CURSO DE EXTENSÃO E APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO CULTURAL

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ

CURSO DE EXTENSÃO E

APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO

CULTURAL

MÓDULO IV

EIXO III: GESTÃO CULTURAL

AULAS:

1. Princípios e modelos da gestão pública,

2. Gestão compartilhada e autogestão

3. Modelos de articulação público-privada.

Cátia Lubambo

2014

Apresentação

É com muita satisfação que inicio esta experiência de ensino em educação a distância (EaD). Sou pesquisadora titular da Fundação Joaquim Nabuco, localizada no Recife, e nesses últimos 25 anos tenho me movido pelo princípio de que a conjugação entre pesquisa e formação constitui dinâmica imprescindível à geração e à propagação de conhecimento.

Especificamente afinada com o tema do eixo de que faz parte este material didático, apresento-me como docente permanente do Mestrado em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste da Universidade Federal de Pernambuco, com atuação na área de Políticas Públicas e ênfase em Estudos do Poder Local. Desenvolvi, no âmbito do pós-doutorado recente, na Fundação Getúlio Vargas-SP, pesquisa sobre Gestão Territorial. Atualmente, atuo como Responsável Estadual para a pesquisa Governança Metropolitana da PROREDES/IPEA. Parte desta trajetória de reflexões temáticas gostaria de compartilhar com vocês. Tenho certeza de que será uma experiência muito rica e intensa.

A parte que me cabe do conteúdo deste CURSO DE EXTENSÃO E APERFEIÇOAMENTO EM GESTÃO CULTURAL focalizará as principais questões que permeiam o debate referente ao contexto brasileiro recente da gestão das políticas públicas, que lastreia também as ações culturais. Tal conteúdo será apresentado em três aulas: 1. Princípios e modelos da gestão pública, 2. Gestão compartilhada e autogestão e 3. Modelos de articulação público-privada. Ao longo do estudo destas aulas, pretendo apresentar e discutir com vocês conceitos básicos que procurarei ilustrar com algumas informações empíricas relevantes e reforçados pela indicação de leituras complementares, suscitadoras de reflexões e debates paralelos.

AULA 1:

Princípios e modelos da gestão pública

OBJETIVOS

Nossa Aula 1 tem como objetivo promover reflexões sobre os principais aspectos conceituais e teóricos da análise de políticas públicas, propiciando uma visão integrada de suas dimensões. Nessa perspectiva, a primeira questão que se coloca é o que se toma por política e por política pública?

Vamos dar início a nosso trabalho refletindo sobre o significado que assumem alguns termos muito utilizados na área de atuação do gestor cultural: política, política pública, bem público e bem privado. Tal reflexão será útil para alcançarmos uma compreensão adequada da gestão pública, que é o objeto de nosso trabalho nesta primeira aula.

Podemos dizer que a palavra política, numa acepção ampla, refere-se à resolução pacífica de conflitos. Mas a ideia de conflito pressupõe uma diversidade de disputas e constitui um conjunto de relações de convivência que se destinam à superação de eventuais conflitos. É justamente aí que se torna necessária a ação o Estado.

O que quero dizer é que o estudo da formulação e da implementação de políticas públicas corresponde à análise do Estado em ação, ou seja, do Estado não como categoria abstrata, mas como um ator (ou um conjunto de atores) que produz políticas públicas.

Mais amplamente, então, podemos dizer que o termo política pública pode ser definido como o Estado em ação.

Por outro lado, numa acepção mais restrita, a política pública refere-se ao conjunto de decisões e ações postas em prática pelo Estado, relativas à

alocação (distribuição) de bens ou valores nos diversos setores. As ações são estrategicamente selecionadas de forma a viabilizar a implementação das decisões tomadas.

Pois bem, a dimensão pública da política vem a ser dada pelo seu caráter imperativo (autoridade do poder público) e pela característica não rival do bem ofertado: ser público.

O que chamamos de bens públicos (RUA, 1999) são considerados aqueles cujo consumo não pode ser individualizado pela impossibilidade intrínseca de se excluírem outros atores não-participantes da troca ou do acesso a seus benefícios. Dessa forma, o consumo deste tipo de bem é de natureza não rival, uma vez que o consumo do bem por um consumidor não diminui o quantum que, potencialmente, outros podem consumir (por exemplo, a saúde pública, a segurança nacional, etc.).

Os bens privados, diferentemente, são aqueles cujo consumo pode ser individualizado por meio das opções e escolhas do consumidor, ou seja, o consumidor revela, individualmente, suas preferências de consumo na busca de sua satisfação no mercado. Nesse caso, o consumo é rival e a exclusão de outros consumidores pode ser realizada.

Após apresentar esses conceitos, cuja revisão considero importante neste início de nosso estudo, lanço um questionamento para reflexão e discussão no fórum de nosso ambiente na plataforma Moodle:

Mas, afinal, o que se entende por gestão pública?

