4º Seminário de Relações Internacionais. 27 e 28 de setembro de 2018

4º Seminário de Relações Internacionais.

27 e 28 de setembro de 2018

A Política Brasileira Para Mudanças Climáticas: Análise Do

Âmbito Interno E Negociações Exteriores (2009-2016).

Análise de Política Externa

Jefferson dos Santos Estevo

Universidade de Campinas- Unicamp

Resumo:O artigo trabalha com a relação entre política externa e política doméstica. As negociações climáticas globais são pautadas por esforços domésticos dos países, com intuito de redução dos níveis de gases do efeito estufa. No caso do Brasil, o país adotou em 2009 metas voluntárias de redução de emissão, à partir de sua política climática nacional. A política externa, que negociou as metas voluntárias, foi influenciada pela política doméstica. No ano de 2015 o país enviou sua contribuição nacional (INDC) para as negociações climáticas. A INDC também indicou os esforços nacionais para mitigação. O artigo visa indicar a relação entre política climática no plano doméstico e exterior. O entendimento da relação entre política externa e política doméstica, é de suma importância para o tema das mudanças climáticas, onde as políticas estão conectadas. O entendimento de uma política externa, que é uma política pública, depende de fatores domésticos e internacionais, a conexão entre os dois níveis. O artigo visa entender os fatores e atores responsáveis pela formulação de política externa climática brasileira, após 2009 até 2016.

1. Introdução

O aumento da temperatura global, através das emissões dos gases de efeito estufa (GEE), é irreversível. As negociações internacionais climáticas têm concentrado na estabilidade do aumento da temperatura, em até no máximo 2°Celsius. O último relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change) aponta 95 % de certeza da contribuição das ações humanas para o aumento da temperatura global, ocasionando mudanças climáticas, em todo o planeta. O Painel adverte a urgência em ações globais, que devem partir dos agentes políticos e também da sociedade; no intuito de mitigaros riscos, sobretudo nos países menos desenvolvidos (IPCC, 2014).

A mudança climática é um risco global, afeta e afetará os países de formas distintas, com menor ou maior intensidade, mas todos serão afetados. Os riscos advindos da mudança do clima são analisados e enfrentados de diferentes formas por cada Estado. O risco é a percepção sobre um determinado acontecimento, não um fato real, presente. Sendo assim, cabe a cada ator ter um entendimento do risco, o que impacta adoção de medidas para contê-lo. O Estado avalia a gravidade do risco, analisa a adoção de medidas, para preservar o bem-estar e segurança dos cidadãos (BECK, 2009).

Os relatórios do IPCC contribuem para reduzir as incertezas sobre as mudanças climáticas. Os estudos apontam cenários, dependentes das ações no presente, como medidas de mitigação de GEE. Os riscos climáticos estão associados com o futuro, um problema para as próximas gerações. Porém, as medidas devem ser tomadas no presente, para limitar os riscos (BARRET, 2007). As mudanças climáticas ainda são vistas como uma ameaça futura, postergando ações dos governos e da sociedade. A adoção de medidas no presente, que podem acarretar desconfortos no cotidiano, não é prioridade, pois o problema climático parece distante. Os perigos não são palpáveis e nem visíveis na atualidade, não em sua maneira extrema, o que adia ações de mitigação (GIDDENS, 2010; BARBI, 2016).

O conhecimento sobre a mudança do clima é vasto, as evidencias científicas estão demonstradas, porém faltam políticas e ações efetivas, para redução, prevenção e precaução dos riscos. O resultado do avanço dos estudos colabora com maior conhecimento, compreensão sobre os riscos futuros, o conhecimento agrava a percepção do risco (BARROS-PLATIAU et al 2004; BARBI, 2016). No âmbito das mudanças climáticas as evidencias científicas avançaram, mas os riscos ainda são incalculáveis. O conhecimento sobre o tema é abrangente, porém faltam progressos em ações de mitigação e adaptação ao problema (INOUE, 2016; FERREIRA, 2017).

