AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 6477

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 6477 Requerente: Rede Sustentabilidade

Requerido: Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Ministro CELSO DE MELLO

Imunidades parlamentares. Artigo 102, § 1º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Regra de foro por prerrogativa de função. Pedido de interpretação conforme à Constituição Federal para reforma de decisão prolatada em situação concreta.

Inadmissibilidade de tutela de situações subjetivas via ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de interpretação conforme com o precedente estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal na QO na AP nº 937. Inutilidade processual do pedido, tendo em vista a significativa correspondência textual entre Constituição Federal e do Estado do Rio de Janeiro, no ponto. Pedido de fixação de tese para estabelecer consequências normativas não previstas no paradigma da AP nº 937. Improcedência. Situações como as de reeleição para mandatos sucessivos não foram objeto de solução explícita pelo Plenário. Em controvérsias envolvendo a extensão de sua competência, essa Suprema Corte tem prestigiado aplicação de regime de direito estrito, que deve regular também a aplicação do precedente.

Manifestação pelo conhecimento parcial da presente ação e, no mérito, pela improcedência dos seus pedidos.

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

O Advogado-Geral da União, tendo em vista o disposto no artigo 103, § 3º, da Constituição da República, bem como na Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação direta de inconstitucionalidade.

I – DO PAPEL DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE

É preciso enfatizar, desde logo, duas premissas preliminares da presente manifestação do AGU.

Primeira: o Advogado-Geral da União, na presente sede, manifesta- se nos termos do art. 103, § 3º, da Constituição de 1988, ou seja, enquanto curador da constitucionalidade da norma constitucional estadual impugnada, ou seja, defendendo-lhe a constitucionalidade e, portanto, a respectiva presunção de constitucionalidade.

É precisamente essa a nobre tarefa que a literalidade da Constituição de 1988 confia ao Advogado-Geral nos termos do seu art. 103, § 3º, verbis:

“Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado.”

Segunda. Há manifestação recente do Plenário deste Egrégio Supremo Tribunal Federal sobre o tema objeto da presente Ação Direta, qual seja, a ADI nº 5824, em 08/05/2019, que, conforme será exposto nesta peça, milita em favor da constitucionalidade da norma estadual impugnada nesta ação.

Note-se: a razão que poderia habilitar eventual não defesa da constitucionalidade da norma pelo Advogado-Geral, qual seja, a existência de entendimento firme do Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade em situação normativa análoga, não se constata como ocorrente na jurisprudência dessa Suprema Corte. Portanto, o que se tem é, isso sim, situação que robustece ainda mais a presunção de constitucionalidade do dispositivo constitucional impugnado.

II–DAAÇÃODIRETA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo partido político Rede Sustentabilidade, tendo por objeto o artigo 102, § 1º, da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, que dispõe:

Art. 102. Os Deputados são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos.

§ 1º Os Deputados, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Tribunal de Justiça.

O requerente registra que esse Supremo Tribunal Federal teria estabelecido, no precedente da Questão de Ordem na Ação Penal nº 937 (DJe de 11/12/2018), que as regras constitucionais de foro por prerrogativa de função deveriam ser interpretadas de forma limitada, aplicando-se apenas a crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados a funções parlamentares; e apenas até o momento final da instrução processual, quando então a competência não seria mais afetada pelo advento de novos mandatos.

Após referir esse precedente, a inicial ocupa-se de fazer referência ao julgamento de um caso específico em tramitação no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (HC nº 0011759-58.2020.8.19.00), em que, segundo afirma, teria sido conferida à cláusula do foro especial uma latitude diferenciada daquela fixada na jurisprudência dessa Suprema Corte.

Na percepção do requerente, a aplicação literal ou extensiva da norma do artigo 102, § 1º, da Constituição Estadual do Rio de Janeiro seria

“inconstitucional por evidente afronta ao art. 53, § 1º, conforme interpretação constitucional já assentada pelo STF, e ao art. 27, §1º, ambos da Constituição Federal, bem como afronta material e direta ao princípio do juiz natural (art. 5º, LIII), ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV) e ao princípio da

segurança jurídica (art. 5º, XXXVI)¹” (fl. 09 da petição inicial).

