UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSO DE MESTRADO
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA: qual é o pacto de Recife?
RECIFE 2017
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA: qual é o pacto de Recife?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para obtenção do grau de mestre em Educação, Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais, Planejamento e Gestão da Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos.
Recife 2017
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA: qual é o pacto de Recife?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para obtenção do grau de mestre em Educação, Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais, Planejamento e Gestão da Educação.
Aprovada em: 31/08/2017.
__________________________________________________________ Profa. Dra. Ana Lúcia Félix dos Santos (Presidenta - Orientadora) (UFPE/PPGE)
__________________________________________________________ Profa. Dra. Antonia Almeida Silva (UEFS) (Examinador externo)
__________________________________________________________________ Profa. Dra. Ana Lúcia Borba de Arruda (UFPE/PPGE) (Examinador interno)
Ofereço à mainha, mulher forte e guerreira, a quem devo tudo que sou.
AGRADECIMENTOS
A Deus, porque nada aconteceria sem a permissão dele. Agradeço pela oportunidade de viver. Tudo é por ele e para ele.
Agradeço à pessoa mais importante da minha vida, que com seu caráter e força me ensinou a buscar no caminho da vida ser apenas feliz e a viver em paz, minha querida mãe Marileide de
Souza Santos, pessoa, que me alfabetizou, mesmo sem ser professora, sem ambição e cobiça,
pois aos filhos se dedicou durante toda a vida. Mainha, sei que você estará sempre presente, a dor sentida pelo seu falecimento nem se compara à imensidão de amor que sinto viva em mim. Te amo pela eternidade!
Ainda durante o percurso do Mestrado, Deus sempre tão bondoso comigo me presenteou com um lindo menino para que no desenvolvimento de uma página e outra eu renovasse as energias com muito amor e carinho. Denis, o maior e melhor presente que Deus poderia ter me dado, te amo filho querido!
Agradeço aos meus 3 irmãos que amo muito. Ysnard Santos, obrigada por ser esse homem digno e equilibrado, sempre disposto a me ajudar. Agradeço à Gisele Santos pelos cuidados e carinhos que sempre teve comigo. Agradeço à Karina Santos que nunca mediu esforços para me ajudar no percurso do mestrado e pelo carinho e amor com Denis. Agradeço por ter me dado o primeiro sobrinho, ao qual posso dar muito carinho e dengo, meu Miguel lindo.
Agradeço ao meu esposo, Adenilson, cúmplice e companheiro, incentivador da minha vida acadêmica e nos momentos difíceis durante o mestrado, ‘Você é a paz que eu gosto de ter’.
Agradeço ao meu pai, José Vicente, que sempre me orientou a investir nos estudos. Em especial quando me levava para fazer concursos públicos, logo no início da caminhada. Obrigada por tudo, te amo!
Agradeço à Ana Lúcia Felix dos Santos, orientadora linda e competente. Um dia em uma aula, quando ainda era aluna da graduação e Ana Lúcia a professora, pensei: “um dia ainda quero ensinar como ela...” e essa admiração só ampliou. Pois hoje finalizo o mestrado e posso dizer: ‘eu tenho a melhor orientadora do mundo’. Muito obrigada!
Agradeço a Alexandre Viana pelo apoio e incentivos para a seleção do mestrado. Muito obrigada.
Agradeço ao amigo Edielson pelas parcerias firmadas na graduação. Agradeço à Selma
Ferreira, amiga digna e companheira. Muito obrigada pela caminhada durante a graduação e
pela leitura cuidadosa dessa dissertação.
A Sidney Richards, ex-chefe que me incentivou a prosseguir nos estudos durante a graduação em Pedagogia. Muito obrigada!
Aos colegas da turma 33B do Mestrado. As aulas foram produtivas e alegres, sensacionais.
A todos os professores da graduação em Pedagogia, especialmente ao professor Vantuil
Barroso, Daniela Ferreira e Ana Lúcia Borba, que contribuíram no meu desenvolvimento e
na formação crítica.
À equipe que integrou o Projeto de Extensão Construindo Saberes na Educação Infantil e
no Primeiro Ciclo: Contos, Música, Brincadeira e Jogos, especialmente as professoras Ivanilde Monteiro e Fátima Ribeiro pelas aprendizagens vividas e experimentadas. Muito
obrigada!
Agradeço aos professores da Pós-graduação em educação da UFPE, em especial a Alfredo
RESUMO
O presente trabalho trata sobre o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic). Buscou olhar para esse Programa a partir da perspectiva da gestão municipal e do regime de colaboração. O Pnaic tem por objetivo assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, e para isso propõe uma ação colaborativa entre as instâncias governamentais envolvidas no processo. Desse modo, a pesquisa teve como objetivo analisar como se deu o processo de implementação do Pnaic na cidade do Recife, entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse programa educacional. Partiu-se da hipótese de que o regime de colaboração atuou como elemento importante no desafio à implementação do Programa no município em relação ao que está posto na regulamentação básica do Pnaic. A metodologia foi do tipo qualitativa e utilizou como procedimentos de coleta de dados entrevistas semiestruturadas e análise de documentos. Para o tratamento dos dados utilizou a análise de conteúdo de Bardin (1989). Os dados revelaram que a cooperação seguiu o disposto na legislação própria do Pnaic, que define as ações que são de responsabilidade de cada instância administrativa envolvida. O controle do poder central via sistema de monitoramento apareceu como um forte elemento da constituição das ações do Programa. Junto a isso o MEC se responsabilizou pelas questões de financiamento, observando-se atrasos constantes no pagamento de bolsas. A UFPE atuou em sua função de oferecimento da formação, e contribuiu fortemente com o sistema de monitoramento. No entanto, foi possível observar também um protagonismo do poder local referente à colaboração em ações, que inclusive não estavam previstas nos documentos normativos, como a identificação do espaço de formação dos professores alfabetizadores. Elementos indicados na legislação do Programa também não foram efetivados, como, por exemplo, a parceria com outros programas e o vínculo mais específico com as escolas. A parceria na implementação do Pnaic em Recife se mostrou fragmentada entre o município, UFPE e MEC dada a ausência de espaços de diálogos, pois o MEC, pelas portarias e resoluções, prestigiou o sistema de monitoramento como meio de comunicação em detrimento de acompanhamento.
Palavras-Chaves: Política educacional. Regime de colaboração. Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic). Recife.
ABSTRACT
This research addresses the National Pact for Literacy at the Right Age (Pnaic). It aimed to look at this Program from the perspective of municipal management and the collaboration regime. The Pnaic, which seeks to ensure that all children are literate until the age of eight, at the end of the 3rd year of elementary school. To achieve this, it requires the formal commitment assumed by the federative entities. The purpose of this research was to analyze how the process of implementation of the Pnaic in the city of Recife was carried out, within the period from 2013 to 2015, considering the collaboration regime in the management of this educational program. The study was based in the hypothesis that the collaboration regime acted as an important element in the challenge of the implementation of the Program in the municipality regarding what is required in the basic regulations of the Pnaic. The methodology applied was the qualitative type and it used as procedures of data collection 10 semi-structured interviews and analysis of normative documents referring to the Program. For data treatments, the content analysis of Bardin (1989) was used. The term of commitment to join the Pnaic in Recife was one of the documents to be analyzed, however, the 10 (ten) interviewees did not have any information about it. Therefore, the analysis of the normative documents pointed to the non-realization of several points of partnership foreseen in the legislation of the Program that were fundamental for the implementation of the Pnaic in Recife. The representatives of the MEC, from their statements, evidently expressed greater congruence with the guidelines that were foreseen in the ordinance that instituted the Pnaic. But the elements of the legislation that were possible to be effective in Recife were restricted to the control of the central power (in the figure of the MEC and UFPE). The implementation of the Pnaic in Recife received boundaries that implied a fragmented partnership between the municipality and the central power. The results related to the speeches of the subjects interviewed revealed relationships with different scope and intensity of impacts of the implementation of the Educational Program in the entities, being characterized in coordination in the relation between federated entities instead of a collaboration in the implementation of the Pnaic in Recife resulting from the distribution of powers of the Pnaic forming chain.