Proponho, a partir deste ponto, uma reflexão para se identificar fatores explicativos centrais que podem ser associados ao desempenho dos governos.

As diferenças encontradas entre governos distintos no que diz respeito ao desempenho da gestão pública estão definidas por fatores específicos, alguns deles bastante conhecidos e outros que ainda se procura desvendar. Isso revela não só a variedade de contextos históricos locais, como também a

Tratar o conceito de público-alvo para uma política de atendimento prioritário no âmbito de uma ação pública seria comprometer a noção de bem público?

diversidade de arranjos institucionais e políticos que o Estado e a sociedade vêm construindo. Alguns estudos indicam que fatores estruturais como o desempenho fiscal dos governos determinam a possibilidade maior ou menor de sucesso de um governo local. Outros trabalhos apresentam fatores associados diretamente ao nível e à natureza das demandas e à consequente forma de provisão social como sendo fundamentais ao bom desempenho (ou não) da gestão. Outros estudos ainda sugerem que as investigações prossigam na perspectiva das efetivas condições político-institucionais da implementação das políticas públicas nos diferentes níveis da federação. A implantação do próprio Sistema Nacional de Cultura, que propõe a articulação das três esferas governamentais e a sociedade civil, é um caso bem ilustrativo dos ditames daquelas condições referidas.

Diante da evidência de tantos fatores distintos que parecem importar para o desempenho da gestão pública, propõem-se metodologicamente as seguintes questões:

Essas questões funcionarão como guia na leitura do artigo cuja referência apresento abaixo e que indico para a complementação do que tratamos nesta aula. O texto consta em nosso ambiente no Moodle como leitura complementar.

Se você já leu o artigo indicado para leitura complementar, já percebeu que é evidente a multiplicidade de modelos de gestão pública que se - Existe uma correlação entre os atributos da gestão e o resultado do seu desempenho?

- Que atributos seriam estes?

- Quais destes atributos teriam uma maior “determinância” no resultado da gestão?

LUBAMBO, Cátia W. (2006). Desempenho da Gestão Pública: que variáveis compõem a aprovação popular em pequenos municípios? Sociologias (UFRGS),

apresentam, em função da presença ou não de fatores de diversas naturezas. Com base nesse pressuposto, apresento, a seguir, um modelo simplificado de gestão (LUBAMBO e COELHO, 2005) que propõe uma organização das dinâmicas da esfera pública.

Neste ponto dos nossos estudos, proponho que sejamos capazes de apresentar uma definição de capacidade de gestão pública, tendo como base os principais agentes que se envolvem numa ação de política cultural. Comecemos pelo nível municipal, para depois ampliar nosso foco para a dimensão da unidade da federação e, posteriormente, para o plano nacional.

Referências bibliográficas

LUBAMBO, Cátia W. (2006). Desempenho da Gestão Pública: que variáveis compõem a aprovação popular em pequenos municípios? Sociologias (UFRGS), v.08, p.86 - 125.

LUBAMBO, C. W.; COELHO, D. B. (2005). Atores Sociais e Estratégias de

Participação no Programa Governo nos Municípios. Petrópolis: Vozes, v. 1. 152

p.

RUA, Maria das Graças (1999). Análise de Políticas Públicas: conceitos básicos in Maria das Graças Rua e Maria Izabel Valladão de Carvalho (orgs).

O estudo da política: estudos selecionados. Paralelo 15, pp. 231-261.

Sugestões para leitura

LÓPEZ, Jesus Mejías (2008). Estructuras y princípios de gestión del patrimônio

cultural municipal. Gijón – Espanha: Ediciones Trea, p. 09 a 36.

SOUZA, Celina (2006). Políticas Públicas: uma revisão da literatura in Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16 jul/dez, pp.20-45.

AULA 2:

Gestão compartilhada e autogestão

OBJETIVOS

Na Aula 2, serão focalizadas as principais questões que lastreiam a discussão sobre gestão compartilhada e autogestão. Ao longo do estudo de seu conteúdos serão apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados por algumas informações empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indicação de leituras complementares.

Partindo do conteúdo estudado na aula anterior, buscaremos, nesta Aula 2, aprofundar a discussão a respeito de um aspecto particular da administração das políticas públicas ou, retomando os conceitos anteriores, um aspecto específico do Estado em ação. A abordagem da gestão compartilhada e da

autogestão encontra fundamento no debate conceitual e teórico de um conceito

bastante usual da análise de políticas públicas. Trata-se do conceito de governança.

A compreensão do conceito de governança nos permitirá não apenas alcançar os fundamentos da gestão compartilhada e da autogestão, mas também entender a essência comum entre distintos modelos de organização no âmbito público. Não obstante, antes de adentrarmos na definição de governança, cabe fazer uma pequena análise preliminar das ideias de gestão compartilhada e de autogestão. Espera-se que, após essa breve reflexão, você, aluno, possa conhecer esses conceitos inscritos na lógica mais ampla abarcada pelo conceito de governança e alguns outros conceitos complementares que auxiliarão sua compreensão.

