Ministério da Educação
Universidade Tecnológica Federal do Paraná
Auditoria Interna UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO PARANÁ
PR
RELATÓRIO DE AUDITORIA RA201807-01Suprimento de bens e serviços
Em atendimento à Ordem de Serviço OS-201807, foram analisados os processos referentes ao Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, às Inexigibilidades, às Dispensas e às Restituições, cujos pagamentos ocorreram no exercício de 2017. O objeto do estudo visa acompanhar e avaliar as atividades decorrentes da gestão de suprimentos de bens e serviços.
Foi expedida a Solicitação de Auditoria SA201807-01, requerendo aos Câmpus os processos de contratações, as informações adicionais e as justificativas. Para o trabalho, foram utilizadas, dentre outras, as seguintes técnicas de auditoria: análise documental, indagação oral e escrita, exame dos registros e correlação dos dados obtidos. Esse trabalho está elencado no PAINT 2018, ação 2080.20RK.0041 – Processos de inexigibilidades, dispensas, restituições e cartões corporativos.
1. ESCOPO E OBJETIVOS DOS TRABALHOS
Objetivando acompanhar e avaliar as atividades decorrentes da Gestão de Suprimentos de Bens e Serviços na Reitoria e nos Câmpus da UTFPR, foram delimitados como escopo dos trabalhos os pagamentos ocorridos no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2017. Os processos foram selecionados pelos seguintes critérios: Inexigibilidades - amostragem não-probabilística; Dispensas - pelo maior valor e natureza de despesa; “Não se aplica” - pelo maior valor e número de pagamentos e Suprimento de Fundos (CPGF) - pelo maior valor do subelemento e número de concessões.
Essa auditoria examinou a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública, denominada Auditoria Operacional.1
As contratações diretas de bens e serviços merecem atenção em razão da sua materialidade e do risco que apresentam e porque não se submetem a um processo competitivo.
2. INFORMAÇÃO
As informações dizem respeito ao registro de fatos ou contextualizações relevantes para o entendimento de determinado aspecto da gestão; de impactos positivos, ganhos de desempenho e/ou de qualidade nas operações de uma unidade [...] 2.
2.1. OBJETO, LEGISLAÇÃO E NORMAS INERENTES AO TEMA.
As aquisições e contratações públicas seguem, em regra, o princípio do dever de licitar, previsto no artigo 37, inciso XXI da Constituição. Todavia, o comando constitucional já enuncia que a lei poderá estabelecer exceções à regra geral, com a expressão “ressalvados os casos especificados na legislação”. Portanto, a lei poderá criar hipóteses em que a contratação será feita de forma direta. O
1 Definição adaptada do Glossário de Termos do Controle Externo, do TCU, pág. 5.
regulamento geral das licitações, a Lei n.º 8.666/93, prevê os casos em que se admite a contratação direta, podendo a licitação ser dispensada ou inexigível.3
A seguir, está demonstrada a amostra de auditoria.
Tabela 1: Amostra de auditoria – Despesas pagas em 2017 (Restos a pagar e exercício) Descrição
Inexigibilidades4 Dispensas5 Não se aplica
(indenizações/restituições)6 Suprimento de Fundos (utilização) Qte. Proc. R$ Qte. Processos R$ Qte. Processos R$ Qte. Processos R$ Despesas pagas 377 2.209.336,41 1.977 5.160.698,03 1.339 1.031.969,48 75 166.161,80 Amostra 20 654.375,68 19 1.504.958,11 104 287.823,26 31 83.989,11 % amostra 5 30 1 29 8 28 41 51 Fonte: Audin
3. RESULTADOS DOS EXAMES
Abaixo estão elencados os fatos relevantes e as constatações encontradas na análise do processo de gestão e fiscalização de contratos com dedicação exclusiva de mão de obra. Em seguida, seguem as manifestações dos gestores, as recomendações e a análise da Auditoria Interna (Audin).
3.1. CONSTATAÇÕES
As constatações dizem respeito às situações identificadas durante a execução dos trabalhos de auditoria. Em geral, indicam a existência de dificuldades, equívocos, situações que contrariam normas, critérios técnicos ou administrativos7.
3.1.1. SUPRIMENTO DE FUNDOS
A presente auditoria teve como objetivo verificar a regularidade das despesas realizadas por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF no ano de 2017.
3.1.1.1. Fato
O Suprimento de Fundos é uma autorização de execução orçamentária e financeira diferenciada. Ela tem como meio de pagamento o Cartão de Pagamento do Governo Federal, o qual tem a finalidade de efetuar despesas que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar ao processo normal de aplicação (Empenho, liquidação, pagamento). O CPGF é um meio de pagamento que proporciona à administração pública mais agilidade, controle e modernidade na gestão de recursos públicos.
Segundo as normas8 que regulamentam o Suprimento de Fundos, praticamente todas as aquisições de pequeno vulto são passíveis de execução, desde que caracterizada a inexistência de cobertura contratual, a eventualidade da contratação e a inocorrência de fracionamento da despesa.