Keywords: Educational policy. Regime of collaboration. National Pact for Literacy at the Right Age (Pnaic). Recife.
LISTA DE SIGLAS
ABALF Associação Brasileira de Alfabetização ANA Avaliação Nacional da Alfabetização
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação ANPED Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações
BM Banco Mundial
BNCC Base Nacional Comum Curricular
CEEL Centro de Estudos em Educação e Linguagem CENSED Conselho Nacional de Secretários da Educação CF Constituição Federal
EC Emenda Constitucional
EDUCERE Congresso Nacional de Educação EJA Educação de Jovens e Adultos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH Índice de Desenvolvimento Humano
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC Ministério da Educação MPB Música Popular Brasileira NEMAT Núcleo de Educação Matemática
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OMC Organização Mundial do Comércio
PAIC Programa de Alfabetização na Idade Certa PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PE Pernambuco
PIB Produto Interno Bruto
PMER Plano Municipal de Educação de Recife
PNAIC Plano Nacional de Alfabetização pela Idade Certa PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola
PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático PRALER Programa de Apoio a Leitura e Escrita
PROFA Programa de Formação de Professores Alfabetizadores RBE Revista Brasileira de Educação
RENAFOR Rede Nacional de Formação de Professores SCIELO Scientific Electronic Library Online
SEA Sistema de Escrita Alfabética
SISPACTO Sistema de Monitoramento do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa
UFPE Universidade Federal de Pernambuco UFSM Universidade Federal de Santa Maria
UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Os sujeitos da pesquisa ... 27
Figura 2 - Objetivos das ações e suas incumbências ... 72
Quadro 1 – Levantamento da produção – Pnaic no Scielo ... 31
Quadro 2 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais dos eventos da Anpae ... 32
Quadro 3 – Levantamento da produção – Pnaic nos anais dos eventos da Anped ... 33
Quadro 4 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais do Educere ... 36
Quadro 5 – Levantamento da produção – Pnaic na BDTD ... 40
Quadro 6 - Incumbências dos entes federativos ... 72
Quadro 7 – Deliberações do PMER ... 79
Quadro 8 – Programas e projetos do município de Recife ... 80
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
1.1 Objetivo Geral: ... 21
1.2 Objetivos específicos: ... 21
1.3 Aportes metodológicos ... 22
1.4 Referencial para análise de política pública ... 24
1.5 Atitudes procedimentais ... 25
1.6 Organização da pesquisa ... 28
2 OS ESTUDOS SOBRE O PNAIC ... 30
3 POLÍTICAS EDUCACIONAIS, PROGRAMAS E PODER LOCAL ... 50
3.1 Políticas públicas e relações de poder ... 50
3.2 Federalismo e Regime de Colaboração ... 57
3.3 O Poder Local e a descrição do objeto empírico ... 63
3.4 O Pnaic – descrevendo nosso objeto de estudo ... 67
4 O PNAIC NA CIDADE DO RECIFE – CONTEXTO DE ADESÃO ... 76
4.1 Características gerais do município ... 76
4.2 O contexto de adesão do Pnaic no município de Recife ... 77
4.3 Plano municipal de educação de Recife (PMER) e o Pnaic ... 78
4.4 A implementação do Pnaic: elementos sobre sua origem e formas de adesão .... 82
4.5 A realidade da implementação: materiais, professores, formação ... 90
4.6 A parceria estabelecida no Município de Recife – Programa Mais Educação ... 94
4.7 A parceria estabelecida no Município de Recife – Governo do Estado de Pernambuco ... 96
4.8 A parceria estabelecida no Município de Recife – Constituição da Equipe Local ... 98
5 CONCEPÇÕES DE COLABORAÇÃO: O QUE PENSAM OS SUJEITOS DA PESQUISA ... 102
5.1 As responsabilidades municipais: deslocamento, alimentação e acomodação de professores alfabetizadores e orientadores de estudos ... 105
5.1.1 Acompanhamento das implementações das ações na rede ... 110
5.2 As obrigações do MEC: pagamento das bolsas e oferecimento do material didático ... 115
5.3 A responsabilidade da IES: gestão da formação (estrutura física para formação
e execução da formação) ... 117
5.4 Limites e Possibilidades na implementação do Pnaic em Recife... 119
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS... 126
REFERÊNCIAS ... 130
APÊNDICE A – Levantamento da produção completo... 143
1 INTRODUÇÃO
A escolha deste objeto surgiu do interesse em compreender a persistente ausência ou/a fragilidade no oferecimento de alguns serviços de responsabilidade do Estado, principalmente, os que se constituem como direito educacional, como é o caso da necessidade que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade.
Assim, movida pelo desejo de compreender as ações de políticas públicas brasileiras para o enfrentamento dessa questão, bem como incomodada diante da conjuntura nacional que ainda conta com grande número de crianças sem atingirem esse direito, fui motivada a pesquisar na graduação o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) no município de Camaragibe1. Dando prosseguimento com esta temática no curso de mestrado, elegi desta vez como campo de pesquisa o município do Recife, capital do estado de Pernambuco.
O Pnaic foi instituído pela portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, que explica no Art. 1: Fica instituído o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, pelo qual o Ministério da Educação (MEC) e as secretarias estaduais, distrital e municipais de educação reafirmam e ampliam o compromisso previsto no Decreto no 6.094, de 24 de abril de 2007, de alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, aferindo os resultados por exame periódico específico, que passa a abranger (BRASIL, 2012a, grifos nossos).
Esse fragmento da Portaria nº 867 de julho de 2012 expressa claramente que a garantia dessa educação depende necessariamente de um compromisso que envolve o Ministério da Educação (MEC), as secretarias estaduais, distrital e municipais de educação, já previsto no decreto 6.094 de abril de 20072. Incorporado a este propósito do decreto, o Pnaic se caracteriza por incentivar estados e municípios a tornar efetiva a alfabetização das crianças com base na justificativa que “Muitas crianças brasileiras concluem o ciclo destinado à sua alfabetização sem estarem plenamente alfabetizadas” de acordo com o manual do pacto (BRASIL, 2012b, p. 04).
Este compromisso é reforçado pela inserção do termo pacto na nomenclatura do programa, no sentido de assimilarmos que esse termo esclarece a estrutura política na oferta do programa a partir, necessariamente, da pactuação, ou seja, exige a colaboração entre os
1
Pesquisa realizada pela autora e por Selma da Silva Ferreira no Trabalho de Conclusão Final (TCC) para conclusão do curso de graduação em Pedagogia em 2014. 1.