A própria etimologia desses dois conceitos já nos permite diversas inferências sobre seu significado. À primeira vista, a autogestão transmite uma ideia de independência e autossuficiência, podendo chegar quase ao isolamento. Num outro extremo, a gestão compartilhada respalda uma imagem

de interdependência, multidisciplinariedade e integração. Esses tipos de organização do espaço público parecem, portanto, representar dois extremos opostos de um mesmo espectro.

Entretanto, ao longo dessa aula, vamos nos concentrar no conceito de

govenança como elemento teórico unificante, que permite aliar essas duas

formas distintas de gestão dentro da dinâmica mais ampla de organização pública, ou, para ser mais precisa, de governança pública. A forma como a ideia de governança alia a autonomia dos gestores e instituições (autogestão) às demandas complexas e multidisciplinares da realidade contemporânea por meio da integração de serviços e informações (Gestão Compartilhada) é o tema desta aula.

Após essa pequena digressão, passemos ao nosso objeto de estudo. Em que consiste o conceito de governança?

São várias as acepções desse termo. Vejamos algumas delas:

- “Governança é a nova gestão pública ou gerencialismo.” (Kernaghan, Marsons and Borins, 2000)

- “Governança é a estrutura das instituições políticas.” (National Research Council, 1999)

- “Governança consiste em abordagens de governo mais orientadas ao mercado.” (Kettle 1993; Nye and Donahue, 2000)

- “Governança é o desenvolvimento de capital social, da sociedade civil e de altos níveis de participação cidadã.” (Hirst, 2000; Kooiman, 2001; Soresen, 2004)

- “Governança é cooperação interjurisdicional e gerenciamento de redes.” (Frederickson, 1999; O’Toole, 2003; Peters and Pierre, 1998)

- “Governança é globalização e racionalização.” (Pierre, 2000)

Vemos que não precisamos sair do debate acadêmico para encontrar definições distintas e muitas vezes opostas do conceito de governança. Esta imprecisão conceitual reflete não apenas a riqueza do debate em torno desse conceito, mas a atual imprecisão acerca do próprio papel do Estado e das formas de gestão de suas políticas. O conceito de governança pública se apoia

em dois outros conceitos que vêm passando por mudanças cada vez mais intensas e nele se refletem tais mudanças.

De um lado, a expansão (histórica e teórica) da democracia liberal promove constantes abalos na estrutura de legitimidade do Estado (componente democrático), assim como constantes mudanças nas fronteiras da legitimidade de suas ações (componente liberal). No outro extremo, a constante evolução nas técnicas de administração e gestão de pessoas também têm se dado com impressionante rapidez, ambas potencializadas pelas ferramentas tecnológicas e pela evolução da psicologia comportamental.

Consequentemente, os diversos conceitos de governança expressam diversos posicionamentos acerca de cada um desses temas, gerando distintas consequências para a gestão pública e, consequentemente, para a gestão cultural. A própria ideia da valorização da cultura e da sua gestão por parte do Estado advém de uma posição bastante específica do papel e das bases de legitimidade do Estado, que não é nada consensual. Entretanto, essa diversidade deve ser vista como riqueza e não confusão, para que possamos dela extrair o conceito de governança que subsidiará nossos estudos.

Em casos como este, em que o objeto de estudo é de difícil definição, é aconselhável começar por definir o que não pode ser chamado de governança, para então podermos tratar do seu conteúdo constitutivo.O termo governança estabelece nexos empíricos e conceituais com outros termos, dos quais, não obstante, é distinto. Uma confusão frequente se dá entre os seguintes conceitos:

Governo x Governança x Governabilidade

Enquanto o termo governo se refere à “estrutura e à função das instituições públicas”, a governabilidade consiste na “capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade” e a governança pode ser definida como “a forma como o governo é operado”.

Para contarmos com uma visão mais ampla, podemos definir Governança como:

A grande inovação que incorpora o conceito de governança é justamente o abandono de uma estrutura rígida do Estado e sua substituição por uma concepção flexível e adaptável do mesmo, de acordo com o contexto em que está inserido. Isso justifica que distintas concepções sejam harmonizadas dentro do mesmo conceito. Por exemplo, ao mesmo tempo em que a governança pública trabalha com a ideia de uma abordagem interdisciplinar e intersetorial das demandas da população (gestão compartilhada), ela o faz promovendo a autonomia e a capacidade de decisão dos diversos atores localizados na cadeia de processos das políticas públicas (autogestão). O mesmo pode ocorrer ser exportado para a gestão cultural, tanto de maneira global, quanto nos seus diversos programas específicos.