3 Manual de compras diretas do TCU
4 Excluídos os pagamentos de serviços de energia elétrica, serviços de água e esgoto, serviços de comunicação em geral, contribuição
para custeio de iluminação pública e serviços de publicidade institucional.
5 Excluídos os pagamentos de Edifícios – Realização de Obras
6 Subitens de despesas 33909302 e 33909326, excluídos da análise os subitens 33909301 – Indenizações, 33909305 – Indenização de
transporte, 33909308 – Ressarcimento assistência médica/odontológica e 33909314 – Ressarcimento de passagens e despesas com locomoção.
7 Definição adaptada do Manual de Elaboração de Relatórios do Controle Interno, da CGU, p. 17 item a.
8 Art. 68 e 69 da Lei nº 4.320/64, art. 45 a 47 do Decreto nº 93.872/86, Decreto nº 5.355/2005, Decreto nº 6.370/2008 e Decreto nº
Para atestar o cumprimento das normas, por meio da SA201807-01, foram solicitados 31 processos de concessões e prestações de contas de Câmpus da UTFPR, que utilizaram o CPGF, no ano de 2017, ou seja, Guarapuava, Curitiba, Medianeira, Pato Branco, Ponta Grossa e Santa Helena. A amostra ocorreu pelo maior valor de despesa no mesmo subelemento e pelo número de concessões. De posse dos processos de concessões e prestações de contas, algumas inconsistências foram constatadas e estão apresentadas na tabela 2.
Tabela 2: Inconsistências nos Suprimentos de Fundos
Câmpus Processo Constatações
CT 15/2017 Notas fiscais 893, 329 e 907 de prestações de serviços foram classificadas no elemento de despesa 339030 – Material de Consumo, ao invés de 339039 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica. Ainda, as notas fiscais 329 e 907 apresentam valor superior ao limite permitido de R$ 800,00 (R$ 940,00 e R$ 1.000,00, respectivamente).
CT 16/2017 Notas fiscais 5191594, 5191520, 5191700 e 5203655 de aquisições de vidros, esquadrias, etc. (materiais) foram pagas pelo suprimento de fundos STPJ (339039) ao invés de material de consumo (339030). Ainda, as notas fiscais foram emitidas dia 16/08/2017, pelo fornecedor CNPJ 26.948.045/0001-86 e somam R$ 2.350,00, valor superior ao limite permitido que é R$ 800,00.
CT 30/2017 Nota fiscal 126, R$ 1.000,00 (aquisição de vidros), valor superior ao limite permitido. GP 05/2017 Notas fiscais 044, 409, 126 e 075 foram atestadas pelo próprio suprido, ao invés de outro
servidor.
GP 01/2017 Notas fiscais 854, 12413, 2603, 12423, 105 e 66898 foram atestadas pelo próprio suprido, ao invés de outro servidor.
PB 04/2017 Todas as notas fiscais foram atestadas pelo próprio suprido, ao invés de outro servidor. Fonte: Audin
Ainda, nas Prestações de Contas 05, 07, 18, 19, 25 e 32/2017 (Curitiba), 03, 04/2017 e 23064018183/2017-27 (Pato Branco) houve aquisições de gesso, massa corrida, tinta, solvente, fixador, pincel, bucha, chuveiros, reator, materiais de uso constante e que poderiam ser submetidos ao processo normal de aquisição.
A Macrofunção SIAFI 021121 – Suprimento de Fundos - estabelece os limites para despesa de pequeno vulto, a saber:
3.1.2. O limite máximo para realização de cada item de despesa de pequeno vulto no somatório das NOTAS FISCAIS/FATURAS/RECIBOS/CUPONS FISCAIS em cada suprimento de fundos:
3.1.2.1. na execução de obras e serviços de engenharia, será o correspondente a 1% (um por cento) do valor estabelecido na alínea a do inciso I (convite) do artigo 23, da Lei 8.666/93, alterada pela Lei 9.648/98.
3.1.2.2. nos outros serviços e compras em geral, será de 1% (um por cento) do valor estabelecido na alínea a (convite) do inciso II do artigo 23, Lei 8.666/93, alterada pela Lei 9.648/98. (...)
3.3.1. A despesa executada por meio de suprimento de fundos, procedimento de excepcionalidade dentro do processo normal de aplicação do recurso público, deverá, na mesma forma que no processo licitatório, observar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade, além de garantir a aquisição mais vantajosa para a administração pública. (...).
11.3. A comprovação das despesas realizadas deverá estar devidamente atestada por outro servidor que tenha conhecimento das condições em que estas foram efetuadas, em comprovante original cuja emissão tenha ocorrido em data igual ou posterior a de entrega do numerário e compreendida dentro do período fixado para aplicação, em nome do órgão emissor do empenho.