2 Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em
regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica
entes federados na sua efetivação. Desse modo, o termo pacto aparece como o guia de interesse nesta pesquisa, já que estamos interessados em analisar o programa do ponto de vista de sua materialização enquanto política que exige cooperação entre os entes federados. Na verdade, compreendemos o termo pacto para além de um simples contrato por adesão; sugere-nos um princípio norteador para os entes federados, que os impulsiona fundamentalmente para o processo de andamento e da implementação do Programa, que é o foco de nossa pesquisa.
Inseridos nesse contexto de compromisso, como consta no documento que o institui, Portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, no Art. 2, parágrafo único. “A pactuação [...] é condição para a adesão de Estados, Distrito Federal e Municípios às ações do Pacto” (BRASIL, 2012a). Traduzindo, esse texto significa que o Pnaic possui sua base na colaboração. Inclusive em 2015, na articulação entre as secretarias de educação e a escola, dentro do eixo que trata da Gestão e Mobilização, o MEC passou a disponibilizar o caderno - Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa - Gestão Escolar no Ciclo de Alfabetização, reafirmando que a meta da alfabetização se respalda no conjunto de atribuições dos entes, inclusive contando com a participação dos gestores escolares. A informação logo no início do Caderno reintera essa intenção:
Gestores municipais e escolares têm um papel fundamental no Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Essa não é apenas uma dimensão formal do PNAIC, mas traduz o reconhecimento da parceria que efetivamente se tem materializado nas diferentes regiões do país em torno de uma meta comum: mobilizar esforços para assegurar a alfabetização de todas as crianças no período dos três anos que compõem o Ciclo de Alfabetização (BRASIL, grifos nossos, 2015, p. 07).
Com a inclusão detalhada do segmento de gestão no desenvolvimento do Pnaic3 no ano de 2015, percebe-se o campo onde o MEC localiza esta alfabetização pelo Pnaic, agregando gestores municipais e os escolares na parceria para a efetivação do Programa. Esta organização contempla o planejamento político no município, o envolvimento e a predisposição do ente que adere, sendo isto um elemento impulsionador para que brotem outras ações em prol da alfabetização. Destarte, os efeitos produzidos se transformarão em maximização dos resultados almejados pelo Pnaic, que estão vinculados às propostas de unidade federativa, visto que as ações serão desenvolvidas em cooperação (ABRUCIO, 2007).
3 O PNAIC foi lançado em 2012, porém apenas no ano de 2015 foi lançado o caderno Gestão Escolar no Ciclo
O Pnaic para ser implementado se apoia na cadeia de formação, constituída pela coordenação nacional que gerencia o coordenador institucional; esse coordenador institucional gerencia o coordenador adjunto e o supervisor. O supervisor do Pnaic gerencia o coordenador local de Recife, esse coordenador local, por sua vez, gerencia os orientadores de estudos, esses orientadores de estudos formam os professores alfabetizadores.
Não podemos deixar de resumidamente problematizar a questão da alfabetização, meta a ser alcançada no decorrer desse programa educacional, a qual é preponderante na apropriação de habilidade de leitura, escrita e matemática, segundo o manual do Pacto (BRASIL, 2012b, p. 17)4. O MEC espera que após as crianças saírem do ciclo de alfabetização, ao final do terceiro ano do ciclo de alfabetização, os reflexos das ações do Programa possam ser apurados nos dados das avaliações que orientam o Pnaic: Provinha Brasil e Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) no que diz respeito ao domínio da leitura, escrita e da matemática5. Com estas referências, nota-se que há urgência na garantia mais consistente ligada ao domínio da leitura, escrita e matemática.
Os problemas decorrentes das “deficiências graves em leitura, escrita e operações matemáticas básicas tendem a se agravar ao longo da vida escolar, em que esses conhecimentos são indispensáveis para seguir aprendendo e avançando” (GOMES, 2013, p. 04). No campo legal destacamos a Meta 5 do Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº 13.005, que estabelece como meta entre 2014 a 2024 que se deva “alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3o (terceiro) ano do ensino fundamental” (BRASIL, 2014). Assim, essa legislação confere consistência à necessidade da alfabetização até os oito anos de idade pautada pela colaboração entre municípios, estados e União.
Também despertou nosso interesse em pesquisar o Pnaic quando observamos o contexto global de avanços educacionais e notoriedade que o país vem conquistando junto a conceituados grupos internacionais. Como salientado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) exposto pelo discurso do Inep (2014), “O gasto público brasileiro total em educação, em 2012, representava 6,4% do Produto Interno Bruto
4
Tomamos como referência para esta afirmação os objetivos específicos do PNAIC: I ‐ Garantir que todos os estudantes dos sistemas públicos de ensino estejam alfabetizados, em Língua Portuguesa e em Matemática, até o final do 3º ano do ensino fundamental; II ‐ reduzir a distorção idade‐série na Educação Básica; III ‐ melhorar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB);
5 O Manual do Pnaic justifica a existência do programa em decorrência de dados que evidenciam que as crianças
não sabiam ler e compreender um simples bilhete. E para que elas avancem, define-se pela portaria nº 867 de julho de 2012, no Art. 5, que os municípios devem melhorar o índice de desenvolvimento da educação (Ideb). E no Art. 9, explica que o eixo da avaliação terá como referência a Provinha Brasil e a Avaliação Nacional da Alfabetização.
(PIB). O percentual está acima da média do OCDE (5,6%)”, bem como são notificados pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), no Relatório de Monitoramento Global de Educação para Todos6 2013-2014 divulgado pelo INEP (Janeiro de 2014):
O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), indicador utilizado pelo governo brasileiro para aferir a qualidade do ensino em escolas nas redes pública e privada, teve todas as metas atingidas em 2011, sendo que em algumas etapas a meta estabelecida foi superada.
Contudo, esta representatividade do Brasil diante destas agências internacionais compõe um cenário um tanto quanto complexo, se revelando inclusive contraditório. Ou seja, esta notoriedade diante dos organismos internacionais nem sempre transparece a realidade que o país enfrenta; uma realidade que ainda apresenta significativamente indivíduos não alfabetizados.
Além disso, principalmente, instigou-me ter prosseguido estudando uma política de porte nacional pelo conhecimento de que a efetivação das políticas educacionais em meio ao nosso desenho federativo dialoga de forma complexa no enfrentamento das demandas do país. De acordo com Abrucio e Franzese (2007, p. 02),
Nos últimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a provisão dos serviços públicos e as demandas sociais cresciam, as relações intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia, mas com maior raio de ação do que no passado, há gestores municipais, estaduais e federais em Educação, Saúde, Assistência Social e noutras políticas públicas relevantes. Assim, a coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais necessária, contudo, nem sempre a decisão de um ente federativo se coaduna com a dos demais. Entender este intrincado jogo é tarefa fundamental para aqueles que se dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais.
Embora tenhamos que considerar as dificuldades presentes nos municípios como elementos de análise da política, devemos analisar sobretudo, as intervenções do Estado que pesem estas questões, que ofereçam o suporte necessário, que sejam capazes de incidir na essência do problema, enfim, que deem condições do exercício legítimo da autonomia. Pois inversamente, mesmo dentro de um acordo, de uma colaboração, temos como suporte legal para a implementação nos municípios a figura da União com o maior peso dentre os entes.
