0
UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
GEORDANO TAMBARA
MINISTÉRIO PÚBLICO: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL DO ESTADO
Ijuí (RS) 2011
GEORDANO TAMBARA
MINISTÉRIO PÚBLICO: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL DO ESTADO
Monografia final apresentada ao curso de Gra-duação em Direito, objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
Unijuí – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DEJ – Departamento de Estudos Jurídicos.
Orientadora: MSc. Eloísa Nair de Andrade Argerich
Ijuí (RS) 2011
2
GEORDANO TAMBARA
MINISTÉRIO PÚBLICO: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL DO ESTADO
Trabalho final do Curso de Graduação em Direito aprovada pela Banca Examinadora abaixo subscrita, como requisito parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito e a aprovação no componente curricular de Trabalho de Curso
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
DEJ - Departamento de Estudos Jurídicos
Ijuí, 21 de junho de 2011.
___________________________________________ Eloísa Nair de Andrade Argerich - Mestre - UNIJUÍ
___________________________________________ Maristela Gheller Heidemann - Mestre - UNIJUÍ
edico este estudo aos meus pais e à minha irmã – meus grandes incentivadores, e à minha orientadora, pela paciência na hora de ensinar.
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha família, pelas horas em que não pude estar presente, por sempre estarem ao meu lado, me dando forças e inspiração para alcançar os objetivos até hoje almejados.
À minha orientadora, professora Eloísa Nair de Andrade Argerich, pela paciência, atenção, amizade e compreensão neste momento tão difícil para nós, concluintes da Graduação em Direito.
A todos os colegas do curso, pela amizade e participação no meu crescimento pessoal e profissional.
Aos integrantes da 2ª Vara Criminal do Poder Judiciário de Ijuí, RS, onde dei os primeiros passos na minha vida profissional.
Aos Servidores da Promotoria de Justiça de Ijuí, RS, fonte de inspiração para desenvolver o tema em questão.
E, finalmente, a todos os demais amigos, familiares e professores que de alguma maneira participaram da minha trajetória acadêmica.
“Embora ninguém possa voltar atrás e fazer um novo começo, qualquer um pode começar agora e fazer um novo fim”.
6
RESUMO
O Ministério Público, desde o seu surgimento, na França, teve como um dos princípios basilares defender o povo. A partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), o Ministério Público passou a ter autonomia e independência, ou seja, tornou-se uma instituição permanente, integrante do Estado, mas não vinculada ao governo. Isso significa dizer que possui a atribuição de defender o regime democrático de direito, os interesses sociais e individuais indisponíveis e defender a ordem jurídica. Com a promulgação da Carta Magna de 1988, o Ministério Público passou a atuar de forma mais definida, defendendo os interesses da criança e do adolescente, dos hipossuficientes, órfãos, interditos, idosos, meio ambiente, entre outros necessários à defesa dos direitos coletivos e difusos. Hoje em dia pode-se até ousar dizer que pode-sem o Ministério Público não haveria justiça, não pode-se teria acesso ao Poder Judiciário. Tudo isso ocorre porque a CF/88 conferiu a esta instituição a função essencial de justiça, não tendo subordinação a qualquer outro poder.
Palavras-chave: Ministério Público. Justiça. Interesses difusos e coletivos.
ABSTRACT
The prosecution since its appearance in France was a founding principle to defend the people. From the 1988 Federal Constitution, the prosecutor went on to have autonomy and independence, ie, the Attorney General is a permanent institution, it is part of the state, but does not bind the government, this means that the assignment has to defend the democratic system of law, social and individual interests and unavailable to defend the legal order. With the promulgation of the Magna Carta of 1988, prosecutors began to act more defined defending the interests of children and adolescents, the poorer workers, orphans, bans, the elderly, the environment, among others necessary for the protection of collective rights and diffuse. Nowadays we can even dare to say that without justice there would be no prosecutor would not have access to the Judiciary. All this occurs because the Brazilian Constitution of 1988 conferred on it as being essential function of justice, having no subordination to any other power.
8
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 9
1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ... 11
1.1 Da Constituição do Império às transformações da década de 30 ... 15
1.2 Da Democracia pós-Vargas à ditadura de 1946/1984 ... 17
1.3 Da redemocratização de 1985 até os dias atuais ... 20
1.4 História do Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul ... 21
2 MINISTÉRIO PÚBLICO, ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL ... 25
2.1 Estrutura organizacional do Ministério Público ... 28
2.2 Princípios institucionais do Ministério Público ... 30
2.2.1 Princípio da autonomia institucional ... 31
2.2.2 Princípio da unidade e da indivisibilidade ... 31
2.2.3 Princípio da independência funcional ... 33
2.2.4 Princípio do promotor natural ... 34
2.3 Garantias e vedações constitucionais ... 34
2.3.1 Princípio da inamovibilidade ... 35
2.3.2 Princípio da vitaliciedade ... 36
2.3.3 Princípio da irredutibilidade de subsídio ... 37
2.4 Funções institucionais e a atuação do Ministério Público na defesa dos interesses coletivos e difusos ... 37
2.4.1 Atuação do Ministério Público nas Ações Civis Públicas ... 38
CONCLUSÃO ... 41
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa acadêmica tem o objetivo de realizar uma discussão sobre o Ministério Público, desde o seu surgimento até a atualidade, quando atua na defesa dos interesses difusos e coletivos, bem como na efetivação da justiça.
A origem do Ministério Público nunca foi um assunto unânime entre os doutrinadores, sendo que existem várias correntes que tratam do seu surgimento e desenvolvimento. A doutrina majoritária defende que o Ministério Público tenha surgido na França, a partir do século XVIII. Naquela época, quem defendia o Rei, a Coroa e a sociedade eram os procuradores. Com isso, no ano de 1302, a França criou o Ministério Público, onde os procuradores tinham a incumbência de defender os interesses privados, sendo que somente mais tarde passaram a representar o Estado.
No Brasil, o Ministério Público teve seu ponto inicial no ano de 1824. Na época, o Promotor de Justiça era chamado de Procurador da Coroa e Soberania Nacional, e sua principal função era acusar no juízo de crime comum. Em 1832, no Código de Processo Penal do Império, era titular da ação penal e órgão da sociedade.
Já no Estado do Rio Grande do Sul, o Ministério Público surgiu no período do Império. A primeira Comarca foi instalada em Porto Alegre, tornando-se sede permanente da Ouvidoria no dia 19 de setembro de 1807. Naquela época havia cinco procuradores, e suas funções eram de fiscalizar a arrecadação, o patrimônio público e a execução orçamentária.
Após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), o Ministério Público passou a ter um capítulo exclusivo, não tendo interligação com os outros poderes, é autônomo e independente, sempre em defesa da sociedade.
10
A partir destes aspectos o presente estudo compõe-se de dois capítulos, sendo que no primeiro a abordagem está voltada à evolução histórica do Ministério Público, desde a Constituição do Império até os dias atuais. Com efeito, com a promulgação da CF/88, o Ministério Público passou a ser essencial à Justiça, sendo-lhe atribuída a função de zelar pelo cumprimento da lei, promovendo as medidas necessárias para garantir que os direitos dos cidadãos sejam respeitados.
Já no segundo capítulo apresenta-se a importância do Ministério Público como órgão que atua na defesa dos interesses difusos e coletivos, bem como se discorre sobre os princípios e atribuições informadores dessa função. Por último, aborda-se a atuação do Ministério Público como titular da ação civil pública, demonstrando que a CF/88 realçou o papel de fiscal da aplicação da lei, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica do regime democrático e dos interesses sociais, individuais e indisponíveis.
