CENÁRIOS
FUTUROS
DA
METRÓPOLE
FREDERICO FLÓSCULO PINHEIRO BARRETO
Arquiteto e Urbanista
Mestre em Planejamento Urbano
Doutor em Psicologia do Desenvolvimento Humano e Saúde
Professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Brasília
ESTE TEXTO É CAPÍTULO DO LIVRO BRASÍLIA 50 ANOS – DA CAPITAL A METRÓPOLE,
CENÁRIOS FUTUROS DA METRÓPOLE
Frederico Flósculo Pinheiro Barreto
Qual será o futuro de Brasília, Capital do Brasil? Podemos prever como ocorrerá o seu desenvolvimento nos próximos 50 anos? A atividade de planejamento produz prefigurações dos estados futuros de sistemas complexos como cidades e redes de cidades, de suas ecologias e economias. Denominamos “cenários” a determinadas antevisões que, de forma tão abrangente, “cênica”, quanto possível, buscam transmitir noções sobre futuros possíveis – desejáveis ou não. Neste capítulo, ofereceremos cenários ou grandes imagens da situação futura do Distrito Federal – digamos, em mais 25 anos, a meio caminho do Centenário de Brasília.
Com certeza, a situação presente seria espantosa para um observador do ano de 1985, há 25 anos atrás. Esse observador teria que ser informado (a) da elevação de Brasília a Patrimônio da Humanidade, pela UNESCO (1987); (b) da conquista da autonomia política do Distrito Federal (1990); (c) da ocupação irregular do território distrital por mais de seis
centenas de loteamentos irregulares (perpetrados por quadrilhas de grileiros e estelionatários, com o beneplácito de governadores eleitos, no período 1990-2006), em todos os seus quadrantes, com (d) a progressiva ruína da grande Bacia do Rio São Bartolomeu, e (e) o agravamento da deterioração ambiental e urbana dos municípios limítrofes (com a criação de novos municípios como Novo Gama, Cidade Ocidental, Águas Lindas, Cabeceiras), especialmente ao longo da bacia do Rio Descoberto, além (f) de uma intensa prática de doação de lotes em loteamentos públicos ao longo da Era
Figura 10.1 - A árvore da “sabedoria” do planejamento urbano, surgida com o concurso de projetos de Brasília (1957): uma vez convocada, a inteligência brasileira convergiu para criar alternativas de início e futuro para a nova capital. Apenas alguns dos 22 proponentes estão indicados. Ilustração do Autor.
1957
Villanova Artigas
Boruch-Millman
Lúcio
Costa Rino
Levi
M.M.M. Roberto
Pedro Paulo de Melo Saraiva
Joaquim Guedes
Mindlin-Palanti
Roriz (1988-2006), com a finalidade da cooptação política de uma notável diversidade de segmentos sociais, sem esquecer de (g) um padrão de expansão urbana caracterizada pela transferência de terra pública para poderosos grupos privados, a partir de 2006, de forma associada (h) à privatização paulatina e seletiva de serviços públicos de saúde e infra-estrutura urbana, entre outros fatos que devem merecer a atenção dos planejadores e estudiosos da evolução urbana de Brasília e sua rede de influência regional.
AS PREFIGURAÇÕES DE UM OBSERVADOR EM 1985
As prefigurações de um observador de 25 anos atrás para a situação atual seriam projeções da situação em que vivia, em meados dos anos 1980. As prefigurações de um observador para os próximos 25 anos também partem da hipótese de que os atuais padrões de desenvolvimento humano e da ocupação territorial não se alterarão significativamente – embora possa lançar hipóteses, como faremos, em pelo menos quatro importantes “domínios”, ou seja: (i) os padrões de crescimento populacional, (ii) os limites ecológicos de expansão urbana, (iii) o impacto do crescimento e reordenamento “físico-funcional” da metrópole no conjunto de municípios de sua área de influência e (iv) com respeito à sua
própria organização territorial, aos seus espaços intra-distritais.
Concurso Nacional Inauguração da Capital
1957
1960
Ditadura Militar
1964
1985
Plano Estrutural de Ordenamento Territorial Tombamento / Patrimônio da Humanidade
1977
1987
PDOT 1 PDOT 2
1993
1997
PDOT 3
2009
Figura 10.2 – Várias linhas de tempo devem ser traçadas para expor a seqüência parte “documental”, parte formada por longos episódios de transtorno da ordem, como a ditadura militar. Mas é notável o hegemônico protagonismo do Estado na evolução urbana de Brasília, associado à quase total indiferença com seu impacto sobre o ambiente regional. Ilustração do Autor.
O simples ato de prefigurar o futuro o altera, sobretudo se essa antevisão é influente, e se torna parte da própria inteligência do governo, orientando as políticas públicas. Isso não é, de forma alguma, espantoso, pois é exatamente a partir dessa atividade de prever e planejar que investimos tantos recursos na evolução de nossas cidades, de nossas economias, de nossas sociedades, e as transformamos, paulatinamente.
A alternativa ao planejamento não é aceitável: entregar o nosso futuro ao acaso, ao embate de forças econômicas, a interesses políticos, a vieses sociais que certamente vão se manifestar e disputar sua prevalência sobre a organização de nossas sociedades. Os
lado, a massa da população sofre os resultados de políticas públicas mal planejadas e mal operadas, nos níveis de responsabilidade que concernem aos municípios (a gestão urbana), aos estados (as redes de cidades), e à esfera federal (a proteção das populações e dos recursos naturais e econômicos do país).
Vivemos tempos de acentuado desprestígio do planejamento urbano, social, econômico, por razões eminentemente políticas. O simples ato de propor imagens do futuro que sejam baseadas em conhecimentos e procedimentos científicos e racionais já é, em si mesmo, um ato de resistência contra o irracionalismo político de governos voluntariosos, que não desejam o controle social de suas ações (BUGARIN, VIEIRA & GARCIA, 2003). O planejamento implica em um processo continuado de geração de informações sobre a realidade, e que exige a prestação de contas de todos os atores na cena pública, assim como implica na tomada de decisões acerca do futuro, com base em
preceitos éticos e legais. Por outro lado, as ações de governo que, en masse, têm forte
fundamento em interesses plutocráticos, e que são acompanhadas por documentos de planejamento “perfunctório”, prepósteros e miseravelmente justificadores de transformações territoriais que têm como objetivo primário a apropriação de terras públicas e a exploração imobiliária do Distrito Federal, são dificilmente justificáveis como ações de governo. Assim, um processo de planejamento multilateral (com agentes públicos e comunitários envolvidos) e multidisciplinar (com a participação de todas as áreas do conhecimento científico) pode ser um sério entrave aos modos de gestão pública caracterizados pela improbidade, pela corrupção. O planejamento urbano deve ser visto como uma atividade de cidadania.
