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AMMINISTRAZIONI TERRITORIALI E CONTROLLI AMMINISTRATIVI (*)
di Silvio Gambino Sommario: 1. Dalle riforme amministrative alle riforme costituzionali (del titolo V). – 2. Abrogazione delle di-sposizioni costituzionali in tema di controlli preventivi di legittimità sugli atti amministrativi (della regio-ne e degli enti locali), (parziale illegittimità sopravvenuta del) Tuel e controlli (interni ed esterni) sugli en-ti locali. – 3. Tuel, autonomia statutaria e controlli interni agli enen-ti locali. – 4. Autocontrolli statutari, con-trollo sulla gestione e Corte dei conti: l’orientamento del giudice costituzionale.
(20) Sulla progressiva espansione dell’ambito funzionale del controllo esterno, cfr., in particolare, M.J. de la Fuente de la Calle,
Fun-damental constitutional principles of effective public audit from the external public audit perspective, cit., 32 ss.
(21) Come è stato osservato, infatti, to function adequately, a SAI needs to maintain its autonomy and independence vis-à-vis audited
entities and in the face of group interests or influence. The power derived from such principles can afford SAIs considerable influence both in decision-making and in public administration. However, to balance that power, autonomy has to be accompanied by a commitment to impartiality so that, in the exercise of such authority, SAIs act disinterestedly and not in obedience to orders: così J.M. Portal Martinez, SAIs within the constitutional framework, in Strengthening external public auditing in Intosai regions, cit., 26.
(22) Come emerge dalla efficace sintesi comparativa proposta, sul punto, da J.M. Portal Martinez, SAIs within the constitutional
fra-mework, in Strengthening external public auditing in Intosai regions, cit., 24.
(*) Relazione tenuta il 16 novembre 2012 presso la Sala delle culture, Amministrazione provinciale di Catanzaro, in occasione del 150° anniversario dell’istituzione della Corte dei conti (1862-2012).
Successivamente alla data del Convegno, viene convertito dalla l. n. 213/2012 il d.l. n. 174/2012, che era stato oggetto di una laborio-sa e contrastata discussione parlamentare al momento dello svolgimento del convegno. Per un approfondimento delle tematiche della leg-ge, relativamente alla materia dei controlli e all’ampliamento delle responsabilità della Corte dei conti, come anche per l’integrazione di un adeguato apparato di note si rinvia ad una nuova e diversa analisi che ci riproponiamo di effettuare successivamente.
1. Dalle riforme amministrative alle riforme costituzionali (del titolo V)
È dai primi anni ’90 che, unitamente a quella amministrativistica, la dottrina costituzionalistica riflette sul-le trasformazioni dell’amministrazione pubblica sia in termini di regosul-le (esterne ed interne) sulla organiz-zazione e i rapporti con i cittadini, sia sull’allocazione dei compiti e delle funzioni amministrative secondo una prospettiva che era inzialmente di avvicinamento sussidiario delle funzioni pubbliche ai loro destinatari di di-ritto e che ora, a partire dalla previsione dei comuni come attributari costituzionalmente delle funzioni am-ministrative (art. 118, c. 1, Cost.), registra un loro moto ascensionale verso livelli istituzionali più adeguati al-le dimensioni degli interessi di volta in volta oggetto di cura.
Tali trasformazioni non si limitano alle sole forme e alle questioni poste dalla legittimità dell’azione am-ministrativa, ma coinvolgono nel processo di cambiamento, più in generale, il rapporto fra la funzione pub blica e i suoi destinatari di diritto, in ciò qualificandosi come espressione di un nuovo modello di democrazia, in sin-tonia con la stessa trasformazione della forma di Stato nel senso di una maggiore responsabilizzazione (politi-co-amministrativa) degli enti territoriali.
In tale nuova ottica perde di significato quell’autoreferenzialità dell’organizzazione e dell’azione ammini-strativa tanto presente negli approcci della dottrina degli anni ’60 per aggiungere alla tematica della legalità dell’azione amministrativa quella della sua efficacia ed efficienza nonché della trasparenza. Muovendo da una mera cultura della legalità, l’azione amministrativa si ispira ora anche ad una nuova cultura, quella del risul-tato, nel cui perseguimento – oltre al rispetto dei canoni della legalità – si avvale degli stessi strumenti della cultura e delle scienze manageriali.
Tale trasformazione s’inscrive in un quadro più ampio che è quello delle riforme istituzionali e costituzio-nali, potendosi anche aggiungere che le riforme amministrative dei primi anni ’90 hanno anticipato e guidato un cambiamento che, mano a mano, ha coinvolto i processi di legittimazione politica nell’ambito delle ammi-nistrazioni locali prima, in quelle regionali in seguito, per approdare infine alle riforme costituzionali. Queste ultime hanno ridisegnato in modo anche simbolicamente innovativo la mappa costituzionale dei soggetti e dei poteri territoriali.
Con il novellato art. 114 Cost., siamo ora in presenza di una equiordinazione costituzionale fra comuni, pro-vince, città metropolitane, regioni e Stato; con l’art. 118 Cost., il legislatore di revisione ha ridisegnato in sen-so dinamico la mappa dei sen-soggetti costituzionalmente competenti a farsi carico delle funzioni amministra tive di ambito territoriale. Trova piena attuazione, in tal modo, quel processo che era stato anticipato dalle “ri forme Bassanini”, consistenti nell’attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni, salvo che, per assicu rarne l’esercizio unitario, non vengano conferite a livelli istituzionali di area più vasta sulla base di un princi pio di sussidiarietà concepito secondo una logica ascensionale che muove dal basso verso l’alto.
Così brevemente richiamati i termini fondamentali del processo di riforma amministrativa, possiamo ora soffermarci sia pure in modo (molto) essenziale su due assi principali di riflessione.
Il primo s’incentra sull’amministrazione, per coglierne tanto le modifiche (dettate dalla l. n. 241/1990 fino alle sue successive modifiche e integrazioni, soprattutto con la l. n. 15/2005 e successive modificazioni e inte-grazioni), quanto le relative aperture alla partecipazione procedimentale che hanno fatto opportunamente par-lare di una sua evoluzione verso un modello di “amministrazione giustiziale”. L’amministrazione che dismette la spada per indossare la toga, secondo una felice metafora di qualche anno fa proposta da Marco D’Alberti!
