1. Introdução
O tema gestão social tem sido objeto de estudo e prática muito mais associado a gestão de políticas sociais, de organizações do terceiro setor, de combate a pobreza e até ambiental, do que a discussão e possibilidade de uma gestão democrática, participativa. Portanto, neste texto, entenderemos gestão social como o processo gerencial participativo onde a autoridade decisória é compartilhada entre os envolvidos na ação. O adjetivo social qualificando o substantivo gestão será entendido como o espaço privilegiado de relações sociais onde todos têm o direito à fala, sem nenhum tipo de coação. E o significado desse entendimento tem a ver, inicialmente, com estudos orientados a partir da discussão de quatro pares de palavras-categorias: Estado-sociedade e capital-trabalho, gestão estratégica e gestão social bem como de cidadania deliberativa, categoria intermediadora da relação destes pares de palavras2. No que diz respeito à prática da gestão social nos conselhos municipais, significaria que a importância de tais arranjos institucionais estaria consolidada na medida em que todos os conselheiros estejam envolvidos nas suas discussões e deliberações.
Quanto aos dois primeiros pares de palavras – Estado-sociedade e capital-trabalho, inverteu-se as posições das categorias para sociedade-Estado e trabalho-capital. Aparentemente, tais mudanças de posição, não configurariam substanciais alterações. No entanto, elas promovem uma alteração fundamental na medida em que pretende sinalizar que a sociedade e o trabalho devem ser os protagonistas desta relação dado que, historicamente, tem sido o inverso. Tal inversão não é para diminuir a importância do Estado e/ou de seus respectivos governos ou ao capital ou empresas privadas, mas sim enfatizar o papel da sociedade civil (da cidadania organizada) e do trabalho (cidadão trabalhador) nesta interação. Quanto ao par gestão estratégica e gestão social, eles significarão que o primeiro atua determinado pelas forças do mercado, portanto é um processo de gestão que privilegia a competição, onde o outro, o
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Professor Titular na Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) da Fundação Getulio Vargas (FGV), Rio de Janeiro – Brasil.
2 Neste texto sociedade será o mesmo que sociedade civil entendendo esta categoria como aquele espaço social formado por diferentes organizações de natureza não-estatal e não-econômica, bem como de movimentos sociais em contraste com o Estado e o capital. Por sua vez, a expressão capital poderá também ser entendida como
mercado, aquele espaço onde os agentes econômicos, o setor empresarial privado, atuam conforme a lei da oferta
concorrente, deve ser excluído e o lucro é a sua finalidade. Contrariamente, a gestão social deve ser determinada pela solidariedade em busca da justiça social, portanto é um processo de gestão que deve primar pela concordância, onde o outro deve ser incluído e o interesse comum o seu objetivo. Enquanto na gestão estratégica prevalece o monólogo – a individualidade, na gestão social deve sobressair o diálogo – a coletividade.
Ampliando a discussão a partir destes pares de palavras e utilizando o mesmo argumento das classificações anteriores, acrescentou-se outro par de palavras-categoria: sociedade-capital. Este par tem a ver com os processos de interação que a sociedade civil organizada, muitas vezes representada pelo terceiro setor (organizações não-governamentais ou não-econômicas, associações e movimentos sociais), desenvolve com o segundo setor (capital), bem como com o primeiro setor (Estado), relação já apreciada no parágrafo anterior. Portanto, a semelhança dos pares sociedade-Estado e trabalho-capital, no par sociedade-capital, o protagonista da relação também deve ser a sociedade civil. A semelhança do par sociedade-Estado, não se está diminuindo à importância do setor privado da economia em processos em que este apóie projetos de natureza social. Mas, apenas, considerando o fato de o capital, uma empresa, por ser de natureza econômica, tem o seu desempenho primeiro quantificado pelo lucro para, depois, vir a ser qualificado pelas suas práticas na área social e/ou ambiental.
A definição de gestão social portanto vai estar apoiada na compreensão da inversão destes pares de palavras bem como do conceito de cidadania deliberativa que, como já foi observado, é a categoria intermediadora da relação entre os pares de palavras. E, no caso específico deste texto, a nossa atenção vai estar centrada, conceitualmente, na relação do par sociedade-Estado uma vez que os conselhos municipais também são formados com a inserção de pessoas não diretamente vinculadas aos poderes executivos municipais, as prefeituras, mas oriundas da sociedade civil e/ou que representem segmentos organizados da sociedade como são, por exemplo, associações de moradores, sindicatos, organizações não-governamentais, instituições beneficentes etc.
1. Cidadania deliberativa
A cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade, a validade das decisões deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Para entendermos esta possibilidade decisória, estruturamos a redação deste item considerando os conceitos de esfera pública e sociedade civil essenciais para a compreensão do significado de cidadania deliberativa.