A ideia de governança coloca como foco da gestão pública a interação entre o Estado, o mercado com todos os seus elementos e as diversas entidades da sociedade civil. É justamente esse foco nas interações, e não mais na estrutura adminsitrativa estanque, que permite a ampla variação das concepções de governança, sem que isso invalide o conceito subsidiário das mesmas. A ideia de governança permite uma aproximação muito mais fiel do Estado à complexidade da realidade e das tarefas e responsabilidades assumidas por este nas sociedade contemporâneas.

Governança, nesta perspectiva, seria a ação de incorporar a política nas discussões sobre o desenvolvimento, ultrapassando uma acepção centrada no governo, focada na eficiência obtida por meio de programas de

ajustes, para chegar a uma acepção centrada na sociedade, na ideia e na mediação política entre sociedade civil, mercado e Estado, o que nos faz refletir sobre governabilidade.

A governança, mesmo com a suas fragilidades, é o conceito mais útil disponível para descrever e explicar as forças e articulações entre as três esferas centrais apresentadas no diagrama acima. Entretanto, ainda que conceitualmente harmoniosas, tais forças e articulações se estabelecem em arenas políticas de disputas, de negociações ou de consensos.

Introduziremos agora um segundo conceito, que nos ajudará a compreender melhor esse quadro de interações. A noção de arenas de políticas públicas tem sido uma das ideias clássicas que orientam estudos e análises de políticas públicas. Theodore Löwi, em 1964, apresentou um modelo que distinguia três arenas para o Estado em ação: a distributiva, a redistributiva e a regulatória.

Em 1985, Löwi incorporou ao seu modelo a arena constituent para dar conta de políticas públicas voltadas à produção das “regras sobre as regras”, as quais estabelecem e regulamentam a divisão de poderes, autoridades e competências das diversas organizações no interior da estrutura burocrática. Ou seja, a arena constituent refere-se às políticas públicas voltadas para a “organização do Estado”.

No seu percurso analítico, Löwi distingue duas funções centrais do Estado em ação: as distributivas e as não-distributivas.

Esfera

Governamental:

local,estadual e

federal

Setor

Privado

Sociedade

Organizada

As “funções” distributivas correspondem às arenas distributivas e redistributivas. O Estado e suas organizações implementam políticas voltadas para distribuir e redistribuir benefícios entre grupos, tendo como questão central quem perde e quem ganha com a implementação de tais políticas.

As “funções” não-distributivas correspondem às arenas regulatórias e

constituent. O Estado e suas organizações implementam políticas voltadas à

produção de regras. Como as clientelas são difusas ou muito amplas, as agências estão menos ligadas ao problema de quem ganha e quem perde e o ambiente político possui um menor grau de conflito.

O autor postula, ainda, que as organizações tendem a se comportar de modo diferente, a depender da natureza dessas funções. Dentro desta perspectiva, cada uma das arenas políticas acarreta características e comportamentos próprios por parte dos atores.

Proponho, neste ponto de nossa trajetória, que sejamos capazes de apresentar uma definição para gestão compartilhada. Para isso, podemos observar a figura de uma rede, na qual os nós são os atores que apresentam as principais demandas que se envolvem numa ação de política cultural.

PESQUISA

Faça um exercício de (re)composição, em abstrato, dessa rede de atores e de suas estratégias de ação. Em seguida, analise os fatores que as condições atuais de governança colocam para os agentes.

Uma sugestão de pesquisa individual pode ser feita neste ponto de nosso estudo. Observe as seguintes questões:

Quais são os atores no âmbito da esfera governamental que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

Quais são os atores no âmbito do setor privado que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

Quais são os atores no âmbito da sociedade civil que se revelam centrais na sua atuação profissional no campo da cultura?

Visualizar situações em nível municipal, em nível estadual e também no plano regional tornará a proposição ainda mais próxima da realidade. Abaixo segue um diagrama que procura representar a Matriz Institucional para Gestão Compartilhada do Parque Histórico Nacional dos Guararapes, localizado na Região Metropolitana do Recife e que serve como uma ilustração bastante adequada.

Diagrama elaborado por Gisela A. Montenegro durante atividade do Curso de Mestrado Profissional em Gestão Pública. UFPE, 2013.

Proponho que façamos, agora, analogias com exemplos vivenciados em nossos municípios.

Apresento um caso de gestão compartilhada que discutiremos na plataforma Moodle, por meio da ferramenta chat:

Como se compõe a matriz de atores e que estratégias estes desenvolvem em cada um desses exemplos?

CASAS DE CULTURA POPULAR – RN

O programa Casas de Cultura Popular (CCP) foi implantado em 29 municípios do Estado do Rio Grande do Norte. As CCP são equipamentos gerenciados pela Fundação José Augusto. O modelo evidencia formas de gestão compartilhada que têm contribuído para o desenvolvimento da cultura local, integrado à classe artística e à administração pública.