Il secondo asse s’incentra su un tema almeno apparentemente più complesso, in ragione della integrazione all’interno dello strumentario delle riforme del titolo V della Costituzione delle previsioni abrogatrici dei con-trolli sugli atti amministrativi delle regioni e degli enti locali (artt. 125, c. 1, e 130 Cost.) per come sancite dall’art. 9 della l. cost. n. 3/2001. Non pochi hanno collegato tali misure di riforma al prodursi viepiù cre scente di diffuse tendenze alla maladministration in importanti ambiti regionali, al centro, al nord e al sud del paese, nonché nella gestione (spesso inefficiente e opaca nell’ambito delle diverse realtà amministrative del paese, senza differenze geografiche di pregio) della materia sanitaria e socio-sanitaria.
Un’abolizione – quella dei controlli previsti dagli artt. 125 e 130 – che ha portato la dottrina costituziona-listica ad interrogarsi sulla capacità autoapplicativa della richiamata disposizione abrogatrice, ancorché la tesi dell’abrogazione implicita degli organi di controllo previsti rispettivamente negli artt. 125 e 130 Cost. risulti maggiormente convincente, ispirando lo stesso accordo politico intercorso (al tempo) fra governo, regioni ed enti locali (che venne prontamente accolto nella circolare del Consiglio dei ministri del 21 novembre 2001, sol-lecitamente adottata), nel quale si prendeva atto della cessazione dell’attività degli organi di controllo.
Una brevissima riflessione su ognuno dei due richiamati profili.
Innanzitutto, con riferimento al primo dei due temi, quello dell’amministrazione, per sottolineare i ritardi del legislatore ordinario nel conformare pienamente la “democratizzazione” dell’amministrazione statale al modello – democratizzato ex ante – delle amministrazioni territoriali.
Queste ultime, come si ricorda, erano fondate sull’attribuzione (di competenze e) di ambiti normativi agli enti territoriali e sulla rispettiva amministrazione/governo da parte di funzionari politici eletti dalle relative ba-si elettorali territoriali. Almeno per quanto concerne l’amministrazione regionale e locale, pertanto, i costi-tuenti del ’47 avevano (in)seguito l’obiettivo di rompere con la tradizione gerarchica, di ispirazione militare nella sua cultura di fondo: la gerarchia, cioé, come meccanismo di funzionamento e di controllo acché il co-mando amministrativo venisse eseguito in ognuno dei passaggi amministrativi ed in ognuno dei gangli orga-nizzativi in cui l’amministrazione si articola.
Mezzo secolo fa poteva perfino apparire fuorviante una siffatta concezione quando si rifletta sulla teoria dello Stato che era maggioritaria al tempo. Nel quadro di tale cultura, che riassumeva nello Stato/persona-giu-ridica lo Stato-apparato e lo Stato-comunità, i costituenti avevano operato una scelta di alto profilo, consi stente nell’accogliere come concezione di fondo del nuovo costituzionalismo l’integrazione fra la sovranità statale e quella popolare (art. 1 Cost.). Le autonomie regionali e locali nascono così come una delle modalità istituzio-nali per risolvere il problema dell’appesantimento e dell’inefficienza dello Stato (di uno Stato che non è più lo Stato monoclasse originario ma lo Stato pluriclasse del suffragio ormai universalizzato).
Sottolineando come il costituente non abbia contemplato una disciplina della pubblica amministrazione adeguata al rilievo che la stessa sarebbe stata chiamata a svolgere per attuare le finalità dello “Stato sociale” e procedendo oltre in questa (breve) riflessione, la seconda delle scelte adottate dai costituenti in materia di am-ministrazione regionale e locale consiste nel superamento del modello amministrativo tradizionale. Non solo si attribuiscono competenze e poteri normativi alle istituzioni regionali e agli enti locali ma si assegna agli stessi il potere di scegliersi (per via elettiva) gli amministratori, i “funzionari politici” come venivano an cora defini-ti nella manualisdefini-tica degli inizi del secolo scorso.
Come si può vedere, così, la “democratizzazione” dell’amministrazione sessant’anni orsono era stata pie-namente prevista al livello delle sole amministrazioni regionali e di quelle autonomistiche. Bisognerà atten dere le riforme dei primi anni ’90, a partire dalle leggi n. 142 e n. 241 del 1990, affinché il legislatore ordina rio po-tesse cogliere pienamente i vantaggi di legittimazione democratica e di efficienza amministrativa che tale mo-dello consente.
In un simile quadro evolutivo, appare utile qualche elemento di riflessione aggiuntivo sulle problematiche registrate dall’amministrazione pubblica nel suo concreto operare, che ne fa un proprium dell’esperienza ita-liana.
Per oltre una metà di secolo, il paese ha conosciuto diversi tentativi per conseguire la (ri)organizzazione e la funzionalità dell’amministrazione ma gli stessi sono puntualmente falliti perché l’amministrazione – questa è solo una delle spiegazioni, non certa l’unica – si è dimostrata capace di controllare l’indirizzo politico che la riguardava nella organizzazione, nella selezione del ceto dirigenziale amministrativo e nello stesso grado di au-tonomia burocratica che quest’ultimo risultava capace di (rivendicare e di) esprimere.
L’amministrazione pubblica ha risposto nel trascorso sessantennio ad “esigenze consensuali” dei ceti poli-tici di governo. Nel paese, così, si è consolidata una “Costituzione amministrativa” basata sulla conti nuità/tiguità tra pubblica amministrazione e sistema dei partiti (soprattutto di governo) che ha avuto ine vitabili con-seguenze sulle concrete modalità dell’azione amministrativa, sulla sua trasparenza ed efficienza. Le relazioni annuali dei procuratori generali della Corte dei conti lo hanno sottolineato con un allarme piena mente condivi-sibile (benché puntualmente disatteso dalle rappresentanze parlamentari).
La “razionalità di scopo” – come sottolineano i politologi – ha seriamente minato se non perfino surrogato la “razionalità legale”: clientelismo e lottizzazione sono le principali traduzioni semantiche utilizzate per de-scrivere le conseguenze di un simile atteggiamento nei rapporti fra politica ed amministrazione, evidenziando, di conseguenza un problema di deficit di legalità nei rapporti fra Stato/pubblica amministrazione e cittadini e le stesse diffuse manifestazioni di maladministration.
