A desordem federal

RSP

E N S A I O

A

DESORDEM

FEDERAL

A n a M a r ia B a rc e llo s M a lin

Os hom ens só apresentam a s i p r o b le m a s p a r a os q uais j á tenbam capacida­ de de encontrar a solução.

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crisc d o listado Brasileiro - tanto ou mais do que qual q u er das outras notórias c r is e s - é d e c a p a c id a d e d e g eren ciar inform ações p a r a e de um am biente com plexo, com o é o da atual sociedade brasileira. Desse p o n to d e vista, o Estado brasileiro está m uito m ais falido do q u e possa im aginar q u alq u er o lh ar externo.

E o pior é que essa questão não está colocada, en q u an to tal, em cima da mesa - apesar de seus sin­ tomas explodirem através de todas as notórias ineficiencias dos servi­ ços públicos.

O quad ro da adm inistração fede­ ral na àrea d e tratam ento da infor­ mação c das tecnologias de infor­ m ação p o d e ria ser ilu strad o se imaginássemos as conseqüências de um a grande empresa, digamos um a Petrobrás ou um a AT&T, que nunca tivesse planejado e

coorde-O

Estado bra sileiro e n fre n ta c r is e n a c a p a c id a d e d e g erenciar inform ações p a r a e d e um a m b ie n te com plexo. M as essa q u estão n ã o está co lo c a d a e n ­

q u a n to tal, e se esg o taram a s te n ­ ta tiv a s d e reform a a d m in is tr a tiv a o n d e a in fo r m á tic a o c u p e lu g a r m arginal. Não ba sta a p lic a r recur­ sos e ra c io n a lid a d e à s tecn olo gia s de info rm a ção . É n ecessário ta m ­ bém fa zê -lo em relação à in fo r m a ­ ção p ro p ria m e n te d ita . H á q ue se rever n o rm a s e a trib u iç õ e s a d a p - t a n d o - a s à s n o v a s r e a l i d a d e s tecnológicas, a ssim com o o m o n o ­ p ó l io d e e m p r e s a s f e d e r a i s d e in fo rm á tica . N ão h á com o d isp e n ­ sa r a concorrência p e lo m e lh o r serviço. A in fo rm a ç ã o deve ser u s a ­ d a com o f i o c o n d u to r d a refo rm a a d m i n i s t r a t i v a , e l i m i n a n d o - s e d u p lic id a d e s de ta refa s e c o n s titu ­ indo-se os c a d a stro s básicos. E m relação à su a d issem in a çã o , a n o r­ m a deve ser sua a m p lia çã o , deter- m in a n d o -se a s situ a çõ es d e restri­ ção e o p a p e l d o setor p riv a d o .

nado as atividades de informática de seus departam entos e, mais gra­ ve, nem percebesse que é im por­ tante im plantar essas funções.

o r mais deficiente que seja o controle dos outros re­ cursos da administração fe­ deral, como pessoal, patrimônio, material, recursos financeiros etc. - e de novo chamamos a atenção para o fato de que em butida nes­ sa deficiência está a incapacidade de dispor de informações que per­ m itam gerenciar esses recursos, m uito mais do que saber que di­ reção estratégica tom ar em relação a eles - essas funções estão implan­ tadas, existem orgãos centrais en­ carregados de seu planejam ento e coordenação, existem sistemáticas de procedim ento e rubricas orça­ m entárias específicas que perm i­ tem m onitorar investimentos. São

recursos vistos enquanto tal e não

passa pela cabeça de ninguém que pudesse ser diferente.

Esse d iagnóstico não é inédito. Tanto a ex-SEI - Secretaria Espe­ cial d e Informática - quanto sua antecessora, a antiga Capre, ten­ taram criar rédeas para conduzir a informatização d o setor público. Mas, em am bos os casos, o que prevaleceu foi o objetivo da polí­ tica industrial de constituição de um p arq u e p ro d u to r de equipa­ m entos nacional.