Segundo a exposição da inicial, a Constituição de 1988 teria garantido o primado republicano, buscando impor a aplicação das leis às autoridades públicas que tenham cometido infrações jurídicas. Por uma questão de coerência lógica, as exceções ao princípio geral de responsabilização deveriam ser interpretadas de maneira estrita, tendo sido essa a visão prevalente na referência jurisprudencial da QO na AP 937, quando o Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação da norma do artigo 53, § 1º, à Constituição Federal, cujo texto seria correspondente ao do artigo 102, § 1º, da CERJ.

O requerente afirma que a regra de prerrogativa de foro deveria ser aplicada mediante redução teleológica, evitando-se que ela atinja investigações por ilícitos sem relação funcional com a atividade parlamentar. Ademais, pondera que essa interpretação deveria ser imposta de maneira uniforme em todo o país, sendo inegável, a seu ver, que a decisão proferida no TJRJ destoou do entendimento assentado pelo Supremo Tribunal Federal.

Nesse sentido, argumenta que os fatos investigados no HC nº

1 “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;

(...)

LIII - ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;

LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

(...)

Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.

§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.

(...)

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.”

0011759-58.2020.8.19.00 não teriam relação com a função parlamentar; que a competência do TJRJ não poderia ser prorrogada indefinidamente, mesmo com o fim do mandato estadual; e que não se poderia considerar a sucessão de mandatos como fato significativo para prorrogação de foro.

Com respaldo nessa fundamentação, e considerando haver perigo de prescrição com a demora na análise do caso, o partido requerente postula, em sede cautelar, um provimento concreto, para que se determine que o TJRJ mantenha na primeira instância as investigações relacionadas ao HC nº 0011759- 58.2020.8.19.00, bem assim que sejam obstadas novas interpretações ampliativas até o julgamento final da presente ação direta.

A título de pedido definitivo, requer seja conferida “interpretação conforme a Constituição Federal do § 1º dos art. 102 da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, para excluir a interpretação de qualquer prorrogação ou extensão do foro por prerrogativa de função ao término do mandato de deputado estadual” (fl. 27 da petição inicial), com fixação de tese segundo a qual “Ao término do exercício do cargo, cessa a imunidade formal de foro por prerrogativa dele decorrente, independentemente de assunção ou não de outro cargo posteriormente, inclusive em reeleição para o mesmo cargo, momento no qual os processos serão remetidos à primeira instância, exceto se já publicado o despacho de intimação para apresentação de alegações finais”.

O processo foi distribuído ao Ministro Relator CELSO DE MELLO, que, nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, solicitou informações à Assembleia Legislativa do Estado doo Rio de Janeiro e ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, após o que determinou a oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República.

Em atendimento à solicitação, a Assembleia Legislativa Estadual manifestou-se pelo não conhecimento da causa, salientando a inadmissibilidade

do uso de ação direta de inconstitucionalidade para atribuição de efeito vinculante direcionado a ações judiciais específicas, acrescentando já ter havido ajuizamento de reclamação constitucional em relação à decisão tomada pela 3ª Câmara Criminal do Tribunal de Justiça local no processo nº 0011759-58.2020.8.19.00.

No mérito, a Casa Legislativa reiterou ser o foro diferenciado uma garantia ao exercício do mandato e da própria independência dos órgãos jurisdicionais, não se confundindo com privilégio.

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por sua vez, informou o conteúdo da decisão que foi prolatada no âmbito do HC 0011759- 58.2020.8.19.00, em que se determinou remessa de procedimento de investigação cautelar ao Órgão Especial do TJRJ, acrescentando que a decisão estaria sob impugnação por recursos especial e extraordinário.

Na sequência, vieram os autos para manifestação do Advogado- Geral da União.

III – INADMISSIBILIDADE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA TUTELA DE SITUAÇÕES CONCRETAS

Preliminarmente, cumpre enfatizar que a presente ação direta é claramente incabível para fins de obtenção de tutela jurisdicional sobre situações concretas, sobretudo quando já estejam elas sob escrutínio das instâncias competentes.