Segundo Victor (2016) a cooperação na área de mudanças climáticas depende do interesse de cada Estado. Uma primeira análise está no risco, como c adapaís sentirá,enfrentará e planeja lidar com a mudança do clima. No caso dos países desenvolvidos, a adaptação pode ser facilitada devido ao poder econômico. Os países em vias desenvolvimento podem investir em medidas de redução de emissão e conter o aquecimento, ou priorizar o desenvolvimento, para no futuro possuírem melhores condições de adaptação. Caso não exista cooperação internacional, o pior cenário afetará todos os países.

As mudanças climáticas são complexas, abrangem diversas áreas, não apenas a ambiental. As questões econômicas, políticas, culturais, institucionais, estão inseridas no risco e na percepção do risco. A mudança climática é um tema multissetorial, que transpõe as fronteiras dos Estados, demanda ações locais e globais, abarca diversos setores e atores. As reduções de emissões envolvem diferentes grupos, interesses e processos. O Estado é o principal ator nas negociações globais, detém a legitimidade dos acordos internacionais e a capacidade de criação de instituições. O plano doméstico de cada Estado é essencial para a análise da cooperação internacional, as demandas e políticas de mitigação são locais (BULKELEY, NEWEL, 2010; INOUE, 2016;FERREIRA ,2017).

A variável doméstica é importante nas decisões durante as negociações no plano internacional. Em negociações internacionais, deve haver uma interação e um ponto de encontro entre os dois níveis (PUTNAM, 1988; MILNER, 1997). As políticas internas do Brasil influenciaram a tomada de decisão no âmbito exterior, sobretudo políticas contra o desmatamento. As condições e negociações exteriores, igualmente exercem importância no plano doméstico. O entendimento da cooperação entre os Estados deve estar conectado com os interesses internos (MILNER, 1992). As negociações internacionais sobre mudanças climáticas estão nos dois níveis, o doméstico e internacional. Na análise Keohane e Oppenheimer (2016) existe a combinação entre estratégias nas negociações internacionais e políticas domésticas. A formulação da política externa climática precisa considerar políticas e características internas.

A análise da política externa deve considerar a multiplicidade de atores envolvidos, suas demandas e diferentes interesses. A relação entre o doméstico e o internacional é difusa, mas é certa a sua. O entendimento da política externa deve entender a complexidade dos atores domésticos, as suas relações com o plano internacional, as preferências e as capacidades, não adotando o Estado como uma caixa-preta fechada (SALOMON, PINHEIRO, 2013; PINHEIRO;MILANI ,2013). No que tange as mudanças climáticas, acordos internacionais requerem ações domésticas de

mitigação. As metas acordadas no plano internacional devem levar em consideração as capacidades nacionais, a partir de uma conexão entre o doméstico e o internacional. Assim, o risco climático é global, a percepção do risco é avaliada por cada Estado, que adotará ações conforme o interesse e demandas, domésticas e internacionais.

O artigo visa analisar os dois âmbitos, políticas domésticas e exteriores. A adoção de medidas voluntárias e também intenções de mitigação, exigem adoção de políticas domésticas, planos de ação para redução de emissão. O artigo visa indicar quais ações foram adotadas no plano exterior e também as ações domésticas. A primeira parte aponta o cenário internacional, durante as negociações em Copenhague, 2009. A segunda parte estuda as ações domésticas, que foram realizadas, estão em curso e as que demandam políticas públicas. As negociações no período posterior a 2020, assim como a INDC do Brasil, estão na terceira parte. Ao final, o artigo aponta algumas conclusões, sobre a relação entre política externa e doméstica.

2. Negociações Internacionais

Ao longo dos anos as negociações climáticas mudaram, no início em 1992 os países em desenvolvimento não estavam na lista dos principais emissores. Atualmente são grandes emissores globais, a China já é o principal emissor de GEE. Com o aumento significativo das emissões desses países, cresceram o envolvimento e suas responsabilidades. Sem reduções dos países emergentes, fica inviável o combate às mudanças climáticas. Portanto, os países emergentes devem colaborar com metas de reduções, o que ficou exposto durante a COP-15 (BARROS-PLATAIU, 2010; GOLDEMBERG, 2010; BARROS-PLATIU, 2011).