Q uando da eleição do presidente F. Collor, a reflexão havia ganho mais massa crítica1 e foi criada a Subsecretaria de Informática do Setor Público - SINFOR -, ligada à Secretaria de Administração Fede­ ral - SAF. Após os dois primeiros

anos de funcionam ento, durante os quais se traçou um program a de criação de in stru m e n to s d e política para a àrea e iniciou-se seu cum prim ento, a incom preensão sobre a necessidade da existência de tal função voltou a atacar. A SAF, num a visão míope, queria um de­ partam ento interno de informática e não um a àrea para cuidar do seu planejam ento e coordenação na administração federal. O utra vez, o projeto é abortado.

C onsiderando-se q u e a agend a de qu estõ es d o país está sen d o irreversivelm ente a tu a liz a d a às novas realidades, é de se im agi­ n a r q u e tenham chegado ao lim i­ tes as tentativas d e reform a do seto r pú blico o n d e essa lin ha d e trabalho funcione com o “faz d e conta

Se a prop osta desse artigo é c o n ­ trib u ir para a definição de um g ra n d e n o rte , esse é p rim e iro ponto: a função de co o rd e n a r a q uestão d a inform ática p ú b lica não p o d e ocu p ar um a lugar m ar­ ginal.

Nos EUA, a p o lític a p a ra informática no governo federal foi desenvolvida ainda n o governo Carter, através d e um a comissão diretam ente ligada ao presidente e dirigida p o r Nelson Rockefeller. No Japão, um a tentativa sem elhan­ te foi enfrentada po r outra comis­ são de alto nível - a do relatório JACUDI.

1 D iagnósticos convergentes vinham sendo desenvolvidos esp eciam en tal na ex-SEI e no SERPRO.

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ntes de entrarmos nos gran des “o q u e fazer?” nesta área é necessário precisar m elhor as margens d o campo de atuação. E, para isso, Inform ática não é um bom nom e. Na década de 70 seu em prego é questiona­ do 2 p o r expressar um a tecnologia difusa, aplicável à m aior parte da produção de bens e serviços e não a um a tecnologia que visa tratar especificam ente do objeto infor­ m aç ã o , ou seja, c o m o um a

tecnologias de inform ação, como

passou a ser usado.

Dessa m aneira fica mais claro que a questão é: I) gerenciar um con­ junto de tecnologias - de tratamen­ to e comunicação de dados, voz e imagens - o nde os com putadores com põem só um a delas e II) ao inverter o foco dos m eios para os

fin s , qu e o objetivo não é o em­

p r e g o “em s i” d e h a rd w a re , sofware e telecom unicação, mas d e usá-los com o infra-estrutura capaz de prover, d e forma mais produtiva, informação de melhor qualidade.

Não basta p ortanto aplicar recur­ sos e racionalidade à tecnologia. É necessário também fazê-lo em relação à qualidade e à organiza­ ção do conteúdo do que elas vei­ culam.

É a expressão desta filosofia que vamos encontrar na definição do program a “Inform ation Resources

M anagem ent - 1RM ” que o gover­

no federal dos EUA implanta por

in te rm é d io d o seu P a p e r w o r k

Reduction Act aprovado pelo con­

gresso em 1981. O conceito de IRM, na definição oficial inclui: “planejam ento, orçam entação, or­ ganização, administração, treina­ m ento e contro le associados às inform ações governam entais. As atividades englobam tanto a infor­ mação em si, como os recursos a ela relacionados, com o pessoal, equipam entos, recursos financei­ ros e tecnologia”.

Percebe-se, portanto, que um a ati­ vidade com esse elenco de funções e que requer uma trabalhosa revi­ são de inúm eros m icro-ambientes de serviços para ser executada de fato, não p o d e o c u p a r posição marginal.

Consideram os então que “o que fazer?” ficará mais preciso se for definido como a necessidade de planejar e coordenar: I) as diver­ sas tecnologias de informação e II) os recursos de informação, p ro ­ priam ente ditos.

