Principais gargalos e recomendações para formulação
de uma política nacional de PSE no Brasil
1Jorge Madeira Nogueira
1. Agradecimentos aos organizadores do evento pelo convite, em particular ao Ministério do Meio Ambiente (MMA). Ao longo das diversas palestras que ouvi até agora fiquei certo que estou tendo uma oportunidade única de explicitar algumas angústias acadêmicas e esperanças científicas com relação aos esquemas de Pagamentos por Serviços Ecossistêmicos (PSE). 2. Não obstante, sou obrigado a limita minhas angústias e esperanças ao texto
de Jorge Vivan, que recebi com antecedência para analisar, e ás três apresentações iniciais de hoje pela manhã, uma vez que eu não pude ouvir às demais apresentações, pois tive que correr para a Universidade de Brasília para dar aula no final do período matinal. Vou mencionar, também, pontualmente alguns aspectos pontuados pelos componentes da mesa anterior.
3. Uma primeira angústia, que me atormentou nos dias que antecederam este Encontro, estaria relacionada à conveniência de começar meus comentários com uma definição de “pagamentos por serviços ambientais”. Temia que todos achassem chato ouvir mais uma definição de PSE. No entanto, como a palestrante de Paris o fez logo no início da manhã de hoje, quem sou eu, aqui no Planalto central do Brasil, para discordar de alguém na linda Paris. Vamos, então, à definição de Wunder (2005)2
1 Comentários realizados durante mesa de debates no “Diálogo Brasil-União Europeia sobre Pagamentos por
Serviços Ecossistêmicos”, realizada no dia 24 de abril de 2012, Edifício IPEA/BNDES, Brasília, DF.
2WUNDER, Sven. Payments for ecosystem services: some nuts and bolts. Occasional Paper, Center for
4. Nela PSE é definida como:
1. Uma transação voluntária; na qual
2. Um serviço ambiental bem definido (ou um uso e ocupação do solo que assegure este serviço);
3. Está sendo comprado por pelo menos um comprador;
4. De pelo menos um provedor;
5. Se, e somente se, o provedor do serviço ambiental garantir a oferta deste serviço.
6. O próprio Wunder (2005, p.3) afirma que ao estudar os casos de PSA em alguns países da Ásia e da América Latina não houve sequer um programa de PSE que atendesse a todos estes critérios. Mesmo em trabalhos de avaliação de PSE mais abrangente, foram encontrados muitos poucos programas que se enquadrassem nesta definição.
7. Nas pesquisas que tenho estado envolvido ou nos estudos que tenho orientado, eu parto, assim como muitos estudos partem, da definição de Wunder. Iniciamos com ela já sabedores que um ou mais critérios
apresentados podem não ser satisfeitos. Essa distância entre uma definição conceitual e a realidade que se deseja analisar é preocupante. Parece que aproximamo-nos do momento no qual ou mudamos a definição para ajustá-la melhor à realidade concreta ou mudamos a realidade concreta para ajustá-la à definição de Wunder; essa segunda alternativa é muito bem apadrinhada, pois foi ventilada até pelo grande Adam Smith em a Riqueza das Nações, quando a realidade histórica europeia teimava em não se encaixar em sua teoria da evolução histórica das nações.
8. Quais são, então, as divergências entre teoria e prática de PSE. Primeiro, uma transação voluntária: uma incrível raridade entre os casos reportados por Jorge Vivan, que afirma “a geração, administração e venda de serviços ambientais, com certificação, e que opere unicamente com recursos de mercado não foi constatada em nenhum dos casos analisados, nem nacionais nem internacionais”. Ora, estamos diante da necessidade de responder à uma pergunta formulado pelo Professor Carlos Klink nesta manhã: qual o papel do setor privado (no seu sentido lato) em esquemas de PSE? Ele será definido e estimulado, ou PSE serão permanentemente dependentes (direta ou indiretamente) de recursos públicos (federais,
estaduais e municipais). Se eles vão depender majoritariamente de recursos públicos, é recomendável lembrar que eles têm elevadíssimos custos de oportunidade em uma sociedade compostas por inúmeros mosaicos (de renda e de bem estar) como a brasileira.
