia impede o indivíduo de ser arbitrariamente privado de possuir uma moradia digna”15.
No Brasil, a moradia foi introduzida no art. 6º da Constituição da República entre os direitos sociais, como direito fundamental, razão pela qual têm aplicação imediata (art. 5º, § 1º). Assim, podem ser implementados, em caso de omissão do legislador, pelas conhecidas técnicas
de controle (mandado de injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão).
14 Ibidem, p. 90-91.
Consoante ressaltado por Paulo Carmona, ao invocar o magistério de Nelson Saule Júnior, a satisfação do direito à moradia perpassa pela coexistência de três elementos, quais sejam: viver com segurança, viver com paz e viver com dignidade16. Desse modo, argumento algum pode constituir obstáculo intransponível ao deferimento de direitos prestacionais pelo Poder Judiciário17.
Conquanto a inclusão dos direitos sociais como direitos fundamentais não seja pacífica na doutrina, a CF/88 destaca a importância da habitação quando reconhece no (i) art. 5º, XI, a casa como asilo inviolável do indivíduo; (ii) art. 7º, IV a moradia como necessidade vital básica do trabalhador e de sua família para justificar o percebimento do salário mínimo; e, ainda, quando (iii) atribui, no art. 23, IX, à União, aos Estados e aos Municípios competência comum para legislar sobre programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais; e (iv) confere à moradia, no art. 183, condição imprescindível para a aquisição da propriedade urbana por usucapião.
No âmbito internacional, a moradia foi reconhecida como direito humano em 1948, com a edição da Declaração Universal dos Direitos Humanos, tornando-se um direito universal, aceito e aplicável em todas as partes do mundo como um dos direitos essenciais para a vida das pessoas. Para muitos, a referida Declaração não apresenta força jurídica obrigatória e vinculante.
Além dos importantes documentos de proteção internacional dos direitos humanos (como Declaração Universal dos Direitos Humanos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo 226, de 12/12/91, e promulgado por meio do Decreto Federal 591, de 06/07/1992), o direito à moradia está previsto na Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976), na Declaração sobre o Desenvolvimento (1986), na Agenda 21 (1992), e reconhecido como um direito humano em especial na Agenda Habitat, adotada pela Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos, Habitat II, realizada em Istambul, na Turquia (1996).
Atualmente, existem mais de 12 textos diferentes da ONU que reconhecem explicitamente o direito à moradia, conquanto a implementação deste direito ainda seja um grande desafio. Entre estes, destacam-se: (i) o Comentário Geral nº 04 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, elaborado em 1991, que trata do direito à moradia adequada, digna; e (ii) o Comentário Geral nº 7 sobre o direito à moradia adequada, que trata do despejo ou deslocamento forçado, considerado uma nítida violação dos direitos humanos18.
16 CARMONA, Paulo Afonso Cavichioli. A tutela do direito de moradia e o ativismo judicial. Revista Brasileira de
Políticas Públicas, Brazilian Journal of Publicy Policy, v. 5, n. 2, 2015. Disponível em:
https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/3075 Acesso em: 31 ago. 2019.
17 CARMONA, 2015. 18 Ibidem.
Pois bem, o PMCMV representa a efetivação do direito à moradia previsto na Constituição Federal. Entretanto, na maioria das vezes, a forma mal executada dessa política pública, especialmente ante a ausência de estudos prévios de impaco ambiental e do compromisso com a qualidade de vida ecologicamente equilibrada, tem trazido conflitos para a população que dela necessita a ponto de prejudicar as condições de habitabilidade, agravando ainda mais os dramas sociais.
2.3 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO (ART. 225 DA CF/88)
É consabido que o meio ambiente passou a ser um bem tutelado juridicamente ao ser consagrado na Constituição Federal de 1988. Assim, o direito a um meio ambiente saudável tornou-se uma categoria de direito fundamental propriamente dito, conforme o disposto no art. 225 do diploma constitucional, in verbis, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”19.