Desse p o n to de vista a prim eira tarefa é a revisão de ultrapassadas normas e atribuições conflitantes entre inúmeros órgão das adminis­ tração pública: Arquivo Nacional, SAP, Biblioteca Nacional, IBGE, DEPIN, EMBRATEL, TELEBRÁS etc.., adaptando-as às novas reali­ dades tecnológicas que borraram todas as antigas fronteiras em ma­ téria de atividades ligadas à infor­ mação.

Vide relato qu e o fam oso Rapport Nora, francês, faz sobre o assunto.

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as vamos aqui cen trar n o ssas s u g e stõ e s n o s problem as ligados espe­ cificamente aos recursos de infor­ mação, que poderiam ser enunci­ ados com o sendo:

. a c ú m u lo d e d e sc o n h e c id a e enorm e massa de informações; . duplicidade desnecessária de co­ leta, produção e arquivamento de dados;

. lacunas de informações indispen­ sáveis;

. desconsideração, no m om ento do lançamento de programas governa­ mentais, da viabilidade de um a es­ trutura de informações que os su­ porte;

. estragulam ento na dissem inação d e in fo rm a ç õ e s p ú b lic a s e in ex istê n c ia d e e s tru tu ra s q u e viabilizem essa atividade.

Os sistemas de informação na àrea pública podem ser classificados segundo seu c o n te ú d o , com o é mostrado na tabela abaixo:

TIPOS DE SISTEMA DE INFORMAÇÃO NO SETOR PÚBLICO

Nomeaçáo Tipo A Tipo B Tipo C

Caraterística do Assentamentos Cadastrais Atividades Operacionais de Governo Recursos Gerenciais e Patrimoniais

- Demográficos - Contratos - Pessoal L. _{- Frota veículos - Projetos}

- Material O

- Museus/ - Programas - Bens imóveis JN _{Arquivos - Pesquisa - Finanças}

l _{- Topográficos - Planos - Arquivo}

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- O bjetos culturais - O rçam ento Corrente - Tributação - Memória - Rede escolar - Informação sócio- institucional - Rede hospitalar

cconom ica - Outros

ctc. - Outros

Se a essa classificação aplicarmos as fases do ciclo da informação - coleta, arquivamento, tratamento, dissem inação e uso - inferimos: 1 - Nos acervos do tipo A manifes­ tam-se problem as de duplicação, sobretudo na coleta/arquivamen­

to do mesmo dado fornecido pela sociedade.

A formação de “com unidades de orgãos p ro d u to re s dos m esm os dados” - por exemplo, órgãos en ­ volvidos com produção e usos de dados sociais, ou de informações

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sobre comércio exterior etc. - b us­ c a n d o racio nalidad e e critérios d e p artilham en to d o dados pode levar a um a siginificativa redução d e custos e d e enxugam ento da m á q u in a a d m in is tra tiv a . Nos EUA, o n d e foram criados 15 áre­ as p rio ritárias de revisão, a cole­ ta de d ad os foi reduzida em 25%, rep re sen ta n d o USS 5,2 bilhões/ ano.

Além disso, a informação deve ser­ vir com o fio cond u tor de uma re­ forma administrativa de sintonia mais fina: se não é mais necessá­ ria a produção e tratam ento de um dado, qual o sentido de m anter um órgão que tem esta missão? 2 - Nos acervos do tipo B, o maior problem a são as lacunas na pro­ dução dos dados ( estamos consi­ derand o que produção engloba as fases de coleta, arquivamento e tra­ tam ento).

Q uantas vezes o governo federal contrata um a consultoria sobre o m esm o tem a? As e m p re sa s de consultoria é que sabem, c dizem que são inúm eras as vezes. E por que um relatório de projeto de um orgão fica circunscrito ao próprio orgão e não é disponibilizado para outros?

A implantação de sistemáticas que canalizem essas informações para bases d e dados de uso partilhado, ao mesmo tem po que representa uma forma de reduzir um custoso d e s p e rd íc io , tira da retó ric a a questão de to m ar produtivo o

conhecim ento gerado na àrca pública.