A COP-15, realizada em Copenhague, foi um marco nas negociações climáticas, pois diversos países em vias de desenvolvimento, ou seja, sem metas obrigatórias, indicaram metas voluntárias de redução de emissões. A adoção de tais metas indicou sensível ruptura na política externa desses países, os quais sempre foram contrários em adotar compromissos. Não foram compromissos juridicamente vinculantes, mas demonstrou avanço na constante negação de metas voluntárias (HELD, NAG, ROGER, 2013)

As negociações em Copenhague marcaram o início de um novo grupo, BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China). Todos são parte do grupo G77+China, que abarca diversos países em desenvolvimento, contrários a metas obrigatórias, que buscam por incentivos financeiros e ações dos países desenvolvidos. Os países do BASIC se uniram na negociação buscando interesses comuns. No início houve resistência do Grupo 77+ China, mas depois ficou claro que os interesses eram

semelhantes, principalmente em investimentos e não obrigatoriedades. Os países do BASIC apresentavam dados econômicos favoráveis no período, apesar da crise internacional e demandavam por maior participação no sistema internacional. Estes países já eram responsáveis pó grande parcela das emissões globais, sendo pressionados para ter metas no período pós- Quioto (HOCHSTELLER, 2011; HOCHSTELLER; VIOLA, 2012; MOREIRA, RIBEIRO, 2017).

A responsabilidade histórica dos países desenvolvidos, junto a soberania e o direito ao desenvolvimento, pautaram a política externa defensiva do Brasil ao longo dos anos nas negociações climáticas. A apresentação das metas voluntárias é analisada como uma evolução na política externa climática, antes defensiva. Ao indicar sua colaboração, mesmo que de forma voluntária, o país mudou para um posicionamento moderado. As metas, ativa participação em Copenhague e políticas internas, indicaram um novo tratamento sobre as mudanças climáticas (VIOLA, 2009, ESTEVO; 2012;FERREIRA, BARBI, 2016).

Os estudos recentes sobre política externa (LIMA,2010, FIGUEIRA,2010, FARIA, 2012, MILANI; PINHEIRO, 2013) nos indicam a crescente participação de diferentes atores internos em política exterior, a partir do final do regime militar e abertura política. No que tange negociações ambientais, após anos centralizadas no MRE, foi necessária a participação de demais ministérios e setores da sociedade, devido a conexões entre questões internacionais e políticas internas. Segundo Milani, Pinheiro (2013, p.30) “O fato é que, nessa nova configuração, à medida que os ministérios domésticos expandem sua área de interesse para assuntos de natureza externa, mais se politiza a política externa”. Devido a maior quantidade de atores no processo decisório, o interesse nacional em diversas áreas fica mais difuso, descentralizado. Assim, fica mais difícil definir apenas um posicionamento nacional em negociações internacionais (MYAMOTO, 2009).

Alguns fatores foram responsáveis pela mudança da PEB sobre o clima. No que tange as negociações climáticas, o país se alinhou ao grupo BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China), defendendo as responsabilidades históricas, não aceitando obrigatoriedades. A adoção de metas e políticas internas indicaram a transição nas políticas exteriores dos países do BASIC. Todos fazem parte do grupo G77+ China, que abarca diversos países em desenvolvimento, contrários a metas obrigatórias, que buscam por incentivos financeiros e ações dos países desenvolvidos. A entrada do Brasil junto ao BASIC indicou uma diferença em sua política climática, sempre centrada nas decisões do G77+China. (HOCHSTELLER, 2012; HOCHSTELLER; VIOLA 2012).