CENÁRIOS DE PLANEJAMENTO A SERVIÇO DA DEFESA DA CIDADANIA Este capítulo traz para o debate algumas considerações do HABITAT/ONU (2009) acerca do governo das cidades e diretrizes de planejamento, numa visão compendiada pelo autor. Faz-se a defesa dos interesses da cidadania, contendo advertências contra: (a) a tendência dos governos em considerar objetivos de desenvolvimento econômico visando o aumento da arrecadação tributária e outros benefícios políticos advindos da coordenação de programas de investimento e dos gastos públicos que privilegiam sua clientela de apoiadores, em detrimento do desenvolvimento dos serviços de atenção à saúde, à educação e aos serviços públicos que impactam diretamente a qualidade de vida da população (KOWARICK, 2002, 2000); (b) a tendência dos governos a não
desenvolver empatia para com os processos de desenvolvimento social e humano das
portadores de necessidades especiais, os cidadãos de pouca escolaridade, as famílias abaixo da linha de pobreza, entre outros grupos), e não advogar a promoção de sua qualidade de vida, de forma consistente, perseverante (KOWARICK, 2002; SPINK, CLEMENTE & KEPPKE, 1999); (c) a tendência dos governos a se restringir aos interesses de maior visibilidade política em sua circunscrição territorial imediata, e dentro do prazo do mandato do governante, sem examinar as conseqüências ecológicas mais amplas, atingindo territórios e populações “externas”, em prazos mais extensos, apresentando resistência – ou mesmo se recusando – a desenvolver ações para minorar o impacto de suas políticas públicas e dos processos sócio-econômicos sob sua fiscalização (SPECK & NAGEL, 2002).
Brasília, ao comemorar 50 anos de sua fundação, em 2010, apresenta uma evolução urbana caracterizada por contraditórias condutas governamentais quanto ao seu pretenso planejamento urbano, desde o centralismo autoritário (usado nos momentos de criação e consolidação, para evitar retrocessos no processo de implantação da Nova Capital, de sua criação até o final do governo de José Aparecido de Oliveira, em 1988 – num processo que ainda merece o estudo documental, como fazem Sylvia Ficher e Francisco Leitão, neste livro), até o período recente (da atual legislatura, a partir de 2006). Considera-se ainda a conduta governamental de coordenação de frentes de exploração imobiliária e de expansão da base econômica (setor secundário ou de produção industrial) e de serviços (terciário), passando por episódios de franca omissão no trabalho de planejar e controlar a ocupação do território do Distrito Federal (ao longo de toda a década de 1990 e até meados da atual década de 2000 – como se examinou nos capítulos escritos por Aldo Paviani e Benny Schvarsberg, neste livro).
METODOLOGIAS PARA A ELABORAÇÃO DE CENÁRIOS
Um “Cenário” de planejamento busca oferecer uma combinação de variações de aspectos da realidade (especialmente do ponto de vista dos interesses públicos que devem ser salvaguardados pelos governos), de modo inteligente e inteligível. Inteligente porque deve estar baseado em ciência (política, econômica, ambiental, social), em informações de qualidade (fidedignas, testadas, adequadas aos problemas), e exposto de forma clara, criticável. Inteligível porque não deve ser o campo exclusivo de uma tecnocracia que vê com desconfiança ou animosidade, a advocacia comunitária em defesa da qualidade de vida de toda a comunidade - ou junto a programas de governo que devem ter como objetivo precípuo essa qualidade de vida que os cidadãos definem,
soberanamente. Afinal, é a nossa
vida, a vida da maioria das pessoas, que tem sido cuidadosamente separada dos objetivos e obrigações dos governos. Governo e comunidade mantêm uma relação que deve ser permanentemente discutida. O
governo está a serviço da
comunidade? Se NÃO, está a
serviço de quem? Do próprio
governo, diria Faoro (1958), que é patrimônio rotativo dos que exercem o poder.
Técnicas de cenários aplicados ao planejamento devem ter total
transparência quanto às funções
de transformação F(t) adotadas em cada área de atividade (econômica: agrícola, industrial, de prestação de serviços públicos e privados) ou em cada “processo” (de ocupação e uso da terra; de uso e comprometimento de recursos naturais; de promoção do bem-estar de
T1 T2...Tn T1 e1 e1.1 e2.1 e3.1 e1.2 e2.2 e3.2 e1.4 x.1 x.2
y.1 y.2 y.3
z.1 Cy.1 Cz.1 Cx.1 i.2 i.1 ii.1 ii.2 iii.1 iii.2 iv.2 iv.1 v.1 v.2 vi.1 vi.2 vii.1 viii.1 vi.3 C e2.4 e3.4 e1.3 e2.3 e3.3 e2 e3 T2 T3
T1 T2 T3
1
2
3
Figura 10-3. Uma forma sucinta de descrever as metodologias utilizadas para a elaboração de cenários de planejamento é dada pelo estudo do desenvolvimento (no sentido matemático) de uma variável ecológica (população, economia, ambiente, etc.) no tempo (1). Os tempos T1, T2 e T3 são fixados como referência para o
desenvolvimento de uma ou mais variáveis (2) cujos estágios “e.n"
populações vulneráveis) que deve ser compreendido pela inteligência do governo.
Governo, nessa perspectiva, é a mais elevada forma de organização à disposição da sociedade, que tem o papel precípuo de defender seus interesses e promover seu bem-estar, sobretudo de seus membros mais vulneráveis (nomeadamente as crianças e adolescentes, os idosos, os atingidos por agravos de saúde e convalescentes, as gestantes e os grupos mais atingidos pela violência doméstica e urbana) atuando ativamente nesse papel.