É assente na jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal que, em regra, os processos objetivos de controle de constitucionalidade não se prestam a obter o controle judicial de situações jurídicas individualizadas. Nessa sede de fiscalização, somente podem figurar como objeto de controle atos com mínimo coeficiente de generalidade, como consta dos seguintes precedentes:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO JULGADA

PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSIÇÕES DA LEI COMPLEMENTAR 86/2014 DO ESTADO DO AMAPÁ QUE ATRIBUÍRAM AO GOVERNADOR DO ESTADO A NOMEAÇÃO OU ESCOLHA DE PESSOAS PARA CARGOS DE CHEFIA NA DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL, BEM COMO A PRERROGATIVA DE AUTORIZAR E INTERROMPER O AFASTAMENTO DE DEFENSORES PÚBLICOS ESTADUAIS E A INICIATIVA DA LEI QUE FIXA O REAJUSTE DOS SUBSÍDIOS DOS MEMBROS DA DEFENSÓRIA PÚBLICA ESTADUAL.

EXAME DA VALIDADE DA MANUTENÇÃO DAS NOMEAÇÕES DE ADVOGADOS INSCRITOS NA OAB-AP PARA O EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES DOS DEFENSORES PÚBLICOS ESTADUAIS.

ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS.

QUESTÃO NÃO CONHECIDA NO ACÓRDÃO EMBARGADO.

MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO QUANTO AO PONTO. DESNECESSIDADE. ERRO MATERIAL E

OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. EMBARGOS DE

DECLARAÇÃO NÃO PROVIDOS. 1. Os embargos de declaração objetivam a correção dos vícios elencados no artigo 1.022 do Código de Processo Civil, quais sejam, obscuridade, omissão, contradição ou erro material do pronunciamento judicial decisório. 2. In casu, a ação direta de inconstitucionalidade foi julgada parcialmente procedente tão somente para declarar a inconstitucionalidade das expressões

“nomeado pelo Governador do Estado, por indicação do Defensor Público-Geral” (constante dos artigos 12 e 16), “para que o Defensor Público-Geral indique ao Governador do Estado” (constante do artigo 14, XIV) e “indicado pelo Defensor Público-Geral e nomeado pelo Governador do Estado” (constante dos arts. 19, 46, 100, 101 e 103) o

“Ouvidor será escolhido pelo Chefe do Poder Executivo” (todo o artigo 49), bem como das expressões “pelo Governador do Estado” (artigo 79, caput e § 1º), “a juízo do Governador do Estado” (artigo 79, § 2º) e “de iniciativa do Governador do Estado” (constante artigo 76), todas da Lei Complementar 86/2014 do Estado do Amapá, por lesão aos artigos 24, XIII e § 1º, e 134 da Constituição Federal. 3. Em sede de embargos de declaração, o recorrente sustenta a necessidade de fixação de “prazo razoável para que as normas sejam mantidas em vigor, sendo ideal que este prazo seja suficiente para que o Estado do Amapá possa realizar o concurso público para provimento de cargos de Defensor Público; possa nomear os aprovados e ainda que os nomeados tenham concluído o tempo de seu estágio probatório”, pois, “caso não seja deferida a modulação dos efeitos da decisão em tela, declarando-se de imediato a inconstitucionalidade das normas impugnadas, a população carente do Amapá ficará desprovida do serviço de assistência judiciária gratuita, que vem sendo realizado, ainda que de forma inconstitucional e deficitária, por advogados em cargos comissionados”. 4. A ação direta não foi conhecida na parte em que impugnou “atos praticados pelo Governo do Estado do Amapá ao contratar advogados inscritos na