Em nossa análise, a entrada efetiva de outros setores nas negociações foi marcante, principalmente o espaço maior do Ministério do Meio Ambiente (MMA). O MMA travou ao longo dos anos uma disputa com o Ministério das Relações Exteriores (MRE) e Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), ambos apresentavam uma postura defensiva sobre negociações climáticas. Além de MRE e MCT, outros membros do governo (Dilma Rousseff e Celso Amorim), não eram favoráveis às metas voluntárias. O MMA, através de Ministro Carlos Minc, negociou uma mudança da posição do país, que deveria ser mais efetiva nas ações internas na mitigação de GEE. Um outro ponto relevante no período, foi a candidatura da ex-ministra do Meio Ambiente (2003- 2008), Marina Silva, à presidência da República. Assim como o de José Serra, enquanto governado do Estado de São Paulo (2007- abril de 2010) estabeleceu a lei de reduções climáticas desse estado. As duas candidaturas elevaram o tema da mudança climática aos debates eleitorais, exigindo a mesma posição do governo de Lula e de sua candidata, Dilma Rousseff (VIOLA, 2009; HOCHSTELLER; VIOLA 2012). A relevância do MMA e a candidatura de Marina e Serra efetivaram a urgência do tema em âmbito nacional, contribuindo na evolução da posição brasileira nas negociações climáticas. A análise de Viola (2009, p.20) indica a mudança:

Mesmo com todas as ressalvas e incertezas que o cercam, o anúncio implica uma ruptura na história da política externa climática do Brasil e uma derrota estratégica dos dois ministérios que definiram a posição brasileira entre 1996 e 2009 (o MRE e o MCT). É, em contrapartida, uma vitória do Ministério de Meio Ambiente, que vem contestando a posição tradicional desde 2006 e tem assumido posição muito incisiva de questionamento desde 2008 (VIOLA, 2009).

No ano de 2014, China e Estados Unidos entraram em um acordo com relação à redução de emissões de GEE. O acordo foi assinado pelos presidentes Barack Obama e Xi Jinping, indicando um avanço na política climática de ambos os países. Os EUA se comprometeram a reduzir até 2025 suas emissões entre 26 % e 28%. A China, pelo acordo, chegará ao pico de suas emissões até 2030, e após o período reduzirá os seus níveis de emissões. Para tanto, deverá ter uma matriz energética 20% por fontes renováveis, o que poderá ocorrer antes mesmo da data estipulada. Os dois países são os principais emissores, também investem nos últimos anos em energias renováveis (BASSO, VIOLA, 2016).

No mesmo ano ocorreu a 20ª. COP, em Lima no Peru. Os países negociaram a substituição do Protocolo de Quioto, finalizando o debate para a COP-21, em Paris. Em Lima, as Partes concordaram em indicar suas contribuições, antes do início das negociações em Paris. As Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) são indicações de contribuições de cada país, para combater o aquecimento global. Todos

os países indicaram quais ações internas podem ser realizadas, o quanto podem contribuir, mas não há obrigatoriedades (ZHANG, 2015; BODANSKY, 2016). O Acordo de Paris, firmado ao final da COP-21, marca um novo modelo de contribuição dos países, não mais com imposição de metas, top down, mas com contribuições voluntárias, bottom up, sendo que cada país indicou sua (INDC), com base em suas capacidades domésticas (VICTOR, 2016).

O acordo visa manter o aumento da temperatura média global abaixo de 2°C, tendo como base os níveis pré-industriaise maiores esforços para limitar o aumento da temperatura em 1,5°C, também acima dos níveis pré-industriais. O acordo demonstrou que eram necessárias modificações no processo de negociações, os grandes emissores rejeitaram metas obrigatórias. O novo acordo deveria abranger todos os países, não mais na divisão encontrada em Quioto, países do Norte e do Sul. Apesar da indicação da INDC de diversos países, as atuais reduções não são suficientes para alcançar a meta de não aumento da temperatura global (SELIN, 2015; GOLDEMBERG; GUARDABASSI, 2015).