1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Na doutrina brasileira atual, segundo Freire (2008), não existe um consenso sobre o surgimento da expressão “Ministério Público”, havendo, desse modo, várias correntes que divergem sobre tais posicionamentos.
Segundo o autor supracitado, uma das correntes doutrinárias afirma que o nascimento do Ministério Público foi no antigo Egito, aproximadamente há 4.000 a.C. Na época, um funcionário real do Egito, denominado Magiai, teria entre outras funções, a responsabilidade de apontar práticas criminosas aos Magistrados constituídos legalmente, além de punir os rebeldes, conter os violentos e proteger os cidadãos pacíficos.
Outra corrente que existe no ordenamento jurídico brasileiro, afirma Freire (2008), é de que o Ministério Público teve sua origem nos Éforos da Espanha. Embora os Juízes da época equilibravam os poderes senatorial e real, desempenhando dessa forma o ius
accusationiis, ou, ainda, nos Thesmotetis ou Tesmãtetas gregos, havia uma forma elementar
de acusador público.
Segundo Freire (2008), existem ainda outros autores que afirmam que em Portugal, no ano de 1289, sob o reinado do Rei Afonso III, já existiria o Procurador da Coroa e, em 1387, o Rei Don Juan I instituiu o El Ministerio Fiscal, ou seja, órgão dotado de certa afinidade com o atual Ministério Público.
Ocorre que, embora várias correntes tenham manifestado a origem do Ministério Público, Freire (2008) afirma que a mais expressiva é a da procedência francesa. A expressão “Ministério Público” teria tido origem na França, no século XVIII, quando os procuradores eram defensores da Coroa, da sociedade e do Rei.
Pode-se afirmar, então, que a França, no ano de 1302, criou o Ministério Público, referindo-se aos Procuradores do Rei, que inicialmente zelavam apenas por interesses privados e mais tarde passaram a exercer funções de interesse do Estado (FREIRE, 2008).
Por outro lado, no Brasil, segundo Freire (2008), o Ministério Público apresenta uma longa trajetória jurídico-social e histórica, iniciando no Brasil Império até adquirir a sua atual estabilização na Constituição Federal de 1988.
12
Segundo Freire (2008), com a promulgação da Constituição de 1824, o Procurador da Coroa e Soberania Nacional passou a ter sua jurisdição para acusação no juízo de crimes comuns e o Código de Processo Criminal do Império, de 1832, continha uma seção reservada aos Promotores. Observa-se que a função do Promotor era de acusar.
No ano de 1841, os Promotores passaram a ser nomeados pelo Imperador e por tempo indefinido. Dessa forma, eles serviriam enquanto conviesse a sua permanência ao serviço público, demonstrando que a discricionariedade do Imperador era que determinava essa permanência no setor público (FREIRE, 2008).
Freire (2008) afirma que no curso da história constitucional, as demais Constituições, ou seja, a de 1934, 1937, 1946 e a de 1967/1969, mantiveram em seus artigos alguma disposição referente ao Ministério Público.
A Constituição de 1934 refere-se ao Ministério Público em seus artigos 95 a 98, demonstrando que esta instituição já fazia parte da estrutura do Estado, mas de forma muito incipiente. Já a Constituição de 1937 atende o Ministério Público, mas somente na esfera pública, sendo que faz referência em seu art. 99, enfatizando que:
Art. 99. O Ministério Público terá por chefe o Procurador-Geral da República e funcionará junto ao Supremo Tribunal Federal, e será de livre nomeação e demissão do Presidente da República, devendo recair a escolha em pessoa que reúna os requisitos exigidos para Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Observa-se que o Ministério Público, atrelado ao Poder Executivo, fica à margem da história, representando verdadeiro retrocesso para a instituição, pois a Carta da Era Vargas, ditatorial por excelência, limitou a atuação do Ministério Público e nenhum destaque foi-lhe concedido.
A Constituição de 1946 estabeleceu em artigos próprios sobre o Ministério Público, conforme se verifica nos artigos 125 a 128. Por outro lado, a Constituição de 1967, mesmo em clima desfavorável às instituições democráticas, pois reinava a ditadura militar, estabeleceu em seus artigos 137 a 139 a forma de ingresso e as competências do Ministério Público, demonstrando que esta instituição passava a ter seu lugar definido constitucionalmente e adquiria respeitabilidade, apesar de estar ligada ao Executivo no que diz respeito à nomeação do Procurador-Geral. Não foi diferente com a Emenda Constitucional
de 1969, haja vista que esta estabeleceu sobre o Ministério Público em seus artigos 94 a 96, dando ênfase à investidura que dar-se-ia por concurso de provas e títulos e que haveria representação nos Estados e municípios (FREIRE, 2008).
Para corroborar tal afirmação, segue o seguinte comentário:
Com a redemocratização do país após a 2ª Guerra Mundial, O Ministério Público voltou a gozar de maior prestígio, visto que, nos momentos de resplendor democrático, a instituição detém maior destaque no ordenamento jurídico constitucional. Dedicando-lhe um total de quatro artigos, a Constituição Federal de 1946, em um grande avanço, estabeleceu a organização do Ministério Público da União e dos Estados em carreira, com ingresso mediante concurso, conferindo aos seus membros as garantias de estabilidade, após dois anos de exercício, e da inamovibilidade, salvo representação motivada do chefe do Ministério Público. (FARIA, 2010, p. 3).
Por fim, com a referida redemocratização do país, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), com um texto mais coerente com os princípios da época e com a necessidade de atender as demandas sociais, previu em seus artigos 127 a 130 sobre o Órgão Ministerial, devolvendo-lhe a importância e o lugar que merece na ordem jurídica (CAMPANHOLE; LOBO, 1998).
Com efeito, no ano de 1981, foi instituída a primeira Lei Orgânica do Ministério Público, onde se definiu um estatuto básico e uniforme para a instituição nacional. Assim, esta lei foi editada principalmente quanto às normas gerais da organização do Ministério Público, trazendo em seu textomuitas modificações referentes à atuação deste órgão, e dando-lhe o destaque merecido, qual seja, de um órgão que atua em defesa da ordem jurídica, das instituições democráticas e, principalmente, dos interesses da sociedade (FREIRE, 2008).
Mais tarde, no ano de 1985, com a chegada da Lei da Ação Civil Pública, conferiu-se ao Parquet a iniciativa na promoção de ações para a proteção de interesses coletivos e difusos, maximizando de forma acentuada a atuação do Ministério Público. Desse modo, a CF/88 conferiu ao Órgão Ministerial seu maior crescimento. Nesse sentido, Alexandre de Moraes (apud FREIRE, 2008, p. 5) entende que:
[...] a Constituição Federal de 1988 ampliou sobremaneira as funções do Ministério Público, transformando em um verdadeiro defensor da sociedade, tanto no campo penal com a titularidade exclusiva da ação penal pública (cf. comentário sobre o art. 5º, LIX) quanto no campo cível como fiscal dos demais Poderes Públicos e defensor da legalidade e moralidade administrativa, inclusive com a titularidade do inquérito civil e da ação civil pública.
14
Certamente que em sendo atribuído ao Ministério Público as funções que dizem respeito à fiscalização dos Poderes Públicos, a sociedade tem ao seu lado um defensor dos interesses sociais e públicos. Desta forma, a CF/88 instituiu em seu art. 127, caput que “o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
A Carta Magna de 1988 situa o Parquet em um capítulo exclusivo, sendo dessa forma fora da estrutura dos demais poderes da República, aplicando sua total autonomia e independência no que diz respeito à organização e funcionamento, dilatando as funções, sempre em defesa dos direitos, prerrogativas e garantias da sociedade.