A tabela a seguir indica indício de fracionamento9 de despesa ocorrida no ano de 2017, nos Câmpus Medianeira e Curitiba, situação vedada pelos referidos dispositivos legais.
Tabela 3: Indício de fracionamento de despesas
Câmpus Elemento de Despesa Valor
CT 33903026 – Material elétrico e eletrônico 9.481,80
CT 33903024 – Material p/manutenção de bens imóveis/instalações 29.461,60 CT 33903025 – Material p/manutenção de bens móveis 16.904,03 MD 33903024 – Material p/manutenção de bens imóveis/instalações 9.511,53 Fonte: Relatório de Gestão 2017
A tabela a seguir apresenta os subitens de despesas de maior vulto pagos no ano de 2017, por meio de suprimento de fundos, pelos diversos Câmpus da UTFPR. Os cinco subitens somam R$ 109.298,04 o que corresponde a 66% das despesas pagas com CPGF no exercício passado10.
Tabela 4: Suprimento de fundos – Subitens de despesas
Elemento de Despesa Valor
33903042 – Ferramentas 8.655,73
33903917 – Manutenção e conservação de máquinas e equipamentos 13.278,37
33903026 – Material elétrico e eletrônico 17.064,14
33903024 – Material p/manutenção de bens imóveis/instalações 50.083,83
33903025 – Material p/manutenção de bens móveis 20.215,97
Fonte: Relatório de Gestão 2017
A execução de despesas, por meio de suprimento de fundos, em situações em que o gasto deveria se subordinar ao processo normal de processamento da despesa, sem caracterização da excepcionalidade, afronta os dispositivos estabelecidos nos art. 61 e 68 da Lei 4.320/1964, bem como no art. 2º da Lei 8.666/1993.
Ademais, o acórdão nº. 1276/2008- TCU – Plenário, traz algumas limitações no uso de suprimento de fundos, a saber:
9.2.2. o suprimento de fundos aplica-se apenas às despesas realizadas em caráter excepcional, e, por isso, aquelas que se apresentem passíveis de planejamento devem ser submetidas ao procedimento licitatório ou de dispensa de licitação, dependendo da estimativa de valor dos bens ou serviços a serem adquiridos;
...
9.2.4. a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços mediante diversas compras em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais.
...
9.2.6. os órgãos/entidades da Administração Federal devem instituir, mediante normativos internos, parâmetros claros e rigorosos para a concessão de cartão de pagamento a seus servidores, os quais devem considerar as peculiaridades de cada unidade, estabelecendo critérios, limites e restrições para a utilização de suprimento de fundos na modalidade “saques em espécie”, em cumprimento ao disposto no art. 65 da Lei nº 4.320/1964, bem assim no art. 45 do Decreto nº
9Manual Siafi -3.3.4. O fracionamento da despesa não é caracterizado pela mesma classificação contábil em qualquer dos níveis,
mas por aquisições de mesma natureza funcional. 3.3.5 - Considera-se item de despesa, a relação exemplificativa do Quadro III, disposta ao final do texto, para efeito dos limites definidos nesta macrofunção. 3.3.7. Considera-se indício de fracionamento, a concentração excessiva de detalhamento de despesa em determinado subitem, bem como a concessão de suprimento de fundos a vários supridos simultaneamente.
93.872/1986, com a redação dada pelo Decreto nº 6.370/2008, e no art. 4º, § 2º, da Portaria MPOG nº 41/2005 (cf. itens 5.9, 5.10, 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3 e 9.5.4 do relatório de auditoria);
...
9.2.11. o atesto do recebimento de material ou da prestação de serviço deve ser efetuado por servidor distinto da pessoa do suprido, em obediência à Macrofunção SIAFI 02.11.21, item 11. ...
9.13.2. adote procedimentos com o objetivo de controlar o montante dos gastos executados com suprimento de fundos, de forma a evitar a ocorrência de fracionamento de despesas, em atenção ao disposto na Lei nº 8.666/1993, art. 24, II, e na Portaria MF nº 95/2002, arts. 1º e 2º.
Acertadamente os supridos efetuaram o registro das despesas do CPGF no Sistema do Cartão de Pagamentos – SCP, em atendimento à Portaria nº 90/MP, de 24 de abril de 2009, e, em consequência, os gastos estão disponibilizados no Portal de Transparência do Governo Federal. Ainda, as informações essenciais para a boa execução de Suprimento de Fundos estão disponíveis
na Base de Conhecimento, importante espaço dentro do SEI.
De forma geral, observou-se que as concessões de Suprimento de Fundos cumpriram seus objetivos, atenderam às necessidades institucionais e aos normativos vigentes.