O acordo firmado entre os dois maiores emissores, China e EUA, foi um sinal positivo antes da COP-21 em Paris. A INDC deveria ser enviada para a UNFCCC um ano antes da conferencia, e a China foi um dos primeiros países a submeter sua contribuição, o que indicou a transição positiva em sua política externa climática, mais ativa.O Brasil revelou sua INDC pouco antes da COP-21, um dos últimos países a fazê-lo, em 27 de setembro de 2015. O primeiro período de contribuição é 2025,com redução de 37% de GEE em comparação com os valores de 2005. O segundo em 2030, com redução 43% das emissões também com 2005 como ano base. A INDC indica a redução do desmatamento, a matriz energética por fontes renováveis e a utilização de biocombustivéis, como três itens de esforços nacionais, já em curso. O alcance das metas se dará por ações em todos os setores, máxime agricultura, energia e mudança do uso da terra (BRASIL, 2015).

A evolução da PEB climática foi baseada em diversos fatores, domésticos e internacionais. Não há apenas um elemento como fator de evolução, foram combinações que efetivaram a evolução brasileira, sobretudo no final do ano de 2008. A abertura da participação de setores da sociedade e ministérios, em maior efetividade do MMA, na formulação da política externa demonstra uma modificação. O posicionamento defensivo de MRE e MCT entraram em disputa com interesses de outros setores, favoráveis a uma política mais ativa do país. Outro fator doméstico esteve na forte participação do presidente Lula, que teve interesse em uma política externa climática mais ativa. Muito do interesse do presidente Lula se deu devido a candidatura de Serra e Marina, ambos os candidatos com políticas e conhecimentos

sobre o tema. O presidente participou da formulação da política climática e atuou de forma ativa durante a COP-15, destacando as metas voluntárias.

3. Política Doméstica para mudanças climáticas

A temática das mudanças climáticas ganhou destaque nacional com a criação do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIMC), em 2007. O Comitê era responsável pela elaboração da Política Nacional sobre Mudança do Clima e do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, com a coordenação da Casa Civil. O Brasil estabeleceu, em dezembro de 2009, sua Política Nacional sobre Mudanças do Clima (PNMC), por meio da Lei Nacional n° 12.187/2009 (MCT, 2010). O Plano Nacional visa ações para mitigar os GEE no país e também planos para adaptação da população brasileira aos impactos das mudanças climáticas, é um instrumento da Política Nacional. Com a PNMC o Brasil indicou suas metas voluntárias de emissões de GEE, que são baseadas na NAMA (Nationally Appropriate Mitigaions Actions), apresentada durante a COP-15, em 2009 (ESTEVO, 2009; FERREIRA ,BARBI, 2016).

Os esforços do Brasil devem se concentrar na redução do desmatamento, o que não exige novas tecnologias, mas políticas públicas de conservação, maior controle da atividade ilegal e alternativas para o desenvolvimento das regiões sem ações ambientais degradantes. Diferente de China e Índia, que têm no setor de energia suas maiores emissões, o Brasil ainda possui uma matriz energética por fontes renováveis, principalmente hidrelétricas (GUIDDENS; 2010; LIMA, 2010; GAMBA, RIBEIRO, 2013). As emissões nacionais decresceram nos anos anteriores a PNMC e adoção de metas voluntárias na COP-15. As reduções são resultados de medidas no controle do desmatamento. A queda do nível do desmatamento impactou na adoção de uma política externa mais ativa, pois o país foi efetivo na redução de emissões. Entretanto, as taxas atualizadas de emissões já indicam que muito mais deverá ser feito, devido ao crescimento das mesmas em outros setores.

