DIEGO MATHEUS OLIVEIRA DE MENEZES
CAPACIDADE DELIBERATIVA E ARTICULAÇÃO POLÍTICA DOS
CONSELHOS GESTORES: UM ESTUDO SOBRE O CONSELHO ESTADUAL DAS CIDADES DA BAHIA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais
Comissão Julgadora:
Profa. Dra. Maria Victória Espiñeira – Orientadora – UFBA
Prof. Dr. Clóvis Zimmermann - UFBA
Profa. Dra. Cleide Mágali Santos - UNEB
___________________________________________________________________________
Menezes, Diego Matheus Oliveira de
M543 Capacidade deliberativa e articulação política dos conselhos gestores: um estudo sobre o Conselho Estadual das cidades da Bahia. / Diego Matheus Oliveira de Menezes. – 2015.
104 f.
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Maria Victória Espiñeira. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Salvador, 2015.
1. Administração local – Bahia – Participação do cidadão. 2. Política pública. 3.Movimentos sociais - Bahia. 4. Participação política - Bahia. 5. Governo
do Estado da. Bahia. I. Espiñeira, Maria Victória. II. Universidade Federal da Bahia. IV. Título.
CDD: 352.1
AGRADECIMENTOS
À Iacy e ao Antonio, meus pais, que sempre me apoiaram com seus gestos de carinho e compreensão;
Ao Vitor, meu irmão e colega, sua paciência e bons conselhos são de inestimável ajuda;
Aos inúmeros amigos e amigas que diretamente ou indiretamente contribuíram com minha jornada;
À Victória, minha orientadora, pela inestimável ajuda e contribuição que possibilitaram a realização desse trabalho;
Ao Clóvis e à Magáli, membros da banca, pelos conselhos e disponibilidade de contribuir com esta dissertação;
À Rita, à Marli, ao Idelmário, ao Naelcio, à Liana, à Micau, à Eleonora, à Maria, ao Marco, que contribuíram com seus relatos sem os quais seria impossível realizar esta pesquisa.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela concessão da bolsa de mestrado.
Resumo:
Os conselhos gestores são definidos como instrumentos participativos compostos de forma plural e paritária pela sociedade civil e pelo Estado, com a função de formular e fiscalizar a execução de políticas públicas setoriais. Esse mecanismo tem sido um dos principais instrumentos implementados pelo governo federal e governos estaduais e municipais para atender as demandas por maior participação dos movimentos sociais e da sociedade civil como um todo nas políticas públicas.
Neste trabalho buscamos analisar o Conselho Estadual das Cidades da Bahia (ConCidades/Ba), a partir de duas variáveis: capacidade deliberativa e articulação política. Por fim investigamos a atuação institucional do movimento de luta pela moradia na Bahia no Conselho Estadual das Cidades da Bahia, verificando as principais estratégias, demandas e conquistas, bem como as possíveis reconfigurações nas relações entre movimentos sociais e atores estatais resultantes das interações a partir dessa via institucional. Para isso foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, diário de campo e analisadas as atas das reuniões da Câmara Técnica de Habitação, reuniões da assembleia do ConCidades/Ba e documentos oficias.
Palavras-chave: conselhos gestores, participação, movimento de moradia, movimentos sociais, Governo do Estado da Bahia.
Abstract:
The management councils are defined like participatives tools compounds in plural and paritary way by the civil society and State, with the function of formulate and fiscalize the execution of the setorial public policies. This mechanism has been one of the main tools implemented by the Federal Government and the state and municipal governments to attend the demands for plus participation of the social movements and the civil society as a whole in the public policies.
In this work we aim to analyse the State City Council, from two variables: deliberative capacity and political articulation. Finally, we investigated the institutional acting of the housing movements in Bahia at the State City Council, verifying the main strategies, demands and achievements, as well as the possible reconfigurations of the relations between social movements and state actors resulting of this institutional way. For this, we conducted semi-structured interviews and a field diary, and we analysed the data of the Housing Technical Chamber, the reunions of the assembly of ConCidades/BA and official documents.
Key words: management Concils, participation, housing movement, social movements, State Govermment of Bahia
LISTA DE TABELAS
Tabela 1---47
Tabela 2---48
Tabela 3---49
LISTA DE SIGLAS
AGERBA – Agência Reguladora de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia
AGERSA -Agência Reguladora de Saneamento BAMIN – Bahia Mineração
CAIXA – Caixa Econômica Federal CAR – Companhia de Ação Regional
ConCidades/Ba – Conselho Estadual das Cidades da Bahia
CORESAB – Comissão de Regulação dos Serviços Públicos de Saneamento Básico
CONDER – Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia EMBASA – Empresa Baiana de Águas e Saneamento
GT – Grupo de Trabalho
IPs – Instituições Participativas MCMV – Minha Casa Minha Vida
MSTB – Movimento dos Sem Teto da Bahia MSTS – Movimento dos Sem Teto de Salvador OP – Orçamento Participativo
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PERS – Política Estadual de Resíduos Sólidos PFL – Partido da Frente Liberal
PHIS – Programa Estadual de Habitação de Interesse Social PCdoB – Partido Comunista do Brasil
PT – Partido dos Trabalhadores
SECOMP – Secretária de Combates às Desigualdades Sociais
SEDES – Secretária de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza SEDUR – Secretária Estadual de Desenvolvimento Urbano
SEINFRA – Secretária de Infraestrutura
SEINP – Secretária Extraordinária da Indústria Naval SICM – Secretária da Indústria, Comércio e Mineração SINDAE – Sindicato de águas e esgotos
SEPLAN – Secretária do Planejamento SVO – Sistema Viário Oeste
UMP/BA – União por Moradia Popular da Bahia UNMP – União Nacional por Moradia Popular UNEGRO – União do Movimento Negro
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 ---40 Gráfico 2---41 Gráfico 3---41 Gráfico 4---42 Gráfico 5---43 Gráfico 6---43 Gráfico 7---44 Gráfico 8---44LISTA DE ORGANOGRAMAS
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO---13
1– OS ESTUDOS SOBRE CONSELHOS GESTORES E INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS---17
1.1 - Teorias da democracia e estudos sobre instituições participativas---17
1.2 – Os conselhos gestores de políticas pública---27
1.2.1 - Antecedente históricos---27
1.2.2 –Estudos sobre os conselhos gestores e as variáveis para análise---30
2 – O CONSELHO ESTADUAL DAS CIDADES DA BAHIA---37
2.1 – Antecedentes, composição e capacitação---37 2.2- Presença e participação dos conselheiros---40
2.3 - Desenho institucional, vontade política e tradição associativa do ConCidades/Ba---46
___ 3. - CAPACIDADE DELIBERATIVA E ARTICULAÇÃO POLÍTICA DO CONSELHO ESTADUAL DAS CIDADES DA BAHIA ---54
3.1 - Descrição das principais intervenções relativas a políticas públicas, programas e projetos---55
3.2 Descrição das principais pautas relacionadas a composição,regimento e dinâmica interna---66
3.3 - A capacidade deliberativa do ConCidades/Ba---72
3.4 – O conselho gestor como espaço de articulação política---81
4 – A ATUAÇÃO DO MOVIMENTO DE MORADIA NO CONSELHO ESTADUAL DAS CIDADES DA BAHIA---88
4.1 – Contexto Institucional ---88
4.2 – A Câmara Técnica de Habitação---90
4.3 – A atuação do movimento de moradia no ConCidades/Ba---92
Considerações Finais ---101
INTRODUÇÃO
Esta dissertação representa o desdobramento de inquietações de uma pesquisa monográfica, apresentada em 2012 que consistia em um estudo de caso relacionado com o tema conselhos gestores e políticas públicas. Na pesquisa em questão, analisei o Conselho Estadual das Cidades da Bahia (ConCidades/Ba), sua composição, sua dinâmica interna, a efetividade deliberativa do conselho e o processo de elaboração da Política Estadual de Resíduos Sólidos. Os resultados e limites dessa pesquisa me levaram a prosseguir e aprofundar meus estudos sobre o conselho em questão.