6
O relatório é desenvolvido periodicamente pela Unesco (2003/4) e analisa o cumprimento, até 2015, de seis metas na área educacional, estabelecidas por 164 países signatários da Conferência Mundial de Educação, que ocorreu em Dacar (Senegal), no ano 2000.
Foi necessário fazermos o levantamento de estudos realizados a respeito deste programa educacional a fim de compreendermos o debate produzido sobre o programa, delimitamos o período entre o momento da implantação do programa em 2013 até final de 2016. Este levantamento foi significativo, pois de acordo com Souza (2014b) de fato existe uma trajetória de programas destinados à alfabetização em âmbito nacional sob instituição do MEC, entre o período 1999 a 2014 em que a autora destaca os antecedentes do Pnaic.
Para Souza (2014b), o país já teve outros programas enfatizando as aprendizagens e cobrando a efetiva alfabetização das crianças e jovens aos entes federativos, a saber: Programa Parâmetros em Ação (1999-2000); Programa de Formação de Professores Alfabetizadores (PROFA, 2001); Pró-Letramento: Mobilização pela qualidade da educação (2005-2012); Programa de Apoio a Leitura e Escrita (PRALER, 2009). Além disso, essa autora afirma que “Estados e municípios, muitas vezes, têm programas ou projetos próprios na busca por superar o problema da alfabetização”, até porque os debates em torno da alfabetização não são recentes.
Nas décadas que antecederam a Proclamação da República brasileira, o ensino e a aprendizagem iniciais da leitura e escrita começaram a se tornar objeto de preocupação de administradores públicos e intelectuais da Corte e de algumas províncias brasileiras, especialmente São Paulo. Entretanto, foi somente a partir da primeira década republicana, com as reformas da instrução pública, especialmente a paulista, que as práticas sociais de leitura e a escrita se tornaram práticas escolarizadas, ou seja, ensinadas e aprendidas em espaço público e submetidas à organização metódica, sistemática e intencional, porque consideradas estratégicas para a formação do cidadão e para o desenvolvimento político e social do país, de acordo com os ideais do regime republicano (MORTATTI, 2010, p. 330).
Dessa forma, a preocupação com a alfabetização surgiu bem antes que aos municípios fossem delegada a obrigatoriedade de oferecer o ensino fundamental. No entanto, atualmente, o foco deste debate com o oferecimento deste programa se insere com muito mais ênfase sob princípios da descentralização administrativa, principalmente no que se refere à execução, dado que a sua implementação se dá nos estados e municípios.
É importante destacar que fizemos um levantamento das pesquisas que tomaram o PNAIC como objeto, as produções do PNAIC7 sobre pesquisas que tratam do Pnaic desde 2013 no banco de produções da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae),
7 Realizada pela autora no período de 2012 a agosto de 2015. O trabalho completo encontra-se no APÊNDICE
na Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), no Scientific Electronic Library Online (Scielo) e no Congresso Nacional de Educação (Educere).
Chama-nos a atenção, como um dos resultados encontrados na BDTD, a tese de Salomão (2014), que objetivou analisar o processo de implantação do Pnaic, mas a partir da consolidação do Pró-letramento. Em um de seus apontamentos na análise, ele coloca que “Os programas [...] precisam se constituir em sintonia com as reais necessidades dos professores, onde eles tenham a oportunidade de participar ativamente das decisões às quais são submetidos” (SALOMÃO, 2014, p. 84).
Esta é uma das pesquisas que indicam a necessidade de investigar quais são as estruturas reais que possibilitam um programa ser implementado no local. Sabemos que dentre os entes federativos, os da região Nordeste se destacaram, como verificamos no manual do Pacto (BRASIL, 2012b), por abarcar dados expressivos de pessoas que saem do ciclo de alfabetização sem estarem plenamente alfabetizadas:
Apesar deste avanço, constata-se no mesmo Censo (IBGE 2010) que há variações regionais importantes, chegando a taxa de analfabetismo a 27,3% na região Norte e 25,4% no Nordeste. Cabe ressaltar, entretanto, que os dados utilizados pelo IBGE para apurar estas taxas são provenientes de uma pergunta simples, feita ao informante do domicílio recenseado: “a criança sabe ler e escrever?”. Esta pergunta não reflete o que entendemos por alfabetização, indica que o problema é mais amplo e manifesta-se em diferentes intensidades em todo o país (BRASIL, 2012b, p. 18).
Outras fontes ratificam a maior atenção que se deve direcionar para consolidar a alfabetização das crianças nesta região, como relata Beltrão (2012, p. 01) que “quanto ao Nordeste, informa que Dados do Censo 2010 indicam que 15,2% das crianças brasileiras não sabem ler nem escrever aos 8 anos”.
Por fim, a última justificativa pela escolha deste objeto foi o interesse por compreender o próprio papel impulsionador da União, que deve atuar em suas funções redistributiva e supletiva na cooperação com os demais entes federativos, ter o respaldo legal por meio do Programa de um maior controle e regulação através dos resultados obtidos das avaliações externas, com o sistema de monitoramento, além da influência dos investimentos financeiros via Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) na rede de formação nos municípios e estados brasileiros, para tutelar um programa destinado ao ensino fundamental8. Deste modo, a União reforça a necessidade do empenho dos entes na garantia
8
Pela Portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, no Art. 11 se refere “a aplicação das avaliações externas do nível de alfabetização em Língua Portuguesa e em Matemática, para alunos concluintes do 3º ano do ensino fundamental” de responsabilidade do MEC. E a Resolução 4 de 27 de fevereiro de 2013, no Art. 7, trata do
dos direitos previstos no ensino fundamental I, etapa de responsabilidade prioritária do município. De acordo com o MEC (2015, p. 156),
Lançado em fevereiro de 2013, o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) constitui um compromisso formal assumido pelos Governos Federal, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios de assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental. Em 2014, o PNAIC completou seu segundo ano de vigência, tendo agora como foco a formação continuada de professores em Matemática, complementando a capacitação em Língua Portuguesa, ofertada em 2013. Em 2014, o PNAIC teve a adesão dos 26 Estados e do Distrito Federal e de 5.421 Municípios, envolvendo 311.916 professores alfabetizadores e 15.072 orientadores de estudos, com concessão de bolsas que alcançou um montante superior a R$ 560 milhões. Ademais, cerca de seis milhões de alunos foram beneficiados pelo Pacto, em 108.733 escolas.
Nesse sentido, os altos investimentos da União via FNDE no Programa e o sistema de monitoramento inscreveram a problemática deste projeto de compreendermos até que ponto está havendo um efetivo exercício do Regime de Colaboração, dado que todos os aportes legais apontam o MEC com maior peso em campos como o do financiamento e da avaliação nas deliberações do programa, refletido principalmente numa capital de Estado do Nordeste, região brasileira de maior déficit na alfabetização. Desse modo, importou-nos investigar as questões da colaboração na execução do Pnaic.