3.1.1.2. Recomendação.
Que as Diretorias de Planejamento e Administração (DIRPLAD) dos Câmpus Curitiba, Guarapuava, Medianeira e Pato Branco zelem pela efetividade do acompanhamento das rotinas referentes aos suprimentos de fundos a fim de suprir as deficiências verificadas na presente auditoria e instruam os supridos para que não incorram novamente nas falhas apontadas durante a análise das prestações de contas, em cumprimento ao estipulado na Macrofunção SIAFI 02.11.21. Que a Diretoria de Materiais e Patrimônio (DIRMAP) analise a necessidade, conveniência e oportunidade de formalizar um Manual Simplificado de Prestação de Contas de Suprimento de Fundos, na própria base de conhecimento do Sistema Eletrônico de Informações - SEI ou institua outro normativo que possa disciplinar internamente essa matéria.
3.1.1.3. Manifestações dos gestores.
A Pró-reitoria de Planejamento e Administração informou que no dia 20/09/2018, com o intuito de atender a recomendação constante do item 2.1.1.2, encaminhou, por e-mail, aos treze Câmpus a seguinte orientação:
A Auditoria Interna da UTFPR encaminhou na lista de e-mails da PROPLAD o arquivo RA201807-01 "Suprimento de bens e serviços v3.doc" onde em seu item 2.1.1 analisou a concessão de suprimento de fundos. Dentre outras recomendações, fez a seguinte: "Que a Diretoria de Materiais e Patrimônio – DIRMAP analise a necessidade, conveniência e oportunidade de formalizar um Manual Simplificado de Prestação de Contas de Suprimento de Fundos, na própria base de conhecimento do Sistema Eletrônico de Informações - SEI ou institua outro normativo que possa disciplinar internamente essa matéria."
Neste sentido, a PROPLAD entende não ser necessário a elaboração de normas adicionais às já existentes no âmbito da CGU e do MEC, que no nosso entendimento já abordam as situações específicas apontadas pela AUDIN.
Encaminho o link com tais materiais, que devem ser divulgados aos supridos, a quem faz análise da prestação de contas e a quem as aprova.
Neste sentido, entendemos que a recomendação foi atendida, destacando que a DIRMAP não faz análise de prestações de contas.
Os Câmpus Curitiba, Guarapuava e Pato Branco informaram que já orientaram os supridos para proceder na forma proposta pela AUDIN.
3.1.1.4. Análise da Auditoria Interna.
Considerando que já foram procedidas ações para corrigir as falhas operacionais apontadas pela Audin, após apresentação do relatório preliminar, entende-se que as recomendações já foram atendidas.
3.1.2. INDENIZAÇÕES E RESTITUIÇÕES
Compreende o valor das apropriações de despesas correntes com indenizações, ressalvadas as trabalhistas, e as restituições de natureza de despesa 33909300 (Indenizações e Restituições) empenhadas na Modalidade de Licitação “não se aplica”.
3.1.2.1. Fato
Verificou-se a regularidade das despesas classificadas como indenizações e restituições realizadas no ano de 2017.
A tabela a seguir indica as despesas com indenizações e restituições pagas pela Reitoria e pelos Câmpus no ano de 2017.
Tabela 5: Despesas com indenizações e restituições pagas em 2017
Câmpus 3390930111 3390930212 3390930513 3390930814 3390931415 3390932616 Total AP 3.290,57 26.378,01 29.668,58 CM 29.998,59 26.515,11 15.000,00 71.513,7 CP 120.118,05 1.053,25 431,54 121.602,84 CT 458,50 344.731,26 8.677,16 45.000,00 398.866,92 DV 7.148,13 30.000,00 37.148,13 FB 6.791,92 6.684,66 13.476,58 GP 28.071,62 15.000,00 43.071,62 LD 27.973,31 8.722,66 36.695,97 MD 41.422,96 1.273,60 15.000,00 57.696,56 PB 242,47 63.570,21 19.035,18 82.847,86 PG 118.927,83 873,51 15.000,00 134.801,34 RT 51.111,84 2.210,00 122.630,43 2.428,61 30.000,00 208.380,88 SH 2.589,71 3.453,55 6.043,26 TD 19.511,37 8.334,13 27.845,5 Soma 700,97 865.257,37 3.263,25 122.630,43 112.807,72 165.000,00 1.269.659,74 Legenda: AP-Apucarana, CM-Campo Mourão, CP-Cornélio Procópio, CT-Curitiba, DV-Dois Vizinhos, FB-Francisco Beltrão, GP-Guarapuava, LD-Londrina, MD-Medianeira, PB-Pato Branco, PG-Ponta Grossa, RT-Reitoria, SH-Santa Helena e TD-Toledo
Fonte: Tesouro Gerencial
11 33909301 - Indenizações
12 33909302 - Restituições
13 33909305 - Indenização de transporte - pessoal civil 14 33909308 - Ressarcimento assistência medica/odontológica 15 33909314 - Ressarcimento de passagens e desp.c/locomoção 16 33909326 - Ajuda de custo no exterior - civil
Tendo em vista o grande número de processos que fundamentaram as despesas classificadas nas referidas contas contábeis, optou-se por analisar as despesas que apresentaram maior grau de criticidade, materialidade e maior número de restituições ao mesmo beneficiário.