Nesta dissertação procuramos fazer uma investigação sobre o Conselho Estadual das Cidades da Bahia, a partir da análise de sua capacidade deliberativa e articulação política.
Analisar a capacidade deliberativa de um conselho significa verificar se a participação tem como resultado maior impacto da sociedade civil no processo decisório. Ou seja, se os conselheiros conseguem intervir e efetivamente participar no processo de elaboração de políticas públicas, programas, etc. Este tem sido o principal eixo de análise sobre o funcionamento de conselhos gestores. Nesse sentido, um bom funcionamento de um conselho estaria relacionado com sua capacidade de gerar decisões vinculantes.
Contudo, a partir das observações de campo, constatamos que a análise da capacidade deliberativa não dava conta do caso do Conselho Estadual das Cidades da Bahia. Além dela portanto, nos propusemos a observar outras possíveis variáveis presentes no conselho. A partir dessa experiência de campo, constatamos que além da análise da capacidade deliberativa, mais um eixo de análise torna-se necessário. Este denominamos de articulação política, o qual se refere ao papel do conselho de aproximar atores e criar novos espaços de participação e mobilização, possibilitando que movimentos sociais utilizem dos conselhos gestores como amplo espaço de pressão institucional.
Dessa forma, pretendemos propor uma análise sobre conselhos gestores que leve em consideração os dois eixos apresentados. Com esse objetivo em mente, acreditamos que não basta analisar a capacidade deliberativa e
articulação política do ConCidades/Ba, mas também torna-se necessário propor uma abordagem teórico-metodológica que consiga articular esses dois eixos. Por isso, além de uma análise mais ampla sobre todo ConCidades/Ba, no último capítulo concentraremos esforços no estudo sobre a atuação do Movimento de Moradia no Conselho Estadual das Cidades da Bahia. Defendemos, portanto, que a análise da trajetória da atuação desse movimento no ConCidades/Ba traz elementos essenciais para compreender a deliberação e a articulação política nesse conselho.
Tendo dito isso, acreditamos que essa dissertação pode contribuir com pesquisas sobre participação e conselhos gestores, levando em consideração que os estudos nesse campo têm apontado para os conselhos como uma das experiências de participação mais enraizadas em nossa democracia (GOHN, 2000; TATAGIBA, TEIXEIRA, 2007; LAVALLE, 2011), os tornando essenciais para compreender as experiências brasileiras de participação.
O conselho estudado é o Conselho Estadual das Cidades da Bahia. Ele tem caráter consultivo, fiscalizador e deliberativo em relação às políticas estaduais de desenvolvimento urbano e é composto por 61 conselheiros, sendo destes 40 da sociedade civil organizada. Dos conselheiros da sociedade civil organizada 12 vagas são reservadas para representantes dos movimentos sociais e 5 vagas para os representantes dos movimentos sindicais. Os conselheiros se reúnem mensalmente durante dois anos de mandato, havendo reuniões das câmeras técnicas e a reunião da Plena. São nas câmaras técnicas que as pautas são inicialmente discutidas, para posteriormente serem deliberadas na reunião da plena.
Dentro do Conselho Estadual das Cidades da Bahia o espaço específico para debate de pautas relacionadas a moradia é a câmara técnica de habitação e interesse social. O Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM), a União por Moradia Popular da Bahia (UMP-BA), o Movimento de Sem Teto de Salvador (MSTS) e a Frente de Luta, por exemplo, são as organizações do movimento de moradia que ocupam cadeiras no conselho.
Recentemente, o debate teórico-metodológico acerca da participação têm ganhado novos contornos e as análises que avaliam a capacidade participativa dos processos deliberativos dentro das instituições participativas vêm
aparecendo com novas abordagens sobre os efeitos dessa participação (AVRITZER, 2011; LAVALLE, 2011; LUCHMANN, 2013; TATAGIBA, 2011, WAMPLER 2011, etc). Esse recente campo de grande potencial, além de buscar analisar os efeitos da atuação nos espaços participativos das formas de organização dos movimentos sociais, vem procurando compreender os efeitos das Instituições Participativas nas políticas públicas.
A investigação pretendida neste trabalho se caracterizará por uma abordagem qualitativa. Um dos instrumentos metodológicos utilizados foi a análise documental de atas, relatórios e documentos dos dados oficiais da Secretária Estadual de Desenvolvimento Urbano. Para tanto, foram analisadas as atas dos Conselho Estadual das Cidades da Bahia de 2009 até 2014. Além destas, foram analisadas atas de 2009 até 2014 das reuniões das câmaras técnicas. Segundo Maurice Duverger a grande variedade de publicações administrativas possibilita uma grande diversidade de estudos (DUVERGER, 1981). A análise de publicações administrativas como atas, relatórios, documentos e dados oficiais serão centrais para verificar a atuação das organizações ao longo do tempo.
Além da análise dos documentos oficiais foi também utilizada a observação direta. Esse instrumento metodológico é uma técnica direta e não dirigida, onde o pesquisador observa presencialmente e de maneira prolongada um determinado objeto (JACCOUD e MAYER, 2008). Para isso frequentamos as reuniões do conselho e grupos de trabalho relacionados a ele, com o auxílio de um diário de campo. Com isso foi possível perceber elementos que passariam despercebidos somente com a análise documental.
Por fim utilizamos o método de entrevistas semi-estruturadas para colher relatos de atores chaves dos movimentos sociais e do Estado. A partir dos relatos desse atores foi possível construir uma narrativa da trajetória da interação entre o movimento de moradia e o Estado que ocorreu a partir do Conselho Estadual das Cidades da Bahia.
No primeiro capítulo apresentamos uma síntese dos estudos sobre os conselhos e participação. A intenção é fazer um apanhado da trajetória desse campo de pesquisa.
No segundo capítulo discutimos as principais característica do ConCidades/Ba a partir da análise das variáveis desenho institucional, vontade política e tradição associativa.
No capítulo 3 observamos a capacidade deliberativa do conselho, bem como os limites dessa abordagem. A partir disso discutiremos o conceito do conselho como espaço de articulação política.
Por fim, no capítulo 4 apresamos nossa proposta de abordagem analítica a qual busca levar em conta a capacidade deliberativa, a articulação política e a relação entre movimentos sociais e Estado ao longo do processo de consolidação de um conselho. A partir disso analisamos a atuação do Movimento de Moradia no ConCidades/Ba.
1 - OS ESTUDOS SOBRE CONSELHOS GESTORES E
INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS
Nos últimos anos se consolidou no Brasil um amplo campo de estudos sobre instituições participativas. Campo este novo, inclusive no âmbito teórico-metodológico, construído a partir da observação e reflexão sobre experiências empíricas de formas de participação política sem precedência fora do Brasil e na própria América Latina. A partir principalmente de estudos de caso, análises comparativas e levantamento histórico os novos mecanismos e instrumentos que têm como prerrogativa possibilitar uma maior participação da sociedade civil nos espaços estatais, como conselhos gestores, orçamentos participativos, planos plurianuais participativos, etc, têm sido rigorosamente analisados.