O desmatamento é o principal responsável pelas emissões brasileiras, seguido pelos setores de energia e agropecuária. Uma ação efetiva na redução das emissões brasileiras, deve centrar-se no controle do desmatamento , em diferentes regiões, mas principalmente na Amazônia. No ano de 2003, o Ministério do Meio Ambiente (MMA), chefiado por Marina Silva, criou um grupo de trabalho com a finalidade de estabelecer ações para a redução do desmatamento na Amazônia Legal. No ano seguinte, foi entregue ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal. A sprincipais atribuições do plano eram a criação do DETER (Detecção do Desmatamento em Tempo Real), redução da impunidade para crimes de desmatamento, a criação de Unidades de Conservação. A

Lei da Gestão sobre Florestas Públicas (Lei Nº 11284/2006), que visa valorizar a produção sustentável, contribuiu com o Plano e para redução do desmatamento (CARVALHO, 2010; BOUCHER et al, 2013).

Gráfico 1 - Taxa de Desmatamento Amazônia Legal (1988 – 2017)

(FONTE: INPE, 2017)

O gráfico indica a redução do desmatamento entre 2004 e 2007, o que foi substancial para mudança na política externa climática. As políticas iniciadas durante a gestão de Marina no MMA elevaram o ministério para centralidade dos negociadores no âmbito das negociações exteriores. O MMA, máxime na gestão de Marina, pretendeu atuar nas negociações, contrapondo o posicionamento defensivo dos outros dois ministérios. O controle do desmatamento, como aponta a retomada do crescimento no gráfico, é o principal responsável pelas emissões nacionais.

O Brasil indicou suas metas voluntárias em 2009, sendo o primeiro dos países emergentes. As medidas foram divulgadas junto com a PNMC, contendo diversos setores e ações. As metas voluntárias brasileiras têm como base de cálculo as emissões futuras para o ano de 2020. Assim, os valores calculados no presente, com projeções para as emissões do ano de 2020 é que servem de parâmetro para as reduções. A projeção das emissões em 2020 é de 3,236 milhões tCO2eq. A meta é reduzir entre 1,168 milhão tCO2eq e 1,259 milhão tCO2eq do total das emissões projetadas, ou 36,1% 1,259 e 38,9%. Com a proposta voluntária de redução, o governo pretende prevenir que o país emita entre 975 milhões e 1 bilhão de toneladas de dióxido de carbono até 2020, em comparação com a previsão de emissões caso nenhuma ação seja tomada. As reduções estão divididas em quatro áreas: uso da terra (24,7%), agropecuária (4,9% a 6,1%), energia (6,1% a 7,7%) e também na área de siderurgia (0,3% a 0,4%) (BRASIL, 2010)

A PNMC trouxe as diretrizes para serem adotadas, com intuito de mitigação, indicando os setores e ações adotadas, os Planos Setoriais. O Plano Nacional sobre Mudanças Climáticas indica as ações em diversos âmbitos da economia nacional, indicando medidas para alcançar Os planos são: o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado), o Plano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (ABC), o Plano Decenal de Energia 2020 (PDE) e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima. Os Planos indicam as principais medidas em cada setor (Brasil, 2010).

As reduções do desmatamento e de emissões contribuíram para o Brasil modificar sua política externa climática, antes defensiva em adotar medidas de mitigação. As políticas nacionais, para controlar o problema do desmatamento, entraram em acordo com o desejo do MMA, de que o Brasil fosse ator central nas negociações externas. Até 2009, a política externa era gerida a partir do posicionamento defensivo do MRE e MCT (VIOLA, 2009; CARVALHO, 2010;GOLDEMBERG, 2010;FERREIRA et al, 2016). Após a saída de Marina Silva,Lula indicou Carlos Minc, que manteve as políticas domésticas e participou ativamente na política externa climática, convencendo o presidente e demais envolvidos que o Brasil ficaria isolado, caso não adotasse as metas voluntárias(HOCHSTELLER; VIOLA, 2012; KASA, 2013).

A presidente Dilma indicou Izabella Teixeira, funcionária de carreira do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis(IBAMA), para substituição de Carlos Minc, em 2010. A nova Ministra era vista como tecnocrata, diferente do posicionamento dos ministros anteriores, não era associada com partidos políticos e organizações da sociedade civil (ABERS, OLIVEIRA, 2015; HOCKSTETLER, 2017).A gestão de Dilma não encontrou nas mudanças climáticas ou mesmo em questões ambientais, a importância necessária, não sendo pauta relevante do governo federal. As emissões mantiveram os mesmos patamares dos níveis de 2009. Segundo a análise de Viola e Franchini (2012), o Brasil, que havia avançado ao indicar metas voluntárias, retornou à posição defensiva em questões ambientais nas últimas conferências, durante o governo de Dilma Rousseff.