Por meio da SA201807-01, foram solicitados 104 processos de pagamentos com natureza de despesa 33909301 (Indenizações) e 33909326 (Ajuda de custo no exterior – civil), que totalizaram R$ 287.823,26.
É importante frisar que as sistemáticas de indenizações e restituições (reembolsos), assim como as de Suprimento de Fundos, são restritas a processos que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação (fixação, empenho, liquidação e pagamento). Elas caracterizam-se pela excepcionalidade, pois a regra na administração pública é a execução da despesa em todos os estágios previstos na legislação. Assim, as indenizações e restituições (reembolsos) devem ser utilizadas em situações específicas nas quais o procedimento normal não possa ser aplicado.
A natureza de despesa da amostra de auditoria está apresentada no gráfico a seguir:
Gráfico 1: Natureza de despesa - amostra de auditoria (104 processos de pagamentos)
28% 26% 21% 16% 4% 3%
2% Taxa de inscrição em eventos- R$ 80.430,72 Taxa de publicação de artigos - R$ 74.572,84 Passagens nacionais e internacionais - R$ 60.671,04 Apoio desenvolvimento de projetos - R$ 45.000,00 Pagamentos diversos - R$ 13.030,68
Materiais aulas práticas - R$ 8.816,18
Serviços de manutenções -R$ 5.301,80
Fonte: Audin
No tocante a inscrição em congresso e a publicação de artigo, o Departamento de Materiais e Importação disponibilizou o link http://www.utfpr.edu.br/estrutura-universitaria/pro-reitorias/proplad/dirmap/import/Lista%20de%20documentos%20para%20inscricao%20em%20con gressos%20e%20publicacao%20de%20artigos.pdf, que especifica a lista de documentos necessários para inscrição em congressos e para publicação de artigos. No entanto, esse procedimento foi realizado em apenas um processo no ano de 2017, o que indica que o meio dominante é de reembolso.
A tabela a seguir apresenta as inconsistências sob o aspecto da autuação do processo, da requisição, da justificativa pela opção do reembolso em detrimento ao processo normal, da descrição do objeto, da nota fiscal ou recibo, da comprovação da entrega de materiais e serviços e da classificação da despesa.
Tabela 6: Inconsistências em Indenizações e Restituições
Câmpus Nº Processo Inconsistências Valor
CP 23064.014192/2017-49 Aquisição de 19 pares de sapatos masculinos em São Paulo para o grupo de dança, sem orçamento.
Câmpus Nº Processo Inconsistências Valor CP 23064.026648/2017-13 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 3.380,58 CP NE000071 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 8.561,19 CT 23064.023511/2017-15 Materiais usados nas disciplinas no laboratório de
informática, sem orçamento.
590,00 CT NE000438 Materiais usados nos laboratórios do Departamento
Acadêmico de Eletrônica, sem orçamento. 1.003,36 CT 23064.026379/2017-95 Ajuda de custo no exterior – Edital 10/2017-Prograd,
empenho ao Banco Brasil ao invés aos dois beneficiários e processo insuficiente.
30.000,00 CT 23064.027646/2017-41 Apoio desenvolvimento de projetos inovadores de caráter
internacional, processo insuficiente. 15.000,00 GP 23064.021409/2017-77 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 2.500,00 MD 23064.023342/2017-13 Ressarcimento da nota fiscal 973, remoção de galhos das
podas de árvores, sem orçamento. 1.881,80 MD 23064.023870/2017-64 Nota de empenho estimativo ao Banco do Brasil, ao invés
dos 7 beneficiários.
3.934,06 PB NE000029/30/73 Notas de empenho estimativas ao Banco do Brasil, ao invés
dos 43 beneficiários. 31.578,91
PB PCDP 3078 e outros (7) Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 1.550,91 PG 23064.019973/2017-20 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 9.648,00 PG 23064.020365/2017-68 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 9.648,62 PG 23064.023703/2017-13 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 7.027,85 RT 23064.026344/2017-56 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 9.553,08 RT 23064.026796/2017-38 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 4.165,56 RT 23064.026785/2017-58 Classificação da despesa 33909302, ao invés de 33909314. 4.635,25 Fonte: Audin
Os ressarcimentos de passagens rodoviárias e aéreas, processos 23064.026648/2017-13 (CP) e NE000071 (CP), constantes na tabela 6, foram classificados no subelemento 33909302 (Restituições) ao invés do subelemento próprio 33909314 (Ressarcimento de passagens e despesas com locomoção).
Os processos 23064.026379/2017-95 (CT) e 23064.027646/2017-41 (CT) estão disponibilizados no SEI apenas com a requisição, a nota de empenho e a ordem bancária. Questionado, o Câmpus Curitiba informou tratar-se do Edital PROGRAD 10/2017, no qual está prevista a apresentação de relatório de atividades à PROGRAD, com parecer substanciado do coordenador do curso onde o projeto foi aplicado e com o parecer da DIRGRAD. O prazo para apresentação do relatório de atividades é de 180 dias a contar do seu retorno ao país, o qual ainda não venceu.