Como consequência, as categorias e teorias construídas para analisar essas novas experiências, extrapolaram as teorias políticas mais tradicionais. Apesar disso, esse campo, dentro de sua diversidade, sempre manteve diálogo com algumas teorias clássicas ou modernas da democracia. Por isso este capítulo fará um breve percurso sobre a ideia da participação da sociedade civil no Estado, indo das principais ideias que influenciaram o campo no qual estamos nos referindo, até os estudos sobre instituições participativas.
1. 1 – Teorias da democracia e estudos os sobre
instituições participativas
O debate acerca da participação da sociedade civil nas decisões coletivas e na deliberação pública remonta desde as teorias democráticas clássicas relacionadas com o republicanismo. Um de seus principais expoentes, Rousseau (1999), relacionando o princípio do autogoverno com o da soberania, defendia que a partir da participação efetiva nas decisões políticas o povo garantiria o bem comum.
Em sua teoria, a soberania é o exercício da vontade geral, apresentando portanto, uma ideia de autogoverno como fim em si mesmo (HELD, 1993). A participação em Rousseau está diretamente relacionada com o exercício do
poder soberano. Com isso, segundo Avritzer, estaria presente nas discussões de Rousseau e do republicanismo a concepção da existência de uma “contradição insolúvel entre soberania e institucionalidade democrática” (AVRITZER, 1998, p. 20). Para este autor ao não se pensar como se daria a participação em sociedades complexas e que adotassem o sistema representativo, as teorias clássicas da democracia relacionadas com o republicanismo ficaram vulneráveis à crítica de que este modelo só seria possível nas cidades antigas. Essa concepção da incapacidade da ampliação da participação em sociedades complexas e burocratizadas tornou-se, principalmente a partir de Max Weber, tese hegemônica na teoria democracia a partir do século XX. (AVRITZER, 1998)
As críticas das teorias realistas da democracia, principalmente as do “elitismo democrático” praticamente sepultaram durante muitos anos as teorias democráticas relacionadas com a participação. As teorias realistas, ao compreenderem a democracia a partir dos procedimentos eleitorais que possibilitassem a racionalização do processo político, entendiam a ampla participação no processo decisório como impossível.
Segundo Luchmann (2002) somente a partir do final da década de 60, com os teóricos da democracia participativa e o resgate de uma perspectiva normativa de democracia, o debate acerca da relação entre participação, cidadania e soberania foi retomado.
Pateman introduz no debate acerca da democracia o caráter educativo da participação (PATEMAN 1994). Segundo a autora, a participação a partir de um processo de conscientização, tanto individual quanto coletivo, proporciona o desenvolvimento da cidadania, contribuindo portanto, com a diminuição das desigualdades sociais.
A teoria da democracia participativa, entretanto, apesar de defender a ampliação dos espaços de participação não aprofunda as análises acerca de como o processo decisório ampliado com a participação deveria ocorrer.
Habermas, ao introduzir o debate acerca da esfera pública (HABERMAS, 1995) contribui de maneira significativa na discussão relacionada com a ampliação do processo decisório. Luchmann aponta que Habermas se contrapõe as teorias republicanas e participativas por deslocar o foco em relação à participação, da cidadania virtuosa para os espaços públicos e
procedimentos comunicativos (LUCHMANN, 2002). Em Habermas o poder de decisão fica nas mãos do Estado. Entretanto, o Estado age articulado pelas demandas reivindicadas pela sociedade a partir do debate racional que ocorre na esfera pública com a participação dos cidadãos a partir dos procedimentos democráticos (HABERMAS, 2007). Dessa forma, Habermas a partir da esfera pública e dos procedimentos comunicativos contribui para um debate que relaciona a participação a procedimentos deliberativos, consolidando portanto, a teoria da democracia deliberativa.
Essa teoria constitui um corpo amplo e diverso de estudos acerca do processo de deliberação pública. Ângela Marques (2009) aponta que diversos autores como Bohman (1996), Banhabib (2009), Joshua Cohen (2009), e Maeve Cooke (2009), apesar das diferentes abordagens tiveram como o mesmo ponto de partida a concepção procedimental de democracia deliberativa. Seu cerne está na ideia de que a legitimidade das decisões políticas deriva da deliberação pública entre cidadãos iguais, com a garantia da publicidade das informações, prestação de contas, do respeito mútuo e ausência de coerção (BANHABIB, 2009; COHEN, 2009, COOKE 2009).
Alguns autores, dentro da própria teoria democrática, têm ampliado os limites e reformulado algumas concepções dessa teoria. Bohman, por exemplo, tem debatido sobre os diversos níveis nos quais a publicidade opera. Para o autor a deliberação ocorre na medida em que os participantes percebem que sua atuação resulta em contribuição e em influencia nos desfechos das discussões. (BOHMAN, 2000).
Joshua Cohen (2009) tem indicado que partindo do princípio que a legitimidade de uma associação democrática está relacionado com os procedimentos deliberativos, seus membros prefeririam instituições que as conexões entre deliberação e resultados sejam mais claras.
A partir de análises diferenciadas tanto Cohen quanto Bohamn apontam para a institucionalização da democracia deliberativa. Dessa forma, os dois autores abordam o caráter institucional da deliberação pública, ou seja, seu formato. Essa é uma importante contribuição, pois, possibilita a análise acerca dos modelos institucionais que possibilitariam a prática da democracia deliberativa. Ou seja, a análise da deliberação pública, superaria o âmbito
teórico e ideal e começaria a aprofundar as análises acerca das experiências e diversos desenhos de participação no processo decisório.
Avritzer pontua, que apesar da participação e deliberação não serem sinônimos, os arranjos institucionais que possibilitam a deliberação pública estão relacionados com a ampliação da participação. O autor discorre que o “local da democracia deliberativa devem ser os fóruns entre o Estado e a sociedade que tem surgido em países tão diferentes quanto o Brasil, a Índia e os Estados Unidos”. (AVRITZER, 2000). Na experiência brasileira o local da democracia deliberativa são os conselhos gestores e o orçamento participativo.
Os estudos sobre participação institucional no Brasil partiram, em um momento inicial, do diálogo com grandes teorias da democracia para tentar compreender experiências empíricas que de certa forma se aproximavam de teorias normativas como a da democracia participativa e a da democracia deliberativa.
Outro corpo teórico importante nesse momento de consolidação das análises sobre mecanismos institucionais de participação foram as análises sobre sociedade civil no Brasil.
Marco Aurélio Nogueira (2003) aponta que existem diversos conceitos de sociedade civil que se estruturam a partir de programas políticos muitas vezes antagônicos entre si. Segundo o autor “ao se disseminar largamente e colar-se ao senso comum (...) o conceito perdeu precisão” (NOGUEIRA, 2003, pg.186).
Um deles, é denominado pelo autor como “sociedade civil gerencial”. Neste conceito, segundo Nogueira, “trata-se de um espaço cujos personagens típicos são atores que se organizam de modo restrito, egoístico, ou de modo desinstitucionalizado” (NOGUEIRA, 2003, p.192). Estaria contida aí a concepção de Estado mínimo.
A segunda concepção de sociedade civil, segundo o autor, é da “sociedade civil social”. Nela, a sociedade civil surge como uma esfera separada do Estado, excluindo da sociedade civil os interesses e as classes. Nogueira inclui nessa concepção o conceito de sociedade civil utilizado por Habermas1, Cohen, Arato, entre outros.
