REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
COORDENAÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
RELATÓRIO DO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO MUNICÍPIO DE QUEIMADOS
LEI COMPLEMENTAR Nº 35 DE 21 DE DEZEMBRO DE 2006
REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Relatório Preliminar do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Queimados
Lei Complementar nº 35 de 21 de dezembro de 2006
Este relatório atende às orientações da coordenação regional do Rio de Janeiro da pesquisa Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos e ao roteiro apresentado para preenchimento.
Foram incorporados ao relatório insumos da Oficina Regional com municípios da Baixada Fluminense realizada em 18 de outubro de 2008, em Nova Iguaçu (RJ).
Concluído em 2006, o Plano Diretor Urbanístico do Município de Queimados foi elaborado
com a assessoria da Fundação Don Cintra
REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Nome do pesquisador: Fabricio Leal de Oliveira e Mauro Santos.
E-mail: fabriciolealdeoliveira@hotmail.com e mauro@fase.org.br .
Município: Queimados
Número da lei: Lei Complementar No 35.
Data da aprovação do Plano Diretor: 21/12/2006 Estado: Rio de Janeiro.
A. Informações gerais do município.
1. Caracterização socio-demográfica e econômica do município. Para essa caracterização podem ser utilizadas fontes secundárias (dados IBGE) e o próprio diagnóstico utilizado no Plano Diretor. Além disso, se possível, buscar situar o contexto sócio-político no qual o Plano Diretor foi elaborado.
O Município de Queimados tem cerca de 76,7 km2 (CIDE, 2006) e pertence à Baixada Fluminense, região incluída na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Emancipado do Município de Nova Iguaçu no início da década de 1990, Queimados faz divisa com os municípios de Nova Iguaçu, Japeri e Seropédica.
a) População urbana e rural (Contagem 2007 – IBGE) e sua evolução nos últimos 20 anos.
Tabela 1 – Evolução da população do Município de Queimados – 1980 a 2007
Ano Total Urbana Rural
1980 94.254 - -
1991 98.825 - -
2000 121.993 121.993 0
2007 130 275 130 275 0
Fonte: IBGE.
Entre 1980 e 1991 a população de Beloford Roxo cresceu 0,43% ao ano, taxa que cresce na década seguinte para 2,37% a. a. e recua para 0,94% a. a. no início do século XXI, segundo as informações dos censos demográficos (1980 e 1991) e da contagem realizada pelo IBGE em 2007.
Em 2007, Queimados tinha uma população de 130.275 habitantes e uma densidade de cerca de 17 hab/ha. Tal como a maioria dos municípios metropolitanos, Queimados não tem área rural (CIDE, 2005).
b) Evolução da PEA por setor nos últimos 10 anos.
Não há dados mais recentes sobre a população economicamente ativa de Queimados. As
informações censitárias (2000) indicam que 54,3% das pessoas em idade ativa (10 anos ou
mais) eram economicamente ativas. Como, na época do Censo de 1991, Queimados foi
recenseado como uma parte do Município de Nova Iguaçu, o IBGE não divulga dados
sobre a população economicamente ativa do Município neste ano.
Tabela 2 - População economicamente ativa no Município em Queimados – 2000.
2000 Pessoas de 10 anos ou mais de idade (Pessoas)
Pessoas de 10 anos ou mais de idade
(Percentual)
Total 96.631 100
Economicamente ativa 52.448 54,28
Não economicamente ativa 44.183 45,72
Fonte: IBGE.
c) Estratificação da população por renda e sua evolução nos últimos 10 anos.
Em 2000, segundo o Censo do IBGE, 52,0% das famílias de Queimados tinham renda menor ou igual a 3 (três) salários mínimos, incluídas as famílias sem rendimento 1 . 73,0%
tinham renda entre 0 e 5 salários mínimos e apenas 6,6% tinham renda superior a 10 salários mínimos.
Tabela 3. Renda familiar mensal por classes de rendimento – participação das classes no total. Município de Queimados, 2000.