As funções de transformação F(t) devem ser criteriosamente estudadas do ponto de vista quantitativo – muitas delas podem ser descritas com rigor matemático, em excelentes aproximações, como no caso do desenvolvimento da população, da economia, da prestação de serviços, da violência urbana, da ocorrência de doenças, da ocupação de leitos hospitalares, entre muitos elementos fundamentais para a qualidade de vida da população – e qualitativo. Os governos das cidades brasileiras, em especial,
possuem uma cultura gerencial extremamente simplista quanto ao modo como inteligem
essas funções de transformação F(t): a cultura administrativa predominante em 2010
parece obcecada com o investimento em infra-estrutura “produtiva”, voltada para o empresariamento de grandes organizações de comércio e indústria, mas que não consegue ser relacionada a importantes aspectos da vida individual, familiar e comunitária, como saúde, educação, lazer, cultura, segurança, transportes e,
paradoxalmente, o trabalho, nos próprios planos de ordenamento urbano do Distrito
Federal.
Um aspecto fundamental da técnica de elaboração de cenários de forma associada à tomada de decisões na gestão urbana é o modo como, comprovadamente, esses cenários refletem com fidedignidade o compromisso do governo com a qualidade de vida da população, com o alcance de patamares superiores de desenvolvimento humano. As
teorias acerca do que o governo entende como desenvolvimento humano são
fundamentais – mas são a parte mais oculta do imenso iceberg das gestões
governamentais. Ao iniciar enormes investimentos em infra-estrutura urbana, em especial, o governo do Distrito Federal não relaciona a intensa transferência de capital
público para um seleto contingente de empreendedores privados, e o projeto de
FUTURO: FUNÇÕES DE
TRANSFORMAÇÃO F(t) ASSOCIADAS
AO CRESCIMENTO POPULACIONAL
F(t1) Evolução da População
No estudo de cenários prospectivos para os próximos 25 anos, relacionados ao desenvolvimento urbano do Distrito Federal, consideraremos a evolução da população como tema central, examinado em três aspectos de sua transformação (i) quantitativa, (ii) qualitativa (num sentido amplo, à capacidade de adaptação e resposta ativa da população às alterações ecológicas e econômicas), e (iii) ecológica (ou o quadro geral de condições que devem ser considerados para a sustentação de patamares mínimos de qualidade de vida, tal como desejados pela população, em associação com os recursos ambientais disponíveis).
F(t3) Região Integrada de Desenvolvimento Humano
F(t4) Espaços do Distrito Federal F(t2) Pegada Ecológica
F(t1t2) Eixo População -Pegada Ecológica do DF
Cenários de Planejamento Urbano e Regional (prop.) F(t3t4) Eixo Territorial “Extra/Intra” Distrito Federal - RIDE/RIDH
O crescimento populacional devido ao aumento vegetativo da população do DF, pela contribuição de seus próprios habitantes, é associado ao crescimento por migrações e pelo movimento pendular de populações de municípios vizinhos. Uma primeira assertiva acerca das “quantidades de população” é que sua qualidade varia muito. Os estudos demográficos são parte integral do estudo da ecologia humana, e podem, auxiliarmente, revelar o quanto uma dada
comunidade está no controle de seu ambiente e dos impactos ambientais que
continuamente provoca, e pode promover ações no sentido de assegurar a qualidade de vida para a totalidade da população – ou para uma parte da população, de forma seletiva, e com diferentes tipos de impacto ambiental e social.
Figura 10-4. Cenários elementares podem ser discutidos a partir dos eixos “Evolução da População – Evolução da Pegada Ecológica”, e de ordenamento dos espaços territoriais “Extra/Intra” Distrito Federal, incluindo-se aí a perspectiva do Desenvolvimento Humano de forma associada ao Desenvolvimento Econômico. Não se pode mais considerar o desenvolvimento regional sem metas de Desenvolvimento Humano substantivas, que empoderem e qualifiquem a população acima das forças que operam a acentuada concentração de renda e formas espoliadoras de exploração do trabalho e da vulnerabilidade de crianças, adolescentes, idosos e mulheres, em especial. Ilustração do Autor.
distritais, com relação a parâmetros elementares de controle ambiental? Os Planos Diretores de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (1993, 1997, 2009) têm em comum a notável ausência de limites ou limiares de crescimento urbano, ou mesmo noções do que realmente seja ordenamento. Não vamos encontrar no histórico de gestão urbana do período democrático nenhum episódio significativo de promoção do controle ambiental do Distrito Federal – com a notável exceção da sua Lei Orgânica (1993). Somos, algo espantosamente, forçados a partir de aspectos específicos gerados pelo P.E.O.T. (Plano Estrutural de Organização Territorial do Distrito Federal, de 1977, em plena ditadura militar), que foi o único plano a elaborar cenários em prazos longos, com base em hipóteses de crescimento populacional. Nenhum outro plano foi tão explícito quanto a isso, nesses 33 anos passados desde sua publicação. Reza o venerável PEOT, em sua seção 3.2.3 (“Infra-Estrutura Urbana”):
“O crescimento rápido e desordenado do Distrito Federal e a criação de cidades satélites fugindo ao plano original tornaram necessárias soluções mais imediatas para os problemas de abastecimento de água. Foi usado, então, como solução, o aproveitamento de mananciais próximos às concentrações urbanas. Desse modo, o Plano Piloto e as cidades satélites possuem seus sistemas de abastecimento de água independentes... considerando o consumo médio ‘per capita’ que varia de 250 litros / habitante / dia (cidades de Planaltina e Brazlândia) a 750 litros / habitante / dia (setor de mansões suburbanas Park-Way), temos que essa vazão disponível poderá atender a uma população máxima de 2.424.815 habitantes” (pp. 78-81).
Essa singela assertiva torna o PEOT,de 1977, o único plano diretor urbano do Distrito Federal, até hoje, a trabalhar explicitamente com um limite ambiental essencial, limitador do crescimento: o abastecimento de água potável. Cada sistema de abastecimento (Santa Maria / Torto, Ribeirão do Gama, Córrego Cabeça do Veado, Ribeirão Bananal, Córrego Taquaril, Córrego Vicente Pires, Pedras / Currais, Ponte de Terra / Crispim, Olho D’Água / Alagado, Córrego Capão da Onça, Paranoázinho / Contagem, Corguinho / Brejinho, Descoberto) era associado a um quantum de “População Abastecível”.