1 - Posteriormente Habermas modifica sua análise sobre a relação entre sociedade civil e estado, possibilitando novas leituras diferentes da apresentada por Nogueira
Habermas conceitua, em parte da sua obra, a sociedade civil como um setor importante para a construção da esfera pública por estar “ancorado no mundo da vida”, estando mais próximo das demandas diárias dos cidadãos e mais afastado da lógica instrumental (LUCHMANN, 2002). Segundo Luchmann essa noção será explorada por Cohen e Arato:
“Cohen e Arato (1992) elaboram um conceito de sociedade civil como indicador de um campo, que embora articulado e ameaçado pelas lógicas do Estado e do mercado, constitui-se como o espaço de expansão ou aprofundamento da democracia nos regimes liberais. Os autores partem do modelo de diferenciação entre sistema e mundo de vida desenvolvido por Habermas, sistematizando um conjunto de pressupostos que permitem elevar a sociedade civil ao status de “esfera das virtudes democráticas”. (LUCHMANN, 2002, pg. 26-27).
Nogueira (2003) tece criticas exatamente a essa lógica de separação entre Estado e sociedade civil independente. Na sociedade civil estariam apenas os atores virtuosos, enquanto no âmbito do Estado estariam os interesses. Assim, apesar de não negar a possibilidade de pressões e atuação política dos movimentos sociais, o conceito de sociedade civil, separando a sociedade civil do interesse e da política, nega a possibilidade de disputa e de construção de um novo Estado, impossibilitando assim a disputa de hegemonia. Nas palavras do autor:
“Tanto a sociedade civil social como a liberista sustentam-se sobre uma valorização da sociedade civil em si, isto é, como esfera própria, autônoma diante do Estado e a ele tendencialmente oposta, uma instância homogênea e integrada por intenções comuns, que se comporiam “espontaneamente”. Com isso, dá-se passagem a uma ideia de sociedade civil vazia de tensões, disputas ou contradições, uma sociedade civil que “luta” mas que não está atravessada por
lutas e que, por isso, não se estrutura como um campo de ações dedicadas a organizar hegemonias” (NOGUEIRA, 2003, pg. 195 ).
O terceiro conceito de sociedade civil apontado é o que Nogueira chama de sociedade civil político-estatal. Este tem como grande referencial Gramsci e é o conceito de sociedade civil defendido por Nogueira, podendo ser concebido tanto para se entender a sociedade contemporânea quanto um projeto político de transformação da realidade.
Neste conceito, segundo Nogueira, “a luta social e a luta institucional articulam-se a partir de uma estratégia de poder e hegemonia” (NOGUEIRA, 2003). A sociedade civil teria uma função estatal por se colocar como “hegemonia política e cultura de um grupo social sobre toda sociedade, como conteúdo ético do Estado” (GRAMSCI, 2000, p. 225). Nessa perspectiva seria na sociedade civil onde os “projetos globais de sociedade” seriam construídos e onde ocorre a disputa pela hegemonia.
Por fim, Nogueira tece, talvez, o mais interessante comentário do seu artigo. Ele pontua que todas as três concepções de sociedade civil cabem na realidade contemporânea. “Na verdade, elas espelham essa realidade e tentam ao mesmo tempo direcioná-la: trazem consigo projetos políticos e sociais correspondentes. Em boa medida, oscilamos entre elas, sentindo seus efeitos e reflexos” (NOGUEIRA, 2003, pg 196). O autor esboça aí, portanto, o conceito de sociedade civil não como algo dado, mas como um conceito em disputa, relacionado com um projeto político de sociedade.
Dagnino, Olvera e Pafichi traçam em sua teoria sobre a heterogeneidade da sociedade civil mais claramente o conceito esboçado, mas não desenvolvido, por Nogueira. Segundo os autores, dentro da sociedade civil existe uma pluralidade de atores sociais organizados a partir de construções identitárias e projetos políticos e relações com o Estado, muito diferentes e muitas vezes antagônicos. Segundo eles “ heterogeneidade da sociedade civil é uma expressão da pluralidade política, social e cultural que acompanha o desenvolvimento histórico da América Latica” (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006, p. 27). Essa perspectiva se coloca em oposição ao conceito
de que a sociedade civil é unitária e virtuosa, em contraposto ao Estado corrompido. A sociedade civil seria uma arena de disputa de atores sociais com perspectivas e projetos políticos diversos. Da mesma forma, também o Estado apresenta níveis significativos de heterogeneidade.
Os autores utilizam o termo projeto político para designar “os conjuntos de crenças, interesses, concepções de mundo e representações do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ação política dos diferentes sujeitos” (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI 2006, p. 38). Os projetos políticos são projetos coletivos que contém visões do que deve ser a vida em sociedade, vinculados com a ação política e orientando as diversas formas que assume (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006). No conceito do projeto político a intencionalidade é essencial. Ou seja, é uma escolha do agente político, não determinista, que impossibilita o mesmo a outras escolhas. Existe aí uma unidade entre ação e representação, onde o projeto não é só a estratégia política especifica, mas também toda a cultura política que ele expressa. (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006)
Algumas análises de diálogo com os conceitos sobre movimentos sociais também foram importantes. Segundo Scherer – Warrem os movimento sociais são “uma ação grupal para a transformação (a práxis) voltada para a realização dos mesmos objetivos (o projeto), sob a orientação mais ou menos consciente de princípios valorativos comuns (a ideologia) e sob uma organização diretiva mais ou menos definida (a organização e sua direção)” (SCHERER-WARREM, 1989, p.20).
Também é possível afirmar que os movimentos sociais são “(...) uma forma de ação coletiva (a) baseada na solidariedade, (b) desenvolvendo um conflito, (c) rompendo os limites do sistema em que ocorre a ação”. (MELUCCI, 1989, p.57)
Nas contribuições recente sobre a relação Movimentos Sociais e Estado, destaca-se a utilização do conceito de Tilly de repertórios para analisar as diversas possibilidades de atuação dos movimentos na conjuntura brasileira (TATAGIBA, ABERS e SERAFIN, 2011; TATAGIBA, PATERNIANI e TRINDADE, 2009).
Tilly define repertório como “um conjunto limitado de rotinas que são aprendidas, compartilhadas e executadas através de um processo relativamente deliberado de escolha” (1992 apud TARROW, 2009: 51). Tatagiba, pontua que para Tilly, os “repertórios são criações culturais aprendidas que emergem da contínua luta e da resposta do Estado a essas lutas” (TATAGIBA, 2011 ). Segundo Tarrow (2009), por serem “modulares”, estes repertórios podiam ser utilizados em uma grande variedade de situações.
Ao analisar a especificidade da interação dos movimentos sociais com o Estado no Brasil, Tatagiba deslocou a ideia de Tilly de repertórios de ação coletiva para repertórios de interação. Com isso a autora analisa a diversidade de práticas utilizadas para a reivindicação no Brasil. Tatagiba apresenta 5 tipos recorrentes de rotinas para a interação: participação institucional, lobbies no parlamento, protesto e política da proximidade e ocupação de cargos.
Conceitos como o de projeto político, heterogeneidade da sociedade civil e Estado, repertórios de interação contribuíram para consolidação da concepção de que na América Latina, sobretudo no Brasil, o processo de relação entre os movimentos sociais e Estado ocorre de forma diferente do que nos Estados Unidos e Europa. Essa ideia teve significativa ressonância no campo da participação, tendo em vista, que os diversos estudos empíricos começaram a apontar a distância entre as teorias normativas estadunidenses e europeias e as experiências empíricas encontradas no Brasil e América Latina. Esse momento de superação de uma visão mais normativa Lavalle (2011) denomina de pós-participativo. Segundo o autor, depois de uma década de experiências inovadoras de arranjos que possibilitam maior participação da sociedade civil no Estado, o caminho para análise desses espaços vem a partir dos estudos de campo. Ou seja, a participação já é uma realidade e nesse sentido o caminho para as categorias e teorias deve vim, primeiramente, dos estudos empíricos e a partir das reflexões sobre seus resultados os instrumentos teórico-metodológicos são aprimorados e teorias mais gerais podem ser construídas.
