Segurança na América do Sul: Traços estruturais e dinâmica conjuntural
Análise de Conjuntura OPSA (no9, agosto de 2005)
ISSN 1809-8924
Marco Cepik*
Neste artigo discuto as possíveis direções de mudança no complexo regional de segurança (CRS) da América do Sul, levando em consideração três dinâmicas políticas que marcaram a conjuntura recente na região: 1) a crise diplomática entre Colômbia e Venezuela, e a situação de segurança nos dois países; 2) as crises na Bolívia e Equador e a chamada disjuntiva de segurança entre os sub-complexos dos Andes e do Cone Sul; 3) as possíveis implicações da crise política brasileira para a integração da América do Sul e para a segurança regional. Nos três casos, é preciso considerar ainda a posição adotada pelos Estados Unidos e os desafios colocados para as instituições internacionais com potencial para processar problemas de segurança na região, em especial a CAN (Comunidad Andina de Naciones), o MERCOSUL (Mercado Comum do Sul) e a
OTCA (Organização do Tratado de Cooperação da Amazônia).
Antes de comentar brevemente cada processo, porém, é preciso explicitar o que se está entendendo aqui por complexo regional de segurança da América do Sul, bem como problematizar um pouco as principais expectativas geradas pela aplicação desta chave interpretativa ao se fazer uma avaliação da conjuntura de segurança na região.1
* Professor de Ciência Política e Relações Internacionais da UFRGS, pesquisador do GEE/COPPE/UFRJ
e do NERINT/ILEA/UFRGS
1 Um esforço analítico anterior e mais desenvolvido combinando uma perspectiva realista estrutural com a
I - Complexos Regionais de Segurança e a América do Sul
Formulada inicialmente por Barry Buzan em 1991, a versão mais recente e desenvolvida da chamada “teoria dos complexos regionais de segurança” foi apresentada por Buzan e Wæver em 2003, em seu livro Regions and Powers: the structure of International Security.2
Em linhas muito gerais, os dois autores argumentam a favor de um nível de análise regional para os problemas de segurança presentes no sistema internacional contemporâneo. Por definição, regiões são compostas por clusters geograficamente
delimitados de unidades inseridas em um sistema maior de Estados, de alcance tendencialmente global. Ou, nos termos dos próprios autores: um complexo regional de segurança é formado “por um conjunto de unidades cujos principais processos de securitização, dessecuritização ou ambos, são tão interligados que seus problemas de
segurança não podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de maneira
independentes umas das outras”.3
Entretanto, embora as regiões assim concebidas possam ter relevância analítica e densidade ontológica, não são atores per se, o que remete ao problema da polaridade no
sistema e também à questão da diferenciação política entre as regiões. Daí a necessidade de combinarmos o estudo da distribuição do poder entre os Estados no nível global de análise com uma compreensão focada e devidamente contextualizada das dinâmicas regionais de segurança enquanto um nível de análise intermediário entre o plano global e o nível das unidades do sistema.
Ao destacar a importância da territorialidade e das agendas regionais a partir das dinâmicas de segurança dos Estados mais poderosos do sistema, Buzan e Wæver mantiveram algo de sua ênfase anterior na construção intersubjetiva de processos de securitização e do argumento em favor da relevância potencial de atores não-estatais e dos setores (social, ambiental, político e econômico). Ou seja, de configurações que
2 BUZAN, Barry & WÆVER, Ole. (2003). Regions and Powers: the structure of International Security.
Cambridge-UK, Cambridge University Press. ISBN 0521891116. 564 páginas.
tendem a situar-se a uma distância maior do problema crucial relativo ao uso potencial e atual da força nas relações internacionais.
Pode-se afirmar, no entanto, que nesta versão de 2003 da Teoria dos Complexos Regionais de Segurança (RSCT seguindo as iniciais do nome que os autores dão para sua teoria em inglês) há um diálogo (e concessões teóricas importantes) muito mais significativo com o realismo estrutural e o chamado neo-realismo ofensivo, o que dota o modelo de maior alcance e interesse.