1.444.689 pessoas. Ficava
claro que após 1977, o
Governo do Distrito Federal tinha a responsabilidade de administrar um crescimento
populacional de aproximadamente 1.000.000
de pessoas (até, aproximadamente, o ano de 2005).
BRASÍLIA 2010: ALÉM DO
HORIZONTE DO PRIMEIRO PLANO URBANO, DIANTE DO
SÉCULO 21
Estamos, em 2010, um pouco
além do horizonte de
planejamento do PEOT (1977). Superamos em mais de 130.000 habitantes a marca dos 2.424.815 habitantes da
população abastecível de
forma sustentável, pelos
mananciais existentes no Distrito Federal1. Isso evidencia que estamos no vermelho, em
pleno déficit hídrico, sendo obrigados a buscar alternativas de abastecimento numa área cada vez maior, impactando negativamente a região circunjacente, assim como as águas de subsolo do Planalto Central, cujo controle é ainda mais problemático. Os cenários futuros envolvem necessariamente um crescente controle do consumo de água, de proteção do subsolo e da ocupação das bacias hidrográficas secantes ao Distrito Federal. Contudo, sem a adesão da população a um estilo de vida ambientalmente responsável, as tensões políticas serão incontroláveis. Temos que monitorar rigorosamente a pegada
2.584.011
2.500.000 2.437.409
2.250.000 2.224.054
2.065.778 2.000.000
1.890.061 1.864.096
1.750.000
1.670.181 1.644.944
1.504.138 1.500.000
1.370.612
1.250.000
1.144.462 1.144.211
1.000.000
1980 1985 1990 1995 2000 2005 1.065.246
1
2
3
2/3
Figura 10-5. O já “clássico” gráfico de evolução futura da população do Distrito Federal, tal como publicado no PEOT (1977) o primeiro e único plano a elaborar uma estratégia de desenvolvimento urbano com base na população, que buscou quantificar e qualificar. A curva 1 é “pessimista”; a curva 2 é “otimista”; a curva 3 é citada como “modelo teórico”, de contenção. Entre as curvas 2 e 3, a curva “fenomênica”, do crescimento populacional tal como ocorreu no período 1990-2005 (curva 2/3) incluída no gráfico. (Ilustração adaptada do PEOT, pg. 81).
ecológica de Brasília, e conhecer seus limites ecológicos de expansão urbana (esse é um ponto que se prolonga desde o escrito de Eugênio Giovenardi, neste livro).
FUTURO: FUNÇÕES DE TRANSFORMAÇÃO F(t) ASSOCIADAS À CRESCENTE
PEGADA ECOLÓGICA DE BRASÍLIA
A pegada ecológica é uma medida da área necessária para sustentar a alimentação e suprir as necessidades das comunidades humanas por recursos naturais (para a construção, para obter energia, para guardar todo o lixo que não é reciclado, entre muitas outras necessidades). A princípio quanto maior a população humana, e quanto maior o consumo de alimentos, energia, matérias primas, maior a pegada ecológica – dos indivíduos, das famílias, das comunidades (DODDS, 2008). O Brasil, devido às suas grandes dimensões físicas e aos seus acentuados contrastes sócio-econômicos,
apresenta uma pegada ecológica relativamente pequena (2,4 hectares per capita) se
comparada com super-consumidores dos recursos naturais, como os norte-americanos
(9,4 hectares p.c.) ou os árabes (Emirados: 9,5 hectares p.c.). Os indianos, no outro
extremo de pobreza e super-população, possuem uma pegada de 0,9 hectares p. c., ao
passo que a média mundial é de 2,7 hectares p.c.; Sabe-se que a capacidade de
renovação do planeta tem seu limite em 2,1 hectares p.c., globalmente, ou seja: cerca de
1,3 planetas Terra são necessários para atender de forma sustentável à demanda mundial por recursos naturais (água, solo, flora, fauna, ar). Se quisermos viver como norte-americanos (nossa criteriosa elite não deseja outra coisa), precisaremos de um pequeno
sistema solar feito somente de Planetas Terra para assegurar o
All-American-Way-Of-Life-For-All.
No caso do Distrito Federal, sua pegada é consideravelmente maior que a média
brasileira (estimada, neste estudo, em 6,8 hectares p.c.), por várias razões, entre as quais
destacam-se: (a) a renda média familiar no Distrito Federal (11,40 salários mínimos em 2001) está associada ao maior PIB per capita do Brasil (R$ 34.510,00 em 2005); (b) a capacidade de renovação natural do cerrado é muito lenta, seu solo possui baixa fertilidade natural, a área do Planalto Central em torno das “águas emendadas” (o encontro das bacias hidrográficas do Amazonas, São Francisco e Prata) é área de hidrologia delicada, de nascentes prístinas. (Neste ponto, o leitor deve examinar o trabalho de Rafael Sanzio Araújo dos Anjos, neste livro, sobre as evidências da ocupação territorial em progressivo descontrole, do Distrito Federal).
ocorre de forma agudamente associada a uma região geográfica de significativa fragilidade ambiental (ver o trabalho de Neio Campos e Ana Elizabete Medeiros, neste livro). Essa conjunção dá um preocupante “caráter” à ocupação humana do Planalto Central do Brasil, que associa (A) uma poderosa convergência de recursos e poder à (B) delicadeza natural da região, aos seus bem delineados limites de suporte. Isso faz de Brasília uma cidade que deve ser monitorada de forma criteriosa, demandando urgentemente os estudos científicos acerca de sua situação ambiental, exigidos pela Lei Orgânica do DF: sua constelação de limiares ecológicos não tem paralelo entre as grandes cidades brasileiras.
O governo local consistentemente se nega a atuar a partir da necessária base científica, de diagnósticos ambientais consistentes. Esse comportamento leva o observador a concluir que o próprio governo local luta por evitar que os estudos exigidos por Lei se transformem em impedimentos à sua desenvolta ação política. Por outro lado, essa teimosa, mal-intencionada negativa, impede que o governo local exerça competentemente, como fiel depositário da qualidade ambiental da Capital da República, seu papel de orientador do processo de ocupação territorial, de forma ecologicamente equilibrada. Os empresários, os investidores recebem uma mensagem
clara: comportem-se aqui como em São Paulo, como no Rio de Janeiro, como em um
grande centro urbano: pavimentem, produzam, vendam, recriem os mais elevados padrões de consumo e urbanidade.