Com isso, podemos afirmar que se no primeiro momento é predominantes análises que partem de teorias normativas para analisar a realidade, nesse segundo momento dos estudos sobre participação, consolida-se construções
teóricas construídas a partir da comparação e reflexão sobre estudos empíricos.
Nos estudos recentes uma grande diversidade de autores sobre o tema (Avritzer 2013, Luchmann 2013, Lavalle 2013, Tatagiba 2013, etc) tem optado em chamar os instrumentos institucionais de participação, como conselhos e orçamentos participativos, de Instituições Participativas (IPs). Ao longo de uma década de análise inúmeros termos foram utilizados como espaços participativos, instrumentos participativos, arranjos participativos, etc. Entretanto, o termo IP tem como diferencial reafirmar a consolidação dessas experiências.
De uma maneira geral, diversos estudos abordam o tema da efetividade da participação no Brasil e na América Latina, bem como os impactos das diversas instituições participativas na democracia brasileira, considerando tanto sua capacidade de incluir novos atores no processo decisório (CUNHA, 2012; TATAGIBA e ALMEIDA, 2010;), de ampliar o acesso a recursos e serviços públicos (SILVA, 2010), de garantir efetividade deliberativa (AVRITZER, 2009), de proporcionar aprendizado (FEDOZZI, 2009; RIBEIRO e BORBA, 2011; LUCHMANN, 2012); quanto seus impactos na organização e repertórios dos atores políticos (TATAGIBA 2012).
Em grande medida, os estudos relacionados com os “espaços participativos” abordam a questão da efetividade deliberativa, principalmente focando nos processos deliberativos internos que ocorrem nessas instituições, ou nos efeitos destas nas políticas públicas, ou nos impactos das IPs para a articulação e atuação de organizações da sociedade civil.
Segundo Luchmann, tanto os estudos sobre possíveis efeitos das instituições participativas nas políticas públicas e nos serviços públicos, quanto os estudos sobre os impactos dessas instituições na organização dos movimentos sociais têm como enfoque procurar compreender como os “processos de institucionalização de espaços e de mecanismos de discussão coletiva e pública operacionalizam (ou não) princípios democráticos” (LUCHMANN, 2013).
Em relação a diferenciação e tipificação das diferentes Instituições Participavas é notável a contribuição do autor Isunza Vera (2011). A partir dos estudos de IPs no Brasil e no México, o autor buscou tipificar as diferentes experiências de participação a partir das interfaces entre sociedade e estado. Partindo da premissa de estudar as interfaces socioestatais dos mecanismos de controle social o autor analisou a arquitetura institucional de inúmeras experiências. Nessa perspectiva demonstrou que, em sua diversidade, as interfaces socioestatais se relacionariam com três tipos de dispositivos de prestação de contas (accountability): societal, societal pro horizontal e transversal.
Os dispositivos de prestação de contas societais seriam aqueles onde a partir de sua mobilização, atores da sociedade, pressionam os atores estatais. Nos dispositivos societais pro horizontais os atores da sociedade poderiam ativar os mecanismos de controle horizontal. Já nos transversais os cidadãos estão “integrados en instituciones que controlan las políticas públicas desde dentro del aparato estatal” (VERA, 2011, pg 65). Experiências como a dos conselhos gestores, por exemplo, fariam parte dos dispositivos transversais.
Para Isunza Vera (2006) também é possível tipificar as diferentes interfaces sociestatais a partir da lógica de intercambio entre a sociedade civil e o Estado. O autor cria 6 tipologias e as agrupas em dois grupos diferentes: informação e poder. No primeiro grupo estão as interfaces socioestatais onde o bem básico de intercambio entre sociedade e estado é a informação. Seriam elas: interface de contribuição, de transparência e comunicativa.
Na interface de contribuição a sociedade civil informa o estado de suas demandas. Como exemplo o autor cita os sistemas de reclamações, pesquisas e consultas não vinculantes. Já a interface de transparência acontece no sentido inverso. Nela é o Estado que informa a sociedade civil. Este é o caso de sistemas de transparência e informes de governo.
Na interface comunicativa tanto a sociedade como o estado se comunicam. Ou seja, há diálogo e troca de informações entre ambas as partes, como ocorre, por exemplo, nos conselhos consultivos.
No segundo grupo, composto por interfaces mandatárias, interfaces de transferência e interfaces de cogestão o bem básico do intercâmbio é o poder. Ou seja, são experiências onde ou o Estado “manda” e a sociedade executa alguma ação, ou a sociedade manda e o Estado executa, ou tanto o Estado quanto a sociedade atuam a partir do co-gerenciamento.
Tendo como principais exemplos os plebiscitos e as eleições, as interfaces mandatárias são quando a sociedade “manda” o Estado executas determinada ação. Nas interfaces de transferência o Estado transfere alguma prerrogativa para a sociedade civil, como no caso da terceirização de serviços públicos e na transferência de políticas públicas. Na última tipologia, interfaces de co-gestão, há co-gerência entre a sociedade civil e o Estado. Conselhos gestores deliberativos e orçamentos participativos seriam alguns dos possíveis exemplos.
As tipologias construídas por Vera são de grande importância por possibilitar classificar e comparar os diferentes mecanismos que proporcionam a interação entre sociedade civil e o Estado, apontando o lugar ocupado pelas IPs.
1.2 – Os conselhos gestores de políticas públicas
As análises sobre conselhos gestores compõe um corpo amplo de estudos que está em constante diálogo com as investigações sobre instituições participativas no Brasil. Por isso, nesse tópico, iremos buscamos tratar mais especificamente dos conselhos, mas sem abrir mão do diálogo com os estudos mais abrangentes sobre as IPs. Para isso apresentaremos um breve apanhado de seus antecedentes históricos, os principais estudos sobre o tema e os diferentes instrumentos para sua análise.
1.2.1 - Antecedente históricos
É possível notar, em inúmeros momentos da história, a utilização de conselhos dentro da esfera estatal ou da sociedade civil. Estes, utilizados de
diversas maneiras e com finalidades distintas, estão presentes em um grande número de experiências democráticas. Uma importante distinção entre suas formas mais comuns podem ser os conselhos formados por movimentos sociais para organizar e fortalecer sua pressão sobre o Estado e sua intervenção na sociedade; e os conselhos formados como instrumentos participativos de fiscalização e/ou deliberação interinstitucionais. No campo teórico foram defendidos tanto por setores liberais quanto pela esquerda, como é possível perceber esse trecho de Maria da Glória Gohn:
“ O debate sobre os conselhos como instrumento de exercício da democracia esteve presente entre setores liberais e da esquerda (em seus diferentes matizes). A diferença é que eles são pensados como instrumentos ou mecanismos de colaboração, pelos liberais; e como vias ou possibilidades de mudanças sociais no sentido de democratização das relações de poder, pela esquerda.” (GOHN, 2000, pg 181 – 182).