Questões centrais para o debate: as ações realizadas nas CCP são de

interesse da sociedade civil? As CCP atendem à proposta pela qual foi elaborada? Estudo exploratório de Auricéia Lima (2012) indica que as Casas de Cultura Popular são equipamentos de real transformação político-sociais da sociedade civil e de desenvolvimento cultural.

Referências bibliográficas

FREDERICKSON, H. GEORGE, 1999. “The Repositioning of American Public Administration.” PS: Political Science, pp. 701-11

HIRST, PAUL. 2000. “Democracy and Governance.” in Debating Governance:

Authority, Steering, and Democracy, Jon Pierre, ed., Oxford: Oxford University

Press, 13-35.

KOOIMAN, J. ed. Modern Governance. London: SAGE.

KERNAGHAN, KENNETH, BRIAN MARSON AND SANFORD BORINS. 2000. The New Public Organization. Toront: Institute of Public Administration of Canada.

LIMA, AURICÉIA, 2012. Casas de Cultura Popular: uma gestão compartilhada,

participativa e descentralizada. Trabalho de Conclusão do Curso de Formação

de Gestores Culturais dos Estados do Nordeste. MINC/FUNDAJ/UFRPE. UFRPE, Recife.

LÖWI, Theodore J. (1964). “American business, public policy, case studies and political theory”. World Politics, 16:677-715.

LÖWI, Theodore J. (1985). “The state in politics: the relation between policy and administration” in NOLL, Roger G. (ed.), Regulatory policy and the social sciences. Berkely, University of California Press, pp. 67-105.

NATIONAL RESEARCH COUNCIL 1999

O’TOOLE, LAURENCE J. JR. 2003. “Intergovernmental Relations in Implementation” in Handbook of Public Administration, eds. B. Guy Peters and

Jon Pierre.

PETERS, B. GUY AND JON PIERRE. 1998. “Governance Without Government? Rethinking Public Administration.” Journal of Public Administration Research and Theory 8: 227-43.

PIERRE, JON, ed. 2000. Debating Governance: Authority, Steering, and

Democracy. Oxford: Oxford University Press.

SORENSEN, GEORG 2004. The Transformation of the State: Beyond the Myth

Sugestões para leitura

FRANCO, M. e FERREIRA, T. (2007). Um estudo de caso sobre as

organizações que aprendem in COMPORTAMENTO ORGANIZACIONAL E

GESTÃO, 2007, VOL. 13, N.º 2, 169-189.

http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/cog/v13n2/v13n2a03.pdf

MAJONE, Giandomenico (1999) Do Estado positivo ao Estado regulador:

causas e conseqüências de mudanças no modo de governança in Revista do

Serviço Público Ano 50 Número 1 Jan-Mar.

http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2 707

TENÓRIO, F. Cidadania in TENÓRIO, F. (2007) (Org) Cidadania e

AULA 3:

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OBJETIVOS

Nossa Aula 3 tem como objetivo suscitar reflexões sobre questões centrais que lastreiam a discussão sobre PPAARRCCEERRIIAA PPÚÚBBIICCOO--PPRRIIVVAADDAA NNOO SSEEGGMMEENNTTOO

D

DAA CCUULLTTUURRA. Serão apresentados e discutidos conceitos básicos, ilustrados A

por algumas informações empíricas relevantes na área da cultura e reforçados pela indicação de textos para leitura complementar.

No Brasil, o termo “parceria” tem figurado, especialmente nas últimas décadas, como uma espécie de panaceia, como alternativa para os impasses da gestão pública. Comumente ocorre em discursos e projetos das mais diferentes procedências, entre as quais a área da cultura. As parcerias público-privadas (PPP) emergem como um mecanismo potencial de suporte, criado como alternativa para suprir as deficiências do Estado em momentos de colapso entre o aumento da demanda por serviços públicos e a insuficiência de recursos para satisfazê-las.

Nossa aula será divida em duas partes. A primeira reúne as principais contribuições conceituais relacionadas ao tema das parcerias, tendo início com a contextualização geral da administração pública municipal. Na segunda parte, buscaremos introduzir comentários pontuais sobre o assunto e finalizaremos com a proposição de um conceito de parceria público-privada

PARTE I – CONTEXTUALIZAÇÃO

I.1 Apontamentos sobre a reforma do Estado

A chamada crise do Estado origina-se no momento em que se evidencia “o esgotamento das bases da regulação estatal e política construída nos chamados ‘Trinta Anos Gloriosos’” (SILVA, 1998: 5), quando predominou o chamado Estado do Bem-Estar Social ou Welfare State. Para Silva (1998), cinco movimentos concomitantes caracterizam esse momento: 1) mudança das bases produtivas e de financiamento das economias nacionais e subnacionais; 2) alterações na articulação econômica e geopolítica entre as nações; 3) transformações nas formas e nos mecanismos de organização e representação de interesses; 4) alterações no formato da estrutura social e nos níveis de desigualdade e heterogeneidade prevalecentes; e 5) transformações no formato dos espaços regionais e nacionais.