Ordem dos Advogados do Brasil daquele Estado, por meio de cargos de comissão, para integrar a Defensoria Pública Estadual”, por se tratar de atos administrativos de efeitos concretos, insuscetíveis de exame em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Portanto, o acórdão ora embargado não implicou na invalidação imediata das nomeações já realizadas de advogados inscritos na OAB-AP para o exercício de atribuições dos Defensores Públicos estaduais. Demais disso, tendo em vista o considerável decurso de tempo desde a comunicação do teor do acórdão ora embargado, verifica-se que o Governo do Estado do Amapá já teve prazo razoável para realizar concurso público para provimento de cargos de Defensor Público estadual. A plena vigência da Lei Complementar 80/1994 de escopo nacional afasta potencial situação de insegurança jurídica ou excepcional interesse social, razão pela qual o pedido de modulação dos efeitos foi expressamente indeferido no acordão embargado. 5. Inexistência de erro material ou de obscuridade no acórdão embargado. 6. Embargos de declaração não providos.

(ADI nº 5286 ED, Relator Ministro: LUIZ FUX; Órgão julgador:

Tribunal Pleno; Julgamento em 23/11/2018; Publicação em 29/11/2018; Grifou-se)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE

NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE

CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS – ATO DESTITUÍDO DE NORMATIVIDADE – INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO – DECISÃO QUE SE REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM SUPORTE AO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO – MOTIVAÇÃO “PER RELATIONEM” – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO – FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame

“in abstracto” do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. – Crises de legalidade – que

irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes. – O controle concentrado de constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. Esses elementos – abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade – qualificam-se como requisitos essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes. – O Supremo Tribunal Federal tem salientado, em seu magistério jurisprudencial, a propósito da motivação “per relationem”, que inocorre ausência de fundamentação quando o ato decisório – o acórdão, inclusive – reporta-se, expressamente, a manifestações ou a peças processuais outras, mesmo as produzidas pelo Ministério Público, desde que, nestas, se achem expostos os motivos, de fato ou de direito, justificadores da decisão judicial proferida. Precedentes. Doutrina. O acórdão, ao fazer remissão aos fundamentos fático-jurídicos expostos no parecer do Ministério Público – e ao invocá-los como expressa razão de decidir –, ajusta-se, com plena fidelidade, à exigência jurídico- constitucional de motivação a que estão sujeitos os atos decisórios emanados do Poder Judiciário (CF, art. 93, IX).

(ADI nº 2630 AgR, Relator Ministro: CELSO DE MELLO; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Julgamento em 16/10/2014; Publicação em 05/11/2014; Grifou-se)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO

DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE

CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS.

INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA

AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse

“judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes.

(ADI nº 2422 AgR, Relator Ministro: CELSO DE MELLO; Órgão julgador: Tribunal Pleno; Julgamento em 10/05/2012; Publicação em 30/10/2014; Grifou-se)

É justamente por isso, aliás, que a legislação de regência das ações diretas de inconstitucionalidade – a Lei nº 9.868/1999 – veda, no seu artigo 18², a intervenção de terceiros concretamente interessados.

A exceção a esse postulado ampara apenas a técnica da arguição de

2 “Art. 18. Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação declaratória de constitucionalidade.”

descumprimento de preceito fundamental, e mesmo assim desde que comprovada a relevância da controvérsia judicial instaurada e a indisponibilidade de outros meios processuais para a reforma do ato do poder público.

Fora dessa única hipótese de exceção, não cabe buscar remédio para decisões judiciais adversas no âmbito de processos objetivos. Mesmo no tocante à arguição de descumprimento de preceito fundamental, é inadmissível proceder ao seu acionamento como sucedâneo recursal, como ilustrado no acórdão abaixo:

AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO ELEITORAL. DECISÕES JUDICIAIS. COLIGAÇÕES.

AUTONOMIA E CARÁTER NACIONAL DOS PARTIDOS POLÍTICOS. INAFASTABILIDADE JURISDIONAL. LEI 9.504/1997. LEI 9.096/1995. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE.

MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ. 1. A arguição de descumprimento de preceito fundamental, em sua modalidade incidental, possui seu interesse processual correlato às ações eleitorais ajuizadas. 2. Tendo em vista os objetos serem pronunciamentos judiciais submetidos regularmente ao sistema recursal eleitoral, constata-se que esta ADPF foi funcionalizada pela parte Agravante como verdadeiro sucedâneo recursal. Precedentes. 3. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI ou ADC como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da Lei 9.096/95.