Entretanto, para além do campo teórico, o conselho participativo formado como gestor da coisa pública, teve origem em experiências democráticas oriundas da esquerda revolucionária (Comuna de Paris, conselhos dos sovietes, conselhos de operários de Turim, etc) sendo sua pratica mais radical e abrangente. (GOHN, 2000)
É importante também ressaltar a experiência dos Conselhos de Operários, que foi uma importante forma de organização do movimento operário que surgiu, segundo Bobbio, como “(...) resposta a uma situação de insuficiência e/ou crise de legitimidade dos organismos de representação sindical” (BOBBIO, 1998, pg. 236). Os conselhos de operários, ainda segundo Bobbio, são “ (...) um fenômeno histórico definido, que coincide substancialmente com o ciclo de lutas operárias iniciado em 1915-16 nos principais centros industriais da Europa e transformado em aberto conflito político durante a crise revolucionária do primeiro pós-guerra” (BOBBIO, 1998 pg 236).
No que tange ao Brasil, já na época colonial, existiram As Câmaras Municipais e as Prefeituras do Brasil Colônia, que se organizavam a partir de conselhos, sendo este um método de gestão utilizado com frequência por Portugal para administrar suas colônias. Entretanto, foi somente, nas últimas décadas que o conselho participativo como espaço de gestão democrática e descentralizada, começou a ser introduzido no país. (GOHN, 2000)
Já na década de 70, com a resistência à ditadura militar, inúmeros novos atores começam a surgir na sociedade civil, se organizando de forma diferente aos movimentos operários tradicionais. Estes atores oriundos dos movimentos de bairro, das Comunidades Eclesiais de Base e dos diversos movimentos setoriais se organizavam em estruturas menos hierarquizadas. Essas características, junto às transformações nos movimentos sindicais, impulsionaram a luta por uma democracia mais direta, que pleiteava poder para o povo intervir nas ações do Estado. Em consequência da ação desses movimentos sociais, no final da década de 70, inúmeros conselhos populares começam a serem criados. Suas funções podiam ser tanto voltadas para organizar os inúmeros movimentos para a luta política, quanto mecanismos criados pela administração local para incorporar os movimentos populares. (GOHN, 2000 ).
Com o fim da ditadura militar, grande esperança foi depositada na capacidade desses novos movimentos sociais. Sua luta pela participação junto à necessidade da democracia se firmar, ampliando os espaços de participação, culminou na criação a partir da Constituição de 88 de inúmeras inovações dentro da prática democrática. As duas mais notáveis seriam os conselhos gestores e os orçamentos participativos. A partir dessa época um grande número de conselhos gestores foi criado, como assinala Maria da Glória Gohn:
“Leis orgânicas específicas passaram a regulamentar o direito constitucional à participação por meio de conselhos deliberativos, de composição paritária entre representantes do poder executivo e de instituições da sociedade civil. Desde então um número crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigência constitucional em
diversos níveis da administração pública (federal, estadual e municipal)” (GOHN, 2000, pg. 177 ).
Os conselhos gestores são órgãos colegiados participativos, compostos por representantes tanto do poder publico quanto da sociedade civil. Por isso se diferem dos conselhos populares que são compostos somente pelos movimentos populares.
1.2.2 - Estudos sobre os conselhos gestores e as variáveis para análise
Inúmeros estudos sobre conselhos gestores buscaram analisar seu funcionamento, suas potencialidades e suas limitações. Se logo quando implementados havia uma ampla esperança de que essa IP transformaria profundamente a dinâmica do processo decisório os primeiros estudos sobre o tema demonstraram a fragilidade da representatividade e capacidade deliberativa dos conselheiros (CARVALHO, 1998; TEIXEIRA, 2000).
Nesse momento portanto predomina nos estudos sobre conselhos a tentativa de entender os elementos que impossibilitaram uma atuação mais efetiva. Em geral, os autores apontam (IBDEM) que apesar da ampliação da discussão em torno das demandas públicas e de uma maior inserção dos movimentos sociais na agenda política do Estado, com algumas exceções, os conselhos gestores passaram a cumprir funções meramente fiscalizadoras. Com isso, seu impacto na vida política brasileira foi muito menor do que o esperado pelos movimentos sociais. A escassez de recursos e a dependência dos municípios ao governo estado e ao governo federal, tem diminuído a capacidade dos conselhos municipais, por exemplo, de conseguir exercer seu papel de intervenção. Agravando ainda mais esse cenário, ao longo do tempo, pareceres oficiais foram limitando cada vez mais o poder deliberativo os conselhos e os vinculando a uma atuação consultiva. (TEIXEIRA, 2000)
Um segundo momento no campo sobre conselhos gestores ocorre com a vitória política, nas eleições de 2002, de setores oriundos dos movimentos
operários e populares historicamente identificados com o projeto de ampliação da participação política. Houve uma nova onda de criação de conselhos gestores e a partir disso uma nova tentativa de alargar a democracia brasileira com o auxilio desse instrumento. Trata-se de uma experiência política de reformulação que passa pelo fortalecimento da atuação dos conselhos gestores articuladas com as conferências municipais, estaduais e federais (MARICATO e JUNIOR, 2006; AVRITZER, 2009; CUNHA e PINHEIRO 2009). A partir delas as demandas da sociedade civil são debatidas com o Estado, metas são indicadas e os conselheiros são eleitos. Além disso, os conselhos estaduais passam a ser responsáveis por organizar, estimular e fortalecer os conselhos municipais.
Nesse sentido, o campo de estudo dos conselho ganha um novo fôlego, buscando analisar como essas experiências estão inseridas no contexto institucional. Destaca-se análises como a de Mario Fuks, Renato Perissinotto (2004; 2006), na qual os autores investigaram o processo de decisão e o poder nos conselhos do Paraná. A partir da análise sobre os recursos (financeiros, instrução, etc) os autores observaram quais setores com representação no conselho tem maior capacidade de intervenção. Os autores apontam a dificuldade no acesso às informações como empecilho para uma atuação mais equilibrada. Entretanto, apesar disso, demonstram que os representantes dos movimentos sociais intervem com frequência. Discorrendo sobre os conselhos de Curitiba, por exemplo, eles apontam:
“(...)o Conselho Municipal de Saúde de Curitiba pode ser considerado não apenas uma arena de debate, mas de controvérsia pública. Praticamente, a metade (46% dos casos) dos assuntos da agenda do conselho gerou debate e, aproximadamente, um em cada dez assuntos em pauta (12,8%) suscitou contestação” (FUKS e PERSINOTTO; 2006, pg 70).
Outro estudo central sobre o tema é o de Almeida e Tatagiba que aponta os conselhos gestores como uma das inúmeras instâncias que têm a
responsabilidade de exercer o controle interno do Estado sobre as políticas públicas. Para essas autoras:
“(...)o fluxo das regulações e das deliberações do qual resultam as políticas públicas é constituído por dispositivos e modalidades que se superpõem e muitas vezes estão em conflito. Somando-se a isso, as posições hierárquicas que as instâncias ocupam no interior de um sistema não são fixas. Elas podem se mover mediante confrontos que tenham capacidades para produzir impactos institucionais e novos arranjos internos” (ALMEIDA e TATAGIBA, 2012, pg. 82).
Diversos aspectos, portanto, sobre o funcionamento dos conselho passam a serem estudados como os recursos dos conselheiros, a inserção institucional, os impactos de sua atuação, etc. Dentro dessa grande gama de diversidade diversos autores começaram a procurar elementos em comum para construir variáveis para entender o funcionamento das diversas experiências de conselhos. Essas variáveis foram construídas em diálogo com os estudos sobre as demais IPs. Nesse sentido as pesquisas têm indicado que algumas variáveis, tais como o desenho institucional, vontade política dos governos e o padrão associativo são fatores importantes para explicar as variações na qualidade do processo participativo (Avritzer 2002; Luchman, 2002 ; 2013).