De forma resumida, pode-se afirmar que fatores de ordem social e econômica geraram uma espécie de abismo entre a capacidade de ação do Estado e as expectativas da sociedade e do mercado, e uma das principais causas para isso, segundo as correntes mais conservadoras predominantes naquele momento, era a ineficiência do próprio Estado, devido à amplitude, ao excesso e, muitas vezes, à contradição no exercício das suas responsabilidades.

No extremo, tais medidas implicariam o desmonte estrutural do estado burocrático e a organização de um estado gerencial, cujas “palavras de ordem” passariam a ser eficiência e foco nos resultados. Esse diagnóstico deu origem ao receituário de uma reforma que consistiria, basicamente, no trinômio estabilização, liberalização e privatização. A despeito desse cenário, o movimento de redefinição do papel do Estado vem sendo gradativamente implementado e está na base das discussões sobre parcerias público-privadas, constituindo um dos fatores determinantes para a atualidade do debate sobre PPP. Pois, se num primeiro momento, a simples ideia de discutir a participação do Estado parecia extravagante, hoje se admite (e até mesmo se estimula) o

aumento da participação dos demais setores sociais nos negócios públicos – um forte indício de que o assunto ainda tende a se difundir.

Sem prejuízo de outras propostas, mais criativas e inovadoras, nem pretendendo oferecer uma resposta única à questão, de todas as opções atualmente existentes para o equacionamento da crise financeira é a terceira alternativa aquela que se destaca como a mais oportuna no atual contexto. Ou seja, é a partir da transferência ou do compartilhamento de atividades e responsabilidades tradicionalmente ligadas ao setor público para o setor privado ou semi-privado que se vislumbram perspectivas de minimizar o impasse descrito anteriormente. E aí está um outro forte argumento para a ascensão das PPP.

I.2 Origens do debate sobre parcerias

No Brasil, bem como em outros países, antes mesmo da formação dos Estados nacionais, já se praticavam acordos entre o setor público e a iniciativa privada. As expedições exploratórias de navegação, o próprio sistema de capitanias hereditárias e parte significativa da infraestrutura ferroviária, de telecomunicações e iluminação pública implantada no país ao longo da história podem ser entendidos como exemplos embrionários de PPP. Destacam-se também as irmandades e ordens religiosas que “cuidam de assistência social, cemitérios, orfanatos e educação, recebendo dotações de cofres públicos e contribuições privadas” (PASIN e BORGES, 2003: 179). Pasin e Borges (2003) consideram operações como a Hidrelétrica de Itaipu e a de Machadinho, bem como os programas de financiamento a universidades privadas, como tipos de PPP.

A Constituição de 88, embora não faça menção explícita ao termo

parceria, prevê em diversos artigos formas de relacionamento entre os setores

público e privado ou autoriza a exploração de determinadas atividades, notadamente aquelas ligadas à prestação de serviços nos setores de telecomunicações, radiodifusão, navegação aérea, aeroespacial e

infraestrutura aeroportuária, transporte ferroviário e aquaviário, transporte rodoviário, portos marítimos, e ainda previdência, saúde, educação, etc.

Assim, as parcerias atendem tanto à necessidade do Estado quanto à vontade do setor privado. Todavia, se, de um lado, o conflito de interesses é inevitável, resta saber em que medida esse arranjo poderá ser efetivamente favorável ao interesse público, sendo este o ponto mais polêmico do debate sobre a emergência das PPP.

A questão central para nossa reflexão é:

No âmbito jurídico, Di Pietro (2002: 34) afirma que “o vocábulo parceria é utilizado para designar todas as formas de sociedade que, sem formar uma nova pessoa jurídica, são organizadas entre os setores público e privado para a consecução de fins de interesse público”. Mas existem, de fato, diversos grupos sociais, fora do âmbito empresarial e governamental, com os quais o poder público pode e tem formalizado acordos e parcerias, entre as quais se destacam as organizações sociais, as organizações não-governamentais e outras entidades de direito privado sem fins lucrativos. Considerando simplesmente a natureza jurídica das partes envolvidas, estes acordos também poderiam ser chamados de parcerias e são inúmeros os exemplos de cooperações entre essas partes, de modo que são vários os arranjos e as formas de parcerias (FARAH, 2000).