O conceito de esfera pública pressupõe igualdade de direitos individuais (sociais, políticos e civis) e discussão, sem violência ou qualquer outro tipo de coação, de problemas por meio do diálogo entre os participantes do debate. Portanto a esfera pública, como deveria ser o caso de um conselho municipal, é um espaço no qual as pessoas apresentam as suas inquietações por meio do entendimento mútuo.
Diferente de um processo centralizador, autoritário, elaborado desde o gabinete, onde o conhecimento técnico ou interesses pessoais é o principal argumento da decisão, sob uma perspectiva descentralizadora, no qual deve prevalecer o diálogo, a esfera pública deve identificar, compreender, problematizar e propor soluções aos problemas da sociedade, de uma região, de um bairro, de uma comunidade etc., ao ponto de tais soluções contribuírem para o desenvolvimento ou controle de políticas públicas, ou que tais propostas possam colaborar com os poderes públicos constituídos como são os casos do poder executivo municipal (prefeito e/ou secretariado) ou da câmera de vereadores.
Em relação ao conceito de sociedade civil, o seu fundamento está centrado num conjunto de instituições de caráter não-econômico e não-estatal, que se caracterizam por estimular e/ou contribuir para o debate junto às esferas públicas no caso os conselhos municipais. A sociedade civil é, assim, apontada como um setor relevante na construção da esfera pública na medida em que está apoiada no cotidiano das pessoas e, portanto, apresenta uma maior proximidade com os problemas e demandas do cidadão, bem como um menor grau de influência da lógica dos poderes públicos e do setor empresarial privado.
Na tentativa de tornar mais compreensivo o conceito de esfera pública, ampliamos o conteúdo desta categoria por meio das seguintes considerações: a esfera pública seria aquele espaço social onde ocorreria o debate entre a sociedade civil e o Estado – prefeitura e câmara de vereadores, decidindo e/ou controlando políticas públicas; também são possíveis processos de parceria entre o primeiro, segundo e terceiro setores neste caso, o mercado (segundo setor) participaria da esfera pública. Portanto, aqui, a esfera pública – um conselho municipal, é o espaço possível de comunicação e de deliberação entre a sociedade civil, o Estado e o capital. Assim, por exemplo, quando de uma decisão sobre determinada política pública ou que afete dado município, comunidade, bairro ou território, as relações bilaterais entre o primeiro e segundo setor, ou entre os três setores simultaneamente, configuraria uma administração pública ampliada, isto é, um processo de gestão social no qual os protagonistas poderiam ser todos aqueles participantes envolvidos, em dado momento, em um conselho municipal.
Portanto, a cidadania deliberativa é constituída pela articulação que questiona a prerrogativa unilateral de ação política do poder administrativo da prefeitura (do Estado) e/ou do dinheiro do setor empresarial privado (do capital). A perspectiva é que a cidadania deliberativa contribua, por intermédio da esfera pública – de um conselho municipal, para que se escape dos interesses particulares, para que se liberte das relações de descriminação e exploração social e para que se desenvolva plenamente o potencial de uma democracia deliberativa na qual o voto é um dos elementos de seu processo e a participação cidadã a sua maior referência. Desse modo, o procedimento da prática da cidadania deliberativa – do cidadão ativo é na esfera pública – nos conselhos municipais por meio da participação.
3.Participação
Segundo Pedro Demo participar é um processo em constante vir-a-ser, que, em sua essência, trata da autopromoção e de uma conquista processual. “Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir” (Demo, 1993:18). Desta forma a participação não deve ser vista como uma concessão do poder público, do Estado – da prefeitura:
“Participação é um processo de conquista, não somente na ótica da comunidade ou dos interessados, mas também do técnico, do professor, do pesquisador, do intelectual. Todas estas figuras pertencem ao lado privilegiado da sociedade, ainda que nem sempre ao mais privilegiado. Tendencialmente buscam manter e aumentar seus privilégios. Se o processo de participação for coerente e consistente, atingirá tais privilégios, pelo menos no sentido de que a distância entre tais figuras e os pobres deverá diminuir” (Demo, 1993:21).
A participação integra o cotidiano de todos os indivíduos dado que atuamos sob relações sociais, isto é, dependemos, mesmo que não o desejemos, uns dos outros para o alcance de nossos objetivos. Por desejo próprio ou não, somos, ao longo da vida, levados a participar de grupos e atividades. Esse ato nos revela a necessidade que temos de nos associar para buscar objetivos, que seriam de difícil consecução ou mesmo inatingíveis se procurássemos alcançá-los individualmente. Assim, cidadania e participação referem-se à apropriação pealcançá-los indivíduos do direito de construção democrática do seu próprio destino. “Sua concretização [destino] passa pela organização coletiva dos participantes, possibilitando desde a abertura de espaços de discussão dentro e fora dos limites da comunidade até a definição de prioridades, a elaboração de estratégias de ação e o estabelecimento de canais de diálogo com o poder público” (Tenório e Rozenberg, 1997:103).