A vontade política aparece em inúmeros trabalhos como uma das variáveis chaves para entender o sucesso ou fracasso de instituições participativas como conselhos gestores e orçamentos participativos. Diferentes governos com diferentes projetos políticos deram sentidos diversos as Ips. O comprometimento em efetivar ou não as experiências participativas dependem do projeto do governo eleito.
Wampler, por exemplo, analisando o Orçamento Participativo em Belo Horizonte construído inicialmente no governo do PT, demonstrou como os diferentes governos que se sucederam foram transformando o Orçamento Participativo de acordo com o projeto de governo aplicado. O papel do OP foi
se transformando de forma que este continuasse compatível com as aspirações de inúmeros governos em Belo Horizonte.
Avritzer (2007), estudando a participação social no Nordeste, demonstrou como no período carlista na Bahia os conselhos gestores variavam de acordo com a relação do governante com o projeto carlista.
Para Luchmann a vontade política dos governos “diz respeito não apenas à centralidade e prioridade dada aos espaços participativos pelos governos, como o comprometimento governamental em proporcionar condições para a sua efetivação” (LUCHMANN, 2013). Nesse sentindo, para a autora, fatores como o lugar que as experiências de participação ocupam na estrutura administrativa, montante de recursos que possibilitam a efetivação das Ips, compromisso com as deliberações, comprometimento de representantes do alto escalão da administração, capacitação dos participantes e a garantia da instrutura necessária; são importantes para medir o grau de comprometimento governamental (LUCHMANN, 2013)
Já a variável desenho institucional parte do pressuposto que designs e arranjos diferentes podem levar para resultados diferentes. Para Avritzer os arranjos “variam na maneira como a participação se organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participação e na maneira como a legislação exige do governo a implementação ou não da participação” (AVRITZER, 2008, pg 1).
O desenho institucional pode ser definido como conjunto de normas, regras, leis e espaços que operacionalizam a participação (LUCHMANN, 2013). Esse conjunto de normas influenciariam na capacidade de incluir novos atores e de garantir a efetividade das deliberações ocorridas nesses espaços.
Luchmann aponta que um dos pressupostos teóricos dessa variável está assentada no dialogo com a corrente neoinstitucionalista. As instituições importam e seus mecanismos constrangem interesses e preferências, condicionando as regras, normas e condutas a escolhas passadas.
Avritzer (2008) analisou o desenho institucional de três arranjos participativos brasileiros: o orçamento participativo, os conselhos gestores de políticas públicas e os planos diretores. Segundo o autor o orçamento
participativo tem um design onde a deliberação ocorre de baixo pra cima. Esse modelo apesar de ter uma alta capacidade democratizante, tem também alta dependência do sistema político para ser efetivado. Ou seja, nesse modelo a variável da vontade política dos governantes tende a ser condicional para sua efetivação. Por outro lado os conselhos gestores tem uma capacidade potencial de democratização média. Da mesma forma sua dependência em relação ao sistema político é média. Os planos diretores, teriam tanto a capacidade, quanto a dependência baixa. (AVRITZER, 2008). Nesse sentido, portanto, para o autor, os desenhos institucionais influenciam tanto, na capacidade do arranjo de possibilitar maior democratização no processo de participação na elaboração de políticas públicas, quanto tornam o arranjo mais ou menos dependente da variável da vontade política dos governantes.
A variável tradição associativa tem como sustendo o pressuposto de que “o desenvolvimento e o acúmulo de relações sociais horizontalizadas que estão na base do associativismo são elementos centrais de ruptura com o clientelismo e o autoritarismo” (LUCHMANN, 2013). A mobilização e força dos movimentos e organização da sociedade civil pode possibilitar que mesmo em conjunturas governamentais desfavoráveis para a implementação das Ips, estas consigam se estabelecer a partir da pressão.
Avritzer analisando a participação social no Nordeste demonstrou como estados com maior tradição associativa como Pernambuco tinham melhores condições para a efetivação das experiências de participação. (AVRITZER, 2010)
O autor também analisou as experiências de OP de Porto Alegre, e da mesma forma concluiu que a tradição associativa da cidade contribuiu para a criação e consolidação do Orçamento Participativo. Segundo o autor:
“Porto Alegre tem uma formação histórica mais ativa, com mais participação, menos relação com mediadores políticos e maior mobilização dos próprios atores comunitários” (AVRITZER, 2002, pg 21).
As três variáveis apresentadas são de importância chave para entender porque alguns conselhos tem capacidade deliberativa efetiva, enquanto outros não conseguem garantir um processo que possibilite que decisões sejam tomadas a partir da ampla participação.
É importante ressaltar que o principal eixo para analisar os conselhos gestores de políticas públicas, tem sido a capacidade deliberativa. Ou seja, sua capacidade em gerar decisão e garantir que seja respeitada.
A efetividade deliberativa de um conselho tem sido analisada a partir principalmente do acompanhamento das reuniões, da análise das atas e de documentos oficiais, análise do desenho do conselho. Nesse sentido, cabe verificar quais decisões são tomadas, quem participa desse processo e quais são os procedimentos que garantem sua execução. (CUNHA, 2013; TOMMASI 1997).
Trabalhos como por exemplo, o de Eleonora Cunha (2013) onde a autora faz um longo apanhado sobre a atuação dos conselhos de assistência social; os de Avritzer (2012), onde compara-se os conselhos gestores com orçamentos participativos, ou os de Fuks e Persinotto (2006) verificando os recursos, intervenções e desenhos institucionais; tem como ponto em comum o fato de que o principal eixo de entendimento sobre o papel do conselho é sua capacidade de gerar decisão.
A análise da efetividade deliberativa responde há uma das principais promessas dos conselhos gestores: a de possibilitar que a sociedade civil participe do processo decisório. Participação aqui, portanto, está diretamente relacionada com decisão. Existe nas análises, portanto, uma ênfase na deliberação.
Apesar dessa perspectiva ser essencial para o estudo dos conselhos, gostaríamos de pontuar que ela não dá conta do objeto em sua totalidade. Chamamos atenção, portanto, a outra promessa do conselho, a de possibilitar que diversos atores se articulem politicamente nos espaços institucionais. Em parte, esse espaço participativo surgiu a partir da demanda dos movimentos sociais de participar e se articular, construindo novas relações e aumentando sua capacidade de pressão. Apesar dessa premissa dialogar com a capacidade
de deliberação, ela não se resume nela. Fatores como a possibilidade de construir novas relações entre atores estatais e da sociedade civil, mobilizar diversos grupos para pressão no âmbito institucional e possibilitar o intercâmbio entre informações e diferentes discursos não pode ser analisados somente pela capacidade deliberativa.
A partir da observação empírica observamos que um outro eixo de análise pode contribuir conjuntamente com a efetividade deliberativa para melhor compreensão dos conselhos: a ideia do conselho como espaço de articulação política. Assim seria possível não somente analisar a decisão, mas também, o processo de pressão mais amplo que nem sempre foca na deliberação. É possível então estudar situações onde em vez de focar em decidir no conselho, os movimentos optam por utilizar desse espaço como ferramenta para fortalecer sua capacidade de pressão. Aprofundaremos essa discussão a partir da análise empírica que faremos nos próximos capítulos.
2 - O CONSELHO ESTADUAL DAS CIDADES DA BAHIA
Neste capítulo buscamos a) definir e contextualizar o conselho em questão; b) verificar a presença e participação dos conselheiros c) o analisar a partir das variáveis vontade política, desenho institucional e tradição associativa. Assim será possível verificar as principais características, potencialidades e possíveis limites, possibilitando posteriormente (capítulo 3) a discutir sua capacidade deliberativa e a articulação política.