O constitucionalista Alexandre de Moraes (apud FREIRE, 2008, p. 5) explana que:
[...] o legislador constituinte criou, dentro do respeito à teoria dos “freios e contrapesos” (cheks and balances), um órgão autônomo e independente deslocado da estrutura de qualquer dos Poderes do Estado, um verdadeiro fiscal de perpetuidade da federação, da Separação de Poderes, da legalidade e moralidade pública, do regime democrático e dos direitos e garantias individuais: o Ministério Público.
Com efeito, extrai-se que o Ministério Público é um órgão ligado ao Estado, e não ao Governo, sendo assim, cuida de interesses indisponíveis ou de grande abrangência social. A presença do Órgão Ministerial é fundamental à prestação jurisdicional sempre que for de interesse social e individual indisponível e quando, ainda que não haja indisponibilidade do interesse, a lei considere conveniente sua atuação em defesa da sociedade (FREIRE, 2008).
Conforme a CF/88, o Ministério Público abrange o Ministério Público do Trabalho (MPT), o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios (MPDF/T), os Ministérios Públicos dos Estados, o Ministério Público da União (MPU), que compreende o Ministério Público Federal (MPF), o Ministério Público Militar (MPM) e o Ministério Público do Trabalho (MPT).
Dessa forma, observa-se que o Ministério Público não se derivou de um ato legislativo, mas sim que se formou progressiva e lentamente, haja vista as cobranças históricas da sociedade.
1.1 Da Constituição do Império às transformações da década de 30
Conforme relatado anteriormente, para começar a se falar em Ministério Público no Brasil há de se recuar aos tempos coloniais. Pode-se perceber que desde o início o Ministério Público sempre teve o seu marco em assegurar o correto cumprimento das leis.
Faria (2010) ressalta que na trajetória do Ministério Público, este sempre procurou um lugar no campo institucional brasileiro, o que se refletiria nas mais diferentes áreas em que o órgão é colocado em cada nova revisão a que a Constituição Federal é submetida.
No ano de 1890, mais precisamente em 11 de outubro, o General Deodoro da Fonseca, por meio do Decreto nº 848, resolveu organizar o Poder Judiciário. Com esse documento, segundo Faria (2010), citou-se o Ministério Público pela primeira vez em seus arts 21 a 26, em que se tratava das competências do Procurador Geral da República, como também se falava sobre a nomeação de Procuradores da República.
Ocorre que passado um mês do Decreto nº 848, houve a publicação de um novo Decreto, o de número 1.030, datado de 14 de novembro de 1890, onde se organizava a Justiça do Distrito Federal, atendendo ao pedido do Ministro da Justiça, Campos Salles, que dessa maneira discorreu:
Generalíssimo – A organização da justiça local é um complemento necessário da organização da justiça federal. [...] Os mesmos motivos, que determinaram o Governo Provisório da República a decretar a lei orgânica da justiça federal, e a organizá-la desde logo neste districto, actuam com igual força nelle se constituir simultaneamente o poder judicial, próprio e soberano, a que tem direito, de par com todos os Estados da União. [...]
É necessário ao lado do juiz o fiscal da lei e representante dos interesses da sociedade: o ministério público.
Não é sua missão inspecionar o magistrado, mas defender os direitos e interesses da communhão social, como os particulares pleiteam o seu. Em nome do direito social, elle promove a repressão de todas as violações das leis de ordem pública; em nome do interesse social, elle defende os direitos dos incapazes ou inhibidos de comparecer em juízo.
A independência recíproca do poder judiciário e do ministério público é uma necessidade orgânica e funccional. (apud FARIA, 2010, p. 2).
Ressalta-se novamente que a afirmação de Campos Salles, então Ministro da Justiça, de que “ao lado do juiz”, necessariamente deve estar “o fiscal da lei e representante dos interesses da sociedade: o ministério público.” (apud FARIA, 2010, p. 2).
16
Com efeito, segundo Faria (2010), ocorreram transformações a partir da década de 30 para que o Ministério Público fosse finalmente institucionalizado, ainda que passadas algumas décadas. Essa institucionalização somente ocorreu com a Constituição Federal de 1934, nascida no contexto de várias transformações que ocorriam no Brasil nos meados anos de 1929. Ressalta-se, ainda, que durante este período da história brasileira, a política brasileira tinha apenas um conteúdo formal.
Dessa forma, após, o Golpe Militar ocorrido no ano de 1930, liderado por Getúlio Vargas, que depôs o então Presidente da República Washington Luiz, as bases que sustentavam o Governo Provisório recém-empossado entraram em conflito. Tudo por causa da redução de espaços políticos na regência do País e a “aristocracia do café” (FARIA, 2010).
Segundo Faria (2010), com Getúlio Vargas no Governo Provisório, este reconduziu o Dr. André da Faria Pereira à administração do Ministério Público do Distrito Federal, destituído durante o Governo anterior.
No ano de 1932, mais precisamente em 24 de março, foi assinada a Lei Eleitoral e em 13 de maio do mesmo ano criou-se uma comissão que tinha o dever de elaborar o Anteprojeto da Constituição Federal. No centro dessas discussões da comissão estava inserido o parágrafo 4º do artigo que falava sobre a procedência do Procurador Geral da República, ou seja, nomeado pelo Presidente da República, mas oriundo do corpo de ministros (FARIA, 2010).
Na esteira desses debates, Faria (2010) expressa que foi conversado se o Ministério Público nos Estados da Federação também precisava ser objeto da Lei Orgânica elaborada pela Assembléia Nacional. Ainda nessas discussões argumentou-se acerca das garantias ao Ministério Público. Nessa linha de raciocínio mostrava-se inteligentemente definir qual poder seria o competente para organizar o Órgão Ministerial. Outrossim, nesse patamar de pensamentos da comissão era uniforme que o Ministério Público, como um órgão fiscalizador que é, necessitava ter extensas garantias, pois, do contrário, não poderia exercer a sua função primordial, tornando-se dessa maneira um mero órgão do Poder Executivo.
Das conversas e indefinições da Comissão instituída para resolver os impasses acerca do Ministério Público, percebem-se reflexos na Constituição aprovada, e reservou-se ao Ministério Público um capítulo só seu, independente dos outros três poderes do Estado.
Com o advento do Golpe Militar de 1937, o Ministério Público viu seu espaço diminuir na Constituição Federal, sendo que em 10 de novembro Getúlio Vargas dissolveu o Congresso e sancionou uma nova Carta Magna. Nessa nova Constituição o Ministério Público simplesmente passou a ser referido em um único artigo (99), o qual falava sobre o Poder Judiciário (FARIA, 2010).
Dessa forma, afirma Faria (2010), quando ocorreu a quebra do Estado Democrático de Direito, os Procuradores passaram a ser nomeados pelos interventores de cada Estado brasileiro. Há de se reconhecer, então, que o regime inserido em 1937 desembocou na ditadura Vargas que acabou por instalar uma crise no Estado brasileiro. O fortalecimento do poder central, o desrespeito à autonomia dos Estados, e com o princípio da divisão de poderes, mostra um período destituído de democracia e com fortes inclinações ditatoriais.
Diferente não foi com relação à instituição do Ministério Público, pois como já ressaltado, este perdeu espaço e não defendia a ordem democrática e os interesses do povo, pois simplesmente a Carta de 1937 se omitia ao tratar deste tema.