Sabe-se, ainda, que as políticas governamentais de auxílio à habitação exercem influência, diretamente, nas condições ambientais do local de implementação do programa, pois provocam alteração no fornecimento da matéria-prima, bem como um aumento dos impactos ao meio ambiente para a construção de novas unidades habitacionais, o que afeta a garantia do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Nesse sentido, Michelle Balbino aponta a necessidade de cinco dimensões para a configuração do desenvolvimento sustentável, conforme mencionado pelo ecossocioeconomista Ignacy Sachs, quais sejam: (i) proteção ao meio ambiente (sustentabilidade ecológica); (ii) equidade na distribuição de renda (sustentabilidade social); (iii) eficiência econômica (sustentabilidade econômica); (iv) necessidade de melhor distribuição territorial das populações (sustentabilidade espacial); e (v) continuidade cultural da sociedade (sustentabilidade cultural)20.
Ao analisar a possibilidade de haver desenvolvimento/crescimento sustentável, Balbino conclui que21:
[...] o crescimento não pode ser rotulado apenas como uma possibilidade de existência na forma dita sustentável ou “verde”. O crescimento deve dar lugar ao desenvolvimento, afinal de contas, este
19 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 1 set. 2019.
20 BALBINO, Michelle Lucas Cardoso. Programa Minha Casa Minha Vida e a colisão entre direitos fundamentais.
Revista Brasileira de Políticas Públicas, Brazilian Journal of Publicy Policy, v. 3, n. 1, 2013. Disponível em:
https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/2199/pdf Acesso em: 31 ago. 2019.
último possibilita a adaptação do meio, o aperfeiçoamento de técnicas e de procedimentos e não o aumento da capacidade de produção de forma quantitativa. Contudo, para que a sustentabilidade qualitativa seja passível de existência, faz-se necessário ter maior capacidade de investimentos na questão ambiental pelos órgãos públicos e pelas empresas.
É dizer, caso a política habitacional seja executada de forma irregular, todo o meio ambiente sofrerá com os seus efeitos, o que vai ocasionar danos para toda a população.
Quanto ao ponto, uma pesquisa divulgada em 2017 pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) acerca da execução do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em 77 empreendimentos ou contratos celebrados entre a Caixa Econômica Federal e as construtoras, distribuídos em doze estados (Bahia, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe) observou defeitos em 56,4% das unidades da amostra visitada dentro do prazo de garantia, especialmente, “infiltrações, falta de prumo (verticalidade de paredes e colunas) e de esquadros (se os planos medidos estão com ângulo reto), trincas e vazamentos. Já quanto à área externa, menos de 20% dos moradores informaram situações de alagamento, iluminação deficiente e falta de pavimentação”22.
Logo, caso o PMCMV não seja aprimorado com as exigências ambientais, os impactos causados pela sua má execução irão prejudicar a saúde do meio ambiente, e também do direito à moradia, porquanto a implementação deste último não irá ocorrer de modo a respeitar os direitos fundamentais.
2.4 DOS PRINCÍPIOS RELACIONADOS À ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA (ART. 170 DA CF/88)
Os programas governamentais de auxílio à habitação proporcionam alteração na capacidade econômica das populações inseridas nesse contexto, bem como mudanças na qualidade de vida dos cidadãos, e, como tal, devem ser bem estudados e resguardados no momento de implementação de políticas públicas com esse fim.
A Constituição Federal, em seu art. 170, enfatiza algumas medidas e princípios balizadores da atividade econômica objetivando, assim, a proteção da dignidade da pessoa humana, a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, conforme os ditames da justiça social, nestes termos:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
22 MINHA casa minha vida: 56,4% dos imóveis avaliados apresentam defeitos na construção. Governo federal,
Controladoria Geral da União, 16 ago. 2017. Disponível em:
I - soberania nacional; II - propriedade privada;
III - função social da propriedade; IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
José Afonso da Silva, rememorando o magistério de Josaphat Marinho, ressalta que tais medidas e princípios “‘poderão sistematizar o campo das atividades criadoras e lucrativas e reduzir desigualdades e anomalias diversas, na proporção em que as leis se converterem em instrumentos reais de correção das contradições de interesses privados’”23.