Ainda, entende-se, pela Macrofunção SIAFI 021213, que as notas de empenho relativas aos processos 23064.026379/2017-95 (CT), 23064.023870/2017-64 (MD) e NE000029/30/73 (PB) deveriam ser emitidas em nome dos beneficiários, ao invés do Banco do Brasil S/A. Vale ressaltar que existe a possibilidade de emissão de nota de empenho em nome da própria unidade gestora, conforme dispõe a Macrofunção SIAFI 021213 (Rotina para emissão de nota de empenho – manual SIAFI), transcrita a seguir:
2.6.5 - EMISSÃO DE EMPENHO EM NOME DA PRÓPRIA UNIDADE GESTORA.
2.6.5.1 - O procedimento de execução de créditos orçamentários deve identificar o favorecido pelo empenho da despesa e a sua localidade. Esse entendimento se sustenta na Lei n 4.320/64, que no seu art. 61 preconiza: para cada empenho será extraído um documento denominado nota de empenho que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
2.6.5.2 - A emissão de empenhos no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SIAFI observa a seguinte regra: cada nota de empenho está associada a um único
favorecido, a um único programa de trabalho resumido e a uma única natureza de despesa. Dessa forma, se a unidade gestora tiver que emitir empenhos para favorecidos, programas de trabalho resumido e naturezas de despesa diferentes, a quantidade estará diretamente relacionada à combinação desses itens do empenho.
2.6.5.4 A obrigatoriedade do nome do credor no documento Nota de Empenho, em alguns casos, como na Folha de Pagamento, torna-se operacionalmente impraticável, tendo em vista o número excessivo de credores (servidores). O pagamento da folha do Governo Federal encontra-se amparado no SIAPE Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos que é um sistema estruturante.
2.6.5.5 - De maneira excepcional, para não dificultar a execução dos pagamentos, é aceitável a emissão, sempre justificada, de empenhos que tenham como beneficiários uma unidade gestora do SIAFI, desde que haja viabilidade operacional. Esse procedimento deverá ser adotado apenas quando não se tratar de processos licitatórios e de contratações. Além disso, os pagamentos devem referir-se a despesas cujos valores das mercadorias ou serviços, quando individualizados, sejam considerados de pequeno vulto, como diárias, bolsas e suprimento de fundos. A informação individualizada deve estar detalhada em sistema estruturante ou corporativo, de forma que permita o controle fora do SIAFI, como amparo para controle, transparência e prestação de contas.
(...)
2.6.5.8 - Ressalta-se que a regra é a emissão de empenho em nome do credor, embora seja admissível em nome da própria UG, como nos casos listados acima.
A realização dessas despesas deve observar os mesmos princípios que regem a Administração Pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, bem como ao princípio da isonomia e da aquisição mais vantajosa para a Administração Pública. Em alguns processos, constantes na tabela 6, poderia a Administração ter apresentado orçamentos para comprovar a vantajosidade da aquisição. Entretanto, isso não ocorreu.
Ademais, o gestor deve atentar-se para fazer um bom planejamento das compras e contratações de sua unidade, de modo a evitar o uso indiscriminado de restituições, pois isto poderá caracterizar fracionamento indevido de despesas. Para fins de apuração de fracionamento da despesa, somam-se os valores de dispensa de licitação (Art. 24, incisos I e II), os suprimentos de fundos e as restituições.
No corrente exercício, com o objetivo de padronizar e reduzir o número de reembolsos, a UTFPR disponibilizou, na Base de Conhecimento (SEI), o processo “Restituição/Ressarcimento” o que limitou esse tipo de pagamento, principalmente porque passou a exigir autorização prévia.
3.1.2.2. Recomendação.
Utilizar excepcionalmente a Restituição/Ressarcimento; classificar sua despesa no subelemento adequado e disponibilizar, no sistema SEI, a íntegra dos documentos do referido processo. Quando possível, exigir orçamentos e emitir nota de empenho em nome do beneficiário, salvo quando devidamente justificados.
3.1.2.3. Manifestações dos gestores.
O Câmpus Curitiba: “Fazemos o empenho com o CNPJ do Banco do Brasil, quando são encaminhadas listas”.
O Câmpus Medianeira: “Foi efetuado orçamento via telefone, mas não foi registrado no pedido de ressarcimento”.
O Câmpus Pato Branco: “A partir deste exercício, exceto as passagens registradas no SCDP, está sendo emitida nota de empenho específica ao beneficiário da restituição”. Foi orientado o DEOFI para que corrigisse a classificação de despesas das PCDPs.
O Câmpus Ponta Grossa: “passaremos a fazer as restituições de passagens no elemento de despesa correto 939093.14”.