9. Um serviço ambiental bem definido (ou um uso e ocupação do solo que assegure este serviço): do estudo realizado por Jorge Vivan eu entendi que estamos escolhendo “uso e ocupação do solo que assegure este serviço” que nele aparece sob uma denominação mais sofisticada de input
orientados. Se é assim, precisamos avaliar se temos o devido conhecimento técnico-científico para a escolha dos inputs que estão sendo orientados ou se o único input que está sendo orientado é o input de não fazer coisa alguma ou o input do não pode. Qualquer analista fica angustiado com essa tendência de incorporar apenas o vírus do comando e controle (não pode; não é permitido) no corpo do incentivo econômico. Esse vírus enfraquecerá qualquer incentivo econômico, se ele for o seu componente dominante. A péssima qualidade científica de muitos experimentos brasileiros de
zoneamento ecológico econômico (ZEE) talvez seja uma razão básica para a sua não implantação, além das explicações apontadas pelo Jorge Vivan.
Nesse contexto, não é demais lembrar algo que foi dito no início desta manhã: importância do desenho dos esquemas de PSE para a sua eficácia. 10. Está sendo comprado por pelo menos um comprador: já ficou
evidenciado que boa parte das “compras” está sendo feita, direta ou indiretamente, por meio de recursos públicos ou recursos publicamente geridos. Ora, governos parecem ter certa dificuldade com “preços” e isto se reflete “n(o)s projetos PSA dentro do Brasil (que) abrigam um espectro de valores que inclui todo o universo de parâmetros utilizados nos casos
internacionais”. Jorge Vivan está correto e é gentil quando afirma que “(e)ste fato é compatível com a complexa realidade socioeconômica e ecológica brasileira”. No entanto, esse imenso “espectro de valores” pode, também, ser resultado de inúmeras ”contas de chegada”: quanto dinheiro nós temos e qual é o maior número de agentes (ou eleitores) que podemos atender?. Ou ainda, de uma incontrolável tendência de aplicar “custo de oportunidade do uso do solo” para calcular “valor a ser pago” em toda e qualquer situação e de forma míope e reducionista, onde muitas vezes direitos de propriedade são indefinidos ou mal definidos.
11. No entanto, parece que os “deuses da Natureza conservada” estão escrevendo certo por linhas tortas. Talvez, o maior atrativo de alguns esquemas de PSE não está no valor pecuniário recebido, pois “(o) mesmo acontece para os projetos com abordagem de paisagem: ao receberem investimentos, assistência, tecnologia e apoio para novos arranjos
produtivos, os sistemas de uso da terra passaram a ser mais rentáveis, e ao mesmo tempo mais “amigos do Clima”. Duas colegas do MMA tanto
repetiram que eu acabei aprendendo sobre a importância de uma “cesta de incentivos” . Obrigado, Natalie e Camila. Pesquisa tecnológica, assistência técnica, logística de transporte e comercialização, incentivos econômicos e
financeiros, entre outros, são componentes essenciais em esquemas e em políticas de PSE.
12. Infelizmente, cada um desses componentes da “cesta de incentivos” é
responsabilidade de uma instituição pública diferente, em níveis diferentes de hierarquia pública. Ora, alguém já disse (e alguém do MMA) que
coordenação entre instituições públicas é o capital mais escasso no governo brasileiro. Essa escassez terá que ser superada para que haja coordenação ao longo de um significativo período de tempo. Esse passa a ser o maior desafio de uma política de PSE, se esquemas de PSE continuarem a ser tão dependentes do setor público como eles são na atualidade.
13. Se, e somente se, o provedor do serviço ambiental garantir a oferta deste serviço: monitoramento tem sido repetido à exaustão aqui e na literatura; parece ser um imenso desafio para nós: a) primeiro, porque não temos a tradição de monitorar e avaliar políticas públicas neste país; b) segundo,o tamanho do território exige a incorporação da especificidade espacial no desenho de uma política de PSE e isso dificulta ainda mais o monitoramento dela; c) terceiro, não interessa monitorar aquilo que foi mal concebido; para que monitorar algo que na escolha já sabíamos que não teria adicionalidade alguma, como em vários casos no país?; e d) como monitorar quando não conseguimos obter informações básicas para avaliar eficácia e eficiência de alguns casos icônicos, para usar a terminologia de Jorge Vivan.
14. Uma transação voluntária; na qual um serviço ambiental bem definido (ou um uso e ocupação do solo que assegure este serviço); está sendo comprado por pelo menos um comprador; de pelo menos um provedor; se, e somente se, o provedor do serviço ambiental garantir a oferta deste serviço. Está na hora de mudar a realidade brasileira para fazer valer
a definição de Wunder. Não! Vamos arrumar outra definição para PSE, pois essa do Wunder já está nos perturbando demais.
Muito obrigado. Jorge Madeira Nogueira Professor Titular Departamento de Economia Universidade de Brasília