Entretanto, a relação entre os participantes de uma discussão, de forma geral, é muito afetada pelo grau de escolaridade entre os membros, onde os que detêm maior “conhecimento” acabam estabelecendo uma relação de poder sobre os demais. Tenório (1990) afirma que
qualquer que seja a relação social haverá duas possibilidades no uso do conhecimento: a direção, apontando o que é certo e o que é errado; e a discussão dos saberes. “Assim numa relação social que se pretenda participativa, os conhecimentos devem ser convergentes. O saber de quem estudou deve ser usado como apoio às discussões, mas não como orientador primeiro na decisão. Numa relação coletiva o poder se dilui entre os participantes, já que o conhecimento e as informações são compartilhados, não existindo ‘donos da verdade’” (Tenório, 1990:163). Assim os conhecimentos, mesmos que diferentes, devem ser integrados. Tenório destaca ainda que se uma pessoa é capaz de pensar sua experiência, ela é capaz de produzir conhecimento. “(...) participar é repensar o seu saber em confronto com outros saberes. Participar é fazer ‘com’ e não ‘para’, (...) é uma prática social” (op cit).
A participação que se espera, segundo Tenório e Rozenberg (1997), deve obedecer aos seguintes pressupostos:
Consciência sobre atos: uma participação consciente é aquela em que o envolvido possui compreensão sobre o processo que está vivenciando, do contrário, é restrita;
Forma de assegurá-la: a participação não pode ser forçada nem aceita como esmola, não podendo ser, assim, uma mera concessão;
Voluntariedade: O envolvimento deve ocorrer pelo interesse do indivíduo, sem coação ou imposição.
Por sua vez Juan E. Díaz Bordenave diz existirem dois processos de participação: o micro e o macro. A instância de participação micro envolve grupos primários tais como a família, os amigos e os vizinhos, pois este tipo de participação se dá a partir de dois ou mais indivíduos que compartilham objetivos e/ou interesses comuns. É extremamente importante este processo, pois seu aprendizado pode ser considerado como um pré-requisito para a participação em nível macro visto que a participação a este nível ocorre a partir de grupos secundários: empresas, clubes, associações, etc. e grupos terciários: em movimentos de classe, partidos políticos, conselhos municipais etc. Esta forma de participação tem como essência a contribuição para a sociedade como um todo, visto que interfere, diretamente, na dinâmica da história. A participação social se dá quando permite que as diferentes camadas sociais façam parte dos movimentos históricos nos aspectos políticos, econômicos, sociais e culturais permitindo que todos construam, gerenciem e façam parte do processo. O objetivo é incluir qualquer pessoa, grupo, ou setor marginalizado, no processo de participação em âmbito micro e/ou macro. Até para que se possa reivindicar, as pessoas já devem estar envolvidas em algum
tipo de processo participatório mostrando-se sensibilizadas, engajadas, compartilhando os mesmos tipos de interesses e objetivos (Bordenave, 1994).
Clève apud Scheir (2002) classifica a participação em três modalidades de acordo com a atividade exercida pelo cidadão no gozo deste direito. A primeira é o cidadão como eleitor, pois é através do voto que se pretende o controle do poder público pela população. A segunda modalidade é o cidadão como agente de poder, nessa categoria se inserem todos os cidadãos que ingressam como servidores do poder público via concurso ou apenas nomeação no caso de comissão ou contrato por tempo determinado. A terceira modalidade, que se aproxima do conceito de cidadania deliberativa, se refere ao cidadão enquanto colaborador na gestão de interesses públicos, seria a participação popular desde os mutirões em casos de catástrofes e calamidades até a participação em conselhos ou colegiados de órgãos públicos de interesse público.
Existe uma dificuldade de se manter, de forma contínua e sistemática, elevados níveis de participação da sociedade nas diretrizes das políticas a serem adotadas em uma determinada região. Os movimento sociais tendem a ser mais presentes apenas em períodos limitados, quando uma ameaça externa catalisa a união dos diversos segmentos afetados, ou quando há demandas específicas e localizadas a serem atendidas (Santos apud Soares & Gondim, 2002). Sendo assim, para uma participação no sentido de partilha de poder envolvendo a formulação, a implementação e o controle de políticas públicas, torna-se importante encontrar mecanismos capazes de institucionalizar os processos participativos. Neste sentido, no Brasil, tem sido crescente a participação da sociedade junto ao poder público na formulação, implementação e no controle de políticas públicas, fenômeno que veio a ser viabilizado por causa do processo de democratização do país.
Percebe-se, assim, que a participação tem uma estreita vinculação ao processo de descentralização podendo contribuir não só para democratização do poder público, mas também para o fortalecimento de uma cidadania ativa. Neste contexto, segundo Pedro Jacobi:
“Na década de 1980 que a participação cidadã se torna instrumento para um potencial aprofundamento da democracia. Com supressão dos regimes autoritários que prevaleciam na região [América Latina], tem início um processo de descentralização que impulsiona mudanças na dinâmica de participação, notadamente em nível local, evidenciando a necessidade de arranjos institucionais [conselhos municipais] que estimulem, desde a esfera estatal, a criação de canais de comunicação com a sociedade e permitindo que de alguma forma se amplie a esfera de engajamento dos cidadãos” (Jacobi, 2000:12).