Como se verifica, o desenvolvimento econômico é analisado como uma forma de atingir o bem-estar da sociedade, mediante a redução das desigualdades nas esferas econômicas, sociais, culturais e ambientais, razão pela qual a execução dos programas governamentais de habitação, notadamente, o PMCMV, devem observar os ditames constitucionais relacionados à ordem econômica e financeira. O bem-estar social somente será plenamente alcançado se houver uma atuação forte tanto na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, como também na observância de todos os princípios e medidas mencionados no artigo referido, além de outros que se façam necessários.
23 SILVA, 2018, p. 803.
3. DA POLÍTICA HABITACIONAL
3.1 DÉFICIT HABITACIONAL E A CRIAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL (SNHIS)
Consoante pesquisa realizada pela Associação Brasileira de Incorporadoras Imobiliárias (ABRAINC) e pela Fundação Getúlio Vargas (FGV)24, o déficit habitacional bateu o recorde no Brasil. Entre as causas que contribuem para essa crise podem ser citadas a redução do crédito para financiamento de imóveis, o desemprego e a queda na renda das famílias. A título de informação, os dados apurados demonstraram que o déficit cresceu 7% (sete por cento) em dez anos (2007 a 2017) e atingiu 7,78 milhões de unidades habitacionais em 2017.
Para enfrentar esse enorme desafio, desde 2004 foi aprovada, no âmbito do Ministério das Cidades, a Política Nacional de Habitação (PNH), estruturada em três eixos de ação, assim distribuídos: (i) Integração urbana de assentamentos precários; (ii) Produção habitacional; e (iii) Integração da política habitacional à política de desenvolvimento urbano.
Em seguida, foi editada a Lei n° 11.124/2005, primeira lei de iniciativa popular pós-Constituição Federal, que criou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), com o fim de (i) viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável; (ii) implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda; e (iii) articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação (art. 2°).
Entre vários recursos que compõem o SNHIS, o art. 6° da citada Lei destaca o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) – disposto nos arts. 7° a 13 –, com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do SNHIS, destinados a implementar políticas habitacionais direcionadas à população de menor renda.
Vejamos no tópico seguinte algumas considerações sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), e as críticas sofridas diante da sua má execução.
3.2 DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV)
Conforme o art. 1°, caput, da Lei nº 11.977/2009, com redação dada pela Lei nº 12.424/2011, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi criado com a finalidade de criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis
24 DÉFICIT habitacional é recorde no Brasil. InfoMoney, 7 jan. 2019. Disponível em:
https://www.infomoney.com.br/imoveis/noticia/7855272/deficit-habitacional-e-recorde-no-pais Acesso em: 1 set. 2019.
urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais).
Esse programa habitacional compreende (i) o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU); (ii) o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR); (iii) a autorização, prevista no art. 18 para a União transferir recursos ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)25; (iv) a autorização para a União participar do Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHab), que tem natureza privada e patrimônio próprio, separado do patrimônio dos cotistas, bem como visa garantir o pagamento aos agentes financeiros de prestação mensal de financiamento habitacional, no âmbito do SFH, devida por mutuário final, em caso de desemprego e redução temporária da capacidade de pagamento, ou assumir o saldo devedor do financiamento imobiliário, em caso de morte e invalidez permanente, e as despesas de recuperação relativas a danos físicos ao imóvel; em ambos os casos para mutuários com renda familiar mensal de até R$ 4.650,00 (art. 20, redação da Lei nº 12.424/2011); e (v) a autorização para a União conceder subvenção econômica ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) especificamente nas operações de financiamento de linha especial para infraestrutura em projetos de habitação popular (art. 33).
Ressalte-se que os contratos e registros efetivados no âmbito do PMCMV serão formalizados, preferencialmente, em nome da mulher (art. 35, Lei nº 11.977/2009). Nas hipóteses de dissolução de união estável, separação ou divórcio, o título de propriedade do imóvel adquirido no âmbito do PMCMV, na constância do casamento ou da união estável, com subvenções oriundas de recursos do orçamento geral da União, do FAR e do FDS, será registrado em nome da mulher ou a ela transferido, independentemente do regime de bens aplicável, excetuados os casos que envolvam recursos do FGTS (art. 35-A, Lei nº 11.977/2009, incluído pela Lei nº 12.693, de 2012).