Ainda que se possa discordar da classificação dos autores em relação à distribuição de capacidades entre os atores no nível global de análise, pelo menos seus critérios são claros o suficiente para que possamos identificar os pontos de inconsistência e polêmica. Para Buzan & Wæver (2003:27-39), a situação existente durante a Guerra Fria (2 superpotências mais 3 grandes potências) foi transformada na direção de uma clara diferença de capacidades entre os Estados Unidos (superpotência), por um lado, e a União Européia, Japão, China e Rússia (grandes potências), por outro. A isto se somou uma relevância crescente dos complexos regionais de segurança (RSC seguindo a denominação em inglês) e das potências regionais, tais como Índia, Brasil, África do Sul e outras.
Em termos mais abstratos, a premissa básica deste modelo descritivo – i.e. que as
relações internacionais contemporâneas na área de segurança tendem a configurar complexos regionais consistentes e estáveis – é mediada pelo reconhecimento a respeito da centralidade da distribuição de poder das unidades relevantes no sistema como um todo.
segundo o qual cada Estado é incluído nos cálculos de poder, nas percepções de ameaça e no entendimento sobre ganhos relativos dos demais atores.4
Assim, a estrutura essencial de um dado complexo regional de segurança é conformada por três tipos de relações: 1) a distribuição de poder entre os Estados da região (polaridade regional); 2) os padrões de amizade-inimizade entre os atores relevantes ao longo dos setores militar, político, social, econômico e ambiental (polarização); 3) relações de poder com atores externos à região, especialmente as grandes potências e superpotências (intrusão, overlay, dinâmicas interregionais e pré-complexos de
segurança). Além destes tipos de relacionamentos, outros dois elementos cruciais para avaliarmos a estrutura de um complexo regional de segurança seriam: 4) a fronteira de exclusão que nos permite diferenciar um complexo (RSC) de outro, considerando pertencimentos exclusivos de cada país a um ou outro complexo; 5) anarquia, o que significa que, em princípio, um RSC deve ser composto por duas ou mais unidades autônomas.
Considerando a existência atualmente, sempre segundo Buzan & Wæver (2003: 445-446), de onze RSCs (América do Norte, América do Sul, Europa, Pós-URSS, Oriente Médio, África Ocidental, África Central, Chifre da África, África Austral, Sul da Ásia, Leste Asiático), estes poderiam ser classificadas segundo os padrões de amizade-inimizade em três tipos: ‘formações conflituais’, regimes de segurança e comunidades de segurança.5
4 Temas ‘globais’ de segurança seriam aqueles que a superpotência e as grandes potências tendem a
impor como tal, ou aqueles – mais raros - que criam constelações de interesses de natureza não-territorial. São exemplos de temas ‘globais’ em pelo menos um dos sentidos mencionados o terrorismo internacional, o crime organizado, o aquecimento global da biosfera e a ação das corporações globais e movimentos sociais. Para uma discussão adicional sobre o papel das regiões na economia mundial contemporânea, cf. o capítulo 13 (“The Political Economy of Regional Integration”) em: GILPIN, Robert (2001). Global Political Economy. Princeton-NJ, Princeton University Press. Páginas 341-361. Um outro trabalho interessante para a relativização das teorias econômicas globalistas, mas que destaca o papel dos clusters regionais sub-nacionais e sua articulação multi-nacional em bases regionais mais amplas, é: SCOTT, Allen J. (2000). Regions and the World Economy: the coming shape of global production, competition, and political order. Oxford, Oxford University Press.