É evidente que o governo local está a desconhecer os alertas contra os estilos de vida predatórios e ambientalmente irresponsáveis que os grandes centros urbanos mundiais estão a emitir, neste exato momento (HABITAT / ONU, 2009). Os cenários que se podem traçar a partir das ações dos últimos governos indicam que Brasília ainda está num conturbado passado, perdida no caminho para o Século 21. Como veremos adiante, seu próprio projeto original pode conter as chaves para a criação de surpreendentes
2.584.011 2.850.000
2.500.000 2.437.409
2.250.000 2.224.054
2.065.778 2.000.000 1.890.061 1.864.096 1.750.000 1.670.181 1.644.944
1.504.138 1.500.000 1.370.612
1.250.000 1.144.462 1.144.211
1.000.000
1980 1985
1 2
3 2/3
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
BRASÍLIA 2025 2.850.000 habitantes WASHINGTON (2010) 592.000 habitantes
CIDADE DO MÉXICO (2010) 8.840.000 habitantes
2025 1.065.246
Figura 10-6. Faz-se uma projeção, nos termos do venerável PEOT, “mais– que-otimista”, da população do Distrito Federal, em 2025, de 2.850.000 habitantes (IDH=8,000, para o Brasil). Se compararmos com outras metrópoles do continente, podemos examinar 3 cenários a partir de Washington (IDH=0,951, para os EUA) e da Cidade do México (IDH=0,829, para o México). Esses cenários podem nos ajudar a definir um “projeto de população”, qualitativo.
O DESRESPEITO FRONTAL À LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL COMPROMETE O FUTURO
A fundamental Lei Orgânica do Distrito Federal, promulgada em 8 de junho de 1993, estabelece dezenas de diretrizes e exigências relacionadas à questão ambiental, que foram descumpridas em todos os Planos Diretores de Ordenamento Territorial (1993, 1997, 2009), em especial as importantes disposições dos Incisos II e III do Art. 279, que rezam:
“Art. 279 – O Poder Público, assegurada a participação da coletividade, zelará pela conservação, proteção e recuperação do meio ambiente, coordenando e tornando efetivas as ações e recursos humanos, financeiros, materiais, técnicos e científicos dos órgãos da administração direta e indireta, e deverá:
II – promover o Diagnóstico e Zoneamento Ambiental do território, definindo suas limitações e condicionantes ecológicas e ambientais para a ocupação e uso dos espaços territoriais;
III – elaborar e implementar o Plano de Proteção ao Meio Ambiente, definindo áreas prioritárias de ação governamental; (...)
É espantoso que nenhum dos governos do período democrático, a partir da autonomia política vigente desde a primeira eleição do Governador do Distrito Federal (Joaquim Domingos Roriz, em 1990), tenha tomado providências efetivas quanto ao Diagnóstico e Zoneamento Ambiental, assim como tenha elaborado um Plano de Proteção ao Meio Ambiente do Distrito Federal. Mas é compreensível: a seriedade das ações de diagnóstico, zoneamento e proteção do meio ambiente seria uma barreira decisiva contra a dilapidação em curso, de aproximadamente 22% de seu território natural (algo entre 1.300 e 1.400 km2, mais que o dobro da área ocupada pela mancha urbana em 1990) ao longo dos últimos 20 anos, que foram griladas, ocupadas irregularmente - ou mesmo através de iniciativas do próprio Governo local, em assentamentos feitos sem respeito às análises ambientais que chegaram a coibi-los ou limita-los severamente – como no caso do Recanto das Emas, ou de Águas Claras, de ricos lençóis freáticos. O diagnóstico continuado do impacto ambiental cumulativo da ocupação urbana tem sido evitado, por todo o período de autonomia política, por criminosos interesses políticos relacionados à exploração imobiliária das terras do Distrito Federal, a despeito da Lei Orgânica do DF. A agressão direta e continuada à área destinada à preservação ambiental da região do Planalto Central brasileiro que deveria ser mantida sem ocupação urbana (que deveria ser da ordem de 90% da área territorial do Distrito Federal, atendida a projeção original do PEOT) é a mais importante tendência a ser considerada nos cenários futuros da organização urbana da Capital do País. Essa impactante ocupação é, ao final, a resultante dos padrões de conduta política, de priorização de negócios imobiliários beneficiados com a ocupação da terra disponível – com a transferência da terra sob o domínio público. Não há como prever a reversão desse processo de urbanização ignorante dos limiares ecológicos da fração do Planalto Central ocupada pelo Distrito Federal. Por esse modelo de gestão urbana, toda a terra
disponível no Distrito Federal tem vocação urbana, e pode vir a ser efetivamente
ocupado, sem a consideração do impacto ambiental resultante, no longo prazo. Neste
momento vive-se uma espécie de corrida do ouro imobiliária, tornada possível pela
recursos naturais, por parte do próprio Governo do Distrito Federal, para as gerações futuras.
FUTURO: FUNÇÕES DE TRANSFORMAÇÃO F(t) ASSOCIADAS À
REESTRUTURAÇÃO DA REGIÃO DE INFLUÊNCIA DE BRASÍLIA
O Plano Diretor de Ordenamento Territorial, de 1977, também foi o único plano urbano
do Distrito Federal a explicitamente relacionar o desenvolvimento urbano intra-DF com
o desenvolvimento urbano extra-DF, da rede de cidades e dos eixos
inter-metropolitanos, na região de influência de Brasília. Esse domínio do planejamento urbano e regional envolveu uma centena e meia de municípios circunjacentes ao Distrito
Federal, em 5 áreas-programa: Eixo Ceres-Anápolis, Área de Influência das BRs
040/050, Área de Paracatu, Área do Vale do Paraná, Área de Mineração. Essas áreas já eram objeto de ações governamentais de órgãos federais e estaduais, na década de 1970, no que era denominado a “Região Geo-Econômica de Brasília” (MINISTÉRIO DO INTERIOR, 1975; SUDECO, 1981).