Certo è che, in tale scenario, la tematica della pubblica amministrazione, in senso statico, e quella del cam-biamento amministrativo, sotto il profilo dinamico, non hanno sempre registrato reali disponibilità al cambia-mento da parte del corpo burocratico nel suo complesso; è venuta a mancare, quindi, una cultura del risultato
nell’azione amministrativa; è mancata la stessa “ambizione” del ceto burocratico volta a ricercare quella neces-saria autonomia di corpo burocratico che lo mettesse nelle condizioni di perseguire obiettivi di efficienza e di efficacia amministrativa che, fossero, al contempo, strumenti e modalità di ridefinizione dello stesso status del-le figure dirigenziali, per come è dato cogliere nella positiva esperienza di altri paesi (soprat tutto in Francia).
Ciò che si può dire, in generale e in modo essenziale, dell’evoluzione della legislazione in materia (di atti-vità e di organizzazione) amministrativa è che essa, almeno a partire dai primi anni ’90, costituisce una tar diva attuazione della Costituzione in materia di democrazia amministrativa.
Il varo di importanti leggi, come quella di riforma del procedimento amministrativo (l. n. 241/1990) e quel-la di riforma dell’ordinamento locale (l. n. 142/1990 successivamente modificata e integrata dalquel-la l. n. 81/1993), quella della razionalizzazione amministrativa e di privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico (d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni e integrazioni), di snellimento e semplificazione (l. n. 127/1997), tuttavia, intervengono in una delle fasi di più grave crisi del sistema politico-partitico, risultan done, in modo pressocché inevitabile, condizionate nell’attuazione concreta.
Tali legislazioni, ognuna per la sua parte, rispetto al passato, costituiscono un significativo passo in avanti nella direzione dell’obiettivo di “prendere sul serio i diritti” dei cittadini destinatari di beni e servizi ammini-strativi, nonché nella direzione – che è strettamente connessa – di una riforma dell’organizzazione e delle pro-cedure amministrative come ricaduta obbligata per la garanzia di tali diritti.
Nella prospettiva di tali riforme, occorre ora accennare al rapporto fra legalità ed efficienza amministra tiva, nella cui traiettoria s’inserisce la stessa rimodulazione della funzione e della tipologia – della stessa mis sion – dei controlli interni e del controllo sulla gestione affidato alla Corte dei conti, anche alla luce del ‘nuovo volto’ che quest’ultima si è vista assegnare dall’art. 7, c. 7, l. n. 131/2003, con riguardo alle stesse di sposizioni degli statuti regionali e locali di prevedere l’integrazione della sezione regionale di controllo della Corte dei conti con componenti (due) designati, rispettivamente, dal consiglio regionale e dal consiglio delle autonomie.
Accanto al controllo sulla gestione dei comuni, province, città metropolitane e regioni, in funzione colla-borativa, la Corte dei conti, infatti, si vede attribuita la competenza a verificare “il perseguimento degli obiet-tivi posti dalle leggi statali o regionali di principio o di programma, … nonché la sana gestione finanziaria de-gli enti locali e il funzionamento dei controlli interni ade-gli stessi”. È stato bene sottolineato sotto tale profilo co-me la disciplina del nuovo Tuel dovrebbe accogliere tali profili, disciplinandoli nel dettaglio.
La novità più significativa nelle strategie perseguite dal legislatore di riforma, pertanto, consiste nell’asse-gnare spazi normativi propri alle amministrazioni che operano in ambiti ormai caratterizzati da auto nomia co-stituzionalmente protetta, a seguito delle più recenti riforme costituzionali (con l’abrogazione dell’art. 128 Cost. e l’introduzione del c. 6 nel novellato art. 117 Cost.).
Gli statuti e i regolamenti regionali e locali, per quanto riguarda le relative amministrazioni, sembrano co-stituire, sotto tale profilo, un importante atto di fiducia del legislatore di riforma nei confronti delle classi po-litiche territoriali con l’auspicio non implicito che queste ultime avrebbero saputo cogliere positivamente tale opportunità. Forse con poche eccezioni, tuttavia, non tutte le classi politiche regionali e locali (per dirlo con una metafora) sono apparse adeguate rispetto alla sfida (almeno finora).
La risposta più adeguata alla domanda sulle ragioni di un simile fallimento sembra essere quella che sot-tolinea come, nella concreta esperienza della democrazia regionale e locale, si sia registrato un vero e proprio scontro tra le autonomie politiche (i partiti politici) e le autonomie locali che, a loro volta, attuano il principio costituzionale del pluralismo istituzionale. Due modelli di pluralismo, dunque, due modelli di partecipazione politica, due modelli di amministrazione: una che s’inverava nell’amministrazione regionale e locale, un’altra che s’inverava nei partiti politici si sono trovati, ad un certo punto, ad essere concorrenti ed in tale scontro i par-titi risultavano più attrezzati (per vincere la partita dell’autonomia). Dunque, le amministrazioni regionali e lo-cali, come le amministrazioni pubbliche in generale, sono state in gran parte piegate alle esigenze partitiche. Rispetto all’analisi appena proposta, lo scenario presente (di grave crisi dei partiti di massa) appare delineare opportunità di riforma nel senso della piena funzionalità delle istituzioni centrali e territoriali che non dovreb-bero essere trascurati.
In questo quadro s’inscrivono ora le riforme costituzionali in materia di controlli e gli effetti che ne sono concretamente seguiti. Parliamo di riforme al plurale per sottolineare come in tale materia siamo in presenza di una evidente asimmetria fra l’amministrazione statale e quelle territoriali. Mentre infatti sulla prima – l’ammi-nistrazione statale, – nel rispetto dell’art. 100 Cost. nonché della l. n. 20/1994, continua ad operare il controllo
preventivo di legittimità dei relativi atti da parte della Corte dei conti – alla quale invero è ricono sciuto anche un controllo di tipo successivo (c. 4 della stessa legge), – sulle amministrazioni regionali e locali trova ora ap-plicazione il novellato regime previsto a seguito dell’abrogazione degli artt. 125, c. 1, e 130 Cost.