5 A noção de regimes na tipologia de Buzan & Wæver (2003:53-54) é utilizada de maneira analiticamente
Já do ponto de vista do padrão de distribuição de poder, os RSCs podem ser classificados em dois tipos principais: ‘padrão’ e ‘centrados’. Nos RSCs padrão, a multipolaridade é definida principalmente pela presença de mais de uma potência regional (caso do Oriente Médio, América do Sul, Sul da Ásia, Chifre da África e África Austral), ou pela presença de mais de uma grande potência (caso do Leste Asiático). Já os RSCs ‘centrados’ podem ser de três tipos: unipolares centrados em uma superpotência (América do Norte), unipolares centrados em uma grande potência (pós-URSS), ou quando a região tende a tornar-se um ator através de elevados graus de institucionalização (União Européia). É importante destacar que os complexos regionais de segurança existem independentemente da importância do regionalismo como política de Estado, ou da auto-identidade regional de um conjunto de unidades. Isto é o que nos permite falar em complexos centrados ou standard. Por outro lado, os processos mais
relevantes e interessantes para serem analisados são justamente as tentativas de transformação – normalmente dirigida por grandes potências ou potências regionais – na direção de complexos regionais ‘centrados’ em torno de uma potência ou de um conjunto de instituições.6
Não há espaço aqui para detalhar mais, ou mesmo para criticar sistematicamente a taxonomia e o modelo propostos por estes autores, cuja utilidade neste momento redunda em permitir uma descrição inicial da estrutura essencial da segurança na América do Sul. Utilizando esta moldura conceitual, algumas possíveis direções de mudança a partir de elementos conjunturais selecionados podem ser entretidas na próxima seção.
II – Conjuntura de Segurança da América do Sul
Caracterizado ao longo do século XX por uma baixa incidência de guerras interestatais, o complexo regional de segurança da América do Sul foi classificado por Buzan & Wæver (2003:304-339), em termos de padrões de amizade-inimizade, como sendo um
6 Para uma discussão sobre o papel do regionalismo na política externa brasileira e os desafios associados
à construção efetiva de uma Comunidade Sul-Americana de Nações, ver: LIMA, Maria Regina Soares & COUTINHO, Marcelo Vasconcelos. (2005). “Globalização, Regionalização e América do Sul”. Análise de Conjuntura OPSA, Rio de Janeiro, n. 6, p. 1-10, maio 2005. Disponível em:
‘regime de segurança’, por oposição tanto a formações mais conflitivas na África e Ásia, quanto mais pacíficas, como na Europa ocidental.7
Outros traços definidores da situação de segurança na região no começo do século XXI seriam, por exemplo, a ausência de grandes potências dentre os doze países que formam este complexo, a multipolaridade com baixo grau de polarização, a aspiração do Brasil pelo reconhecimento regional e mundial enquanto grande potência capaz de estruturar o RSC por meio da institucionalização de uma Comunidade Sul-Americana de Nações (ou um Estado Multinacional, conforme se argumentará mais adiante no texto), a baixa capacidade de interação (infra-estrutura tecnológica e social para transportes e comunicação) entre os países do complexo, vulnerabilidades no âmbito das unidades (especialmente instabilidade política e déficits de desenvolvimento social), e uma dinâmica de segurança inter-regional definida por oscilações seculares no grau de intervenção dos Estados Unidos na região.
Como já destacou Mônica Hirst (2003:25-80), os dois desenvolvimentos mais marcantes da segurança na América do Sul ao longo dos últimos anos foram, respectivamente, a diversificação de agendas e prioridades nas políticas de segurança de países importantes da região e o contraste entre a evolução política e militar do Cone Sul e da região andina.8
No caso da fragmentação nos posicionamentos em política externa e temas de defesa, é notória a diferença nos graus de apoio às prioridades e ênfases da guerra global anti-terror promovida pelos Estados Unidos entre, por exemplo, a Colômbia e o Chile. Outro exemplo do primeiro tipo de fragmentação e divergência entre os países da América do Sul ocorreu durante a Conferência Especial de Segurança da OEA em 2003. Naquele momento, quando a solução adotada – a noção de segurança multidimensional – mal conseguiu ocultar a distância conceitual entre, por exemplo, as ênfases do Brasil e da
7 Para uma discussão sobre as guerras interestatais na América do Sul e sua relação com a formação dos
Estados no século XIX, ver LÓPEZ-ALVES, Fernando. (2000). State Formation and Democracy in Latin America: 1810-1900. Durham-NC, Duke University Press. Sobre as causas da baixa incidência de guerras interestatais e dos elevados níveis de violência civil, um ponto de partida pode ser: MARES, David. (2001). Violent Peace: militarized interstate bargaining in Latin America. New York, Columbia University Press. Uma referência mais geral é: HOLSTI, Kalevi J. (1996). The State, War, and the State of War. Cambridge, Cambridge University Press.