Gráfico 2: As emissões brasileiras por setor (2003 -2016).

(Fonte: Observatório do Clima, 2018)

O gráfico 2demonstra as reduções de emissões à partir de 2005, ano da redução do desmatamento. As ações iniciadas durante a gestão de Marina Silva, para combate ao desmatamento, são substanciais para o entendimento das emissões nacionais. No ano de 2009, o qual o Brasil apresentou suas metas voluntárias, existe uma nova queda no índice de emissões, que se mantém com índices similares, até 2016. As emissões nos setores de agropecuária e energia se mantêm crescentes, o que indica falta de políticas de mitigação. Os gráficos apresentados estão relacionados, pois o aumento do desmatamento influi no acréscimo das emissões. Os dados do gráfico acima também são importantes, já que para a INDC do Brasil, o ano base é 2005, no qual há alto índice de emissões.

O aumento significativo de emissões no setor de energia é, sobretudo, devido ao distanciamento do incentivo ao uso de etanol, à falta desestímulo ao transporte coletivo, à logística de transporte rodoviário e ao aumento da utilização de termoelétricas na geração de energia (VIOLA, FRANCHINI, 2012). O segmento de transporte é o maior responsável pelas emissões no setor de energia, devido a dependência do modal rodoviário. A matriz hidráulica de geração de energia, auxilia na redução das emissões. Porém, os percentuais têm diminuído dentro da matriz energética nacional, o que indica o aumento constante das emissões nesse setor (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2018).

O gráfico 2 exibe as emissões nacionais no período entre 2003 até 2016,onde há a redução entre 2008 e 2009, ano mais ativo do Brasil no âmbito climático. A redução das emissões esteve ligada ao controle do desmatamento. O índice das emissões voltou a crescer no ano de 2013, quando ocorreu um aumento do desmatamento, como aponta o gráfico 1. O mesmo processo ocorre nos anos de 20015 e 20016, aumento das emissões conectado ao aumento do desmatamento. Os setores de energia e agropecuária mantém aumento das emissões constantes, devido a falta de planejamento em ambas as áreas.

As medidas de mitigação adotadas durante a PNMC, através de Planos Setoriais, não estão sendo efetivas. Os planos domésticos foram criados após a PNMC, são eles: o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento naAmazônia Legal (PPCDAm), o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado), o Plano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura(ABC), o Plano Decenal de Energia 2020 (PDE) e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima. Alguns dos Planos ainda estão em elaboração, muito pouco foi efetivado, apenas no Plano na Amazônia, que já estava em curso.

O MRE esteve no controle para elaboração da INDC do Brasil, que deveria ser entregue antes da COP-21. O ministério lançou uma consulta pública para subsidiar as diretrizes da INDC. A consulta foi realizada em duas fases. A primeira através de questionário online, com perguntas e respostas alternativas com participação dos setores da academia, privado, de ONGs e público participaram da pesquisa. Após esta etapa, ocorreram reuniões coordenadas pelo Itamaraty, utilizando a convergência das respostas para debates, com os setores envolvidos (BRASIL; 2016).

A INDC indica redução do desmatamento ilegal na Amazônia até 2030, o que difere das declarações da presidente Dilma, no encontro com Angela Merkel, em agosto de 2015, onde tratava do desmatamento em todo território nacional. A preocupação com o desmatamento não se manteve durante a gestão de Dilma, no qual o MMA perdeu espaço dentro do governo. Os interesses de outros ministérios, devido ao presidencialismo de coalizão, ficaram à frente das preocupações ambientais. O desenvolvimento, indiferente a conservação das áreas ambientais, manteve a prioridade dentro das políticas domésticas. O índice de desmatamento ficou estagnado em valores ainda altíssimos, acima de 5000 Km². O retrocesso no controle do desmatamento é evidente, com redução de investimentos e políticas contrárias a preservação (VIOLA, FRANCHINI, 2016 ; HOCKSTETLER, 2017).