Precedentes. 4. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.

(ADPF nº 266 AgR, Relator Ministro: EDSON FACHIN; Órgão julgador:

Tribunal Pleno; Julgamento em 12/05/2017; Publicação em 23/05/2017)

Tendo em vista o caráter ostensivamente concreto do pedido de reforma de decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, não pode essa pretensão ser conhecida nesta via.

IV – MÉRITO

Conforme relatado, o partido requerente investe contra dispositivo da Constituição Estadual do Rio de Janeiro (artigo 102, § 1º), sob a alegação de que

a ele deveria ser aplicada interpretação conforme à Constituição Federal, para tornar exigível a mesma leitura que tem sido aplicada pelo Supremo Tribunal Federal ao artigo 53, § 1º, da Constituição Federal desde o precedente de Questão de Ordem surgida na AP nº 937.

Em um primeiro plano, cumpre observar que o pedido de interpretação acima referido carrega palpável grau de redundância, demonstrativo da desnecessidade do acolhimento da pretensão da inicial.

Isso porque não há distinção textual relevante entre as disposições constitucionais que tratam do foro por prerrogativa de função nos âmbitos federal e estadual. Tanto no ordenamento federal (artigo 53, § 1º), quanto no estadual (artigo 102, § 1º), a regra de competência enuncia que os parlamentares serão intitulados ao foro diferenciado desde a expedição do diploma. Salvo no tocante ao aspecto espacial, não há nada de distintivo na formulação dessas normas, devendo ambas serem aplicadas de modo simétrico.

Foi forte nessa realidade, aliás, que, ao apreciar a ADI nº 5824, em 08/05/2019, o Plenário desse Supremo Tribunal Federal indeferiu pedido de medida cautelar a propósito da norma do artigo 102 da CERJ, para afirmar que deputados estaduais desfrutam das mesmas prerrogativas garantidas aos parlamentares federais pela Constituição de 1988.

Prevaleceu, na ocasião, voto-condutor do Ministro ALEXANDRE DE

MORAES, para quem a reprodução desse especial regime processual penal nas esferas subnacionais de poder é um imperativo do modelo federativo vigente na Constituição Federal. É o que se pode conferir da síntese de julgamento publicada, pela Suprema Corte, no Informativo semanal nº 939:

O Plenário, por maioria, indeferiu medidas cautelares em ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas contra os arts. 33, § 3º, e 38, §§ 1º, 2º e 3º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, os §§ 2º ao 5º do art. 102 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e a Resolução

577/2017 da respectiva Assembleia Legislativa, bem como contra os §§

2º ao 5º do art. 29 da Constituição do Estado do Mato Grosso e a Resolução 5.221/2017 da respectiva Assembleia Legislativa. Os dispositivos constitucionais impugnados estendem aos deputados estaduais as imunidades formais previstas no art. 53 da Constituição Federal (CF) para deputados federais e senadores. Já as Resoluções revogam prisões cautelares, preventivas e provisórias de deputados estaduais e determinam o pleno retorno aos mandatos parlamentares, com todos os seus consectários.

O Colegiado entendeu que a leitura da Constituição da República revela que, sob os ângulos literal e sistemático, os deputados estaduais têm direito às imunidades formal e material e à inviolabilidade conferidas pelo constituinte aos congressistas, no que estendidas, expressamente, pelo § 1º do art. 27 da CF.

Asseverou que o dispositivo não abre campo a controvérsias semânticas em torno de quais imunidades são abrangidas pela norma extensora. A referência no plural, de cunho genérico, evidencia haver-se conferido a parlamentares estaduais proteção sob os campos material e formal. Se o constituinte quisesse estabelecer estatuto com menor amplitude para os deputados estaduais, o teria feito expressamente, como fez, no inciso VIII do art. 29, em relação aos vereadores.