Assim, a partir dessas considerações, identificam-se três níveis de parcerias possíveis: 1) parceria público-público, 2) parceria público-social e 3) parceria público-privada. A primeira é aquela firmada entre organizações e entidades ligadas à esfera pública, ainda que em setores e níveis hierárquicos distintos. O segundo tipo refere-se aos arranjos feitos por quaisquer entidades da esfera pública com as organizações sociais, incluindo organizações

não-Compreender em que medida esse processo de “interação” entre as partes reflete um avanço na forma de gestão da coisa pública ou um retrocesso no sentido do patrimonialismo, da promiscuidade entre o público e o privado ou de um retorno ao liberalismo.

governamentais (ONG), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), cooperativas, associações de moradores, entidades de classe, etc.

A parceria público-privada, como o próprio nome sugere, prevê que um determinado acordo será realizado, especificamente, entre entidades ligadas à esfera pública e organizações privadas. Assim, conforme mencionado, relações formais ou informais estabelecidas entre os poderes públicos, entes da federação, instituições públicas ou países podem ser objeto de convênios, acordos, termos de compromisso ou quaisquer outros instrumentos jurídicos, mas não se configuram, para fins desta reflexão, como parcerias público-privadas.

Destaca-se ainda outra forma de parceria, relativamente inovadora no âmbito da gestão pública, por meio da qual o setor privado ou as organizações sociais assumem ou dividem voluntariamente determinadas atividades com o setor público. Esse tipo de experiência, no caso do setor empresarial, demonstra uma predisposição de alguns segmentos em participar de programas de desenvolvimento social com foco, sobretudo, na ideia de responsabilidade social, que tende a agregar valor à imagem das empresas.

Por fim, outra definição possível é extraída da Lei das PPP (Lei nº 11.079, 30/12/2004), segundo a qual parceria público-privada é um “contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa” (Art. 2º), sendo a primeira a concessão de serviços públicos ou obras públicas que envolvem, “adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado” (§ 1º); e a segunda, “o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens” (§ 2º).

PARTE II – CONCEITOS E DEFINIÇÕES

II.1 Em busca de um conceito

Considerando a diversidade de conceitos e interpretações para o termo, entende-se por parceria público-privada um acordo formal de cooperação entre o setor público e a iniciativa privada para a implantação de projetos ou realização de atividades de interesse público, cuja responsabilidade pelo financiamento, investimento e execução é proporcionalmente compartilhada pelos dois entes, em termos de riscos e benefícios, sendo estes advindos da utilização ou exploração do próprio objeto.

Neste ponto de nossa reflexão, proponho considerar na seguinte perspectiva o conceito de PPP:

PARA PENSAR EM PPP NA ÁREA DA CULTURA

Para identificar casos de PPP, você poderá considerar três fontes: atas de reuniões do Conselho de Cultura; matérias em jornal de grande circulação local, que mencionem algum tipo de cooperação entre os setores público e privado para a consecução de um projeto; depoimentos de gestores, técnicos e

Acordo formal de cooperação entre o setor público e a iniciativa privada para implantação de projetos ou realização de atividades de interesse público, cuja

responsabilidade pelo financiamento, investimento e execução é proporcionalmente compartilhada pelos dois entes, em termos de riscos e benefícios, sendo esses advindos da utilização ou exploração do próprio objeto.

Proponho uma pesquisa para identificar em seus municípios casos de parcerias público-privadas, realizadas no âmbito municipal na área da cultura, nos quais foram celebrados arranjos locais entre o setor público e o privado.

representantes dos setores público e privado, por meio da aplicação das cinco perguntas a seguir, relativas ao tema:

1) O que você entende por parceria público-privada?

2) Você acredita no instrumento como alternativa para viabilizar projetos de melhoria da gestão cultural?

3) Você destaca algum projeto realizado no município que possa ser considerado como PPP?

4) Quais as principais dificuldades que você vislumbra para a realização de parcerias?

5) Quais as oportunidades que você identificava no âmbito da gestão local?

É importante lembrar-se de que nem todo acordo entre a prefeitura e um empreendedor privado, mesmo quando se trata de realizar uma intervenção de interesse público, pode ser considerado uma parceria se não for sistêmico nem autossustentável (gerencial e financeiramente), se não mobilizou um número significativo de atores e/ou não gerou compromissos de médio e longo prazo, etc. A ênfase neste tipo de ação decorre, possivelmente, do grau de visibilidade que a mesma proporciona para os seus patrocinadores (ou “parceiros”).

Outro dado relevante a ser observado é que, por meio da aplicação das leis de incentivo cultural, esse tipo de iniciativa permite às empresas deduzir do imposto de renda parte do investimento realizado, ou seja, uma parcela da ação aparentemente financiada pelo setor privado, a rigor, utiliza recursos públicos. São exemplos típicos de iniciativas de patrocínio cultural e/ou responsabilidade social que podem ser aceitas como formas bem sucedidas de cooperação entre o poder público e a iniciativa privada, mas não convém serem reconhecidas como parcerias público-privadas.