Segundo Faria (2010), a ditadura getulista perdurou por um período, mas a partir de 1943, a Segunda Guerra Mundial entrou em sua fase final e novas posturas foram exigidas dos governantes e não foi diferente com relação a Getúlio Vargas. Esse procurou mudar o jogo político e manter-se no poder, mas foi deposto pelos militares em outubro de 1945.
Dessa maneira, iniciou-se uma nova era no país, embora Getúlio Vagas tenha conseguido exercer influência decisiva nas eleições de 1945, apoiando de forma aberta o General Eurico Gaspar Dutra, que se elegeu e passou a coordenar os debates para a elaboração da Constituição de 1946, firmando o desejo de democratizar o país (FARIA, 2010).
1.2 Da Democracia pós-Vargas à ditadura de 1946/1984
Faria (2010) afirma que não é exagero informar que a nova Constituição brasileira, que entrou em vigor em dezembro de 1946, mesmo com ideias mais democráticas, nada inovou a respeito das funções estatais. Com referência ao Ministério Público não foi diferente. Os Procuradores e Promotores estavam atentos às mudanças que ocorriam e perceberam o descompasso existente entre a nova vida política e os preceitos constitucionais de 1946.
18
Retrocedendo no tempo, verifica-se que, em 1942, foi realizado o 1º Congresso Nacional do Ministério Público, em São Paulo, com a representação de todos os Estados do Brasil, cuja finalidade era dar nova sistematização às matérias atribuídas ao Ministério Público, deixando de certa forma uniformes as várias leis de organização dos Ministérios Públicos dos Estados. Tudo isso, afirma Faria (2010), porque a organização das funções e dos poderes estatais permanecia alheia às exigências modernas de previsão, elaboração e condução das políticas públicas, sendo urgente a necessidade de melhor estruturação do Ministério Público como órgão estatal.
Em resumo, durante muito tempo o Ministério Público agiu sob o manto do Executivo, mas como sua função consistia em defender o regime democrático, a ordem jurídica no final da década de 60 era fiscalizar o cumprimento da lei. Com base no Decreto nº 1.124/68, a Procuradoria Geral da Justiça passou a ser desvinculada da Secretaria de Justiça (FARIA, 2010).
Segundo Faria (2010), tal desvinculação foi decorrente da Emenda Constitucional nº 4, de 30 de outubro de 1969. Nesse momento, o Ministério Público passou a fazer parte da Seção V do Capítulo III, integrando o Poder Judiciário. Até então estava ligado ao Poder Executivo, por força do art. 94, mas funcionava junto aos juízes e tribunais federais. Nesse diapasão cumpre salientar que o Supremo Tribunal Federal foi incitado a se pronunciar sobre a questão, posicionando-se a respeito do verdadeiro lugar do Ministério Público na estrutura organizacional do Estado. O ministro Rodrigues Alckmin, entretanto, com fundamento no Recurso Extraordinário nº 77.808, definiu que o Ministério Público não era órgão ligado ao Poder Judiciário, e não aprovou sua integração.
Nesse sentido foi o seu voto:
O argumento que se pretende tirar da ubicação do Ministério Público, em seção do Capítulo referente ao Poder Judiciário, na Constituição de 1967 é nenhum. A má colocação de um texto de lei em capítulo a que não deveria subordinar-se é insuficiente para afastar a consideração de que, institucionalmente, o Ministério Público nem é Poder Judiciário, nem se qualifica como órgão auxiliar integrado no Poder Judiciário, submetido que se acha ao âmbito do Poder Executivo. (FARIA, 2010, p. 4).
Com muita exatidão, ficou esclarecido que o lugar do Ministério Público é único, ou seja, não pertence ao Executivo e nem ao Judiciário. Trata-se, portanto, de um órgão importante cujas atribuições são definidas constitucionalmente, em que pese o Executivo
nomear livremente o Procurador-Geral da Justiça. Para melhor esclarecer a posição do Ministério Público, o presidente general Augusto Garrastazu Médici, durante o IV Congresso Interamericano do Ministério Público, manifestou-se com estas palavras a respeito do
Parquet1:
Devo dizer a todos que o Governo brasileiro dá especial realce ao Ministério Público, instituição encarregada de zelar pela ordem e pelo cumprimento da lei. [...]. Tanto isso é verdade que o Ministério Público ocupa uma seção em nossa carta política. Além disso, o regime de legalidade vigorante no Brasil encontra no Ministério Público um dos seus fundamentos, pois lhe cabe, entre outras importantes missões, a de acusar a inconstitucionalidade das leis e dos atos administrativos perante o Poder Judiciário. (apud FARIA, 2010, p. 5).
No ano de 1972 assumiu o novo Procurador-Geral da Justiça, Dr. Paulo Chermont de Araújo. Em 1975 tomou posse como chefe do Parquet o Procurador-Geral da Justiça, Dr. Raphael Cirigliano Filho. Durante esta época destaca-se a constituição de um grupo de trabalho para organizar o ordenamento jurídico do Estado. Após consecutivos encontros foi constituído o Decreto-Lei nº 11, de 15 de março de 1975, que falava sobre “o Ministério Público e a Assistência Judiciária do Estado do Rio de Janeiro.” (FARIA, 2010, p. 5).
Segundo Faria (2010), o crescimento do Ministério Público, durante a ditadura, ensejou de certa forma a ampliação da esfera de atuação do órgão no que diz respeito aos direitos civis, atribuindo-lhe, em 1981, legitimidade para propositura da Ação Civil Pública.
Faria (2010) destaca que com a redemocratização do país e a elaboração da Lei Complementar nº 40, de 14/12/1981, novas atribuições começaram a ser outorgadas ao Ministério Público, notadamente a defesa da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade. Enquanto isso, a Lei nº 6.939/81 conferia legitimidade à propositura da Ação Civil e Criminal em caso de danos causados ao meio ambiente, e a Lei 7.447/1985 garantia a propositura da Ação Civil Pública para defesa de interesses difusos e coletivos.
Consolidou-se aos poucos, segundo Faria (2010), a importância do Ministério Público à justiça e à defesa dos interesses dos hipossuficientes, o que fica evidenciado naConstituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), que assegura ao Ministério Público a defesa do regime democrático e da ordem jurídica, como o de zelar pelos interesses indisponíveis.
1
20
1.3 Da redemocratização de 1985 até os dias atuais
É importante reprisar que foi com a abertura política no ano de 1985 que a sociedade passou a viver novos tempos e encontrou na instituição do Parquet um verdadeiro colaborador, que passou a atuar de forma acentuada na defesa dos interesses da coletividade, mais precisamente dos menos favorecidos, entre eles, menores, interditos, órfãos e idosos.
A história constitucional brasileira mostra que nem sempre o Ministério Público foi independente e autônomo, pois “buscando informações sobre as origens históricas desta instituição, verifica-se que foi criada a partir de um grupo de servidores públicos que tinham a função de procuradores do rei, no século 14.” (DORNELLES, 2008, p. 1).
Continua o supracitado autor referindo-se ao Ministério Público como:
simples agentes de negócios do rei, foram tornando-se uma magistratura pública. Naquele período absolutista, a vontade do monarca era a vontade geral. Isso já nos remete ao entendimento que em um determinado período os agentes do MP agiam no interesse do soberano, mas lentamente essa postura foi se modificando e o Estado moderno, organizado politicamente, com personalidade jurídica, fragmentou o poder uno e monocrático do soberano. O Estado passou a se identificar como pessoa, deslocando-se a autoridade do rei para o Estado. Nesse contexto, o Ministério Público também se transformou, passando de procurador do rei a procurador do Estado. (DORNELLES, 2008, p. 1).