A ausência de ligações significativas entre as diretrizes de planejamento urbano “intra-DF” e “extra-“intra-DF” ao longo do período de autonomia política é notável, sobretudo se considerarmos que o (quatro vezes, de 1998 a 2006) Governador do Distrito Federal, Joaquim Domingos Roriz, tem sua origem política no adjacente município de Luziânia. Como esse Governador e sua grande família política, outros grandes proprietários de terras dos municípios circunvizinhos de Brasília especulam vigorosamente com as suas terras: essa elite circunvizinha criou centenas de loteamentos ao longo dos anos – antes mesmo do dia 21 de abril de 1960, quando Brasília é inaugurada.
É embaraçoso ter que escrever isso, mas também nesse aspecto o venerável PEOT (1977) analisa algo que os planos posteriores, especialmente a seqüência dos “Planos Diretores de Ordenamento Territorial” desconsideraram, e deveriam ter considerado, por sérias razões: o estilhaçamento, a caótica desfragmentação de imensas áreas do Planalto Central em centenas de milhares de lotes urbanos, sem o menor estudo de seu impacto ambiental, ou sem a avaliação do impacto na própria organização dos municípios.
ÁREA-PROGRAMA DE MINERAÇÃO
ÁREA-PROGRAMA EIXO CERES-ANÁPOLIS
ÁREA-PROGRAMA DE INFLUÊNCIA DAS
Brs 040 / 050
Uruaçú Niquelândia Barro Alto Ceres Rialma Goianésia Pirenópolis Anápolis GOIÂNIA Bulhões Jaraguá S.Gabriel Padre Bernardo Formosa BRASÍLIA S.João da Aliança Alto Paraíso Cavalcante
Monte Alegre de Goiás
Campos Belos Posse Correntina Alvorada Buritis Arinos
Bonfinópolis de Minas Unaí Cristalina Vianópolis Campo Alegre Catalão Uberlândia Ipameri Caldas Novas Itumbiara Jataí Rio Verde Pires do Rio Luziânia Paracatu João Pinheiro Guarda Mor Curvelo Patrocínio Pirapora Três Marias Patos de Minas Montes Claros Januária Montalvânia S. Domingos ÁREA-PROGRAMA VALE DO PARANÃ
BAHIA
GOIÁS
MINAS
GERAIS
ÁREA-PROGRAMA DE PARACATUcompõem a RIDE (Abadiânia, Água Fria de Goiás, Águas Lindas de Goiás, Alexânia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Goiás, Corumbá de Goiás, Cristalina, Formosa, Luziânia, Mimoso de Goiás, Novo Gama, Padre Bernardo, Pirenópolis, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto, Valparaíso e Vila Boa [Goiás], Unaí e Buritis [Minas Gerais.]) de forma associada aos padrões de investimento em educação, saúde, lazer, trabalho e renda mostra um cenário de acentuada diferenciação entre as populações do DF e dessa “Região Integrada de Desenvolvimento Econômico”.
Figura 10-7. O Plano Estrutural de Organização Territorial do DF (1977) foi o primeiro e último plano a buscar articular o ordenamento urbano “interno” ao Distrito Federal ao ordenamento urbano da região circunjacente. A metrópole brasiliense está em plena formação, mas o desenvolvimento integrado da região não é uma prioridade dos políticos do Distrito Federal até o momento. No presente, não há suficientes salvaguardas para os ecossistemas, para as economias e para as populações mais vulneráveis da vasta região circunvizinha ao Distrito Federal. (Ilustração adaptada do PEOT, pg. 69)
Se considerarmos o índice de Gini2 para a renda domiciliar brasileira, temos uma
concentração elevada, da ordem de 0,505 (uma minoria de domicílios concentra a maior parte da renda); no caso do Distrito Federal, a concentração é ainda maior, da ordem de 0,640. Quando consideramos o conjunto da RIDE verificamos uma aceleração na
2 O índice de Gini mede o grau de desiguldade na distribuição de uma dado recurso – como neste caso a
concentração da renda regional, que, no conjunto, se aproxima do acentuado padrão de desigualdade prevalente na região urbana da Capital Federal (MDA, 2006). Isso significa, entre outras coisas, o sucesso na transferência de renda (através de investimentos e obras públicas) para as classes de maior renda, assim como o aumento no abismo entre as rendas dos mais pobres e dos mais ricos (PEDROSO, 2006; CARVALHO, CIDRIN, FRANÇA & SANTOS, 2006).
É evidente: os futuros planos urbanos de Brasília devem passar a considerar o impacto
em que a “Região Integrada de Desenvolvimento
SOCIADAS À que a presença da Capital Federal – e os vigorosos investimentos em sua infra-estrutura urbana feitos pelo atual governo de José Roberto Arruda (2006-2010), que devem assegurar um ritmo acelerado de crescimento econômico centrado no Distrito Federal – impõe à região circunvizinha.
Podemos considerar cenários
Econômico” operaria em associação com uma original “Região Integrada de Desenvolvimento Humano”. A ênfase no Desenvolvimento Humano denuncia as abordagens ineficientes e ultrapassadas, ambientalmente impactantes e irresponsáveis, de modelos de “desenvolvimento econômico” voltados para os interesses de médios e grandes produtores, da exploração intensiva de mão-de-obra, e da concentração do acesso à melhor infra-estrutura e aos melhores serviços urbanos a uma classe regionalmente privilegiada. As abordagens do “desenvolvimento econômico”, contudo, possuem poderoso suporte político, e deixam a sua marca nos mais graves desequilíbrios a serem considerados nos singelos cenários propostos.