No entanto, nos casos em que haja filhos do casal e a guarda seja atribuída exclusivamente ao marido ou companheiro, o título da propriedade do imóvel será registrado em seu nome ou a ele transferido (parágrafo único, art. 35-A, Lei nº 11.977/2009, incluído pela Lei nº 12.693, de 2012).
25 Programa de Arrendamento Residencial (PAR) é promovido pelo Ministério das Cidades, tendo a CAIXA como
agente executor e o FAR – Fundo de Arrendamento Residencial – como financiador. Foi criado para ajudar municípios e estados a atenderem à necessidade de moradia da população que recebe até R$ 1.800,00 e que vive em centros urbanos. O PAR é desenvolvido em duas fases distintas. A primeira delas é a de compra de terreno e contratação de uma empresa privada do ramo da construção, responsável por construir as unidades habitacionais. Depois de prontas, as unidades são arrendadas com opção de compra do imóvel ao final do período contratado. Disponível em:
http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programa_des_urbano/programas_habitacao/par/index.asp Acesso em: 1 set. 2019.
3.3 CRÍTICAS AO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Consoante pesquisa realizada26, o PMCMV completou 10 anos em 2019 com cerca de 5,5 milhões de unidades habitacionais contratadas, sendo que mais de 4 milhões foram entregues. Em 2009, quando o programa foi lançado, a Faixa 1 respondia por 50% das unidades contratadas, e, em 2013, por 59% do total. O índice chegou a 4,5% em 2017. Entretanto, em 2018, essa faixa respondeu por menos de 21% das unidades contratadas. Em 2018, as contratações caíram para 527.115, e as entregas de unidades habitacionais para 163.647. Nesse contexto, indaga-se: qual o motivo da
tamanha queda de contratação do PMCMV?
O que se verifica, segundo informações colhidas, entre outras, de periódicos de grande aceitação pública27, é que quase a metade dos imóveis do PMCMV têm falhas. Os que foram construídos entre 2011 e 2014, por exemplo, apresentam algum problema ou incompatibilidade em relação ao projeto. De um total de 688 empreendimentos, foram identificadas falhas de execução em 336, que concentram quase 93.000 unidades.
No texto “A banalidade do mal na arquitetura: desafios de projetos do Programa Minha Casa Minha Vida”28, a professora Luciana da Silva Andrade e demais autores questionam a postura profissional frente à baixa qualidade físico-espacial da produção da habitação na exeução do Programa Minha Casa Minha Vida.
Tomou por base, em seu estudo, a crítica ao papel do profissional, suscitada na realização de duas oficinas de projeto que objetivaram a requalificação de empreendimentos situados na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. As discussões realizadas remeteram à questão levantada por Hanna Arendt quanto à ação acrítica de burocratas que cometeram crimes na Alemanha nazista.
Conforme Andrade, a intenção de suprir o déficit estava mais associada à geração de empregos para profissionais com baixa qualificação técnica, de modo a amortecer os impactos da crise mundial de 2008 na economia do País. Além disso, a autora observou também que a restrição de construção de conjuntos de grande porte, que supostamente orientaria a implantação de conjuntos nos vazios urbanos, foi burlada pelas empreiteiras e construtoras que optaram por fazer uma “colagem” de pequenos conjuntos, contribuindo, em muitos casos, para constituir uma “periferia da periferia”.
26 LIS, Laís. Minha Casa Minha Vida completa 10 anos com queda nas contratações. G1 – Economia. 25 mar. 2019.
Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/03/25/minha-casa-minha-vida-completa-10-anos-com-queda-nas-contratacoes.ghtml. Acesso em: 1 set. 2019.
27 QUASE 50% das casas do Minha Casa minha Vida têm falhas na construção. Estadão - Economia & Negócios.06 fev.
2017. Disponível em: https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,quase-50-das-casas-do-minha-casa-minha-minha-vida-tem-falhas-de-construcao,70001654211. Acesso em: 1 set. 2019.