Elegemos a capital do segundo maior estado nordestino, com a maior população dessa região – Recife9, como campo de investigação a fim de identificarmos como se articulam os membros da equipe técnica do programa, que são os sujeitos alocados da secretaria de educação do município de Recife, da Universidade Federal de Pernambuco e do MEC. Temos como meta final verificarmos como esta capital vem oferecendo a contrapartida prevista nos documentos do Pnaic para o fortalecimento do princípio do Regime de Colaboração.
Recife é a capital do estado de Pernambuco, que em 2016 teve uma população estimada de 9.410.336 habitantes. O estado fica atrás apenas da Bahia que possui 15.276.566 na região Nordeste.
A cidade do Recife também é o município onde se localiza o Centro de Estudos em Educação e Linguagem (CEEL), grupo situado na Universidade Federal de Pernambuco, formado por acadêmicos e técnicos, responsáveis pela organização e construção dos primeiros
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE que regulamenta o financiamento das bolsas da rede de formação e o sistema de monitoramento, o Sispacto.
9
materiais didáticos do Pnaic. O Ceel vem contribuindo na realização de formações docentes em algumas redes em Pernambuco desde sua inauguração há mais de 10 anos.
Enfim, a partir dos referentes e das inquietações acima destacadas, listamos nossas
questões centrais: quais os acordos feitos entre o MEC e a gestão municipal para a
institucionalização do Pnaic no município de Recife? Quais são as ações que viabilizam ou impedem a execução da proposta do Pacto no município? De que modo a rede municipal de Recife está oferecendo a contrapartida prevista no momento da adesão?
Nossa hipótese foi a de que o regime de colaboração atuou como elemento importante no desafio à implementação do Programa no município em relação ao que estava posto na adesão. Além disso, temos como hipótese que Recife já compreenda e se mobilize em direção à alfabetização das crianças na idade certa, movimento legitimado pela autonomia prevista na LDB (Lei 9.394/1996), imprimindo um arranjo característico à capital pernambucana. Assim, definimos como:
1.1 Objetivo Geral:
Analisar como se deu o processo de implementação do Pnaic entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse programa educacional.
1.2 Objetivos específicos:
Caracterizar o contexto social, econômico e educacional em que o município de Recife aderiu ao Pnaic;
Compreender como se estabeleceram as parcerias entre os membros da cadeia de formação que implementam o programa no município recifense após a adesão ao Pnaic;
Analisar a concepção dos sujeitos envolvidos na cadeia de formação sobre a colaboração na implementação do Pnaic;
Analisar como os sujeitos da cadeia de formação percebem os limites e as possibilidades na implementação do Pnaic no município de Recife.
Pensamos neste objetivo geral devido à participação dos municípios se configurar por adesão e, com o levantamento e análise das ações de colaboração, poderemos perceber como e em que medida esta articulação está sendo fundamental para efetivar a meta do Pnaic,
acreditando que o contexto de formulação e implementação devem se articular sempre. Sobre a implementação, Perez (2010, p. 1181) explica que
Implementação distingue etapas da policy, pelo menos duas, antecedendo a implementação: a fase da formação da política, implicando a constituição da agenda, a definição do campo de interesse e a identificação de alternativas; e a fase da formulação da política, quando as várias propostas se constituem em política propriamente dita, mediante a definição de metas, objetivos, recursos e a explicitação da estratégia de implementação. Pressman e Wildavsky (1984), em trabalho seminal para a área, delimitam o início do processo de implementação no momento da transformação da política em programa, isto é, quando, por ação de uma autoridade, são criadas as “condições iniciais” à implementação. Porém, esses mesmos autores discutem as dificuldades de se distinguir a implementação da própria política e do programa.
Essa argumentação de Perez (2010) satisfaz a nossa compreensão para esta dissertação, entendendo que analisamos como se deu o processo de implementação do Pnaic entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse programa educacional. Para dar conta desses objetivos, adotamos uma pesquisa de tipo qualitativa.
Esta pesquisa foi inserida no âmbito das ciências sociais, pois este objeto de pesquisa possui a intensidade do teor político inerente às ações relativas à política social. Partimos da abordagem qualitativa, mas sem desconsiderar que o fenômeno em análise também pode ser analisado a partir dos dados quantitativos, e esses foram utilizados sempre que necessário. A pesquisa envolveu estratégias de coleta de dados diversas, como análise documental e aplicação de entrevistas, conforme detalharemos mais adiante.
Temos como intenção colocar no debate a atuação desse município no modelo federalista cooperativo, que pela decisão da Secretária de Educação de Recife em aderir ao Pacto revela interesse em solucionar o problema da alfabetização.
1.3 Aportes metodológicos
Dada a especificidade do nosso objeto de estudo - um programa educacional - e dos nossos objetivos de pesquisa é que, do ponto de vista do método, inserimos nossa pesquisa no âmbito das Ciências Sociais, ou Ciências Humanas ou ciências do homem. Para Japiassu (2012, p. 35), tais variações são assumidas como “as definições dependem muito mais dos recortes acadêmicos e institucionais que de uma terminologia propriamente rigorosa". Falamos das relações intrinsecamente humanas. Independente, portanto, da nomenclatura aqui adotada, esta ciência se configurou por diferentes objetivos na trajetória histórica. Segundo Japiassu (2012, p. 9),
Com o início da modernidade, surge uma nova maneira de se conceber o homem. Começa a se libertar das tutelas tradicionais que pensa sobre seu destino. Doravante, ousa dizer: "EU". O mundo social muda de centro de gravidade. O indivíduo se torna o objetivo e a norma de tudo. Toma consciência de que, doravante, o poder não deve mais ser exercido em nome de deuses, mas em nome dos homens e fora de toda referência ao transcendente. Ao promover o culto de si, passa a constituir o valor central da existência: “o indivíduo é o ser social”.
Notamos que, com a Modernidade, as Ciências Humanas ganharam novos contornos, direcionando a atenção ao homem e seu entorno. Ainda segundo Japiassu (2012, p. 09),
Gianbattista Vico (+1744) foi o primeiro filósofo que em vez de partir da Razão para apreender a natureza humana no que ela possui de permanente e universal, busca compreender as identidades reveladas pelo exame atento do devir histórico dos diferentes povos: seus variados modos de sentir e pensar comuns, independente de toda especulação.
Mas, este caminho percorrido pelas ciências humanas não é retilíneo e uniforme, há momentos de crise, numa demonstração inclusive da vitalidade contida na própria ciência, dispondo de relações vivas e dinâmicas é que as ciências “humanas tratam de situações nas quais desempenham um importante papel as significações e intenções” (JAPIASSU, 2012, p. 56), pois “a desgraça das ciências humanas reside no fato de lidarem com um objeto que fala”. Em decorrência de tais características as ciências positivistas criticam o caráter político impregnado pelas ciências humanas, onde o entendimento objetiva alcançar o sentido.
Com efeito, tomando as Ciências Sociais como referente, o caminho teórico-metodológico adotado será a abordagem qualitativa, no seu sentido mais amplo, na tentativa de explicar este fenômeno educativo, que, segundo Chizzotti (2003, p. 02), “O termo qualitativo implica uma partilha densa com pessoas, fatos e locais que constituem objetos de pesquisa, para extrair desse convívio os significados visíveis e latentes que somente são perceptíveis a uma atenção sensível”.