FUTURO: FUNÇÕES DE TRANSFORMAÇÃO F(t) AS
Um último grupo de funções de transformação a serem consideradas na elaboração de cenários futuros a serem empregados no planejamento urbano do Distrito Federal e sua região de influência diz respeito ao processo de reorganização de seus espaços internas, caracterizado, ao longo do período de autonomia política, por (a) urbanização progressiva e intensificada pela verticalização das edificações, em padrões precariamente limitados e delineados, atingindo, prospectivamente, todos os quadrantes de seu território; (b) transferência paulatina, mas massiva, de terras públicas essenciais à preservação de áreas de interesse ambiental e de segurança institucional, para grandes incorporadores e especuladores, de forma associada à sua transformação em mercadoria
imobiliária, en masse; (c) criação de corredores de comércio e indústria no grande
crescente oeste do Distrito Federal, seguido da progressiva e seletiva gentrificação3 das áreas originalmente ocupadas pela população de baixa renda; (d) padrões de investimento público em quantidade e qualidade diretamente proporcional à renda, ao poder político e econômico das populações beneficiadas, de forma cumulativa e diferenciada, acentuando o mosaico de segregação de populações e de inacessibilidade a recursos de lazer, cultura, educação, saúde, segurança, transportes, fundamentais; (e) suspensão continuada dos estudos científicos e sistemáticos, no campo de obrigações do Governo do Distrito Federal, de avaliação dos danos e alterações ambientais perpetrados: os danos e alterações acumulados e os danos e alterações em pleno andamento, nas áreas ocupadas e exploradas do Distrito Federal e dos municípios adjacentes, em benefício de padrões de expansão dos negócios imobiliários, com ganhos instantâneos à custa do comprometimento da sanidade ambiental presente e futura. A intensificação da ocupa
ECONOMIA
ECOLOGIA DESENVOLVIMENTOHUMANO
Figura 10.8 – Três cenários são propostos, baseados em situações do continente americano, bem distintas entre si. O futuro de Brasília (100 anos em 2060) no século atual pode ser especulado a partir do próprio projeto original da cidade, assim como do estudo das capitais mexicana (190 anos) e norte-americana (220 anos). As dimensões diferenciadoras e transformadoras enfatizadas são as ecológicas, de desenvolvimento humano, e econômicas. Ilustração do Autor.
ção urbana do Distrito Federal sem qualquer salvaguarda da dos municípios adjacentes é uma macro-tendência
organização territorial
3 Ocupação de áreas urbanas originalmente ocupadas por populações de baixa renda, fisicamente
(M) (B) (W)
População: 8.836.045 (Área Metropolitana: vinte e dois milhões)
Ocup ação
inten siva de todo a
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ças s ócio
-econ ômica
s regio nais População: 2.557.158 (Área Metropolitana: quatro milhões) População: 591.833 (Área Metropolitana: cinco milhões)
Figura 10-9. Pode-se estabelecer diferentes ordens de cenários acerca do futuro de Brasília utilizando-se
funções de transformação ecológicas, populacionais, econômicas, físico-territoriais, etc.. Contudo, uma forma didática de expor cenários “pessimistas”, “otimistas” e “originais” (alternativa distinta dos cenários “conservadores”) é associar as funções de transformação a um “gradiente de casos”, que exemplificariam situações especiais, aptas ao debate – ou a ilustrar aspectos essenciais dos estados futuros de Brasília. , através dos exemplos da Cidade do México e de Washington. Ilustração do Autor.
completamente desconsiderada pelos Planos Urbanos das últimas duas décadas. Essa
Julio macro-tendência coloca esse amplo território da virtual metrópole brasiliense em uma trajetória viciosa, fortemente especulativa, com previsível impacto sobre o ambiente natural e sobre as populações rurais atingidas pelas ondas de ocupação e mercadização da terra. Progressivamente, o presciente processo de loteamento das grandes fazendas goianas das cercanias de Brasília, iniciado no final dos anos 1950, torna-se o arcaico arcabouço da ordem territorial subjacente à sua futura área metropolitana (cujas questões foram estudadas anteriormente por Ignêz Ferreira, Antonio Carpintero e Miragaya, neste livro).
Para onde isso nos leva?
CENÁRIOS PROPOSTOS: PESSIMISTA, OTIMISTA E... “ORIGINAL”
Aos 50 anos, completados em 2010, Brasília ainda tem muitas encruzilhadas em seu caminho. De forma esquemática, propomos aqui três ordens de cenários para o seu futuro, com base nas considerações feitas, nos termos das “funções de transformações” propostas, lançados para cobrir um “território de tomada de decisões” que nos separa dos 100 anos de Brasília, 2060. Uma primeira ordem de cenários “pessimistas” é exemplificada pela Cidade do México (com a máxima vênia a se rogar a essa cidade-irmã, de tantos aspectos positivos, mas próxima de seu limite de sustentabilidade).
O Cenário Pessimista, ou Brasília-como-a-Cidade-do-México diz respeito a uma
8.840.000 pessoas (3,45 vezes maior que a população de 2.558.000 habitantes do DF), capital de um país ainda em desenvolvimento (mas com um Índice de Desenvolvimento Humano de 0,842, um pouco melhor que o do Brasil da atualidade, com IDH= 0,807).
Esse Cenário de Brasília-como-a-Cidade-do-México é caracterizado pela perpetuação
da elevada diferenciação sócio-econômica intra e inter-regional, com padrões de
migração constantes, ainda que em taxas anuais “moderadas”. Em mais 15 anos, a população da cidade ainda não teria atingido os 3.000.000 de habitantes, mas estaria fadada à super-população, com a progressiva conurbação no Eixo Brasília-Anápolis-Goiânia (BAG). Formam-se amplas “vesículas” urbanas, ou violentos bolsões de pobreza na direção dos municípios de Águas Lindas, Padre Bernardo, Santo Antonio do Descoberto, numa região “metropolitana” mal consolidada, cujo crescimento populacional acelera para alcançar o número de 6.000.000 de pessoas. A população metropolitana se movimenta em pêndulo para as áreas centrais do Plano Piloto, que concentra a maior fração de oportunidades de trabalho, e de serviços associados a: lazer, cultura, saúde, educação, transportes. A intensa retirada de água do subsolo, o comprometimento dos grandes aqüíferos com o abastecimento d’água, se associa a
goianos, mineiros e baianos. A cidade que inspira (de forma evidentemente idealizada, intensos episódios de erosão das bordas de chapadas, à progressiva ruína do próprio Planalto Central. Na Cidade do México da atualidade, ocorrem preocupantes afundamentos do solo devidos aos numerosos poços artesianos “oficiais e não-oficiais”
que retiram água do subsolo, diuturnamente. Cenário de
Brasília-como-a-Cidade-do-México é pessimista porque aponta para um futuro de relativo descontrole entre os
aspectos Intra / Extra territoriais de uma mesma realidade territorial, num processo de
formação de uma metrópole repleta e oportunidades perdidas. É cenário de elevada probabilidade de ocorrência, mas não é cenário fatídico, impossível de ser manipulado
por políticas públicas articuladas ao longo dos domínios de nossas funções de
transformação.