Desta forma, segundo Maria Helena Castro (1995) a descentralização tem três aspectos importantes:
Necessidade de se democratizar as relações entre o Estado e a sociedade civil;
Reestruturação do Estado no sentido das relações internas nos vários níveis das estruturas de poder;
Fiscalização e acompanhamento das ações do poder público no sentido de garantir a participação societal na esfera pública através de mecanismos diversos que precisam ser institucionalizados, para assegurar a continuidade das ações implementadas.
Com a descentralização proporcionada pela Constituição de 1988, abriram-se espaços para uma participação popular efetiva. Segundo Silvio Caccia Bava “participação popular é entendida como uma intervenção periódica, refletida e constante nas definições e nas decisões das políticas públicas” (Bava, 1994:08). Essa forma de participação da sociedade se dá por meio dos conselhos e comissões municipais, onde a comunidade, via representantes, tem assento, voz e voto. Assim, de acordo com Celso Daniel os conselhos ou comissões populares “podem ser concebidos enquanto órgãos da sociedade, portanto independentes do Estado, organizados com a perspectiva de buscar a ocupação de espaços de participação de uma gestão local” (Daniel, 1994:27).
Outro aspecto a ser introduzido é que a possibilidade de alterar a institucionalidade pública está associada a demandas que se estruturam na sociedade, e a esfera pública representa a possibilidade da sociedade de influenciar nas decisões públicas. Com isso, há necessidade de atualização dos princípios éticos-políticos da democracia, de forma que o fortalecimento institucional no sentido de colaborar para uma participação da sociedade potencialize o fortalecimento da democracia nas demais esferas da vida social (Jacobi, 2000). Esta potencialização pode ser observada, por exemplo, na relação governo municipal-governo federal ou de governo municipal-governo estadual. “Quando a comunidade participa junto ao governo, o município adquire uma identidade mais forte, é em si mesmo um ator coletivo que está em melhores condições de negociar frente a outras instâncias do governo federal ou estadual, para obter recursos que lhe permitam atender as demandas de sua comunidade” (Ziccardi, 1996:18).
Pedro Jacobi, também irá destacar o efeito que as transformações do processo político mais amplo provocam na construção dos movimentos populares, na medida que estes passam a ser reconhecidos como interlocutores válidos. Neste sentido e no caso dos governos locais, não mais observa os movimentos somente como adversários, neste momento pode-se dizer que há a legitimação das reivindicações dos movimentos populares e estas se inscrevem no campo
dos direitos. Assim, os movimentos formam uma identidade que se concretiza a partir da construção coletiva de uma noção de direitos que, relacionada diretamente com a ampliação do espaço de cidadania, possibilita o reconhecimento público de carências. Desta forma, as transformações na dinâmica de gestão e o fortalecimento de práticas que tornam legítima a participação do cidadão estão direta ou indiretamente associados à necessidade de tornar mais eficiente à ação governamental (Jacobi, 2000). Portanto, desenvolvimento local com cidadania significa que pessoas individualmente ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, bem como do empresariado local (do capital) em interação com o poder público municipal (executivo e legislativo), decidem sob uma esfera pública – determinado conselho municipal, o bem-estar de uma comunidade.
4. Controle social
À semelhança da convergência entre os conceitos de esfera pública e gestão social, o mesmo ocorre entre este último conceito e controle social. Colegiados com características de gestão compartilhada e de proposta deliberativa estarão, explicitamente, impulsionando o controle social uma vez que a interação dos atores promove, entre os mesmos, um monitoramento coletivo. O significado de controle social caracteriza-se por ter origem nos direitos fundamentais e diversos são os significados para este tipo de direito: liberdades públicas, direitos do homem, direitos humanos e direitos públicos subjetivos. De acordo com Vanderlei Siraque, “são três as gerações de direitos fundamentais” (SIRAQUE, 2009:23) das quais, para este estudo, a 1ª geração é aquela que contribui para a discussão do controle social. Os direitos de primeira geração “abarcam os direitos individuais e políticos, cujo escopo é resguardar as liberdades individuais oponíveis ao Estado e instrumentalizar a participação popular. É nesta geração de direitos que se encontram os fundamentos da participação popular [participação cidadã] e do controle social das atividades do Estado” (SIRAQUE, 2009:23).3 Ainda segundo Siraque, controle social é o “ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar,
3 As duas outras gerações de direitos seriam: segunda geração “direitos às ações positivas do Estado, aos serviços públicos, à intervenção do Estado com vistas a diminuir as desigualdades por meio de diversas políticas públicas, como os serviços públicos de saúde, educação, assistência judiciária. A elaboração dessas ações do Estado pode ser feita por meio da participação popular e tais atividades estão sujeitas ao controle social” (SIRAQUE, 2009: 24); a terceira geração: direitos “intrínsecos à preservação da espécie humana, à solidariedade, à paz, ao desenvolvimento. Esses direitos fundamentais também são garantidos por meio da participação popular e sua efetividade depende da capacidade de a sociedade realizar o controle social sobre os fatores que coloquem em risco a espécie humana” (SIRAQUE, 2009:24).
velar, examinar, inquirir e colher informações a respeito de algo” (SIRAQUE, 2009:103). Este tipo de ato, controlar, significa como a sociedade se posiciona perante as ações originadas nos poderes legislativo, executivo e judiciário.