Sobre esta abordagem, Minayo (2002, p. 22) informa que a “a abordagem qualitativa aprofunda-se no mundo dos significados das ações e relações humanas, um lado não perceptível e não captável em equações, médias e estatísticas”.
A partir dessa opção metodológica mais ampla é que inserimos nossa discussão no escopo de referenciais que analisam a política pública, como em Hofling (2001, p. 31):
As políticas públicas são aqui compreendidas como as de responsabilidade do Estado – quanto à implementação e manutenção a partir de um processo de tomada de decisões que envolve órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada.
Agora as políticas que são destinadas a diminuírem as diferenças entre os sujeitos de uma determinada localidade são as políticas de corte social:
E políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos
benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico (HOFLING, 2001, p. 31).
Assim, as políticas públicas são as de responsabilidade do Estado, e sendo estas direcionadas a minimizar as desigualdades estruturais, são políticas públicas sociais. O Pnaic, objeto dessa dissertação, é “uma política pública de corte social” (HOFLING, 2001, p. 31). E especificamente a política educacional é considerada, para Saviani (2008, p. 07), quando “[...] diz respeito às decisões que o Poder Público, isto é, o Estado, toma em relação à educação”. Foi dessa forma que tomamos o Pnaic como uma política pública para educação que vem sendo implementada em contextos sociais diversos (dada a dimensão territorial do nosso país). Assim, é necessário definir nossa posição em relação aos procedimentos para sua análise.
1.4 Referencial para análise de política pública
Dado o momento em que olhamos para nosso objeto de estudo e procuramos captar possíveis nuances da realidade, foi que optamos por uma análise de implementação. Tal análise faz parte do conjunto de estudos que compreendem que uma política é colocada em ação por fases e estágios não estanques, mas dinâmicos. Possuindo cada fase propriedade sobre a política, a análise da implementação é uma das formas de se desvendar as intenções dos formuladores políticos.
Este tipo de análise surgiu para romper com a tradição de estudos focados na compreensão dos resultados da ação do Estado. Surgiram para compreender de forma ampla “a partir do momento em que a dimensão técnica (no sentido mais amplo do termo) da ação pública aumenta fortemente, a tal ponto que termina por colocar-se o problema da reintegração do cidadão na ‘rede da decisão’” (MULLER; SUREL, 2002, p. 12).
É nesta fase que, de acordo com Baptista e Resende (2011, p. 150-151),
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta política pode se modificar ou se alterar no seu argumento principal; que novas negociações podem ser processadas e, por consequência, novas decisões e formulações podem ser apresentadas, reiniciando, por vezes, o ciclo da política. Tais mudanças se apresentam como
desafios para a análise dos processos de implementação e têm pressionado por mudanças nos enfoques de análise utilizados.
Por isto, optamos pela análise de implementação do Pnaic, para verificarmos em que medida vem ocorrendo o regime de colaboração acordado entre o município de Recife e a União.
Assim, a implementação faz parte de uma forma de abordagem que contempla as fases de uma política de maneira articulada. Compreendemos, por isso, que a análise da implementação de um programa educacional não se trata de uma perspectiva de produto do Programa, consequência da prática, mas, antes, de entender como ela é ressignificada no espaço e no tempo pelos sujeitos interessados. Concordamos com isso
Pelo fato de ainda os tomadores de decisão tenderem a assumir que as decisões trazem automaticamente a mudança, conclui-se que a implementação não é vista como uma parte integral da formulação da política, mas como algo a ser feito depois, por acréscimo (PEREZ, 2010, p. 1181-1182).
Isso que Perez (2010, p. 1182) ratifica é importante porque insere nosso interesse de pesquisa como uma discussão necessária, entendendo que, segundo esse autor, “a chamada ‘caixa preta’ do processo da política firmou-se como um campo muito fértil de pesquisa”.
Assim, analisar a implementação de um programa configura-se como uma tentativa de elucidarmos os liames que uma política pública pode alcançar no espaço e no tempo. Para Gomes (2011, p. 19),
As políticas públicas são construções sociais e históricas cujos determinantes são necessariamente complexos. [...]. Ao pesquisador interessado no estudo das políticas públicas faz importante conhecer como tais determinantes operam e compõem, em dimensão espaço-tempo, a contextura fundamental das disputas sociais que exprimem a distribuição do poder social na sociedade.
1.5 Atitudes procedimentais
Os procedimentos de pesquisa envolveram a aplicação de diferentes técnicas de coleta de dados: levantamento e análise de documentos; aplicação de entrevistas; observação sistemática.
Realizamos estudos documentais que, para Pimentel (2001, p. 178), “extraem deles toda a análise, organizando-os e interpretando-os segundo os objetivos da investigação proposta”. Realizamos o levantamento e a análise do Plano Municipal de Educação de Recife (PMER) e de documentos normativos que orientaram o Programa até 2015:
Plano Municipal de Educação de Recife (PMER) de ensino da rede municipal do Recife em vigência.
Portaria nº 867, de 4 de julho de 2012, institui o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa e as ações do Pacto e define suas diretrizes gerais. Portaria nº 1.458, de 14 de dezembro de 2012, define categorias e parâmetros para a concessão de bolsas de estudo e pesquisa no âmbito do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa
Lei nº 12.801, de 24 de abril de 2013, que trata do apoio financeiro as formações.
Resolução nº 4 de 27 de fevereiro de 2013, que estabelece orientações e diretrizes para o pagamento de bolsas de estudo e pesquisa para a Formação Continuada de Professores Alfabetizadores.
Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013, altera dispositivos da Resolução CD/FNDE nº 4, de 27 de fevereiro de 201310.
Tínhamos a intenção de analisar o termo de compromisso e adesão ao Pnaic em Recife em 2012, entretanto não conseguimos ter acesso ao mesmo. Após realizadas as 10 entrevistas, as falas dos sujeitos não indicaram o conhecimento sobre o termo de adesão.
A escolha por entrevista e por análise dos documentos está vinculada aos objetivos específicos. A análise do PMER nos deu suporte para entendermos o primeiro objetivo. Para os demais objetivos tomamos por referência a legislação disponibilizada pelo MEC junto ao Programa e as entrevistas realizadas com os membros da cadeia de formação.
Realizamos entrevistas que, segundo Bourdieu (2003, p. 695),
É efetivamente sob a condição de medir a amplitude e a natureza da distância entre a finalidade da pesquisa tal como é percebida e interpretada pelo pesquisado, e a finalidade que o pesquisador tem em mente, que esse pode tentar reduzir as discussões que dela resultam, ou, pelo menos, de compreender o que pode ser dito e o que não pode, as censuras que o impedem de dizer certas coisas e as incitações que o encorajam a acentuar outras.
Aplicamos as entrevistas semiestruturadas com 2 membros ligados ao MEC, 3 da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e 5 da Secretaria de Educação de Recife, que são os membros da cadeia de formação do Pnaic:
2 (dois) Representantes do MEC: Representante do MEC 1, Representante do MEC 2; 3 (três) Representantes da UFPE: Representante da UFPE 1, Representante da UFPE
2, Representante da UFPE 3;
10 Todos esses documentos normativos foram analisados, entretanto eles foram apontados nessa dissertação
5 (cinco) Representantes da Secretaria de Educação de Recife: Representante local 1, Representante local 2, orientador de estudos, professor alfabetizador 1 e professor alfabetizador 2.