O Brasil adotou metas de reduções de emissões no plano internacional, com metas apresentadas em sua PNMC, através de estudos prévios do MCT. As metas

adotadas na COP-15 são resultados das políticas públicas na redução do desmatamento, os quais também diminuíram as emissões nacionais. A redução não se sustentou, houve manutenção dos níveis, ainda com valores elevados de emissões. As medias elaboradas na PNMC não entraram em vigor, com o Brasil aumentando seus índices de emissões nos anos mais recentes, pela falta de políticas climáticas. O tema perdeu espaço dentro do governo federal, falta de políticas domésticas. No âmbito internacional, o país indicou sua NDC, mas dependerá de ações domésticas, para cumprimento das intenções.

4. Considerações finais

Como apontado ao longo deste artigo, os esforços do Brasil devem se concentrar na redução do desmatamento, o que não exige novas tecnologias, mas políticas públicas de conservação, maior controle da atividade ilegal e alternativas para o desenvolvimento das regiões, sem ações ambientais degradantes. Diferente de China e Índia, que têm no setor de energia suas maiores emissões, o Brasil ainda possui uma matriz energética por fontes renováveis, principalmente hidrelétricas. Porém, o setor de energia vem sofrendo com o aumento das emissões (GIDDENS; 2010; LIMA, 2010; GAMBA, RIBEIRO, 2013).

No âmbito das adversidades das mudanças climáticas, o Brasil poderá sofrer grandes impactos. Uma parte do nordeste brasileiro já sofre com as secas, o que poderá se agravar com a intensificação das mudanças no clima. O Brasil é um grande exportador de grãos, a agricultura deverá se adaptar também as novas condições climáticas. O Brasil já sofre mudanças em seu clima, há um aumento das secas em diversas regiões, também alterações nos ciclos de chuvas e surgimento de eventos extremos (FERREIRA, 2017).

No caso das recentes negociações climáticas, as adoções das NDC indicam a mudança no modelo de negociações, levando em consideração o nível doméstico de cada país. O Brasil, assim como nas metas voluntárias,indicou sua NDC sem planos e estudos anteriores. A NDC está baseada nas ações até 2020, não contém um plano detalhado, sobre áreas, políticas e projetos de mitigação. No plano externo, o Brasil é um dos principais negociadores, contribuindo para a cooperação entre os dois blocos de países, junto aos demais países do BASIC. Porém, as ações no exterior, como metas voluntárias, não são reproduzidas no âmbito interno, mudanças climáticas não é pauta importante no país. Sendo assim, o Brasil atua de forma ativa no plano exterior e com pouca preocupação no plano doméstico, o que caracteriza um apolítica bipolar, diferente entre exterior e interior. As indicações de metas no plano das negociações

internacionais, não estão acordadas com aplicação de políticas para mitigação. Os interesses internos de setores contrários ao desenvolvimento sustentável recebem a prioridade na pauta governamental.

O Brasil, à partir do governo Dilma e com intensificação na gestão Temer, abandonou o tema. A questão ambiental não é prioritária, mudança climática não é pauta nas discussões centrais do governo. Os retrocessos são evidentes, como a manutenção dos índices de desmatamento, o baixo incentivo em energias renováveis e o não incentivo em outros modais de transporte. Os riscos climáticos estão em curso, mas cada país deve o perceber e pautar ações domésticas para a redução dos riscos. Segundo relatório do Observatório do clima (20178), o Brasil dificilmente cumprirá suas metas acordadas em 2009. As emissões nacionais continuam em uma crescente, sobretudo pelo aumento das emissões no desmatamento.

5. Referencias Bibliográficas

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