28 ANDRADE, Luciana da Silva; DEMARTINI, Juliana; CRUZ, Rogério. A banalidade do mal na arquitetura: desafios de
projetos do Programa Minha Casa Minha Vida. @Metropolis - Revista eletrônica de estudos urbanos e regionais, n. 17, ano 5, jun. 2014.Disponível em: http://emetropolis.net/artigo/136?name=a-banalidade-do-mal-na-arquitetura-desafios-de-projetos-do-programa-minha-casa-minha-vida Acesso em: 1 set. 2019.
Afirmou, ainda, que o preço baixo das terras distantes de centralidades e, invariavelmente, a cumplicidade de prefeituras mal-intencionadas ou menos estruturadas para legislar sobre o espaço urbano favorecem ações perversas para a produção habitacional voltada para os pobres. Dessa maneira, cria-se um depósito de pessoas, com muito mais dificuldades de constituição de cidade do que quando da construção dos grandes conjuntos habitacionais, que eram implantados com alguns equipamentos urbanos ou, ao menos, com a previsão deles.
Destacou que a lógica do PMCMV se sustenta no modelo de condomínio, o que significa dizer que os moradores são onerados com os custos de serviços que deveriam ser públicos. Outrossim, identificou desestruturações de redes de relações familiares e sociais.
Por fim, ponderou que a rigidez da alvenaria autoportante como sistema construtivo adotada pelas construtoras interfere diretamente nas questões de uso dos espaços internos da moradia por não permitir flexibilidade – característica imprescindível para empreendimentos nos quais reformas e ampliações são bastante prováveis; outrossim que a realidade cotidiana de moradores dos vários tipos de periferias urbanas mostra processos ricos de transformação dos espaços, readequando o espaço habitacional.
Com essa mesma compreensão, João Marcos de Almeida Lopes e Lúcia Zanin Shimbo igualmente fazem críticas ao PMCMV. No texto “Projeto e produção da habitação na região central do estado de São Paulo: condições e contradições do PMCMV”29, os autores observaram, em síntese, que o PMCMV, ao promover uma quantidade significativa de unidades habitacionais na região, só fez agravar as tensões relacionadas com a segregação espacial existente nos contextos urbanos, intensificando as disparidades sociais decorrentes desta distribuição.
Os autores analisaram 3 municípios do Estado de São Paulo (Ribeirão Preto, São Carlos e Sertãozinho) de forma mais aprofundada em relação à inserção urbana dos empreendimentos e à viabilização e à operacionalização do Programa.
Entre uma série de critérios que orientaram a escolha, foram examinados (1) a dinâmica entre os agentes envolvidos (prefeituras, Caixa Econômica Federal - CAIXA, empresas construtoras e, num dos casos, a presença de um movimento de moradia bastante articulado); (2) porte da produção; (3) características dos empreendimentos (localização, aspectos urbanísticos e arquitetônicos e condições de uso); (4) condições locais e regionais de produção; (5) características das empresas construtoras.
29 LOPES, João Marcos de Almeida; SHIMBO, Lúcia Zanin. Projeto e produção da habitação na região central do estado
de São Paulo: condições e contradições do PMCMV. In: AMORE, Caio Santo; SHIMBO, Lúcia Zanin; RUFINO, Maria Beatriz Cruz. Minha casa... e a cidade? avaliação do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros. Rio de Janeiro : Letra Capital, 2015. p. 229-254. Disponível em:
Foram escolhidos, então, 6 empreendimentos que também contemplavam uma boa parte desses critérios.
Entretanto, para os autores, o recurso que acabou demonstrando de forma mais explícita as incongruências do projeto das unidades habitacionais com a realidade do uso cotidiano da moradia, segundo os autores, foi um estudo de adequação do espaço físico, pelo qual se avaliou, comparativamente, as unidades habitacionais dos 6 (seis) empreendimentos estudados por meio do mobiliário passível de ser ali instalado. Concluíram que é praticamente impossível acomodar os sofás, poltronas e estantes, as camas e criados-mudos mais vendidos sem limitar drasticamente a circulação e demais funções da unidade.