Denota-se, a partir dessas considerações, que o sistema de justiça sofreu impacto muito grande com a redemocratização do país, pois com a ditadura militar e os anos de autoritarismo, a sociedade clamava por seus direitos e exigia um posicionamento mais adequado do Poder Judiciário e, por consequência, dos agentes do Ministério Público, pois suas demandas não eram atendidas como deveriam.
Neste sentido, Nery e Cavalcante Filho (2010, p. 1) ressaltam que “um dos pilares da redemocratização do país é o Ministério Público, seja por sua atuação institucional, seja pelo empenho de seus membros, a partir da formatação conferida pela CF/88 em defesa do Estado Democrático de Direito.” Desta forma, evidencia-se que a história reconhece a importância do Ministério Público para que medidas sejam tomadas quando da violação das regras constitucionais, notadamente com respeito aos recursos públicos, verbas para educação, saneamento básico, saúde, entre outros.
Tudo isso porque a CF/88 conferiu a esta instituição uma função essencial à justiça, colocando-o como um órgão autônomo, independente, sem qualquer subordinação aos outros poderes. Foi-lhe assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira, não sofrendo assim, pressões do executivo, legislativo e judiciário, e podendo agir em defesa dos interesses da sociedade.
Mais interessante do que verificar essa independência é saber que o Ministério Público é uma instituição permanente, de Estado, não de governo, pois tem a atribuição de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis (DORNELLES, 2008).
A história do Ministério Público se confunde com a história constitucional brasileira e, certamente, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul se insere neste contexto, pois o povo gaúcho sempre foi conhecido por sua bravura e luta para melhorar as condições daqueles que necessitam.
Importante analisar no item que segue, a história desta instituição no Estado do Rio Grande do Sul, pois aqui a luta pelos direitos do cidadão sempre foi a “bandeira” daqueles que veem a Justiça não só como uma instituição, mas como um valor a ser perseguido e alcançado.
1.4 História do Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul
O Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul reporta-se ao período do Império. No início, o Rio Grande do Sul integrava a jurisdição da Relação do Rio de Janeiro por meio da Comarca da Ilha de Santa Catarina. Além disso, antes pertenceu às Comarcas de Paranaguá e São Paulo e no ano de 1807, mais precisamente em 19 de setembro, Porto Alegre tornou-se sede permanente da Ouvidoria, com a criação da Comarca de São Pedro do Rio Grande do Sul (AXT, 2006).
Dessa forma, segundo Axt (2006), durante o Período Colonial no Estado do Rio Grande do Sul, as funções atualmente atribuídas ao Ministério Público eram dos procuradores nas Relações da Bahia e depois do Rio de Janeiro.
22
Axt (2006) afirma ainda que os conselhos municipais do Rio Grande do Sul, de certa forma exerciam funções que hoje pertencem ao Ministério Público. Às vésperas da Independência atuavam no território gaúcho cinco procuradores, atuando nas câmaras municipais de Porto Alegre, Rio Grande, Rio Pardo, Santo Antônio da Patrulha e Cachoeira do Sul, e tinham, dentre outras, a função de fiscalizar a arrecadação, o patrimônio público e a execução orçamentária.
A mudança da Corte para o Brasil trouxe avanços para o Estado do Rio Grande do Sul, dentre os quais se destacam a criação de novas vilas e câmaras, a nomeação do juiz de fora para Porto Alegre e a criação da Junta de Justiça Criminal da Capitania do Rio Grande de São Pedro. A Junta Criminal era formada por sete membros: um presidente, que tinha o voto de desempate; um juiz relator; o juiz de fora da Vila de Porto Alegre; o juiz da Alfândega; dois vereadores da Câmara de Porto Alegre ou dois advogados e um membro nomeado. Tal Junta era regulada pelo Alvará de 18 de Janeiro de 1816 (AXT, 2006).
Dessa forma, segundo Axt (2006), a Constituição de 1891, em seu art. 60, determinou a instituição do Ministério Público perante Tribunais e Juízes, com o intuito de representar os interesses das pessoas com necessidades, entre elas interditos, órfãos e interesses do Estado.
Com efeito, em 4 de setembro de 1920, no Decreto nº 2.646, Antonio Augusto Borges de Medeiros editou o primeiro Regulamento do Ministério Público Estadual que concretizou as atribuições conferidas aos membros do Parquet. Nesse regulamento era autorizado aos membros do Ministério Público, intervir em processos em que existissem órfãos, menores, interditos, silvícolas e ausentes. Além do mais, conforme disposição do Código Civil, poderia se promover a anulação de atos praticados por pessoas que eram consideradas incapazes. No mesmo sentido, sendo curadores das massas falidas, poderiam se manifestar nos processos preliminares de falência (AXT, 2006).
Ainda segundo Axt (2006), o Interventor Federal, General Oswaldo Cordeiro de Farias, no ano de 1942, mais precisamente em 24 de junho, sacramentou o Decreto nº 564, que falava sobre o novo regulamento do Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul, que tratava da ação penal, dos crimes de competência do Tribunal do Júri, da instrução criminal, da reparação de danos, além de discorrer sobre assuntos nas curadorias de Órfãos e Ausentes, de Massas Falidas e da Fazenda Pública.
Na Constituição de 1946, prossegue Axt (2006), o Ministério Público ganhou título próprio no capítulo II, obtendo a estabilidade após dois anos de estágio probatório, irredutibilidade dos vencimentos e a criação de um Conselho Superior do Ministério Público. Assim, após a promulgação da Constituição, a Lei nº 115/47, criou-se o Conselho Superior do Ministério Público. Tal conselho seria composto pelo procurador-geral, presidente natural e quatro membros efetivos.
Posteriormente, em 1950, o Código de Organização Judiciária do Estado (COJE) contemplou o Ministério Público, procurando regulamentar o quinto constitucional, fundamentando a alternância de nomeação de advogados e promotores. E no ano de 1955, o Governador Ildo Meneghetti, por meio da Lei nº 2.656, criou na Procuradoria-Geral as Procuradorias Judicial e de Terras, tendo a primeira a competência de representação privativa do Estado nas instâncias superiores e a segunda a mesma função específica com a defesa de terras devolutas (AXT, 2006).
Com efeito, segundo Axt (2006), no Rio Grande do Sul, no ano de 1966, a Assembléia Legislativa promulgou um novo Código de Organização Judiciária, ampliando aos membros do Ministério Público prerrogativas de fiscalização do procurador-geral sobre a magistratura togada. As Procuradorias Judicial e de Terras foram extintas e a defesa do Estado passou a um procurador designado pelo procurador-geral.
Em 1973, com base no Decreto nº 22.391, foi aprovado o Regulamento de Estágio Probatório do Ministério Público, fixando durante a vigência do estágio, o regime de relatório trimestral por parte do promotor à Corregedoria. Neste mesmo ano, no dia 24 de outubro, a Lei nº 6.619, adotou o quadro de carreira do Ministério Público em 66 promotores de quarta entrância, 19 procuradores, 77 de terceira, 47 de segunda e 49 de primeira (AXT, 2006).
Com efeito, Axt (2006) conclui que foi na década de 70 que o Ministério Público se expandiu de uma maneira significativa, criando inúmeros cargos, imprimindo maior mobilidade aos seus membros, facilitando as promoções. Essas inovações, dentre outras, serviram para tornar a carreira de promotor mais atraente do que era antigamente. Tais condições somente foram possíveis através da mobilização da classe.