3 - Em relação aos acervos do tipo C, os problemas se encontram tan­ to nas lacunas dos dados básico q u anto na falta de m etodologia padronizada para seu tratam ento. As lacunas são notórias: quantos funcionários públicos federais afi­ nal existem no Brasil? Q uem são eles e o n d e estão? E a reform a patrim onial da União, q u e n ão encontrará mais do que 20% dos seus imóveis cadastrados? E a po ­ lítica de compras do governo fe­ deral, que não dispõe nem de um cadastro de compras nem do de fornecedores ? Isso qu er dizer que o barco and a c o m p letam en te à deriva, e num Estado com sérios problem as de déficit orçam en­ tário...

A p rio rid a d e aqui deve e star voltada para im plantação de ro ­ tinas de coleta d e d ad o s p rim á­ rios, fo rm ando-se os ca d astro s básicos.

Cabe uma recom endação em rela­ ção à aplicação de racionalidade à fase de produção da informação, qualquer que seja a natureza do seu conteúdo: a única maneira de se identificar de forma sistemática as d u p licidades/ lacunas é p o r meio de levantam ento sistem áti­ co. De nada adiantarão “censos ex­ traordinários” se não forem previs­ tas r o tin a s p e r m a n e n te s (c capilarizadas) de atualização - in­ formação desatualizada é não-in- formação.

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ssim, num program a míni­ mo de governo na àrea, a reto m ad a do p ro jeto de constituição de um Guia d e Bases de Dados do Governo Federal é absolutam ente prioritário.

Em relação à fase do ciclo da in­ formação da disseminação, há so­ b retu d o que se rever c atualizar aspectos legais e norm as escritas (e não-escritas) associadas a essa atividade. E aí, forçosam ente, o processo extrapolará a questão da gestáo pública da informação para se localizar na relação comunida- de/Estado/ informação.

Sc concordam os que a informação se to m o u recurso estratégico c q u e seu flu xo d ev e s e r desobstruído, a norma deve ser de que os dados arquivados na àrea pública sejam o mais amplamente dissem inados. Logo há que se de­ term inar os casos em que ele deve ser retido. Isso envolve critérios de preservação dos dados de caráter pessoal - privacidade - e da discus­ são d o que deve ser considerado sigiloso.

E, se a informação também passa a ser tratada como mercadoria - c o listado é o grande produ to r de informações -, como se posicionar frente aos direitos autorais do se­ tor público? Qual política adotar para sua comercialização?

Vamos citar aqui dois exemplos de com o essa situação está mal resol­ vida: IBGE e a antiga CACEX (hoje DECEX) produzem inform ações

preciosas para o funcionam ento da economia, e o grande núm ero de usuários em busca delas enfren­ ta a seguinte situação: entrar numa fila de solicitação e junto, e n tre ­ gar uma quantidade de disquetes que com portem o arquivam ento das informações solicitadas, d ado q u e essas in stitu içõ e s n ã o d is ­ põem de verbas para adquiri-los. A receita com a comercialização de informações não será reinvestida para alaigar as condições de aten ­ dim ento - livrando o usuário des­ sa prática da época d o escambo porque será absorvida pelo caixa do Tesouro.

A solução n atu ral seria repassar a com ercialização para o s e to r privado. Mas, em q u e condições? Dado q u e o se to r privado brasileiro na àrea é em erg en te, cabe ao Estado, além d e p ro ­ mover um g ran d e e n te n d im e n to sob re o assunto, incentivar, desse m odo, seu desenvolvim en­ to, com o, p o r exem plo, no Japão faz o D a ta B a se C o m p u te r

Center.