Em relação ao conforto ambiental, analisaram os aspectos térmicos, acústicos e visuais de alguns dos empreendimentos estudados. Quanto ao conforto térmico, constataram existir elevada exposição solar nos ambientes de maior permanência, ausência de elementos de proteção solar, sombreamento excessivo etc. Quanto ao conforto acústico, nenhuma das unidades avaliadas apresentou níveis de ruído adequados no interior dos ambientes em relação ao ruído exterior existente. Ao final, os resultados das análises de conforto visual indicaram que ambos os instrumentos de medição utilizados para a análise apresentaram níveis de iluminâncias interiores adequados.
Para Lopes e Shimbo, os projetos executivos e complementares são primorosos enquanto que a concepção urbanística e arquitetônica é preocupação secundária, praticamente burocrática. É dizer, os projetos de arquitetura e urbanismo foram resumidos quase que à condição de mero suporte para a realização de uma elaborada e extremamente bem detalhada especificação de serviços, de aplicação de materiais e insumos, de consumos e quantidades, de diretrizes e elementos para controle de tempos e esforços, etc.
4. CONCLUSÃO
O direito fundamental à moradia passou a ser amplamente disseminado por meio de políticas públicas adotadas pelo Governo, notadamente do Governo Federal por meio do PMCMV. Entretanto, quando mal executado, mantém a população mais pobre condenada às agruras de sua própria necessidade, no sentido de que “essa casa não é para a sua vida”.
De fato, ao tentar promover a solução de problemas em nível nacional, como no caso da implementação de programas governamentais da magnitude do PMCMV, outros direitos fundamentais acabam sendo prejudicados, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os princípios relacionados à ordem econômica, diante de políticas mal executadas. Ressalte-se que a não observância de qualquer um deles atinge diretamente o princípio basilar da dignidade da pessoa humana.
E este, por ser um princípio fundamental, consagrado no art. 1º, inciso III, da Constituição Federal Brasileira,30 não pode ser esquecido já que tem por fim assegurar ao homem um mínimo de direitos que devem ser observados pela sociedade e pelo Poder Público, de maneira que venha a preservar a valorização do indivíduo.
Com efeito, ao conceber a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, o constituinte reconheceu que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o ser humano constitui a finalidade precípua, e não o meio da atividade estatal. Assim, o ponto de partida para qualquer reflexão sobre a Constituição, e sobre o desenvolvimento de uma Constituição liberal, deve ser o homem e sua dignidade.
Nas palavras de Kant, “o homem – e, de uma maneira geral, todo o ser racional – existe como fim em si mesmo, e não apenas como meio para o uso arbitrário desta ou daquela vontade”.31 Logo, “quando uma coisa tem preço, pode ser substituída por algo equivalente; por outro lado, a coisa que se acha acima de todo preço e por isso não admite qualquer equivalência, compreende uma dignidade”32.
A dignidade da pessoa humana, além de ser “um conceito multifacetado, que está presente na religião, na filosofia, na política e no direito”, constituindo um valor fundamental, é um princípio constitucional que serve “tanto como justificativa moral quanto como fundamento jurídico-normativo dos direitos fundamentais”33, e não um direito fundamental autônomo.
Além da dignidade da pessoa humana, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa também devem ser analisados no momento da introdução de políticas públicas voltadas para a regularização do déficit habitacional no País, por constituírem princípios fundamentais, do contrário a questão habitacional continuará como um grande problema a ser solucionado.
30 Constituição Federal
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: [...] III – a dignidade da pessoa humana. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 30 ago. 2019.
31 KANT, Immanuel. Fundamentação da metafísica dos costumes. Os pensadores. Tradução de Paulo Quintela. São
Paulo: Abril Cultural, 2002. p. 58
32 Ibidem, p. 65.
33 BARROSO, Luis Roberto. A dignidade da pessoa humana no direito constitucional contemporâneo. Belo Horizonte,
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