É possível, por fim, que, na busca dos depoimentos, a abrangência do conceito de parceria público-privada, a depender do interlocutor, varie desde ideias de ajuste e responsabilidade, com conotação mais voltada para as questões das obrigações, responsabilidades e contrapartidas, até a ideia de cooperação, compartilhamento e interesse mútuos. Todavia, a despeito da constatação acima, também é possível afirmar que alguns desses arranjos são formas embrionárias de PPP e que se constituem movimentos de

cooperação intersetorial que sinalizam um movimento positivo de renovação e diversificação das práticas tradicionais de atuação do poder público, alternativo às soluções extremas do Estado onipresente/provedor e do Estado liberalizante/regulador.

As múltiplas categorias evidenciadas na pesquisa certamente não abrangerão a totalidade dos arranjos cooperativos entre os setores público e privado no âmbito da gestão da cultura. Contudo, para que sejam tomadas como PPP, precisam ser dotadas de características particulares, mencionadas ao longo deste texto, mas que podem ser sintetizadas a partir dos seguintes parâmetros:

1) PPP são acordos voluntários e formais de cooperação entre os setores público e privado.

2) PPP têm como principal objetivo a implantação de projetos ou a realização de atividades de interesse público.

3) PPP envolvem recursos e a responsabilidade pelo financiamento, investimento e execução são proporcionalmente compartilhadas pelos atores.

4) PPP pressupõem riscos e benefícios, advindos da utilização ou exploração do objeto da parceria.

5) PPP são construídas de forma compartilhada, pressupõem liberdade de adesão e equidade de poder decisório.

6) PPP demandam a criação de uma entidade específica, com autonomia financeira e gestão profissional compartilhada, bem como aporte de garantias, de ambos os setores.

7) Nas PPP, a situação “com projeto” é, seguramente, mais vantajosa do que a situação “sem projeto”.

II.2 Comentários Finais

As reflexões aqui apresentadas seguem na direção de constatar que as parcerias público-privadas podem ser importantes instrumentos de suporte à gestão pública como um todo e na área cultural, em especial junto ao

gerenciamento de equipamentos públicos e à viabilização de projetos de formação e capacitação. É importante ressaltar que apesar das PPP emergirem na gestão local como alternativa ao contingenciamento dos recursos, elas não devem ser adotadas como solução nem se aplicam a todos os casos. Logo, não podem ser vistas apenas como fórmula para “deixar de gastar”, mas, sobretudo, como alternativas para promover o desenvolvimento cultural de maneira coordenada e sustentável.

Importa ressaltar que a defesa de expansão dos projetos de PPP não significa, necessariamente, uma proposta de privatização integral da coisa pública. Os casos de sucesso de parcerias público-privadas abundam tanto quanto os de fracassos – o que ocorre, aliás, em quase todos os tipos de política pública. Os fatores determinantes para um ou outro resultado decorrem de um grande número de variáveis, controláveis ou não, a depender da sua natureza e do grau de informação sobre estas. Todavia, o que se percebe é que quanto mais inovadora parece uma ideia, mais arriscada se mostra a sua implementação e, portanto, mais cuidados são exigidos. A análise de outras experiências é um bom procedimento para evitar incorrer nos erros já cometidos pelos outros, mas não é suficiente para evitar os próprios erros. O domínio do objeto a ser trabalhado, a seriedade, a lisura na condução dos processos e o comprometimento das partes envolvidas são fatores essenciais em qualquer tipo de projeto e igualmente aplicáveis às parcerias público-privadas.

Referências bibliográficas

BRITO, Manuelita Falcão. Ensaio de parcerias público-privadas como

instrumentos de gestão e desenvolvimento urbano. Dissertação de mestrado

apresentada ao Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas, da Fundação Joaquim Nabuco. Recife, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002.

FARAH, Marta F. S. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas locais. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, vol. 18, abril de 2000.

PASIN, Jorge A. B.; BORGES, Luiz F. X. A nova definição de parceria público-privada e sua aplicabilidade na gestão da infra-estrutura pública. Revista do BNDES, vol. 10, n. 20. Rio de Janeiro, dezembro de 2003, p. 173-196.

SILVA, Pedro L. B. Reforma do Estado e política social no Brasil: êxitos, problemas e desafios da coordenação intergovernamental. Caderno de Pesquisa, n. 31, NEEP/Unicamp, Campinas, 1998.

Sugestões para leitura

CALOIA, Angelo. Finanças públicas e privadas na organização da intervenção pública. In: LODOVICI, E. S.; BERNAREGGI, G. M. (orgs.). Parceria

público-privada: cooperação financeira e organizacional entre o setor privado e

administrações públicas locais. São Paulo: Summus, 1993. Vol. 1, p. 53-60.

CANCLINI, Nestor G. Consumidores e cidadãos: conflitos multiculturais da globalização. 4. ed. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1999.

MATTAR, Hélio. Os novos desafios da responsabilidade social empresarial.