Tale asimmetria risulta ancora più evidente qualora si rifletta sul significativo ampliamento del mento delle funzioni amministrative alle amministrazioni regionali e locali ad opera delle leggi di conferi-mento amministrativo, nonché di revisione costituzionale intervenute nell’ultimo decennio.
La situazione appare invero paradossale quando si rifletta sulla considerazione secondo cui l’amministra-zione centrale dello Stato aveva conosciuto una significativa devolul’amministra-zione verso la periferia di ambiti compe-tenziali di rango amministrativo (l. n. 59/1997), vedendosi assoggettata al regime dei controlli preventivi di le-gittimità, nel mentre le amministrazioni territoriali sono state riguardate, a seguito della ri forma costituzionale del titolo V, dalla soppressione degli organi di controlli previsti nell’art. 9 della l. cost. n. 3/2001.
In tale ottica, non si comprende come, ai fini della garanzia della legalità dell’azione amministrativa, in unum con le garanzie dei terzi riguardati dall’azione amministrativa, non appaia bastevole la responsabilizza-zione (civilistica e penale, oltre che amministrativa e contabile) delle figure dirigenziali cui l’ordinamento ha riconosciuto, ex lege (d.lgs. n. 165/2001), il potere di adottare determinazioni dirigenziali idonee a concretiz-zare la volontà formata dalle pubbliche amministrazioni e al contempo soddisfare gli interessi e le aspettative oggetto di specifici provvedimenti.
2. Abrogazione delle disposizioni costituzionali in tema di controlli preventivi di legittimità sugli atti ammini-strativi (della regione e degli enti locali), (parziale illegittimità sopravvenuta del) Tuel e controlli (interni ed esterni) sugli enti locali
Ritornando sia pure in termini essenziali sulle tematiche (e le connesse problematiche) poste dalla revi sione del titolo V della Costituzione, si ricorda nuovamente come tale riforma, fra le sue previsioni, annoveri l’abro-gazione dell’art. 125, c. 1, e dell’art. 130 Cost.
Nelle due disposizioni costituzionali, ora soppresse, venivano disciplinate forme di controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione. Tali controlli avvenivano in forma decentrata ad opera di un organo del-lo Stato istituito e disciplinato da leggi della Repubblica. Forme similari, anch’esse di tipo decentrato, erano previste per il controllo di legittimità (in casi determinati anche quelli di merito) sugli atti del sistema autono-mistico (province, comuni e altri enti locali).
Sarebbe ragionevole interrogarsi sulla bontà della scelta costituzionale, o se vogliamo sulle relativa filoso-fia istituzionale, ma non si andrebbe molto lontani e comunque un approccio in questi termini fuoriesce dalle finalità, molto più limitate, delle (brevi) osservazioni che seguono. Sicché conviene limitarsi a riflettere sugli effetti dell’abrogazione delle richiamate disposizioni in tema di controllo, tanto sugli atti regionali quanto su quello degli enti locali.
Quanto alla regione, come è stato confermato dalla Nota del 5 dicembre 2001 del Ministero degli affari re-gionali, nella immediatezza della revisione del 2001, ne è presto seguita la cessazione dei controlli previsti dall’art. 130 Cost.
Quanto agli enti locali, si conviene abbastanza pacificamente in dottrina sulla tesi secondo cui la disciplina dettata dal Tuel (d.lgs. n. 267/2000) deve ora ritenersi viziata (almeno parzialmente) da incostituzionalità so-pravvenuta, a seguito dell’effetto congiunto dell’abrogazione degli artt. 128, 114, c. 2, e 117, c. 2, lett. p), Cost. Più precisamente, risultano ora senza copertura costituzionale le disposizioni del richimato testo unico nelle quali si riscontrino previsioni normative statali che fuoriescano dal limitato ambito allo stesso riconosciuto dall’art. 117, c. 2, lett. p), Cost.: e cioè quella della legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali del sistema autonomistico.
Prima la legge Berlusconi-La Loggia (n. 131/2003) e, in seguito, diversi tentativi di iniziativa legislativa governativa hanno cercato di disciplinare la complessa materia. Al momento, però, con esiti ancora insoddi-sfacenti, quando si consideri che a distanza di un decennio dalla revisione costituzionale si è ancora in attesa dell’adozione della Carta delle autonomie e con essa di un assetto istituzionale maggiormente rispettoso delle autonomie locali secondo le disposizione del novellato titolo V della Costituzione, con riguardo alla stessa ma-teria dei controlli.
Ne segue che la materia dei controlli deve essere affrontata nella prospettiva, significativamente innovata della responsabilizzazione delle amministrazioni locali, che – da una parte – risultano assoggettate al vaglio del
risultato dell’amministrazione sanzionato dal voto degli amministrati e – dall’altra – alla responsabilità mana-geriale (che è responsabilità da atto lecito – di risultato – ma anche responsabilità civilistica, penale e ammini-strativo-contabile) dei dirigenti locali e, nei piccoli comuni, dei responsabili degli uffici e servizi.
A questo nuovo sistema di imputazione delle responsabilità per la gestione e i risultati dell’amministrazio-ne fanno da cornice e da norma di chiusura novellate disposizioni costituzionali – da at tuarsi con legge statale, nel rispetto del principio della sussidiarietà e della leale collaborazione fra Stato, re gioni e sistema autonomi-stico – volte a prevedere poteri sostituitivi del governo nei confronti di organi regio nali e del sistema locale ogni qualvolta risultino lesi i beni costituzionalmente protetti nell’art. 120, c. 2, Cost.
Questi ultimi vanno dal rispetto della normativa comunitaria alla incolumità e alla sicurezza pubblica, dal-la tutedal-la deldal-la unità giuridica ed economica fino aldal-la tutedal-la dei livelli essenziali delle prestazioni concer nenti i diritti civili e sociali.
L’art. 8 della l. n. 131/2003, come si ricorderà, assicura piena attuazione a tali previsioni costituzionali, ri-chiamando previsioni volte a stipulare, da parte del governo, intese finalizzate a favorire l’armonizzazione del-le rispettive del-legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni con gli enti riguardati dall’esercizio del potere sostitutivo.