Enquanto no controle institucional4 os agentes públicos têm o poder e o dever legal de fiscalizar, controlar os atos das atividades estatais, sob pena de responsabilidade política e criminal, no controle social o cidadão não possui nenhuma obrigação legal de fiscalizar e controlar, mas tem a faculdade garantida pela Constituição de adentrar na intimidade da Administração Pública para fiscalizá-la, com animus sindicandi, e submetê-la à soberania popular. O cidadão apresenta apenas o dever cívico e de consciência política e cidadã de fazer controle, como membro da polis, mas não tem obrigação jurídica de fazer o controle social (SIRAQUE, 2009:104). (Itálicos de Siraque)5
Ainda recorrendo à Vanderlei Siraque, apontaremos a distinção entre controle social e participação popular. Enquanto o controle social ocorreria ex post aos atos da Administração Pública, a participação popular pode acontecer ex ante ou durante os atos da Administração Pública. Desse modo a participação popular ocorreria tanto na etapa de planejamento, como na de execução e monitoramento de uma política pública. Sob esta perspectiva, são as seguintes as diferenças entre participação popular e controle social: enquanto no primeiro caso ocorre a “partilha de poder político entre as autoridades constituídas e as pessoas estranhas ao ente estatal”, no controle social “é o direito público subjetivo de o particular, individual ou coletivamente, submeter o poder político estatal à fiscalização” (SIRAQUE, 2009:112). Apesar disso, tal dicotomia não ocorreria sob a ótica de uma gestão social aqui preconizada uma vez que participação popular e controle social são categorias explícitas neste tipo de processo decisório deliberativo, justificadas no âmbito de esferas públicas, de conselhos municipais.
O reconhecimento da importância da participação social na implementação de políticas públicas está expresso não só nos dispositivos da Constituição de 1988, como na estratégia nacional preconizada pelo Plano Brasil 2022, cuja elaboração tem como propósito tecer estratégias para o futuro do país, fixando metas para o ano de 2022, quando o Brasil
4 Controle institucional “é aquele cuja competência interna recai sobre os próprios poderes estatais. É o Estado fiscalizando o próprio Estado, por meio do princípio da repartição de poderes” (SIRAQUE, 2009:99). Exemplo são as funções das agências reguladoras ou dos tribunais de contas quer no nível federal, estadual ou municipal. 5
“O status de cidadão fixa especialmente os direitos democráticos dos quais o indivíduo pode lançar mão reflexivamente, a fim de modificar sua situação jurídica material” (HABERMAS, 1997:286, apud AGUIAR, 2011:5).
comemora o bicentenário de sua independência. A sua elaboração envolveu grupos de trabalho formados por técnicos da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE)6, representantes de todos os Ministérios, da Casa Civil e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Dentre os enfoques traçados no Plano7, a participação social é destacada como de importância estratégica:
A evolução da democracia brasileira aponta para uma combinação das instituições da democracia representativa com a crescente participação dos cidadãos nos processos de elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas. Há, nesse contexto, a construção de uma nova relação entre o Estado e a sociedade. A criação e a consolidação de diversos canais de participação social – como os Conselhos de Políticas Públicas, Conferências, Ouvidorias, Mesas de Negociação, Consultas e Audiências Públicas – contribuíram para estimular parcerias e ampliar a participação efetiva das entidades e dos movimentos sociais nas decisões governamentais. Esse amplo processo de participação criou um ambiente de co-responsabilidade que tem dado conseqüência prática ao princípio constitucional da democracia participativa. Além disso, tem garantido que os mais variados setores sociais expressem suas demandas. De outro lado, o Estado reconhece o papel estratégico das organizações da sociedade civil como protagonista de mudanças. Algumas ações são fundamentais para a edificação de uma sociedade fundada no debate: (a) ampliar espaços institucionais de discussão com a sociedade civil; (b) fomentar a participação social na formulação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas e (c) criar ou aperfeiçoar instrumentos de consulta e participação popular (BRASIL, 2009).