8 Cf. HIRST, Monica. (2003). “Seguridad regional en las Américas”. In: GRABENDORFF, Wolf [ed.].
Argentina na pobreza como ameaça à segurança e as preocupações muito mais tradicionais da Venezuela e do Equador com ameaças militares estatais.
Quanto à diferenciação entre Cone Sul (regime de segurança) e Andes (‘formação de conflito’), regiões que chegam a ser tratados por Buzan & Wæver (2003:320-339) como dois sub-complexos de segurança claramente delimitados, o final do contencioso Equador-Peru após a guerra do Cenepa em 1995 deixa apenas a guerra civil da Colômbia para dar substância a esta diferenciação. Os indicadores sociais e a estabilidade política dificilmente poderiam autorizá-la, especialmente depois do colapso argentino em 2001 (ou da atual crise política no Brasil) e da dificuldade de classificação do Paraguai neste contexto. Mesmo o conflito colombiano, independentemente do sucesso ou fracasso das políticas de defesa e segurança de Uribe, hoje dificilmente corresponde à imagem tão corrente a poucos anos atrás, de um conflito de facto
regionalizado por diversos mecanismos de spill-over.
Entretanto, mesmo que não seja possível aceitar a tese sobre os dois sub-complexos de segurança claramente distintos na América do Sul, as dificuldades persistentes na capacidade dos países sul-americanos coordenarem posicionamentos internacionais na área de segurança têm implicações para uma análise das possíveis direções da mudança. As fontes de mudança, neste momento, são tanto internas à região (polarização entre as opções da Colômbia e da Venezuela, crise política no Brasil, ritmo e forma da integração econômica e política etc.), quanto externas (pressão dos Estados Unidos
sobre países específicos e para que a região como um todo venha a ‘internalizar’ sua agenda de segurança).
No caso da Colômbia, com uma imagem favorável para 79,7% dos entrevistados e expectativas de voto acima de 70% um ano antes das eleições, o presidente Uribe parece consolidar sua liderança. Depois de vencer algumas resistências internas no Congresso dos Estados Unidos devido aos protestos internacionais de grupos de direitos humanos em função dos processos de desmobilização e anistia para os paramilitares, Uribe conseguiu aprovar a continuidade do Plano Colômbia. Mesmo que as operações das FARC em Putumayo e outras regiões tenham mostrado que o chamado Plano Patriota estava longe de ser a ‘batalha final contra as FARC’ prometida pelo presidente, ou que o crescimento econômico de 3,9% no último ano tenha sido abaixo do necessário, ou ainda que os hectares plantados e o volume de cocaína exportado não tenham diminuído, o fato é que os resultados da sua política de Segurança Democrática em termos de redução de seqüestros e homicídios têm lhe garantido os níveis atuais de aprovação. Ao mesmo tempo, a fragmentação política que permite a Uribe governar acima dos partidos e do Congresso torna qualquer alternativa política pouco provável. Caso a Suprema Corte aceite a tese da reeleição, mais quatro anos de guerra apoiada pelos Estados Unidos sob o conceito amplo de luta contra o (narco) terrorismo parecem muito prováveis na Colômbia.
A conjuntura da Venezuela, tanto no plano material quanto discursivo, representa uma alternativa oposta ao desenvolvimento colombiano, mas igualmente caracterizada por uma consolidação da liderança presidencial. As vitórias da coalizão de Chávez nas eleições estaduais e as perspectivas favoráveis para as eleições locais deste ano, além da situação econômica extremamente favorável e várias iniciativas bem sucedidas na região (e.g. os acordos petrolíferos com a Argentina e o lançamento da Telesur) deixam
Chávez relativamente confortável para confrontar diretamente os Estados Unidos. Embora as compras de aviões ‘Super Tucanos’ brasileiros, helicópteros e fuzis AK-103 russos tenham reforçado as hostilidades entre os dois países, a recente ruptura do governo venezuelano com a DEA (Drug Enforcement Agency) demonstra que até aqui
Por sua vez, os protestos populares que derrubaram os ex-presidentes Mesa na Bolívia (março) e Gutierrez no Equador (abril) atualizaram dois dos desafios mais persistentes e relevantes na região: o equacionamento da questão social (identidade indígena e redução da pobreza) e a fragilidade política e administrativa dos Estados nacionais como elemento dificultador da própria integração regional. Do ponto de vista da segurança, as vulnerabilidades internas destes países e do Paraguai – três dos quatro
buffers tradicionais na região – colocam em evidência um padrão de intervenção
norte-americano mais aberto, por meio de contratos para o estabelecimento de Forward Operations Facilities (FOLs) como as do Equador e do Paraguai, além da assistência
militar renovada na Colômbia e, muito provavelmente, de operações encobertas de tipo mais tradicional contra Chávez na Venezuela.