A extensão do estatuto dos congressistas federais aos parlamentares estaduais traduz dado significante do pacto federativo. O reconhecimento da importância do Legislativo estadual viabiliza a reprodução, no âmbito regional, da harmonia entre os Poderes da República. É inadequado, portanto, extrair da Constituição Federal proteção reduzida da atividade do Legislativo nos entes federados, como se fosse menor a relevância dos órgãos locais para o robustecimento do Estado Democrático de Direito.

Acrescentou que reconhecer a prerrogativa de o Legislativo sustar decisões judiciais de natureza criminal, precárias e efêmeras, cujo teor resulte em afastamento ou limitação da função parlamentar não implica dar-lhe carta branca. Prestigia-se, ao invés, a Carta Magna, impondo-se a cada qual o desempenho do papel por ela conferido.

Em uma análise inicial, portanto, não há interesse jurídico objetivo em impor, ao ordenamento constitucional do Estado do Rio de Janeiro, a mesma interpretação vigente para o ordenamento constitucional federal, já que essa mimetização, no caso, opera-se ao natural.

Desse modo, são desprovidos de utilidade os pedidos vertidos na primeira parte dos itens “c” (“ao término do exercício do cargo, cessa a imunidade formal de foro por prerrogativa dele decorrente”) e “d.i” (“o foro por

prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas”) da petição inicial.

Isso é verdadeiro apenas para as partes dos pedidos de interpretação conforme referidas acima, que postulam o reconhecimento de que a imunidade formal cessa com o fim do exercício do mandato. Mas a inicial vai além, e requer uma interpretação que estabeleça a impossibilidade de “qualquer prorrogação ou extensão do foro por prerrogativa de função ao término do mandato” (item b, dos pedidos da petição inicial).

Ao comportar essa abrangência, porém, a pretensão autoral desfralda uma inferência que não foi expressamente consolidada no julgamento da QO na AP nº 937 e que, na verdade, destoa do entendimento que tem sido aplicado por decisões do próprio Supremo Tribunal Federal após esse marco decisório.

Não houve, nesse precedente, o equacionamento da questão sobre a possibilidade de se manter a regra de foro diferenciado quando houver continuidade de mandato, sem lapso interruptivo.

A propósito, o Ministro GILMAR MENDES registrou o seguinte em voto escrito apresentado na QO na AP nº 937:

Tampouco resta claro como ficará o entendimento em relação à sucessão de cargos públicos. Como ficam os processos em caso de reeleição? E em caso de assunção de outro cargo? Se um Deputado Federal respondendo a ação penal é eleito Prefeito, o STF enviará os autos à primeira instância ou ao Tribunal de Justiça? Uma acusação por atos de Governador, posteriormente eleito Senador, é remetida a qual instância?

A ponderação consignada por Sua Excelência veio a ganhar concretude em 08/05/2018, em julgamento conduzido pela Segunda Turma dessa Suprema Corte, pertinente ao Inquérito nº 4.118 (DJe de 05/09/2018), quando se definiu que a reeleição pode constituir motivo idôneo para a prorrogação de regra

de foro diferenciado, conforme se extrai da seguinte manifestação do Ministro Edson Fachin, que oficiou como Relator daquela causa:

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (PRESIDENTE E RELATOR) - Também registro que resta sem objeto petição carreada neste inquérito pela ilustre Procuradora-Geral da República, visto que esta Turma acaba, portanto, de, ao concluir o julgamento desse inquérito, afirmar a sua competência para processar e julgar crimes que são imputados numa determinada denúncia, no caso, esta, praticados em uma legislatura por deputado federal, e que vem a exercer, por força de reeleição, novo mandato de deputado federal. Portanto, prejudicada a questão suscitada pela ilustre Procuradora-Geral da República. E, assim, anunciado também, este prejuízo com resultado do julgamento do Inquérito 4.118. (Grifou-se)

Posteriormente, solução no mesmo sentido – a consagrar a possibilidade de prorrogação de foro por prerrogativa de função em hipótese de reeleição – veio a ser decretada no âmbito do RE nº 1.253.213, também julgado na Segunda Turma, tendo recebido a seguinte ementa:

Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Constitucional e Processual Penal. 3. Nos casos de delito cometido por prefeito no exercício e em razão do cargo, a competência será do Tribunal de Justiça, quando, cessado o mandato no qual os crimes foram praticados, houver continuidade pela reeleição consecutiva. Precedentes. 4. Agravo improvido.