Como critérios que utilizamos para definir os sujeitos que seriam entrevistados, foram os que pertenciam ao MEC, à UFPE e à equipe local, abrangendo a coordenadora local, um sujeito de apoio à equipe local, um orientador de estudos que mantiveram o vínculo com o Pnaic durante o período de 2013 a 2015. Escolhemos, também, um professor alfabetizador que apenas cursou a formação em 2013 e outro que permaneceu no período de 2013 a 2015, totalizando 10 sujeitos de entrevistas. Vejamos a figura abaixo:
Figura 1 - Os sujeitos da pesquisa
Para Bourdieu (2003, p. 695), a entrevista “deve-se construir cientificamente esse discurso de tal maneira que ele forneça os elementos necessários à sua própria explicação”.
A análise dos dados levantados foi feita pela técnica de análise de conteúdo de Bardin (1989), que se consiste em "descobrir os diferentes núcleos de sentido que constituem a comunicação, e posteriormente, realizar o seu reagrupamento em classes ou categorias empíricas", implicando no encontro das unidades existentes na comunicação.
A análise do conteúdo de Bardin (1989) é interessante porque não é técnica pela técnica; se trata como ela mesma escreve (BARDIN, 1989, p. 38) de “a intenção da análise de conteúdo é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção (ou eventualmente, de recepção), inferência esta que recorre a indicadores (quantitativos ou não)”.
Coordenação Local
Apoio da Coordenação Local Orientador de Estudos 2 Professores Alfabetizadores Coordenação Nacional Apoio da Coordenação Nacional Coordenação Institucional Coordenação Adjunta Supervisora
Então, estamos nos apoiando nesta ideia ao utilizarmos a técnica de análise de conteúdo de Bardin (1989). Implicou para esta dissertação compreender a realidade da implementação do Programa do ponto de vista das falas dos sujeitos e com isto desvendar as nuances que forjaram esta realidade.
Além disso, analisamos dados coletados em observações que realizamos no período entre 2014 e 2015, das formações dos orientadores de estudos e professores alfabetizadores realizadas na UFPE em março de 2015. Tais observações nos foram úteis para entender previamente o panorama de compreensão dos orientadores de estudos e professores alfabetizadores de Recife sobre os efeitos da colaboração entre a União e o município e posteriormente para construção do nosso instrumento de coleta11. Dois dos elementos importantes foram que:
Tivemos informações ofertadas nas observações que as professoras apenas mantenham contato com a orientadora para falar sobre as questões do Pnaic. Isso foi evidenciado nas entrevistas.
Informações sobre a dificuldade de acesso dos professores ao SISPACTO, o que foi também apontado nas falas dos orientadores como dos professores.
Assim, diante desse registro de observações, buscamos com elas ampliar o conhecimento sobre o Pnaic, o que nos foi útil na definição das perguntas contidas nos instrumentos de coletas.
1.6 Organização da pesquisa
Para concluir essa introdução, apresentamos a seguir a organização da pesquisa. A primeira seção foi composta pela introdução, onde realizamos a apresentação do nosso trabalho. Na segunda seção trouxemos o resgate das produções que tiveram o Pnaic como objeto. Na terceira seção contemplamos a discussão sobre políticas públicas, programa e poder local, situando o Programa no debate maior, e realizamos discussões acerca do desenho federativo, considerando as suas incumbências e necessidades. A quarta seção foi contemplado com a discussão do poder local, para que pudéssemos interpretar como o município ofereceu a contrapartida para auxiliar a solucionar o problema da não alfabetização.
Aqui, nessa seção, apresentamos as análises que fizemos sobre os documentos, mas já também com o auxílio de trechos de entrevistas. E, por fim, a quinta seção foi composta pela análise das entrevistas à luz da discussão teórica. Para fechar a dissertação, apresentamos nossas considerações finais, as referências e os apêndices.
2 OS ESTUDOS SOBRE O PNAIC
Percebemos como necessário para a avaliação de um programa o levantamento das produções acadêmicas que o tomaram como objeto, com finalidade de entender o debate em que o objeto dessa dissertação vinha sendo inserido. Além disso, estes estudos são bons referenciais para possíveis ajustes e encaminhamentos a respeito dos próprios programas. Utilizamos como palavras chave para a busca em bancos: Pnaic e Pacto Nacional na Idade Certa.
As buscas foram feitas em 5 bancos de referência. No site da Anpae, em seu conteúdo, buscamos na Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, nos artigos publicados nos Congressos Ibero-Americanos, nos Congressos Internacionais, nos Simpósios, nos Seminários Regionais e nos Encontros Regionais desde 2013.
No site da Anped realizamos a busca na Revista Brasileira de Educação (RBE), nas publicações trimestrais da Anped e nos artigos publicados nos 23 grupos de trabalhos (GT’s) temáticos apresentados a partir de 2013.
Na BDTD, no Scielo e no Educere fizemos a busca em todos os trabalhos publicados desde 2013.
Os trabalhos da BDTD possuem relevância na divulgação de pesquisas acadêmicas, dada sua abrangência nacional. A Anpae é uma associação civil, que luta pelo direito à educação de qualidade para todos. A Anped é a associação mais importante na divulgação de pesquisas em educação envolvendo e reunindo programas de pós-graduação stricto sensu em educação. Já os trabalhos apresentados e publicados no Educere decorrem da participação de Professores da Educação Superior e da Educação Básica, Pesquisadores, Estudantes de Graduação e Pós-Graduação nacionais e internacionais. Por fim, temos o Scielo que é uma biblioteca eletrônica que abrange uma coleção selecionada de periódicos científicos brasileiros. Sobre o Scielo,
É o resultado de um projeto de pesquisa da FAPESP - Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, em parceria com a BIREME - Centro Latino-Americano e do Caribe de Informação em Ciências da Saúde. A partir de 2002, o Projeto conta com o apoio do CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (SCIELO, 2017).
Nessa busca, foram encontrados 14 dissertações e 2 teses na BDTD, 4 trabalhos no Scielo integrado, 4 trabalhos na Anpae, 17 trabalhos na Anped, 12 trabalhos no Educere, totalizando 53 trabalhos achados e analisados. Utilizamos uma abordagem que identificasse
os objetivos das pesquisas, resultados alcançados, áreas de interesse, campo de pesquisa escolhido, concepção de alfabetização. Tentamos tecer possíveis aproximações e distanciamentos entre os autores sobre o Pnaic nestas buscas. O levantamento mostra um panorama desde 2013, o qual apresentaremos a partir dos quadros abaixo apresentados.
Quadro 1 – Levantamento da produção – Pnaic no Scielo
AUTOR TÍTULO ANO
Santos Alfabetizar até o final do 3º ano: reflexões sobre a proposta do pacto
nacional pela alfabetização na idade certa – Pnaic 2014 Minatel, Santos,
Guimarães
Avaliação dos professores no Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic)
2015 Amaral Formação continuada de professores: reflexões sobre a participação no
pacto nacional pela alfabetização na idade certa
2015 Frangella Um pacto curricular: o pacto nacional pela alfabetização na idade certa
e o desenho de uma base comum nacional
2016
Fonte: Formulação própria.