24
No ano de 1981, o Ministério Público no Estado do Rio Grande do Sul estava formado por 24 procuradores, 14 subprocuradores, 92 promotores de primeira entrância, 47 de segunda entrância, 111 de terceira entrância, 91 de quarta entrância. A Lei nº 7.525/81, que alterou a Lei Orgânica e o Estatuto do Ministério Público, criou a entrância especial, integrada pelos subprocuradores. Ocorre que no ano de 1982 foi sancionada a Lei nº 7.669, que reformou a Lei Orgânica do Ministério Público, sendo que as subprocuradorias foram extintas e os subprocuradores foram transformados em procuradores, eliminando a entrância especial (AXT, 2006).
Segundo Axt (2006), o início da década de 80 trouxe várias novidades para o Ministério Público. Uma delas foi a reativação da Revista do Ministério Público que há anos não tinha mais circulação, além da criação da Fundação Escola do Ministério Público. Dessa forma, a “Constituição Cidadã”, apelido dada à Constituição Federal de 1988, edificou o Ministério Público como um quarto poder, ficando responsável pela defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e pelo regime democrático.
Por conseguinte, a abertura política da década de 80 teve um grande impacto no Ministério Público, tanto no Brasil como no Rio Grande do Sul. Entre os anos de 1981 e 1987, emendas constitucionais e leis ajudaram a estabelecer a autonomia funcional e institucional, tendo como uma das principais a Lei da Ação Civil Pública (AXT, 2006).
O que se extrai da década de 80, no entendimento de Axt (2006), é que a Constituição Federal de 1988 investiu o Ministério Público de funções básicas e essenciais ao seu funcionamento de regime democrático. As várias transformações a que foi submetido tornaram o Ministério Público um órgão sério, em que as pessoas depositam as suas esperanças para que seja feita a justiça, e para que sejam representados perante o Poder Judiciário.
Assim, para melhor compreensão da importância do papel que o Ministério Público exerce na sociedade, bem como para entender a sua atuação em face dos direitos e demandas da sociedade, no próximo capítulo serão abordadas as atribuições e competências deferidas constitucionalmente a este órgão, bem como sua estrutura organizacional.
2 MINISTÉRIO PÚBLICO, ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL
Ribeiro (2010) refere que o Ministério Público, após a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), passou a exercer grande importância junto à sociedade e transformou-se numa instituição necessária e essencial à função jurisdicional do Estado. Isso porque conforme o art. 127 da Carta Magna, o Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
De todas as instituições existentes no ordenamento jurídico, o Ministério Público é o que detém o maior rol de atribuições e responsabilidades em termos de interesse social e individual indisponível e na defesa da ordem jurídica, assumindo a condição de órgão essencial do Estado como fiscal da lei e da sua execução (RIBEIRO, 2010).
Neste sentido, Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 993) enfatizam que:
Como quer que seja, não há dúvida quanto à vinculação essencial e indissociável entre o Ministério Público e o primado da lei. O Ministério Público é fiscal da lei e da sua execução. Como essa fiscalização se exerce, inclusive, no plano constitucional, dado que compete ao Ministério Público velar pelo respeito à Lei Fundamental, o MP assume a condição de órgão essencial do Estado, porque as tarefas a seu cargo são daquelas essenciais à própria conceituação do Estado, enquanto nação politicamente organizada.
Com tais atribuições, o Órgão Ministerial acaba tendo uma essencial função, qual seja a de controle da legalidade dos atos praticados pelas autoridades públicas. Isso porque é titular da ação civil pública para fins de improbidade administrativa e é também titular da ação penal pública.
Os autores supracitados continuam ressaltando que:
Em nosso ordenamento jurídico, por exemplo, a titularidade da ação direta de inconstitucionalidade, a cargo do Procurador – Geral da República; a incumbência que o constituinte entregou ao MP de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis; além da titularidade exclusiva da ação penal pública, tudo isso põe em evidência a importância do Ministério Público como órgão de controle das atividades sociais e da conformidade dos governos com as finalidades constitucionais do próprio Estado. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 993).
Como salientado anteriormente, nos dias atuais, o Ministério Público ampliou o número de ações de que pode ser titular. Dentre elas pode-se citar a ação penal pública na
26
defesa da sociedade, a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, a ação civil pública, seja para defesa de interesses difusos ou coletivos (RIBEIRO, 2010).
Pode-se citar ainda que o Ministério Público atua, às vezes, como fiscal da lei, em processos que exigem fiscalização, podendo ser citados os processos que envolvem menores ou de que a Fazenda Pública é parte. Muito interessante é a decisão do Ministro Celso Mello a este respeito, o qual se manifesta a seguir:
O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, parág. 2º, I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico- institucional, a circunstância de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União figura como instituição, no âmbito federal, centenária e da maior relevância, em especial quanto à função de fiscalização da lei, já que oficiam perante o tribunal de composição variada, cujos membros não precisam, necessariamente ostentar formação jurídica. A atividade desses Ministérios Públicos tende a ser primordial para a formação de decisões ajustadas aos parâmetros da legalidade. (STF, ADI 789, DJ de 26-5-1994).
A decisão acima deixa claro que o Ministério Público possui uma atuação diferenciada quando atua como agente fiscalizador junto ao Tribunal de Contas da União, pois sua organização é sui generis, não fazendo parte nem do Ministério Público da União e nem dos Estados.
Ribeiro (2010) observa, ainda, que existem atribuições administrativas, sendo elas a de exercer o controle externo da atividade policial, requisitar diligências investigatórias e instaurar inquérito policial. Estas são funções de muita importância nos dias atuais, principalmente porque a sociedade exige que órgãos públicos também sejam fiscalizados, pois não se cogita que estes atuem fora dos limites legais.
Outro aspecto de suma relevância diz respeito à faculdade que o Ministério Público tem em receber denúncias de irregularidades ou verificá-las ex officio, apurar a irregularidade, se constatada, e se esta realmente existir, promover a ação penal para o caso ou a ação civil pública. “Merece destaque o primeiro inciso do artigo 129, que estatui caber ao Ministério Público, com privatividade, a promoção da ação penal pública.” (RIBEIRO, 2010, p. 10).
Contudo, a CF/88 ressalta que o Parquet não tem função sancionatória, apesar de suas várias atribuições e competências e a relevância da sua atividade para o regime democrático e republicano. Possui, porém, o poder de investigar, pesquisar, analisar e colher provas suficientes para que o Poder Judiciário exerça a sua função, ressaltando a sua importância para a efetivação dos direitos e garantias fundamentais (RIBEIRO, 2010).
O Ministério Público, na realidade dos fatos, participa do controle da Administração Pública. Nesse sentido, Lessa (apud RIBEIRO, 2010, p. 11) entende que:
A missão da Justiça é descobrir e fixar a verdade, tanto de fato como de direito. Entregues a si mesmos, sem o auxílio dos advogados, que poderiam fazer os mais inteligentes e provectos juízes? Para que estes se apossem dos múltiplos e complexos elementos que lhes facultam uma decisão verdadeira e justa ou, quanto possível próximo da Justiça e da verdade, é mister sujeitar-se a causa diante deles a uma análise profunda, esquadrinhá-la em todos os sentidos, pôr em relevo tudo o que ela encerra, dela extrair por uma poderosa compreensão o pró e o contra, debatê-la, esmerilhá-debatê-la, vascolejá-debatê-la, minuciosamente medi-la em todas as partes, isto é, instruí-la e arrazoá-la. Rui Barbosa, na “Oração aos Moços”, afirmava: “Na missão do Advogado também se desenvolve uma espécie de magistratura. As duas se entrelaçam, diversas nas funções, mas idênticas no objeto e na resultante – justiça; com o advogado, justiça militante. Justiça imperante, no magistrado.”