2.1 – Antecedentes, composição e capacitação
Sobre os antecedentes do Concidades/Ba é importante mencionar que este se relaciona com um conselho nacional criado em 2004 pelo Ministério das Cidades, o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades). Este conselho visa fiscalizar e deliberar sobre as políticas públicas executadas pelo Ministério das Cidades, nas áreas de habitação, saneamento, planejamento territorial e mobilidade urbana. A eleição dos conselheiros é feita a partir da Conferência Nacional das Cidades. Esta por sua vez, é um ciclo de debates instituído pelo Ministério das Cidades desde 2003, que tem o intuito de através do diálogo com a sociedade civil e o Estado estabelecer diretrizes para as políticas públicas de desenvolvimento urbano. Participam da conferência delegados eleitos nas Conferências Estaduais das Cidades, que por sua vez forem eleitos nas Conferências Municipais.
A Conferência Estadual das Cidades do Estado da Bahia foi realizada pela primeira vez em 2006, deliberando diretrizes para as políticas que seriam realizadas pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano, elegendo delegados para a III Conferencia Nacional das Cidades e nomeando os conselheiros para o recém-criado Conselho Estadual das Cidades da Bahia (ConCidades/Ba).
Este conselho é composto por 61 conselheiros, sendo destes 27 da sociedade civil organizada (além destes 27, existem 13 conselheiros que
representam os Territórios de Identidade, podendo eles serem tanto da sociedade civil quanto do Estado). Entre os conselheiros da sociedade civil organizada, 13 vagas são reservadas para representantes dos movimentos populares e sociais e 5 vagas para os representantes dos movimentos sindicais. Vide trecho do Decreto de Fundação:
V – 13 (treze) representantes de entidades do movimento popular e social;
VI - -05 (cinco) representantes de entidades da área empresarial;
VII – 05 (cinco) representantes de entidades da área de trabalhadores;
VIII – 03 (três) representantes de entidades da área profissional, acadêmica e de pesquisa;
IX – 02 (dois) representantes de organizações não-governamentais
X – 13 (treze) representantes regionais, contemplando as unidades de planejamento do Estado
Decreto de Fundação do ConCidades/BA- Decreto Nº 10.949 de 06 de Março de 2008
A composição atual do Concidades/Ba (incluindo os representantes regionais no setor que faz parte) é de 09 representantes do Poder Público Estadual, 02 representantes do Poder Público Municipal, 16 representantes das entidades do Movimento Popular e Social, 06 representantes de entidades da área empresarial, 06 representantes de entidades de área de trabalhadores, 03 representantes de organizações não-governamentais, 04 representantes da
área profissional, acadêmica e de pesquisa. Conselheiros estes eleitos no Congresso Estadual das Cidades.
Além dos conselheiros o ConCidades/Ba é composto também por uma Secretaria-executiva. Esta é formada pela secretária-executiva e por 3 membros do corpo técnico da SEDUR. Nenhum deles têm direito a voto, sua função no conselho é organizar, viabilizar estrutura, redigir as atas e garantir junto com a Sedur possíveis demandas de estrutura que surjam.
O conselho é dividido entre quatro câmaras técnicas (saneamento, mobilidade urbana, habitação e planejamento e gestão territorial urbana). Cada conselheiro participa de uma dessas câmaras, onde discutirá e elaborará os pontos relacionados que serão apresentados na reunião da Plena. A reunião da Plena é o espaço máximo de deliberação do conselho. Nela são apresentados todos os pontos levantados pelas câmaras técnicas para a discussão e votação. As reuniões são mensais, acontecem na cidade de Salvador e são divididas em dois dias. No primeiro, acontecem as reuniões das Câmaras Técnicas, no segundo a reunião da Plena. Atualmente o ConCidades/Ba está na sua terceira gestão.
Por ser um conselho estadual, a garantia de estrutura e transporte para a participação dos conselheiros é essencial. As reuniões são mensais, acontecem na cidade de Salvador e são divididas em dois dias. No primeiro, acontecem as reuniões das Câmaras Técnicas, no segundo a reunião da Plena.
Um ponto importante levantado por inúmeras pesquisas sobre conselhos gestores é que os representantes dos movimentos sociais, muitas vezes, não tem informações técnicas suficientes que lhes possibilite disputar com o representante do estado. O conselheiro, não sabendo os trâmites legais possíveis para suas reivindicações, encontraria grande dificuldade de conseguir traduzir as demandas dos movimentos em conquistas reais. Por isso, discute-se a necessidade de que o próprio conselho disponibilize oficinas, cursos de capacitação e seminários.
Isto se constituiu em uma reivindicação dos conselheiros dos movimentos sociais. Com isso foi criado a partir de 2011 pelo ConCidades o “Programa de
Aperfeiçoamento”. Neste, a partir de oficinas e seminários periódicos são debatidos temas que competem à habitação, saneamento, mobilidade e gestão territorial.
2.2- P
resença e participação dos conselheiros
Como dito anteriormente o ConCidades/Ba é formado por 6 segmentos. Nesse sentido foi verificado, a partir dos dados da secretaria-executiva do conselho, a presença de cada um deles nas reuniões da Plena. Primeiro analisaremos as faltas dos representantes do Estado e posteriormente as da sociedade civil a partir de dados cedidos pela SEDUR relacionados com o último mandado do conselho.
O segmento do poder público estadual é composto por representantes do executivo e do legislativo do estado da Bahia. Ao longo das reuniões da Plena na última gestão do ConCidades/Ba os conselheiros representantes do poder público estadual tiveram uma porcentagem de 80% de presença.
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
80% 20%
Estadual Pre-sença
O poder público federal, formado por representantes do executivo federal ou de órgãos federais, como por exemplo a CAIXA, tiveram somente 36% de presença.
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
O poder pública municipal é representado por conselheiros de diversos municípios da Bahia, obtendo porcentagem de 80% de comparecimento nas reuniões da Plena.
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
80% 20%
Pre-sença Falta
Poder Público Municipal
36%
64%
Pre-sença Falta
Esse três segmentos compõe a representação estatal no conselho. Destaca-se a baixa frequência dos conselheiros representantes do poder público federal, sendo entre os três segmentos o único que faltou mais do que compareceu às reuniões, indicando assim, um possível descolamento do conselho às representações federais. Trataremos dessa questão mais a frente, entretanto é importante ressaltar que nas entrevistas e no acompanhamento das reuniões era evidente um descontentamento dos movimentos sociais com a baixa presença de organizações federais como a CAIXA.
Em relação à sociedade civil, o conselho é composto por 5 segmentos. Um deles os movimentos sociais e populares é composto por organizações dos movimentos sociais e obtiveram 98% de comparecimentos nas reuniões do ConCidades/Ba.
O segmentos das entidades de trabalhadores é composto por representantes dos sindicatos de trabalhadores. Em relação à presença alcançaram 95% 98% 2% Pre-sença Falta
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
O segmento empresarial é representado por sindicatos patronais e conseguiram somente 46% das presenças.
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
As ONGs também estão representadas no conselho, obtendo 100% de comparecimento nas reuniões.
95% 5%
Pre-sença Falta
Entidades da área dos Trabalhadores
46% 54%
Pre-sença Falta
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
Por fim, as entidades da área profissional, acadêmica e de pesquisa são representadas por conselheiros ligados a universidades, grupos de pesquisa, organizações profissionais, etc. Esse segmento alcançou 91% das presenças possíveis.
gráfico cedido pela secretaria-executiva do ConCidades/Ba
100% Pre-sença Falta Organizações Não-governamentais 91% 9% Pre-sença Falta