O Cenário Brasília-como-Washington-DC é otimista: significa que conseguimos
mas importa aqui o caráter geral desse exemp anos de idade, e é a capital do maior império e
rve que tem
avia, é necessário pensar que a “pegada ecológica” da região pode
agentes públicos e privados. Uma lo) o cenário otimista tem cerca de 220
conômico, político e militar do planeta; tem cerca de 592.000 habitantes em 2010 (obse
aproximadamente a mesma população de Taguatinga, com 244.000 habitantes + Ceilândia, com 345.000 = 589.000 habitantes, em 2010); é capital de um grande país, com IDH = 0,950. No
Cenário Brasília-como-Washington-DC,
combinam-se padrões de evolução populacional que privilegiam a preferência de gentrificação (vista como um processo positivo) das cidades de pequeno porte ao redor do Distrito Federal. Tod
PEGADA DO DISTRITO FEDERAL = PEGADA DA R.I.D.E. = ÁREA DE 30 DISTRITOS FEDERAIS ÁREA DE 5 DISTRITOS FEDERAIS
Figura 10.10 – A proporção entre a crescente “pegada ambiental” do Distrito Federal e a (lentamente crescente) pegada ambiental da R.I.D.E. mostram um grau de extraordinário desequilíbrio relativo e, mais preocupante, absoluto: o Distrito Federal precisa de uma área 30 vezes maior que seu território para manter seu atual “estilo de vida”, seu consumo e um padrão de atividades urbanas de tremendo impacto ambiental. Toda a R.I.D.E. ainda não demanda mais espaço vital que o de “cinco Distritos Federais”. Ilustração do Autor.
aumentar dramaticamente, atingindo patamares norte-americanos, afluentes e devastadores, superiores a 9 hectares de área necessária para a sustentação de cada habitante.
O Cenário Brasília-como-Brasília-a-Original refere-se a uma forma de “retomada” de
aspectos fundamentais do projeto da Capital, mas com a vigorosa aplicação de estudos
fundamentados nas funções de transformação de nossa prática de planejamento através
de Cenários. Uma idéia-chave diz respeito à criteriosa administração da “pegada” ecológica impressa por cada sistema de serviços públicos e pela ação transformadora dos agentes econômicos – e por agentes que criam novos mosaicos de organização
territorial, sem precedentes nos planos governamentais, o chamados condomínios de
Brasília, como analisa Cristina Patriota, neste livro.
O conceito de cidade-parque, da cidade sistematicamente integrada à natureza, permeável e poupadora de recursos preciosos como a água de mananciais e subsolo é
associado conceito de população empoderada, organizada em prefeituras comunitárias
que operam a gestão direta dos espaços públicos e são instâncias ombudsman de todas
as formas de prestação de serviços pelos
extraordinária seqüência de princípios projetuais emerge do Cenário
enfatizada pelo urbanista Luiz Alberto Campos Gouvêa, o Jacaré. O conceito físico deste Cenário reforça o polinucleamento de Brasília, e o estende à sua região de influência (sugestão pessoal da urbanista Suely Gonzáles, 2009). Um polinucleamento ecologicamente consistente deve portar planos de programas de gestão urbana diretamente ligados à educação ambiental, com o envolvimento comunitário direto. Esse
anualmente pela Organização das Nações Unidades. Uma pálida idéia dos índices de distribuição das populações metropolitanas nessas três cidades coloca Brasília, em 2010, numa situação de indisputável liderança quanto a seu desequilíbrio: o índice de Gini para a distribuição de população na RIDE é de 0,701; já o índice de Gini para a distribuição de população na principal metrópole mexicana é de 0,550 (indicando uma concentração acentuada, mas bem inferior à brasiliense); finalmente o índice de Gini para a metrópole formada pela capital norte-americana é da ordem de 0,305, ou uma concentração bem menos acentuada (cálculos de responsabilidade do Autor). Assim, vários aspectos dos desequilíbrios distributivos brasileiros se refletem e são reforçados pela Capital do País, o que deve ser objeto central da preocupação dos planejadores, ao longo das linhas evolucionárias que nos separam do centenário de Brasília.
conceito é diametralmente oposto à promoção imobiliária oportunista, como no caso do afamado Setor Noroeste, expansão imobiliária que visa criar, neste momento, a ordem
de R$ 11 x 109 (onze bilhões de reais) de mercadoria imobilária nova, e é descrito
como eco-vila pela propaganda governamental.
O investimento no desenvolvimento humano e no aproveitamento racional, sustentável
dos recursos naturais se encontra gravado em todos os aspectos desse Cenário
Brasília-como-Brasília-a-Original. Evidentemente, a maior barreira à realização desse Cenário – para o qual há recursos disponíveis, assim como a oportunidade de salvaguarda do território – é a cultura política imediatista, cujas práticas rejeitam a fundamentação das ciências ambientais, e são beneficiadas por um desenvolvimento humano dependente de lideranças políticas oportunistas.
A geração de Cenários que tomam cidades arquetípicas como a Cidade do México e
Washington para a discussão dos rumos de uma cidade prototípica como Brasília tem
um evidente efeito cênico, mas não passa de uma primeira aproximação dos futuros
CONCLUSÃO
Os Cenários relacionados às situações futuras de Brasília e sua região de influência, se empregados de forma consistente no processo de planejamento urbano e de gestão pública, podem evidenciar, de forma pública e explícita, (a) “para onde vamos”, caso mantenhamos os padrões de atuação do gestor público; (b) “para onde não queremos ir”, caso fiquem claras as conseqüências dos padrões imediatistas, mal-fundamentados e autoritários de decisão política, assim como fiquem evidentes as possibilidades adversas à qualidade de vida e aos processos de desenvolvimento humano acarretados por esses padrões; (c) “para onde podemos ir”, caso os objetivos de desenvolvimento humano equilibrado, associado ao aproveitamento sustentável dos recursos naturais também sejam estabelecidos e administrados de forma científica, democrática, responsável. Aos 50 anos, Brasília ainda não tem um projeto de futuro que tenha essa clareza. Mas é perfeitamente possível reverter a presente mentalidade de imediatismo e oportunismo dos atos de governo, e trabalhar por prioridades que tornem a Capital do País numa cidade realmente “nova”, sempre renovada por seu principal recurso de humanidade e criatividade.
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