Pode-se afirmar, então, que o Órgão Ministerial constitui função essencial ao andamento da justiça, seja tanto como justiça ou como instituição, posta em movimento pela atuação dos seus membros e como justiça com um valor mencionado no preâmbulo da CF/88.
José Afonso da Silvamenciona acerca dos ensinamentos de Calamandrei, sendo citado na obra de Ribeiro (2010, p. 11), que assim refere:
Entre todos os cargos judiciários, o mais difícil, segundo me parece, é o do Ministério Público. Este, como sustentáculo da acusação, devia ser tão parcial como um advogado; como guarda inflexível da lei, devia ser tão imparcial como um juiz. Advogado sem paixão, juiz sem imparcialidade, tal é o absurdo psicológico no qual o Ministério Púbico, se não adquirir o sentido de equilíbrio, se arrisca, momento a momento, a perder, por amor da sinceridade, a generosa combatividade do defensor ou, por amor da polêmica, a objetividade sem paixão do magistrado.
Ribeiro (2010) infere que o Ministério Público é uma instituição essencial à Justiça. Dessa forma, necessário se faz frisar mais uma vez que o objetivo mais importante desta instituição é fazer cumprir a ordem jurídica e defender os interesses sociais e coletivos da sociedade. Salienta-se que ao cumprir com sua missão, ser-lhe-á exigido o equilíbrio entre a parcialidade do advogado que atua na defesa do interesse público, e a sua própria
28
imparcialidade de quem recebeu o papel de defensor da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indisponíveis.
Logo, necessário se faz abordar a estrutura organizacional deste órgão para melhor compreensão de sua atuação como instrumento da democracia e garantia dos direitos dos cidadãos, tema a ser tratado pelo item que segue.
2.1 Estrutura organizacional do Ministério Público
De acordo com os termos do art. 128 da CF/88, o Ministério Público abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados, sendo que estas entidades não se confundem entre si.
Importantes as anotações efetuadas a este respeito por Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 996-997), que ressaltam:
A organização do Ministério Público
Nos termos do art. 128 da Constituição, o Ministério Público abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados – entidades estas que não se confundem entre si, cada qual possuindo chefias próprias. Como o dispositivo mencionado cogita de um Ministério Público desdobrado no Ministério Público da União e nos Ministérios Públicos dos Estados, é possível extrair um caráter nacional da Instituição. Essa índole nacional está realçada pela criação do Conselho Nacional do Ministério Público, objeto da Emenda Constitucional n. 45/2004. Esse Conselho encontra-se delineado no art. 130-A da Lei Maior. Está incumbido de aferir a atuação administrativa e financeira dos vários ramos do Ministério Público na Federação e de monitorar o cumprimento dos deveres funcionais dos seus membros. Cabe-lhe, igualmente, zelar pelo respeito às garantias que cercam a Instituição. É composto por membros do Ministério Público da União e dos Estados, por membros do Judiciário, por advogados indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados e por cidadãos indicados pelas Casas do Legislativo Federal.
Esta organização, constitucionalmente prevista, é muito importante para que não se tenha dúvidas de que o Ministério Público é um órgão independente e possui autonomia funcional, mesmo estando o caráter nacional presente em sua estruturação.
Os autores acima mencionados continuam informando sobre a organização e a sistematização desta instituição, explicando que:
Cada Estado-membro deve organizar e manter o Ministério Público que opera perante o Judiciário local. A autonomia de que desfrutam os Estados-membros para reger o Ministério Público estadual está limitada por princípios básicos que a Constituição, desde logo, impôs às unidades federadas. Entre esses preceitos básicos, contam-se os que se referem às garantias da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios dos membros, bem assim aos princípios institucionais do Ministério Público e à obrigatoriedade de concurso público de provas e títulos para o ingresso na carreira. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 996).
A CF/88 fortaleceu a instituição do Ministério Público, concedendo aos seus agentes, as mesmas garantias constitucionais deferidas aos magistrados, e com isso equiparou-os a um verdadeiro “poder”. Por outro lado, a formatação estabelecida pela CF/88 no âmbito da União, assegura que a Instituição vai ter representação em todas as esferas da federação.
Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 996-997) assim se expressam sobre o Ministério Público da União:
Os Ministérios Públicos Federal, do Trabalho e Militar, além do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, formam o Ministério Público da União, cujo chefe deve ser integrante de um desses ramos.
Diante dos alargados poderes do Ministério Público, a exigir sensibilidade social e política redobrada de quem o dirige, a Constituição cercou a escolha do Procurador-Geral da República de cuidados próprios aos cargos mais relevantes da República. Ele deve ter mais de 35 anos e ser aprovado pela maioria absoluta dos membros do Senado. A sua independência foi protegida com o estabelecimento de mandato de dois anos.
Os Ministérios Públicos junto aos Tribunais de Contas não compõem nem o Ministério Público da União, nem o Ministério Público dos Estados, mas têm uma organização sui generis, como reconheceu o STF.
Para melhor compreensão sobre as competências atribuídas ao Parquet, reporta-se ao art. 129 da CF/88 que enumera, de forma exemplificativa, aquelas que entende serem as mais importantes, mas deixa em aberto a possibilidade de outras atribuições serem cometidas a este órgão por lei infraconstitucional.
Sobre o tema manifestam-se Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 997), enfatizando:
Várias das competências do Ministério Público estão previstas no art. 129 da Constituição, em enumeração que não é exaustiva. O legislador infraconstitucional pode aditar outras, como previsto no inciso IX do mesmo artigo.
Merece destaque o primeiro inciso do art. 129, que estatui caber ao Ministério Público, com privatividade, a promoção da ação penal pública. A regra apresenta consequências práticas relevantes. Por conta dela, não mais se admite que a ação penal pública seja deflagrada por autoridades outras, do Executivo ou do Judiciário. A Constituição, contudo, ressalva a ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal (art. 5º, LIX). Objetiva-se evitar que a vítima do delito não veja a sua ânsia de justiça baldada pela inércia do promotor – inércia que, obviamente, não se confunde com pedido de arquivamento de autos.
30
De todo o exposto e relatado, evidenciada está a fundamental importância, nos dias atuais, do Ministério Público e o quanto o instituto é indispensável e essencial à Justiça.
É imprescindível que os integrantes do Ministério Público possam compreender a real importância da Instituição e de suas funções na transformação social e na efetivação e garantia dos direitos fundamentais. E para que isso aconteça de forma tranquila, é fundamental conhecer os princípios institucionais deste órgão, tema do próximo item.
2.2 Princípios institucionais do Ministério Público
O Ministério Público está inscrito no capítulo da CF/88 que trata das funções essenciais à Justiça. O instituto desvinculou-se da composição dos chamados Poderes do Estado, ganhando dessa maneira autonomia, sendo que tanto os Promotores de Justiça como os Procuradores, sejam na esfera estadual ou federal, cumprem importante papel na defesa da população e no cumprimento da ordem jurídica no país.