4. 1 Desconfiança
Ampliando a discussão democracia representativa – processo que ocorre através do voto versus democracia deliberativa – processo que se dá por meio da participação, apontaríamos alguns dos pensamentos de Pierre Rosanvallon expostos no texto La contrademocracia: la política en la era de la desconfianza. A tese central de Rosanvallon é que, contemporaneamente, atuar de forma contra-democrática não significa ser contrário à democracia, mas atuar desconfiando da legitimidade da democracia representativa. A legitimidade seria um ato jurídico apoiado no processo eleitoral. O candidato é eleito pelo
6 A Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) é um órgão da Presidência da República, criado pela Lei n° 11.754, de 23 de julho de 2008. Responsável pela formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao desenvolvimento nacional, a SAE realiza o trabalho antes executado pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos, que substituiu, em outubro de 2007, a Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, criada em junho do mesmo ano. 7 São eles: cultura, desenvolvimento social, direitos humanos, educação, esportes, igualdade racial, mulheres, previdência social, saúde, participação social e juventude.
voto da maioria e, portanto, está conforme com a lei eleitoral que o apóia por ter obtido mais votos do que os seus concorrentes. No entanto, a confiança é mais complexa do que a legitimidade pois
[c]onstitui uma espécie de “instituição invisível, [...] que cumpre ao menos três funções. Em
primeiro lugar, produz uma ampliação da qualidade da legitimidade, agregando ao seu caráter estritamente procedimental uma dimensão moral (a integridade em sentido amplo) e uma dimensão substancial (a preocupação pelo bem comum). A confiança tem também um papel temporal: permite pressupor o caráter de continuidade no tempo da legitimidade ampliada. [...] A confiança é, em fim, um economizador institucional, permite poupar todo um conjunto de mecanismos de verificação e prova. Esta dissociação entre a legitimidade e a confiança tem constituído um problema central na história das democracias (ROSANVALLON, 2007: 23-24, itálicos de Rosanvallon)
Frente a este confronto e uma vez que o processo democrático através, apenas, do direito do sufrágio exercido por meio do voto não tem adquirido confiança, a cidadania tem procurado exercer o seu próprio controle com o intuito de diminuir a “entropia representativa”, ou seja, a “degradação da relação entre eleitos e eleitores” (ROSANVALLON, 2007: 30). Com o objetivo de minimizar a entropia representativa, Rosanvallon anuncia a possibilidade de controle social por meio de três modalidades: vigilância, denúncia e qualificação (ROSANVALLON, 2007:50-69), itálicos no original).
A vigilância como controle social ocorre quando a cidadania observa minuciosamente e de forma permanente os atos dos governantes. É uma maneira de intervir politicamente sem, contudo, participar de processos de tomada de decisão. As potencialidades da vigilância podem tornar-se realidade uma vez que a cidadania tenha presença ativa no acompanhamento das ações governamentais. As novas tecnologias da informação (TI), notadamente a internet, facilitam este tipo de controle social. A denúncia como controle social é bem sucedida quando a cidadania dá a conhecer, revela, divulga à sociedade aquelas observações adquiridas pela vigilância. Além da internet, por exemplo, outros meios, como as diferentes mídias, desde que não cooptadas ou coniventes com os poderes públicos e/ou com o setor privado da economia, são meios possíveis à efetivação da denúncia. Finalmente a qualificação, substancialmente os processos de avaliação, é controle social na medida em que emite opiniões a respeito de atos governamentais de forma documentada e por meio de argumentos técnicos. O objetivo da qualificação é analisar a efetividade de uma gestão.
Dada a especificidade dos temas aqui estudados – esfera pública, gestão social e participação cidadã – interessa ampliar a leitura do significado de controle social para tanto, utilizaremos de imediato a definição de Fonseca e Beuttenmuller:
[Por] controle social entende-se a existência de mecanismos formais (consultivos e/ou deliberativos) existentes na esfera pública, cujos objetivos são, para além do momento eleitoral: fiscalizar ações governamentais nas mais diversas áreas e de formas distintas; interceder abertamente quanto à formulação e implementação de políticas públicas; e canalizar opiniões e interesses dos grupos politicamente organizados em determinado tema com o objetivo de ouvi-los quanto à execução de políticas. Em outras palavras, controle social diz respeito à possibilidade do Estado (que não é neutro, embora objetive a igualdade jurídico-política e socioeconômica) ser controlado pelos mais diversos grupos sociais que conflitam na sociedade (FONSECA e BEUTTENMULLER, 2007:75-76).