P ara f in a liz a r , um p o n t o nevrálgico: a q u estão d o m o n o ­ pólio que as em presas federais de p r e s ta ç ã o d e s e rv iç o s d e informática - SERPRO, DATAPREV e DATAMEC - detêm em im p or­ tantes setores da àrea pública. Se essas em p re sas d esen volv eram um saber específico cm relação ao s o rg ão s q u e a te n d e m , p o r outro , com o em q u a lq u e r situ a­ ção de m onopólió, prevalece a entropia.

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ada mais justifica a m anu­ tenção dessa situação. Se o objetivo é o m elhor fun­ cionam ento do Estado e do aten­ dim ento ao cidadão, não há como dispensar a concorrência para se ob ter o m elhor serviço e, se as em ­ presas públicas apresentarem as m elhores soluções, que sejam as vitoriosas nessas concorrências. O m o n o p ó lio d o se to r público deve se ater à garantia da integri­ dade das informações que tem sob sua guarda.

Numa àrea tão dinâmica como a das teconologia da informação, só mesmo o m onopólio explica o fato dos birô spúb lico s ocuparem um d e s ta c a d o p rim e iro lu g a r n o fa tu ra m e n to to ta l d o s e to r de informática brasileiro.

Segundo o Anuário Inform ática

Hoje, em 1993, de um faturamento

de US$ 6,3 bilhões para o total do setor - que inclui desde automação bancária e industrial, à comunica­ ç ã o d e d a d o s , p a s s a n d o p o r

m a in fra m e e micros - os serviços

públicos respondem por USS 1,36 bilhões, isto é, 21,56% da receita. Enquanto isso, os grandes p ro du ­ to res d e m ainfram es ocupam o segundo lugar, com uma fatia de 16,92% da receita total. Sendo que e n tre 1992/93 sua receita bruta c re s c e u em m ais d e 150%. Espelhará esse destacado prim ei­ ro lugar tam bém destacada com ­ petência?

Resum en

EL DESORDEN FEDERAL

El Estado brasileno enfrenta crisis en la capacidad d e ad m in istra r inform aciones para y d e sd e un a m b ie n te c o m p le jo . P e ro esa cuestión no está colocada com o tal y se han agotado los intentos de reforma adm inistrativa d o n d e la informática ocupe lugar marginal. No b a s ta a p lic a r re c u r s o s y racionalidad a las tecnologias de información. Es necesario hacerlo además en relación con la propia información. Ilay que revisar n o r­ mas y atribuciones, adaptándose a las nuevas realidades tecnológicas, así como el m onopolio d e em pre­ sas federales de informática. No hay c o m o d is p e n s a r la competencia po r el m ejor servicio. La inform ación d e b e ser usada como hilo conductor de la refor­ ma ad m in istrativ a, e lim in a n d o re p e tic ió n d e ta re a s y constituyendo los catastros bási­ cos. En re la c ió n c o n su diseminación, la norm a debe ser su ampliación, determ inándose las situaciones de restricción y el pa­ pel dei sector privado.

Abstract

FEDERAL DISORDER

The Brazilian State is confronting a crisis in its capacity to adm inister in fo rm a tio n fo r a n d fro m a complex environm ent. However,

that issuc, as such, has not bccn raised, and the attem pts to reform p u b lic a d m in is tra tio n w ith inform ation scicncc accupying a m arg in al sp acc havc ru n th cir course. It is n ot cnough just to in v e s t re s o u rc e s an d a p p ly r a tio n a lity in in fo rm a tio n technology. It is also necessary to d o b o th regarding inform ation itsclf. T he no rm s and attib u tcs nccd to bc rcviscd to adapt to ncw technological rcalitics, as does thc m onopoly of federal information Science companies. Com petition fo r th e b e st Service c a n n o t be d is p e n s e d w ith . In fo rm a tio n should be used as a conduit in the administrative reform, eliminating d u p licatio n of jobs and creatin b a sic re g is te rs . R eg ard in g dissem ination of that information, the norm should be to increase it, d e te rm in in g th e situ a tio n s for restrictions and the role of private enterprise.

Ana Maria Barcellos Malin é consultora em Economia da In­ formação.