3.1.2.4. Análise da Auditoria Interna.
Manifestações acatadas. Entretanto, a recomendação será inserida no Plano de Providências Permanente - PPP para acompanhamento, no próximo exercício, de todos os Câmpus.
3.1.3. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
Caracteriza-se inexigibilidade de licitação quando há apenas um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração. Dessa forma, torna-se inviável realizar procedimento licitatório. De acordo com art. 25, da Lei 8.666/93, é inexigível a licitação para:
I - Aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - Contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III - Contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
Ainda, em qualquer caso de contratação direta deve-se sempre negociar a proposta para que seja a mais vantajosa possível para a Administração.
3.1.3.1. Fato
Verificou-se a regularidade das aquisições por meio de processos de inexigibilidade (art. 25, Lei 8.666/93), isto é, sem licitação, no ano de 2017.
Para atestar o cumprimento das normas solicitou-se, por meio da SA201807-01, amostra não-probabilística de 20 processos de inexigibilidades que totalizaram R$ 654.375,68.
De posse dos processos, contatou-se as seguintes inconsistências: Tabela 7: Inconsistências nos processos de inexigibilidades
Câmpus Processo Inconsistências R$
CT 23064001357201712 Nota fiscal nº 0569437 paga sem ateste de recebimento 29.423,32 CT 23064004737201628 Faltou a identificação dos equipamentos manutenidos ou o
número do patrimônio
29.000,00 CT 23064006303201604 Faltou a identificação dos equipamentos manutenidos ou o
número do patrimônio 17.870,00
Fonte: Audin
Na forma do art. 63 da Lei 8.666/93, a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Com isso, a Nota Fiscal deve ser atestada informando a importância exata apurada a ser paga. Diante das inconsistências listadas na tabela 7, verificou-se que o segundo estágio da despesa orçamentária (liquidação) foi deficitário. Isso, pois, no primeiro processo, a nota fiscal não foi atestada e, no segundo e terceiro, não constam os equipamentos que foram realizadas as respectivas manutenções.
3.1.3.2. Recomendação.
Atestar as notas fiscais e as faturas correspondentes à entrega de materiais e à prestação de serviços e, quando efetuar manutenção de equipamentos especializados, identificar os equipamentos manutenidos.
3.1.3.3. Manifestações dos gestores.
Câmpus Pato Branco: Por mais que se observasse a identificação dos equipamentos nos processos, não tínhamos isto como uma regra. A partir desta orientação iremos exigir esta informação em todos os processos.
3.1.3.4. Análise da Auditoria Interna.
Manifestação acatada. Entretanto, a recomendação será inserida no Plano de Providências Permanente - PPP para acompanhamento, no próximo exercício, de todos os Câmpus.
3.1.4. DISPENSA DE LICITAÇÃO
A Licitação é dispensável somente nas hipóteses listadas no artigo 24 da lei 8.666/93, incisos I a XXIV. Embora exista viabilidade jurídica de competição, a lei autoriza a contratação direta, ou seja, não é obrigatória a utilização de qualquer uma das modalidades licitatórias previstas nos comandos legais. Todavia, em todos os casos listados, deve o gestor buscar obter no mercado do objeto da contratação, no mínimo, três orçamentos.
3.1.4.1. Fato
A presente auditoria verificou a regularidade das aquisições por meio de processos de dispensa de licitação, isto é, sem licitação, no ano de 2017.
Para atestar o cumprimento das normas solicitou-se, por meio da SA201807-01, amostra pelo maior valor e natureza da despesa de 19 processos de dispensa, que totalizaram R$ 1.504.958,11.
De posse dos processos de concessões e prestações de contas, foram constatadas as seguintes inconsistências:
Tabela 8: Inconsistências nos processos de dispensas
Câmpus Processo Amparo legal Inconsistências R$
CT 23064003784201654 Art. 24, Inc. XI Entre agosto/2016 a junho/2017 pagou-se R$ 45.290,22 de horas extras aos motoristas terceirizados ao invés de priorizar a compensação de horas.
121.649,12
CT 23064002951201721 Art. 24, Inc. XXI Não há indicação no projeto de aquisição do equipamento adquirido; não há parecer da Pró-reitoria; e não há pesquisa de preços.
23.000,00 TD 23064002707201415 Art. 24, Inc. XXII Processo sem parecer jurídico; amparo
legal divergente dos pareceres da Proju.
286.089,22 Fonte: Audin
Legenda: PROJU – Procuradoria Jurídica
Vale ressaltar que contratar por dispensa, fundamentada em uma situação emergencial constituída em decorrência de falta de planejamento por parte da Administração, afronta o Art. 3º da Lei 8.666/93. Sobre isso, esclarece o Acórdão nº 202/2015.
ACÓRDÃO Nº 202/2015 – TCU – Plenário
9.3. alertar o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo (Crea/SP) que a contratação por dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, fundamentada em situação emergencial constituída em decorrência da falta de planejamento por parte da Administração, a exemplo daquela identificada na contratação, em 23/9/2013, do escritório de Melo e Jacob Netto Sociedade de Advogados, afronta o disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993.