Como já apontado em página anterior, a Constituição brasileira de 1988 já estabeleceu dispositivo que legitima a participação cidadã nos destinos da sociedade não só através do voto, também de forma direta: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.8 É a expressão diretamente que dá lastro aos significados de controle social e participação popular, expressões convergentes nas suas intenções uma vez que o “núcleo essencial desses direitos são a cidadania, a soberania popular e o princípio republicano” (SIRAQUE, 2009:112). E no que diz respeito à gestão local tais direitos, a partir da nossa Carta Magna, “não apenas vem sendo revalorizado [...] no Brasil, como há crescentemente estudos, linhas de pesquisa e abordagens que entendem ser o nível local de governo o lócus privilegiado para o exercício da democracia e, consequentemente, o controle social da Administração Pública” (FONSECA, 2007:76). Os estudos realizados pelo PEGS/EBAPE e CEAPG/EAESP9, um e outro espaço de pesquisa e ensino da FGV, já vem apontando esta direção desde o início dos anos 1990. Peter Spink e Marco Antonio Teixeira (2007:43), ambos do CEAPG/EAESP, fazem o seguinte comentário a respeito da importância da Constituição de 1988:
8 O “legislador constituinte em fins da década de 1980, cuja sensibilidade para com esse problema [“práticas sociais centradas quase exclusivamente no puro interesse” (VIANNA, 2004: 218)] pode ser atestada pelo fato de não ter ele confiado a expressão da possibilidade apenas às instituições da democracia representativa. Foi do seu cálculo que resultou a definição constitucional de que a democracia brasileira, além de representativa, deveria ser participativa, facultando-se novos canis para a presença da cidadania na esfera pública, inclusive no Judiciário” (VIANNA, 2004:219).
9 CEAPG (Centro de Estudos em Administração Pública e Governo) da EAESP/FGV (Escola de Administração de Empresas de São Paulo/FGV).
Nos últimos vinte anos, o campo da gestão pública brasileira testemunhou dois processos cujas conseqüências foram de suma importância para a concretização de algumas das esperanças sociais, depositadas simbolicamente na Constituição de 1988 e no projeto democrático como um todo. De um lado, observou-se um movimento partindo dos gestores e profissionais da área pública em busca de maior presença de diferentes setores da população na formulação, implementação e monitoramento de políticas públicas [...]. De outro, diferentes setores da população passavam a exigir dos atores públicos, maior transparência em suas ações e cobravam conduta ética em relação aos recursos que utilizavam [...].
O autoritário bordão de “quem manda aqui sou eu” (SPINK, 2007:45) parece estar sendo alterado para o “governo do poder público em público” (FONSECA e BEUTTENMULLER, 2007:77). Tal possibilidade de democratização dos processos decisórios em políticas públicas, por meio quer de controle social e/ou participação popular, de uma cidadania deliberativa atuante em esferas públicas que integrem os diversos atores da sociedade, sumarizaria alguns detalhes: “destaca a clássica separação entre as esferas pública e privada [...], tendo em vista o impacto coletivo das informações sob a guarda do Estado” (FONSECA, 2007:77); assim como “ressalta a importância da publicização, do não oculto nem ocultável como marca distintiva da democracia, do ethos republicano” (FONSECA, 2007:77). Portanto, são os valores republicanos, da res publica, do bem comum, que significam que as coisas públicas devem ser de interesse público, que devem referenciar o fazer da cidadania. O cidadão não é somente aquele que participa dos destinos da sua sociedade, do seu local, por meio de processos representativos (eleições) periodicamente praticados, mas, também, por meio de ações deliberativas, de falas argumentadas, que possibilitem o alcance do bem comum. “O republicanismo não é necessariamente democrático, mas é mais participativo no espírito do que o liberalismo individualista” (BOTTOMORE, 1966:661) uma vez que o seu intento é fazer com que a população participe dos assuntos de interesse comum sob um espaço institucional. A república não é somente uma forma de governo. Deve denotar um comportamento cívico, é uma moral de competência cidadã. De outro lado, “enquanto o republicanismo exige a democracia e dela faz parte, o liberalismo, pelo menos em seu aspecto econômico, se acomoda facilmente com regimes ditatoriais” (BIGNOTTO, 2004:20), vide a experiência da América Latina entre os anos 60 e 90 do século passado.10
10 Não se defende aqui “jogar a água com a criança dentro da bacia”. O direito político de votar foi uma conquista histórica dos povos. A democracia representativa fundamenta o processo democrático. Porém, como comenta André Singer “a representação precisa ser complementada pela participação direta nos assuntos locais se quisermos ter uma democracia revitalizada. Essa participação, que deve ter um cunho cooperativo e
5. Conclusão
Poderemos dizer que o conceito de gestão social neste texto, aproxima-se do mesmo publicado em 1998 através do artigo Gestão social: uma perspectiva conceitual11 no qual fazíamos a distinção entre gestão estratégica e gestão social, bem como a definição de ação gerencial dialógica publicada no ano de 2000:
“Gestão estratégica é um tipo de ação social utilitarista, fundada no cálculo de meios e fins e implementada através da interação de duas ou mais pessoas na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s) outra(s). Por extensão, este tipo de ação gerencial é aquele no qual o sistema-empresa determina as suas condições de funcionamento e o Estado se impõe sobre a sociedade. É uma combinação de competência técnica com atribuição hierárquica, o que produz a substância do comportamento tecnocrático. Por comportamento tecnocrático, entendemos toda ação social implementada sob a hegemonia do poder técnico ou tecno-burocrático, que se manifesta tanto no setor público quanto no privado, fenômeno comum às sociedades contemporâneas” (Tenório, 1998: 124).