In ragione delle evidenti incompatibilità sopravvenute con il nuovo quadro costituzionale previsto per il pluralismo territoriale dall’art. 114 Cost., l’abrogazione dell’art. 130 Cost. ha fatto sollevare il quesito sulla competenza (o meno) del legislatore ordinario a riproporre forme di controllo di legittimità sugli atti delle au-tonomie locali.
La risposta che se ne è data in dottrina (fra gli altri Cesare Pinelli e Gian Candido De Martin), e che si con-divide nella sostanza, è nel senso della impraticabilità di una simile ipotesi normativa, salvo che le verifi che/ controlli che si volessero prevedere con riguardo agli atti della regione e del sistema autonomistico non abbia-no un esplicito fondamento costituzionale.
Ciò tanto che si pensi al già richiamato potere sostitutivo straordinario di cui al novellato art. 120, c. 2, Cost., secondo le letture che ne ha fatto il giudice delle leggi, sia che si pensi ai controlli connessi alla ge stione della finanza pubblica, in ragione del patto di stabilità, ma anche dei principi posti dagli artt. 81, 97 e 119 Cost., che possono legittimare forme di verifica della “sana gestione finanziaria”, secondo le previsioni dell’art. 7 del-la l. n. 131/2003, che si ispirano alle letture deldel-la Corte costituzionale fin daldel-la sent. n. 29/1995 (ma anche sent. n. 179/2007 e ord. n. 285/2007).
Previsioni – queste ultime – che valorizzano i compiti della Corte dei conti nell’ottica del perseguimento di obiettivi di coordinamento della finanza pubblica, che si saldano con le nuove disposizioni in materia di enti locali volte a conformarne la disciplina alle previsioni della lett. p), dell’art. 117, c. 2, Cost., attraverso la revi-sione delle disposizioni legislative sugli enti locali contemplate nel Tuel “limitatamente alle norme che con-trastano con il sistema costituzionale degli enti locali definito dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, attraverso la modificazione, l’integrazione, la soppressione e il coordinamento formale delle disposizioni vigenti, anche al fine di assicurare la coerenza sistematica della normativa, l’aggiornamento e la semplificazione del linguaggio normativo” (art. 2, l. n. 131/2003, lett. g).
Accanto a tali previsioni ritroviamo principi e criteri direttivi da seguirsi dal governo nell’attuazione della delega di cui alla legge medesima volti ad “attribuire all’autonomia statutaria degli enti locali la potestà di in-dividuare sistemi di controllo interno, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo criteri di effi-cienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa” (art. 2, l. n. 131/2003, lett. e) e a “mantenere ferme le disposizioni in vigore relative al controllo sugli organi degli enti locali, alla vigilanza sui servizi di competenza statale attribuiti al sindaco quale ufficiale del governo, nonchè, fatta salva la polizia amministra-tiva locale, ai procedimenti preordinati alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica nonchè le disposizioni volte ad assicurare la conformità dell’attività amministrativa alla legge, allo statuto e ai regolamenti” (art. 2, l. n. 131/2003, lett. m).
In tale quadro, nella sent. n. 29/1995 (considerato in diritto 9.1), la Corte argomenta nel senso che le previ-sioni costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche amministrazioni non sono da assumere come un si-stema chiuso che delinea in modo esaustivo tutte le forme di controllo possibili e, in questo senso, come nor-me ‘tassative’ che non pernor-mettono fornor-me di controllo diverse o aggiuntive rispetto a quelle previste. Secondo il giudice delle leggi, in senso contrario, si deve piuttosto ritenere che “l’insieme dei controlli previsti negli artt. 100, c. 2, 125, c. 1, e 130 Cost. non preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse e
ulteriori, purché per queste ultime sia rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento norma tivo o un si-curo ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati”.
Più precisamente – sottolinea ancora la Corte – anche se l’art. 125 Cost. e le corrispondenti disposizioni contenute negli statuti speciali esprimono implicitamente un’opzione generale a favore del controllo di legit-timità sui singoli atti amministrativi regionali, “gli stessi articoli non precludono che possa essere istituito dal legislatore un tipo di controllo … che abbia ad oggetto, non già i singoli atti amministrativi, ma l’attività am-ministrativa, considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento, e che debba essere eseguito, non già in rapporto a parametri di stretta legalità, ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento. Infatti, il disegno costituzionale della pubblica amministrazione – delineato in base ai prin cipi del buon andamento dei pubblici uffici (art. 97), della responsabilità dei funzionari (art. 28), del tenden ziale equilibrio di bilancio (art. 81) e del coordinamento dell’autonomia finanziaria delle regioni con la fi nanza del-lo Stato, delle province e dei comuni (art. 119) – permette al legislatore ordinario di sviluppare le potenzialità in esso contenute attraverso la previsione di forme di controllo ulteriori rispetto al controllo, es senzialmente esterno, di legittimità e l’estensione di tali forme ulteriori alle amministrazioni regionali”.
Conclusivamente, così, da questa giurisprudenza risulta come l’art. 125 Cost., pur esprimendo opzioni a favore del controllo esterno di legittimità sui singoli atti amministrativi regionali, non precluda al legislato-re ordinario la possibilità di istituilegislato-re un controllo successivo sulla gestione che abbia ad oggetto l’attività ammi nistrativa nel suo concreto e complessivo svolgimento e con riguardo specifico, oltre che al parametro della legalità, a quello dei risultati raggiunti, misurati rispetto agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bi-lancio.
È in questo senso che, a seguito dell’abrogazione del previgente art. 130 Cost., si deve escludere quella stes-sa “visione insulare” dell’autonomia della quale parla Pinelli, la quale ammetterebbe i soli controlli in terni; una simile visione, già criticata dallo studioso, non solo non corrisponderebbe al novellato quadro co stituzionale, ma alla stessa impalcatura costituzionale previgente, per come letta dalla Corte costituzionale.
Le forme di controllo che le novellate disposizioni costituzionali ammettono, pertanto – tranne che per quanto non risulti direttamente collegato all’attuazione della disposizione costituzionale sul novellato art. 119 Cost (soprattutto c. 5), nonché al “buon andamento” e alla “imparzialità” dell’amministrazione (art. 97 Cost.) ed al rispetto dei vincoli comunitari e, pertanto, del patto di stabilità e crescita (già previsto dal Trattato di Ma-astricht e integrato nell’ordinamento interno a partire dall’art. 28 l. n. 448/1998) – sottolineano una com-presenza fra controlli interni (previsti e consentiti dalla lett. p dell’art. 117, c. 2, Cost.) e controllo esterno sul-la gestione degli enti locali da parte delsul-la Corte dei conti.