Entretanto, o vínculo mais estreito entre a conjuntura doméstica e a segurança regional acontece no caso brasileiro. Não resta dúvida de que a crise política no Brasil, com a desmoralização do Partido dos Trabalhadores e o risco de impeachment do próprio
presidente Lula, abala toda a constelação de segurança na América do Sul. A perspectiva de um processo de polarização social e político interno, com agravamento das relações civil-militares e riscos institucionais diversos devido à incerteza que se abre, é algo de uma magnitude que parece somar e transcender todas as crises políticas recentes na região, do colapso do governo argentino em 2001 à escalada repressiva que acompanhou os violentos protestos sociais na Bolívia em 2003 e 2005, passando pelo golpe e pelo paro venezuelano. O colapso do governo Lula ameaça levar de roldão uma
recém nascida Comunidade Sul-Americana das Nações que já enfrentava sérias demandas de institucionalização e equacionamento de uma agenda comum para tratar dos problemas relacionados ao conflito armado colombiano, narcotráfico, transformação das forças armadas e participação em Operações de Paz e missões da ONU.9
Afinal, a declaração de Cuzco ao final da III Reunião de Cúpula da América do Sul em dezembro de 2004 prometia fazer deste ano um marco na direção de uma arquitetura
9 Sobre a importância e as bases conceituais de um Estado Sul-americano multinacional, a um só tempo
regional capaz de aproveitar e transcender as experiências da CAN (Comunidad Andina de Naciones) e do MERCOSUR (Mercado Común del Sur). Ainda em fevereiro de 2005
foram assinados 20 acordos bilaterais entre Venezuela, Brasil e Argentina, 14 deles sobre petróleo e os restantes em áreas tão diversificadas como agroindústria, infra-estrutura e ciência & tecnologia.10
Além disso, enquanto os presidentes da Venezuela, Brasil e Argentina selavam em março deste ano uma ‘alianza estratégica’, o presidente colombiano Álvaro Uribe e
Hugo Chávez reuniam-se em Caracas para desarmar a crise diplomática desatada pelas denúncias mútuas de corrida armamentista e pela captura do guerrilheiro colombiano Rodrigo Granda em território venezuelano no final do ano passado. A normalização das relações colombo-venezuelanas e a redução das tensões entre a Argentina de Kirchner e o Brasil pareciam indicar a correção do rumo proposto pelo governo Lula: “Pragmatismo, disciplina fiscal, liderazgo regional y una voz representativa en los foros mundiales son los conceptos con los que se puede describir mejor al gobierno
Lula y sus relaciones con sus vecinos latinoamericanos” (El Tiempo).
Já no começo da crise que ameaça tragar seu governo, Lula cancelou uma importante visita a Bogotá e Caracas prevista para o final de junho, onde iria reunir-se novamente com Uribe, Kirchner e Chávez. No ponto em que se encontra a crise política brasileira em agosto de 2005, um eventual colapso do governo Lula representará também um custo altíssimo para a segurança na América do Sul, não apenas pelo potencial de instabilidade econômica e social, mas por retirar a iniciativa das mãos do Estado mais dotado de recursos na região, o que eventualmente poderá deixar como únicas opções para a região a iniciativa norte-americana da ALCA e a reação bolivariana capitaneada por Chávez.
Um sinal particularmente grave nesta direção foi o tom da resolução adotada pela XVI Reunião de Cúpula da CAN, onde se destaca a ''instabilidade democrática'' na região
10 Embora não contemple uma análise sobre os aspectos políticos e institucionais da integração