Art. 3º da lei 8.666/93. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável [...].
A Pró-reitoria de Planejamento e Administração disponibilizou o roteiro para a aquisição ou contratação de produto para pesquisa e desenvolvimento por dispensa de licitação disponível no site
http://www.utfpr.edu.br/estrutura-universitaria/pro-reitorias/proplad/normas-e-procedimentos/rdp-d. Todavia, o roteiro não foi cumprido no processo de dispensa nº 23064.002951/2017-21.
Do mesmo modo, a Diretoria de Orçamento e Finanças solicitou, em 21 de julho de 2016, a todas as Unidades Gestoras integrantes da UTFPR, que os Câmpus alterassem a forma de apropriação das faturas de energia elétrica para atender ao Comunica 2016/1137298 e à Orientação Contábil 03/2015-MPU. Dever-se-ia discriminar as despesas efetivas com energia elétrica das despesas com Iluminação Pública, ou seja, emitir um empenho para custear a energia elétrica (natureza 33903943) e outro para cobertura de despesa com iluminação pública (33904722).
Para atender à nova orientação, os Câmpus emitiram empenhos para cobertura de despesa com iluminação pública separadamente dos gastos com energia elétrica. Entretanto, as modalidades licitatórias utilizadas foram distintas: dispensa, inexigibilidade e “não se aplica”.
Durante os trabalhos de auditoria, a Diretoria de Materiais e Patrimônio emitiu uma orientação aos Câmpus sobre como deveriam proceder na contratação de energia elétrica e iluminação pública. Indicou a realização de um processo de inexigibilidade com dois itens, sendo o primeiro para Serviço de Energia Elétrica e o segundo para Contribuição para Custeio de Iluminação Pública. A orientação sinaliza uma ideia de padronização nos diversos Câmpus da UTFPR e cumpre as determinações de acórdãos do TCU referentes à necessidade de ser preenchido corretamente o campo “modalidade de licitação” na emissão da Nota de Empenho.
3.1.4.2. Recomendação.
Atender ao roteiro disponibilizado pela Proplad ao adquirir equipamentos para pesquisa científica e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inovação tecnológica; e priorizar a compensação de horário em detrimento ao pagamento de horas extras.
4. CONCLUSÕES
Em face dos exames realizados, foram apresentados os resultados da análise das contratações diretas (exceções à regra geral) realizadas, no ano de 2017, por meio de Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, Inexigibilidades, Dispensas e Restituições/Ressarcimentos.
Vale ressaltar que o universo das contratações em exame, no ano de 2017, totalizaram R$ 8.568.165,72, enquanto a amostra foi de R$ 2.531.146,16, ou seja, 30%.
Os procedimentos adequados para as despesas em questão são: 1º. Processo licitatório ou dispensa (planejamento); 2º. Adiantamento por meio de Suprimento de Fundos (observado os limites legais); e 3º. Restituição ao servidor (casos excepcionais e justificados).
As aquisições diretas, alvo desta auditoria, são procedimentos de excepcionalidade dentro do processo normal de aplicação do recurso público. Deverá, na mesma forma que no processo licitatório, observar os princípios básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, além de garantir a isonomia e a aquisição mais vantajosa para a Administração Pública.
Na primeira parte desta auditoria, Suprimento de Fundos, observaram-se pequenas falhas pontuais e localizadas em determinados Câmpus, possivelmente ocasionadas por desconhecimento do gestor ou suprido. Devido à baixa materialidade, não gerou riscos para a gestão.
Na Segunda, Indenizações e Restituições, a própria administração percebeu certa demasia nos últimos anos e, no presente exercício, criou e disponibilizou na Base de Conhecimento (sistema SEI) regras que restringiram esses reembolsos. Ainda, houve reembolsos classificados na natureza de despesa equivocada e ressarcimentos de despesas sem comprovação de vantajosidade.
Na terceira, Inexigibilidades, em apenas três processos foram constatadas falta de ateste ou de detalhamento dos pagamentos efetuados com manutenção de equipamentos.
Por fim, Dispensas, apenas três processos apresentaram falhas. Dois, com ausência de parecer jurídico e um com pagamento de horas extras ao invés de priorizar a compensação de horas.
Um ponto importante a destacar é que o mapeamento dos processos no SEI, com a respectiva base de conhecimento, vem sendo realizado pela Pró-reitoria de Planejamento e Administração. Diante disso, a Instituição poderá formalizar a gestão de riscos que envolve contratações diretas, bem como padronizará esses processos dentro do sistema.
Enfim, conclui-se que ações positivas estão sendo tomadas, porém ainda há a necessidade de avaliar, remodelar, padronizar todo processo que envolve a contratação direta.
É o relatório.
Curitiba, 23 de maio de 2018. Sadi Daronch