Di tale organo può dirsi che, nel mentre l’ordinamento previgente ne aveva fatto un organo ausiliario del governo, la revisione costituzionale del titolo V, l. n. 20/1994 e l. n. 131/2003 (di attuazione della riforma co-stituzionale del 2001), nonché, infine, la giurisprudenza coco-stituzionale ne fanno concordemente un “organo della Repubblica”, per come ora individuata nell’art. 114, c. 1, Cost.
Sulla base di queste riflessioni pare ora meno arduo poter procedere nella individuazione dei criteri erme-neutici volti a individuare le forme di controllo sugli enti locali che possono ritenersi ammissibili alla luce del-la revisione costituzionale.
Invero, una simile analisi sotto il profilo sostanziale rinvia all’attuazione (inattuazione) della lett. p) dell’art. 117, c. 2, Cost., e, pertanto, al rispetto della “leale collaborazione” fra gli enti autonomi della Repub blica.
Potrebbero sollevarsi dubbi circa la idoneità e la stessa legittimità di gran parte dei controlli interni ora pre-visti dal Tuel (artt. 127-135 e poi nuovamente 141-147) a sopravvivere alla novella costituzionale quando si condideri il parametro del rispetto della potestà statutaria e regolamentare accordata al sistema autonomi stico, per come espressamente richiamata dalla stessa l. n. 131/2003.
In particolare, si sottolinea come il potere di annullamento straordinario del governo sugli atti degli enti lo-cali, previsto dall’art. 138 Tuel, dovrebbe pacificamente ritenersi incompatibile con le nuove previsioni co-stituzionali.
Il rispetto dell’autonomia locale, ora assurta al diretto ancoraggio costituzionale, consente di assumere che è rimessa all’autonomia dei soggetti autonomi della Repubblica di cui all’art. 114 Cost. la determinazione sul-la conformazione o meno (e sul-la resul-lativa intensità) ai principi ispiratori e alsul-la stessa disciplina accolta nel d.lgs. n. 286/1999, fatte comunque salve le previsioni degli artt. 81, 97 e 119 Cost., per come novellate dalla legge
cost. n. 1/2012, volte a consentire la salvaguardia (se non proprio del pareggio) degli equilibri di bilan cio, in coerenza con gli obiettivi della finanza pubblica.
Quanto ai controlli sostitutori, che sono anche controlli sugli enti locali finalizzati al rispetto dei beni co-stituzionali di cui all’art. 120, c. 2, Cost., si deve ricordare che l’esercizio di tale potere, a giudizio della Cor-te costituzionale, deve sempre avvenire rispettando le esigenze posCor-te dal principio di sussidiarietà e di leale col laborazione, e, pertanto, escludendo ogni relazione di tipo gerarchico fra Stato ed istituzioni/enti regio-nali/locali.
Soto tale profilo, in dottrina, è stato pacificamente assunto che la novellata architettura istituzionale-costi tuzionale disegnata negli artt. 114, 117, c. 2, lett. p), e 120, c. 2, istituzionale-costituisce la istituzionale-costituzionalizzazione di un fondamento esplicito alla legittimità del potere sostitutivo, che si concretizza nella “sostituzione di orga-ni di un ente a quelli di un altro, ordinariamente competente, nel compimento di atti, ovvero la nomina da parte dei primi di organi straordinari dell’ente ‘sostituito’ per il compimento degli stesi atti”, concorrendo in tal modo “a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione” (sent. n. 43/2004, consi-derato in di ritto 3.1).
In tale ottica, nella sent. n. 43/2004 (considerato in diritto 3.3), la Corte costituzionale sottolinea come l’art. 120, c. 2, Cost. non può essere inteso nel senso che la disposizione esaurisca le possibilità di esercizio di pote-ri sostitutivi limitandone l’esercizio al solo Stato-governo, in quanto “lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzio-ni ammifunzio-nistrative da esso realizzato e con le ipotesi specifiche che li possono rendere ne cessari”.
Con chiarezza, si direbbe adamantina, la Corte conferma pienamente questa lettura allorché (nel conside-rato in diritto 3.2 della medesima sentenza) sottolinea come “in questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il compimento di specifici atti o attività, consi-derati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti tempestiva-mente dall’ente competente, non può che rientrare … nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale”.
Quale strada rimane aperta alle regioni e agli enti locali?
Per questi ultimi si è già detto, salvo a dover riprendere tale tema appena saranno vigenti le nuove “dispo-sizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali” previste nel d.l. n. 174/2012, ora ac-colte nella legge di conversione n. 213/2012, che sarà oggetto di approfondimento specifico in altra sede.
Rimane in ogni caso che le previsioni della l. n. 213/2012 (soprattutto art. 1), estendono i compiti della Cor-te dei conti a tutti i bilanci delle istituzioni che compongono la Repubblica, rendendola garanCor-te in tal modo an-che nei confronti dell’Unione europea con riguardo specifico agli obblighi di risanamento dei conti pubblici as-sunti dal paese con il fiscal compact.
L’attività della Corte si concretizzerà in tal senso nell’esercizio di un controllo preventivo di legittimità sui bilanci di previsione e sui rendiconti consuntivi dell’intero sistema autonomistico, in coerenza con quel re cente indirizzo giurisprudenziale della Corte costituzionale (sent. n. 198/2012) che legittima pienamente la copertu-ra costituzionale (art. 100 Cost.) alla previsione legislativa sul controllo preventivo di legittimità attri buito al-la Corte dei conti sul sistema autonomistico, assumendo come “il bial-lancio dello Stato debba intendersi oggi esteso ai bilanci di tutti gli enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata”. (corsivi nostri)
3. Tuel, autonomia statutaria e controlli interni agli enti locali
Prima ancora di pronunciarsi sulla legittimità del potere sostitutivo regionale nei confronti degli enti lo cali, si ricorda come la Corte costituzionale aveva avuto modo, in più occasioni, di esprimersi sui ricorsi del Presi-dente del Consiglio nei confronti della legislazione regionale in tema di legittimità costituzionale delle leggi di soppressione dei comitati regionali di controllo e di cessazione dei controlli preventivi sugli atti degli enti lo-cali nonché di esercizio dei poteri sostitutivi da parte dei difensori civici regionali (per violazione degli artt. 114, cc. 1 e 2, 117, c. 2, lett. p, 119, c. 2, e 120, c. 2, Cost.) (ord. n. 15/2003).