A partir da CF/88, o Ministério Público ganhou autonomia e passou a desenvolver um papel importante junto ao funcionamento do Sistema de Administração da Justiça. Ou seja, o Sistema de Administração da Justiça é composto pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público e pela Advocacia. Tais instituições são independentes, sendo que cabe a cada uma delas exercer o papel que a CF/88 determinou. Ocorre que, num certo ponto elas se unificam para um único sentido, com o objetivo de garantir o acesso de uma maneira justa à ordem jurídica (RIBEIRO, 2010).
No Sistema de Administração da Justiça o Ministério Público cumpre importante papel. Nesse sentido, Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos (apud RIBEIRO, 2010, p. 165) afirmam que cabe ao Ministério Público: “a representação funcional dos interesses estratégicos da sociedade brasileira.”
Desse modo, segundo Ribeiro (2010), o Ministério Público, diante da sua missão institucional, atua em diferentes frentes e o Poder Judiciário acaba sendo um espaço excepcional dessa atuação. Por tais razões e considerando a indispensabilidade para a construção do projeto democrático, onde a Carta Magna de 1988 define o Órgão Ministerial como instituição permanente, é o que resulta o seu caráter de cláusula pétrea.
Por tais motivos, a CF/88 estabeleceu princípios para a instituição e enumera-os no art. 127, parágrafo primeiro. São eles o princípio da indivisibilidade, da unidade e da independência funcional. Tais princípios regem a organização da Instituição e definem como o Ministério Público deve agir.
2.2.1 Princípio da autonomia institucional
Segundo Ribeiro (2010), a autonomia que a CF/88 instituiu ao Ministério Público foi consequência da complexificação social e democrática que se acelerou a partir da metade do século XIX. A autonomia institucional aparta qualquer vínculo que exista de subordinação hierárquica entre o Órgão Ministerial e as outras instituições que compõem os Poderes do Estado.
2.2.2 Princípio da unidade e da indivisibilidade
Para Ribeiro (2010), o princípio da unidade conforma a estrutura administrativa do Órgão Ministerial, sendo órgão único, composto por Promotores de Justiça sob a direção do Procurador Geral de Justiça.
Ocorre que, com o passar do tempo, a visão que era meramente estrutural desse princípio, sendo que se em algum momento foi pertinente para a evolução histórica do Ministério Público, hoje é insuficiente. Isso porque nos dias atuais tomou uma conotação política, indo além dos aspectos estruturais que até os dias de hoje integram o seu conteúdo, passando a informar e orientar a atuação político-institucional (RIBEIRO, 2010).
Quando se fala em unidade, está se afirmando que o Ministério Público deve ser visto como uma instituição única, sendo que sua divisão é apenas funcional. Não se cogita um Promotor substituir o outro, mas sim que vai representar o Órgão Ministerial. A unidade se encontra no órgão e não na pessoa que exerce a função.
A propósito, Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 994) se manifestam sobre o tema, enfatizando que:
32
O princípio da unidade significa, basicamente, que os promotores, os procuradores, integrem um só órgão, sob a direção de um só chefe. A indivisibilidade significa que os integrantes da carreira podem ser substituídos uns pelos outros, desde que da mesma carreira, segundo as prescrições legais. Consequências práticas importantes podem ser deduzidas desses princípios. O princípio da independência funcional torna cada membro do Parquet vinculado apenas à sua consciência jurídica, quando se trata de assunto relacionado com a sua atividade funcional. A partir do princípio da independência funcional, e tendo em mira resguardá-lo, veio a ser deduzida a doutrina do promotor natural, como meio de defesa do membro do Ministério Público até mesmo em face do chefe da Instituição. Foi o que ensinou o Supremo Tribunal Federal no HC 67.759/RJ, ao dizer que “esse princípio (do promotor natural) consagra uma garantia de ordem jurídica destinada tanto a proteger o membro do Ministério Público, na medida em que lhe assegura o exercício pleno e independente do seu ofício, quanto a tutelar a própria coletividade, a quem se reconhece o direito de ver atuando, em quaisquer causas, apenas o Promotor cuja intervenção se justifique a partir de critérios abstratos e pré-determinados, estabelecidos em lei. A matriz constitucional desse princípio assenta-se nas cláusulas da independência funcional e da inamovibilidade dos membros da Instituição.
Isso reforça a importância que a CF/88 deferiu ao Ministério Público enquanto entidade que tem um caráter essencial para a Justiça.
A conotação do princípio da indivisibilidade é meramente procedimento processual. Ou seja, como o Ministério Público é uma instituição uma, os Promotores podem ser substituídos no mesmo processo por outro colega sem que isso cause prejuízo para o exercício das funções institucionais que norteiam a instituição. Em outras palavras, quem figura no pólo ativo dos processos e procedimentos é o Ministério Público e não a pessoa física, o Promotor de Justiça, sendo que este apenas representa a Instituição (RIBEIRO, 2010).
Além dos princípios acima trabalhados, Ribeiro (2010) ressalta que a Carta Magna de 1988 incumbiu ao Parquet a defesa da democracia. Essa democracia é social, econômica e participativa. Isso significa a implementação de políticas públicas que promovam a erradicação da pobreza, reduzindo as desigualdades sociais, ou seja, materializando os direitos fundamentais.
Depreende-se daí que o Promotor de Justiça deve estar atento às mudanças que ocorrem na sociedade e, principalmente, se o Poder Executivo está cumprindo com os programas de governo, se realmente está atendendo às demandas sociais e utilizando-se dos meios inerentes à sua função para realizar seus objetivos.
Com efeito, o Ministério Público como defensor do povo, encontra-se vinculado a este projeto, tanto na defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais, competindo-lhe interpretar e aplicar o direito (RIBEIRO, 2010).
Bernardo Strobel Guimarães (apud RIBEIRO, 2010, p. 383) observa que o Órgão Ministerial deixou de ter atribuições relativas apenas às causas penais e passou a exercer o papel de defensor da cidadania, incluindo-se nessa defesa, os interesses difusos e indisponíveis, ou seja, aqueles interesses que “não são imputados a uma esfera jurídica específica e, portanto, vão além das formas de tutela compreendidas no conceito de direito subjetivo.”
Salienta-se que a CF/88 deixa transparecer de forma muito clara que o Ministério Público é uma Instituição – garantia, redesenhando a construção de um novo Ministério Público, pois seu objetivo é o de instituir uma garantia ao povo. Ou seja, a garantia de que os Promotores de Justiça sempre enfrentam vários setores da sociedade, que praticam atos ilícitos, e precisam fazer cumprir com o determinado na Constituição Federal. Efetivamente, o Órgão Ministerial é uma instituição voltada à defesa da cidadania e dos interesses da sociedade. Dessa forma, Ribeiro (2010) afirma que a sociedade precisa de agentes que representam o povo, no caso o Ministério Público, instituição livre de pressões políticas e econômicas, para que possam atuar seguros no cumprimento da lei e da estratégia institucional.
2.2.3 Princípio da independência funcional
O objetivo desde princípio visa a garantir ao Promotor de Justiça o exercício independente de suas atribuições funcionais, tornando-o imune às pressões externas (agentes do poderes do Estado e poderes econômicos) e internas (administração superior). Por tal princípio entende-se que na estrutura organizacional não existe hierarquia (RIBEIRO, 2010).
Tudo isso remete ao juízo de convicção que cada Promotor de Justiça possui, podendo agir de forma livre em suas atividades, sem estar hierarquicamente submetido aos Procuradores Gerais no que diz respeito a suas convicções. “Os membros do MP não se submetem a qualquer poder hierárquico no exercício de seu mister, podendo agir no processo, da maneira que melhor entender” (LENZA, 2010, p. 174).