O trabalho de Santos (2014) objetivou entender a relação entre as aprendizagens efetivas dos alunos e avanços no ciclo de alfabetização em escolas que aderiram ao Pnaic. Os resultados revelaram que não há articulação entre as professoras do 1º, 2º e do 3º ano na rede estadual da Zona Leste de Porto Alegre/RS, comprometendo a meta do Pnaic.
O artigo de Minatel, Santos e Guimarães (2015) objetivou analisar como ocorre a avaliação dos professores alfabetizadores no ano de 2013. Os resultados mostraram que naquele momento era prematuro tecer uma relação entre a avaliação docente e avaliação de desempenho dos alunos. Porém, o artigo conclui que é fundamental assimilar uma maior compreensão acerca da avaliação.
O trabalho de Amaral (2015) teve como objetivo relatar a experiência vivida pela formadora no Pnaic em Viçosa. Os resultados apontaram a importância da reflexão da atividade pedagógica.
O trabalho de Frangella (2016) teve como objetivo analisar o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) identificando-o como ações preliminares, parte do contexto de discussão e defesa de uma Base Nacional Comum Curricular. Assim, os resultados mostraram que mesmo o currículo do Pnaic estando relacionado à perspectiva do letramento, na verdade ocorre uma uniformização, em que as mudanças são apenas na aprendizagem e na metodologia.
Os trabalhos encontrados no Scielo expõem a vigilância na prática docente, nos resultados dessa prática e no impacto sobre as crianças, especialmente em Minatel, Santos e
Guimarães (2015), no qual se verificou ser fundamental para os docentes assimilarem uma maior compreensão acerca da avaliação.
Quadro 2 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais dos eventos da Anpae
AUTOR TÍTULO ANO
Souza Atuação da coordenação pedagógica na implementação do Pacto Nacional pela alfabetização na idade certa no Município de Cametá/PA
2015 Nascimento O pacto nacional pela alfabetação na idade certa (Pnaic): analisando a
efetivação no município de Camaragibe (PE)
2015 Abreu e Santos Investigando concepções de formação continuada no contexto do Pnaic 2014
Luz e Ferreira Pacto nacional pela alfabetização na idade certa: formação, avaliação e trabalho docente em análise.
2014 Fonte: Formulação própria.
O artigo de Souza (2015) objetivou analisar se o coordenador pedagógico planeja, orienta, executa, avalia os docentes que atuam na alfabetização de crianças de 06 a 08 anos. O resultado apontou que o programa não vem possibilitando aos coordenadores pedagógicos formação continuada com a perspectiva de incentivar o acesso aos conhecimentos que embasam o fazer pedagógico dos professores alfabetizadores.
O nosso trabalho (NASCIMENTO, 2015) também foi um que mapeamos ao realizar o levantamento da produção da pesquisa. O mesmo objetivou verificar e analisar como o Pnaic foi implementado no município de Camaragibe. Um dos resultados alcançado no trabalho de pesquisa se configurou nos desdobramentos percebidos em decorrência do exercício da autonomia municipal. O município de Camaragibe organizava os dias e horários das formações do Pnaic, sem comprometer integralmente os finais de semana, dias de descanso dos professores alfabetizadores. No entanto, essa rede não contava com os coordenadores pedagógicos, responsáveis por contribuir no exercício docente escolar, implicando numa maior responsabilidade dos professores daquele município com o Pnaic.
O trabalho de Abreu e Santos (2014) teve apenas o seu resumo publicado no site da Anpae. Objetivou refletir as bases teórico-conceituais das proposições do Pnaic sobre a formação continuada de professores. Como resultados apontou que mais do que melhorar os
resultados do IDEB, a formação deve buscar entender a complexidade do trabalho docente,
além de capacitar os professores para buscar soluções para as problemáticas que as escolas vivem, entendendo que elas são específicas de cada comunidade escolar.
O trabalho de Luz e Ferreira (2014) ressaltou que há o destaque do programa na formação e a atuação docente, considerados pelo governo federal aspectos estratégicos no alcance da qualidade do ensino, o que tem contribuído para a responsabilização do professor pelos resultados nas avaliações nacionais.
Os trabalhos encontrados na Anpae, principalmente em Luz e Ferreira (2014), Nascimento (2015) e Abreu e Santos (2014), apontaram que as ações do Programa se centralizam na atuação do professor alfabetizador para o alcance de resultados. Contudo, não depende exclusivamente do docente a meta a ser atingida.
Quadro 3 – Levantamento da produção – Pnaic nos anais dos eventos da Anped
AUTOR TÍTULO ANO
Viegas Políticas para a alfabetização no Brasil: do ensino fundamental de nove anos ao pacto pela alfabetização até os oito anos de idade
2014* Sousa,
Nogueira; Melim;
Um cenário, duas técnicas: análise dos pressupostos teóricos dos programas ALFA E BETO e PNAIC
2015 Souza
A formação no pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC) 2014 Hermes;
Richter
O pacto nacional pela alfabetização na idade certa e o tempo das infâncias na escola pública contemporânea
2014 Santos A formação do professor alfabetizador e o pacto nacional pela
alfabetização na idade certa
2016 Guidi; Auada A influência do pacto nacional pela alfabetização na idade certa na
formação continuada dos professores paranaenses
2016 Korn; Koerner
A produção científica sobre o pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC) e a contribuição dessa formação aos professores
alfabetizadores sobre o sistema de escrita alfabética (SEA)
2016
Correa A voz das professoras alfabetizadoras no pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC) em um município do estado de minas gerais
2016 Loose; Schwartz Apropriações de concepções de leitura do pacto nacional pela
alfabetização na idade certa
2016 Costa Cadernos de formação do PNAIC em língua portuguesa: concepções de
alfabetização e de letramento
2016 Conceição; Menezes,
Rodrigues; Silva e Gonçalves
Contribuições e desafios do pacto nacional pela alfabetização na idade certa
2016
Emilião; Lontra (Des) formação continuada de professores no/do PNAIC: a potência do encontro subvertendo a lógica de homogeneização
2016 Lima (a) O ensino da leitura de literatura no pacto nacional pela alfabetização na
idade certa (PNAIC)
2016 Lima (b) O trabalho com a literatura infantil no pacto nacional pela alfabetização na
idade certa (PNAIC)
2016 Lamêda
PNAIC e alfabetização científica: limites e possibilidades de transformação de um curso de formação continuada nas práticas docentes
de professores dos anos iniciais do ensino fundamental em ciências
2016
Axer; Rosário
PNAIC e suas traduções – desafios e negociações envolvendo os processos culturais do currículo
2015
Islabão; Jardim; Nörnberg
Heterogeneidade em sala de aula
Entendimentos das Orientadoras de Estudo do PNAIC
2016 Fonte: Formulação própria.
*O artigo “Políticas para a alfabetização no Brasil: do ensino fundamental de nove anos ao pacto pela alfabetização até os oito anos de idade”, de autoria de Elis Regina dos Santos Viegas, no levantamento realizado naquele período não constava o texto no site do XII Encontro de Pesquisa em Educação da Região Centro-oeste – Reunião Científica Regional da Anped.
A pesquisa de Sousa, Nogueira e Melim (2015) teve como objetivo analisar a base teórica dos programas e os impactos das ações da Secretaria na prática dos professores