Il legislatore di attuazione della l. cost. n. 3/2001 (l. n. 131/2003), da parte sua, nella statuizione dei prin-cìpi e dei criteri direttivi per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali, aveva previsto che tali princìpi e criteri direttivi (art. 2, c. 4, lett. e) dovessero “attribuire all’autonomia statutaria degli enti locali la
potestà di individuare sistemi di controllo interno”, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo cri-teri di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa.
Nell’intento dello stesso legislatore, inoltre, tali previsioni erano finalizzate ad assicurare “forme e moda-lità di intervento, secondo criteri di sussidiarietà e di adeguatezza, nei casi previsti dagli artt. 141, cc. 2 e 8 (scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali), 193, c. 4 (salvaguardia degli equilibri di bi-lancio), 243, c. 6, lett. b), (controlli per gli enti locali strutturalmente deficitari, enti locali dissestati e altri en-ti), 247 (omissioni della deliberazione di dissesto) e 251 (attivazione delle entrate proprie) del testo unico del-le del-leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Come è stato già osservato, in accordo con la dottrina che se ne è occupata fin dalla fase immediatamente successiva all’adozione della richiamata legge, tali previsioni della legge di delega risultavano comunque di-scutibili, in ragione della considerazione secondo cui – dopo e a seguito dell’abrogazione degli artt. 130 e 125, c. 1, Cost. – le disposizioni del Tuel nella materia dei controlli sugli atti degli enti locali dovevano ritenersi ca-ducate per illegittimità sopravvenuta delle relative disposizioni di disciplina, secondo quanto aveva ritenuto la stessa giurisprudenza amministrativa.
Invero, le disposizioni del Tuel in materia (art. 147, tipologia dei controlli interni) – nelle more della sua conformazione alle disposizioni della revisione costituzionale in materia – tuttora prevedono e disciplinano la tipologia dei controlli interni da farsi valere negli enti locali, pur facendosi richiamo all’ambito della loro au-tonomia normativa ed organizzativa, e individuando le metodologie e gli strumenti più adeguati:
“1. Gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e me-todologie adeguati a: a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legitti mità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa; b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tem pestivi inter-venti di correzione, il rapporto tra costi e risultati;
2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione;
3. L’organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all’art. 1, c. 2, d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286”.
La lunga citazione della disposizione del Tuel in materia di controlli interni porta a interrogarsi sul fonda-mento della persistente vigenza di una simile disciplina alla luce delle novellate disposizioni in materia di au-tonomia statutaria e regolamentare degli enti locali (artt. 114, c. 2; 117, c. 2, lett. p; 117, c. 6, Cost.) e nell’otti-ca della mannell’otti-cata attuazione delle previsioni dell’art. 117, c. 2, lett. p), Cost. E ciò non solo per la limi tata pre-senza di una disciplina statutaria e regolamentare idonea a conformarsi ai princìpi in materia di con trolli inter-ni, che avrebbe lasciato poco tempo al formarsi di una competenza che ponesse gli enti locali nelle condizioni di conformarsi ai princìpi del d.lgs. n. 286/1999.
Come si può osservare, il c. 1 e il c. 2 dell’art. 1 d.lgs. n. 286/1999 risultano chiari sul punto. Per il c. 3, inol-tre, gli enti locali – dal momento che “possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del pre-sente decreto” – devono ritenersi meramente facultizzati ad adeguare le proprie normative regolamentari alle disposizioni di tale decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concernenti l’ordinamen-to finanziario e contabile, che dunque costituisce il limite più incisivo dell’aul’ordinamen-tonomia del sistema aul’ordinamen-tonomisti- autonomisti-co.
Rimane aperta, pertanto, una questione relativamente ai confini fra le previsioni della legge statale in mate-ria di controlli sugli enti locali, in attuazione della delega di cui alla l. n. 131/2003, e ciò che invece deve as-sumersi come di spettanza normativa della potestà statutaria dell’ente locale, in sede di disciplina delle proce-dure interne di revisione contabile, della gestione finanziaria e della formazione dei collegi dei revisori.
Un mancato approfondimento delle questioni connesse ad un simile limite rischierebbe di dequotare l’au-tonomia dell’ente locale della disciplina delle forme di controllo interno anche di tipo finanziario, senza per questo trascurare le esigenze sistemiche di una armonizzazione fra queste forme di autocontrollo dell’ente lo-cale e il sindacato esterno, che vedono attivare la stessa competenza delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Una simile definizione di confini appare quanto mai necessaria se si considera come l’ordinamento ita liano, diversamente da quello spagnolo e da quello tedesco, ad esempio, non garantisce l’autonomia dell’ente locale di fronte ad ingerenze indebite della legge mediante l’accesso alla Corte costituzionale.
Nella stessa ottica, il c. 2 del citato d.lgs. n. 286/1999 individua nel modo che segue i destinatari della di-sposizione:
“La progettazione d’insieme dei controlli interni rispetta i seguenti principi generali, obbligatori per i mi-nisteri, applicabili dalle regioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche, fermo restando il principio di cui all’art. 3 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, di qui in poi denominato “decreto n. 29”.
Come è stato già sottolineato, se la ratio del d.lgs. n. 286/1999 era quella di prevedere una serie variegata di controlli (da quelli strategici a quelli di regolarità amministrativa) a disposizione delle amministrazioni nel perseguimento di obiettivi di efficacia e di efficienza delle amministrazioni, una simile filosofia istituzionale, nella prospettiva del sistema autonomistico, doveva (e tuttora deve) piegarsi, da una parte, ai princìpi di inve-stitura che reggono la vita democratica di tali enti e, dall’altra, al principio di distinzione fra attività di indi rizzo (di spettanza degli organi politici) e attività di gestione (di spettanza delle burocrazie e delle relative di rigenze).