(RE nº 1253213 AgR, Relator Ministro GILMAR MENDES; Órgão julgador: Segunda Turma; Julgamento em 15/04/2020; Publicação em 24/04/2020)

À luz desses últimos paradigmas decisórios, fica evidenciado que – naquilo em que não é redundante – o pleito formulado pelo requerente se dissocia de precedentes mais recentes desse Supremo Tribunal Federal, razão pela qual não deve ser acolhido.

É importante registrar que, embora o Plenário dessa Suprema Corte tenha assentido com uma redução teleológica quanto à norma do artigo 53, § 1º, da Constituição Federal, isso não quer dizer que toda e qualquer hipótese não resolvida pelo precedente da QO na AP nº 937 deva se submeter a um mesmo pressuposto restritivo. Pelo contrário. Conforme cediço na teoria geral do direito,

a analogia e a redução teleológica constituem formas argumentativas de alta carga criativa, que devem ser aplicadas com o devido temperamento, de acordo com as características de cada ordenamento e de cada departamento do direito.

A advertência consta do magistério de Dimitri Dimoulis:

Em regra geral, o operador jurídico deve evitar o emprego da analogia e da restrição de sentido. Esses modos de interpretação se chocam frontalmente com o significado da norma, que, como constatamos, deve ser o limite da possível interpretação. Decidir se a analogia e a restrição são permitidas depende de três fatores: (a) das características gerais do ordenamento jurídico.; (b) do ramo do direito ao qual pertence a norma em exame e, finalmente, (c) das características da própria norma que pode ser mais ou menos pertinente para o caso concreto³.

Sobretudo no tocante às restrições teleológicas, em que há alta tensão com o aspecto textual dos enunciados jurídicos, a avaliação judicial deve considerar com o maior zelo possível cada situação aplicativa. Trata-se de escrúpulo elementar para a preservação de um mínimo de autoridade dos conteúdos das regras de direito.

Na seara das normas de competência, sobretudo as de implicação penal, a prática predominante nesse Supremo Tribunal Federal tem sido orientada por uma visão de direito estrito (ver, p.ex., ACO nº 1315 AgR, Pleno, Relª. Minª.

ROSA WEBER, DJe de 11/02/2016; e AP nº 666 AgR, Pleno, Rel. Min. MARCO

AURÉLIO, DJe de 07/06/2013), o que significa aplicar exatamente o que veiculado no texto ou nos julgamentos paradigmáticos, nem mais, nem menos.

Assim, no tocante a situações não inseridas explicitamente no âmbito decisório da QO na AP nº 937, deve prevalecer a mensagem normativa mais próxima da textualidade da Constituição, e não uma proposta de recolhimento de sentido.

3 DIMOULIS, Dimitri. Introdução ao estudo do direito. 7ª ed. Ver. Atual. e Ampl., São Paulo: Editora Revista dos

V–CONCLUSÃO

Diante do exposto, o Advogado-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pelo conhecimento apenas parcial da ação e, no mérito, pela sua improcedência.

São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se tem a fazer em face do artigo 103, § 3º, da Constituição Federal.

Brasília, 28 de agosto de 2020.

JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR Advogado-Geral da União

IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE Secretária-Geral de Contencioso

DANIEL PINCOWSCY CARDOSO M. DE A. ALVIM Diretor do Departamento de Controle Concentrado

JOSE LEVI MELLO DO AMARAL JUNIOR

Assinado de forma digital por JOSE LEVI MELLO DO AMARAL JUNIOR Dados: 2020.08.28 13:05:36 -03'00'

IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE:63569043134

Assinado de forma digital por IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE:63569043134 Dados: 2020.08.28 13:39:38 -03'00'