“Gestão social contrapõe-se à gestão estratégica à medida que tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. E uma ação dialógica desenvolvove-se segundo os pressupostos do agir comunicativo. (...) No processo de gestão social, acorde com o agir comunicativo – dialógico, a verdade só existe se todos os participantes da ação social admitem sua validade, isto é, verdade é a promessa de consenso racional ou, a verdade não é uma relação entre o indivíduo e a sua percepção do mundo, mas sim um acordo alcançado por meio da discussão crítica, da apreciação intersubjetiva” (Tenório, 1998:126).
“Sob a concepção de ação gerencial dialógica, a palavra-princípio democratização seria implementada por meio da intersubjetividade racional dos diferentes sujeitos sociais – subordinados e superiores – dentro das organizações. Essa intersubjetividade racional
tendencialmente consensual, é decisiva para a vida social. Combinar os princípios da participação direta e da representação parece ser um caminho importante para superar a crise democrática contemporânea” (SINGER, 2000: 49). Também no dizer de Marc Parés a participação cidadã deve ocorrer por meio de “práticas políticas e sociais próprias de um modelo de democracia participativa e/ou de democracia radical [direta/deliberativa], em contraposição às práticas políticas características da democracia representativa”. Portanto, na concepção de Parés, ficariam de fora dos processos participativos deliberativos “o voto nas eleições, a militância nos partidos políticos, a participação em comícios e em campanhas eleitorais, entre outras práticas que a democracia representativa busca formalizar” [e estimular] (PARÉS, 2009:18).
11 Tenório, Fernando G. In: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: EBAPE/FGV, vol. 32, no. 5, set./out./98, p. 7-23.
pressupõe que os atores, ao fazerem suas propostas, têm de apresentá-las sob bases racionais, quer dizer, nenhuma das partes – superiores e subordinados – podem impor suas pretensões de validade sem que haja um acordo alcançado comunicativamente, por meio do qual todos os participantes expõem os seus argumentos mediados lingüisticamente em busca do entendimento” (Tenório, 2000:198).
A proposta aqui descrita de apresentar o conceito de gestão social integrado aos de cidadania deliberativa, esta relacionada também ao significado de controle social. Por sua vez, a necessidade de agregar a estes três conceitos o de participação, está vinculada a ênfase que se faz primordial quando se deseja dizer que a gestão social deve ser praticada como um processo entre cidadãos, dialógico, onde todos têm direito a fala. E este processo deve ocorrer em um espaço social, na esfera pública no caso nos conselhos municipais. Esfera onde se articulam diferentes atores da sociedade civil que ora em interação com o Estado – prefeitura e câmara de vereadores, ora em interação com o capital – agentes econômicos, ora os três interagindo conjuntamente, vocalizam as suas pretensões com o propósito de planejar, executar e avaliar políticas públicas ou decisões que compartilhem recursos em prol do bem comum. Assim, entendemos gestão social como o processo gerencial decisório deliberativo que procura atender as necessidades de uma dada sociedade, região, território ou município. 6. Referências
BAVA, Silvio C. “Democracia e poder local.” In: Participação popular nos governos locais. São Paulo: Polis, 1994, pp. 3-9.
BORDENAVE, Juan E. Diaz. O que é participação. São Paulo: Brasiliense, 1994, 8a. ed. BOTTOMORE, Tom e OUTHWAITE, William. Dicionário do pensamento social do século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1996.
CASTRO, Maria H. “Reforma do Estado e democratização local.” In: VILLAS-BÔAS, Renata e TELLES, Vera. (Organizadores) Poder local, participação popular, construção da cidadania. São Paulo: Fórum Nacional de Participação Popular nas Administrações Municipais, 1995, pp. 11-14.
DANIEL, Celso. “Gestão local e participação da sociedade civil.” In: Participação popular nos governos locais. São Paulo: Polis, 1994, pp. 21-41.
DEMO, Pedro. Participação é uma conquista: noções da política social participativa. São Paulo: Cortez, 1993, 2a.ed.
JACOBI, Pedro. Políticas sociais e ampliação da cidadania. Rio de Janeiro: FGV, 2000. SOARES, José A. e BAVA, Silvio C. (Organizadores). Os desafios da gestão municipal democrática. São Paulo: Cortez, 2002, 2a. ed.
TENÓRIO, Fernando G. “O mito da participação.” In: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: EBAP/FGV, v.24, n.3, pp. 162-164, mai./jul./1990.
--- e ROZEMBERG, Jacob E. “Gestão pública e cidadania: metodologias participativas em ação”. In: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: EBAP/FGV, v.31, n.4, pp. 101-125, jul./ago./1997.
--- “Gestão social: uma perspectiva conceitual.” In: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: EBAP/FGV, v. 32, n. 5, set./out./1998, pp. 7-23.
--- Flexibilização organizacional, mito ou realidade? Rio de Janeiro: FGV, 2002, 2a. ed.