In questa stessa ottica, s’inquadrano le disposizioni dell’art. 141, c. 2, Tuel, relativamente alle previsioni da parte di un organo regionale di controllo della nomina di un commissario chiamato a predisporre il bilancio in sostituzione della giunta, potendo mettere in mora il consiglio per l’approvazione del bilancio, e avviando le stesse procedure volte al relativo scioglimento.
In una trattazione della materia che non si voglia del tutto incompleta, si dovrebbero almeno richiamare ra-tio e contenuti delle disposizioni relative alla natura collaborativa del controllo sulla gesra-tione e sulle altre fun-zioni, affidate dall’art. 7, cc. 7, 8 e 9, della l. n. 131/2003, alla Corte dei conti, “al fine del coordinamento del-la finanza pubblica”, deldel-la verifica del “rispetto degli equilibri di bidel-lancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’I-talia all’Unione europea”.
A tal fine, si prevede che “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto del-la natura coldel-laborativa del controllo suldel-la gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o re-gionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria de-gli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sude-gli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati”.
Tuttavia, la relativa trattazione fuoriesce dall’ambito più ristretto di questo lavoro, dovendosi rinviare alle analisi già intervenute in materia nonché alle previsioni della l. n. 213/2012, di conversione del d.l. n. 174/2012. 4. Autocontrolli statutari, controllo sulla gestione e Corte dei conti: l’orientamento del Giudice costituzionale Uno scenario utile da richiamare nelle riflessioni conclusive rimane quello disegnato dalla (stessa) peda-gogia istituzionale della responsabilizzazione istituzionale e politica del sistema autonomistico, nelle forme di autocontrolli, secondo forme stabilite con statuti e regolamenti da parte di ogni singolo ente locale nel quadro di controlli sulla gestione svolti dalle sezioni regionali della Corte dei conti, la cui disciplina potrebbe util mente ricomprendersi nel nuovo Tuel quando sarà, sia pure tardivamente, adottato.
Quanto alle regioni, la giurisprudenza costituzionale più recente (soprattutto nelle sent. n. 64/2005 e n. 267/2006) ha legittimato importanti spazi di controllo sulla corretta gestione delle risorse da parte della regio-ne, degli enti locali (e degli enti strumentali ad essi riconducibili) affidati, con finalità e forme collaborative, ad organi di nomina regionale istituiti con caratteristiche di autonomia e di indipendenza dagli apparati politici.
La Regione Valle d’Aosta, con l. n. 10/2005, recante ‘disposizioni in materia di controllo sulla gestione fi-nanziaria ed istituzione della relativa autorità di vigilanza (successivamente abrogata dall’art. 20, c. 1, l. reg. 27 giugno 2012, n. 19), aveva istituito una autorità in tema di controllo e la Corte costituzionale l’ha ritenuta pie-namente conforme allo spirito e al dettato costituzionale novellato osservando come tale autorità agisce nell’in-teresse esclusivo della regione alla corretta gestione delle risorse finanziarie destinate ai bisogni della propria collettività e che trattasi comunque di un controllo limitato alle gestioni di carattere regionale e locale, come tale non in grado di invadere l’ambito del controllo che, a fini di coordinamento dell’intera finanza pub blica, anche con riguardo al rispetto dei vincoli comunitari, soltanto le sezioni regionali della Corte dei conti posso-no perseguire, in quanto componenti dell’unitario sistema di controlli esercitati dalla stessa Corte nel suo com-plesso.
L’argomento centrale sviluppato dalla Corte è quello che la porta a sottolineare come, in base all’art. 3 del-la l. n. 20/1994, il controllo “suldel-la gestione”, “differenziandosi dal controllo interno “di gestione”,
conco-mitante all’azione della pubblica amministrazione e di natura amministrativa, costituisce un controllo succes-sivo ed esterno all’amministrazione, di natura imparziale e collaborativo (considerato in diritto 4.3, sent. n. 267/2006). L’estensione di tale controllo a tutte le amministrazioni pubbliche, regioni ed enti locali compresi, costituisce l’esito di una scelta del legislatore con la quale lo stesso ha inteso superare la dimensione un tempo statale della finanza pubblica per come riflessa dall’art. 100 Cost. riconoscendo alla Corte dei conti, nel qua dro costituzionale disegnato dagli artt. 97, 28, 81 e 119 Cost., il ruolo di organo posto al servizio dello ‘Stato-co-munità’ quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziari del settore pubblico e della corretta ge-stione delle risorse collettive sotto il profilo della gege-stione dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità” (considerato in diritto 4.3, sent. n. 267/2006).
Lungo questo filone di orientamento argomentativo, la Corte aveva sottolineato con un ragionamento a contrariis (sent. n. 64/2005) – e noi lo richiamiamo per la conclusione di questa riflessione – che “se rientra nei limiti delle norme che lo Stato ha la competenza ad emanare nella materia del coordinamento della finanza pub-blica, la previsione di un’ingerenza, nell’attività di regioni ed enti locali, esercitata da un organo dello Stato, a maggior ragione deve ritenersi legittimo il controllo svolto da un organo terzo quale è la Corte dei conti. È ve-ro che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i contve-rolli di legittimità sugli atti amministrativi degli enti lo-cali debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell’abrogazione del c. 1 dell’art. 125 e dell’art. 130 Cost., ma questo non esclude la persistente legittimità, da un lato, dei c.d. controlli interni (art. 147 d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000) e, dall’altro, dell’attività di controllo esercitata dalla Corte dei conti, legittimità già riconosciuta da una molteplicità di decisioni di questa Corte sulla base di norme costituzionali diverse da quel-le abrogate (cfr. sent. n. 470/1997, n. 335 e n. 29 del 1995), fra quel-le quali proprio l’art. 97 Cost., invocato quaquel-le ulteriore parametro con il quale contrasterebbe la norma impugnata. Quest’ultima, assoggettando una tipologia di provvedimento indice di possibili patologie nell’ordinaria atti vità di gestione ad un controllo rispettoso dell’autonomia locale e venendo altresì incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispet-to del patrispet-to di stabilità interno, è conforme al principio di buon andamenrispet-to delle pubbliche amministrazioni” (considerato in diritto 3.1).