Classe de renda % Acumulado
Até 2 salários mínimos 27,7% 36,5%(1)
Mais de 2 a 3 salários mínimos 15,5% 52,0%
Mais de 3 a 5 salários mínimos 21,1% 73,0%
Mais de 5 a 10 salários mínimos 20,4% 93,5%
Mais de 10 a 15 salários mínimos 3,9% 97,3%
Mais de 15 a 20 salários mínimos 1,5% 98,8%
Mais de 20 salários mínimos 1,2% 100,0%
Sem rendimento 8,7%
Fonte: IBGE.
(1) inclui sem rendimento
Considerada a renda mensal familiar per capita, verifica-se que mais de 81% das famílias tem renda mensal per capita igual ou inferior a 2 (dois) salários mínimos, incluídas as famílias sem rendimento.
Tabela 4. Renda mensal familiar per capita por classe de rendimento - participação das classes no total. Município de
Queimados, 2000.
Até 1/4 de salário mínimo per capita 4,7%
Mais de 1/4 a 1/2 salário mínimo 13,2%
Mais de 1/2 a 1 salários mínimo per capita 28,0%
Mais de 1 a 2 salários mínimos per capita 26,5%
Mais de 2 a 3 salários mínimos 9,4%
Mais de 3 a 5 salários mínimos 6,6%
Mais de 5 a 10 salários mínimos 2,4%
Mais de 10 salários mínimos 0,4%
Sem rendimento 8,7%
Fonte: IBGE.
d) Déficit habitacional e déficit de acesso aos serviços de saneamento ambiental.
1
Excluídas as famílias sem rendimento, esse percentual chega a 43,2%.
O déficit habitacional básico (2000) de Queimados é de 3.254 domicílios, o que representa 9,76% do total de domicílios de Queimados (FJP, 2005). Observação: Queimados tem 4.049 domicílios vagos.
Segundo a metodologia adotada pela FJP, dos 33.353 domicílios (Censo 2000), 14.331 (43% do total) são inadequados em função de carência de infra-estrutura (iluminação elétrica, abasteciment0 de água, esgotamento sanitário ou coleta de lixo). 5.893 (17,67% do total) não têm rede de esgotamento sanitário ou fossa séptica, 10.898 (32,7% do total) não têm ligação com rede geral de abastecimento de água e 4.112 (12,33% do total) não têm coleta direta ou indireta de lixo. 3.299 ou 9,9 % dos domicílios não têm, ao mesmo tempo, abastecimento de água e esgotamento sanitário adequados.
Tabela 5. Município de Queimados - Domicílios Urbanos Inadequados em função de carência de infra-estrutura - 2000
Critérios Número %
Iluminação elétrica 131 0,39
Abastecimento de água (1) 10.898 32,67
Esgotamento sanitário (2) 5.893 17,67
Abastecimento de água e esgotamento sanitário (3) 3.299 9,9 %
Coleta de lixo (4) 4.112 12,33
Fonte: Fonte: Déficit Habitacional Básico, FJP (2005), com base no Censo 2000.
(1) Domicílios sem ligação com rede geral de água
(2) Domicílios sem rede de esgotamento sanitário ou fossa séptica
(3) Domicílios com abastecimento de água e esgotamento sanitário inadequados (4) Domicílios sem coleta direta ou indireta de lixo
Observe-se que os dados do Censo não permitem informar sobre a freqüência ou a qualidade do abastecimento de água ou sobre a ocorrência de enchentes e alagamentos, questões críticas na Baixada Fluminense.
2. Localização do município em tipologia a ser utilizada na metodologia de avaliação. Utilizaremos (i) a tipologia municipal produzida pelo Observatório das Metrópoles (trabalho coordenado pela Tânia Bacelar) e reformulada pela Ermínia Maricato para o Planab, e (ii) a tipologia produzida pelo Observatório sobre o grau de integração dos municípios às metrópoles, especificamente para os municípios situados em regiões metropolitanas.
O Município de Queimados está incluído na tipologia produzida pelo Observatório das Metrópoles no Tipo A - Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo.
Segundo a tipologia do Observatório das Metrópoles, o grau de integração de Queimados à RMRJ é “alto”.
3. Solicitar a prefeitura/câmara os diagnóstico/estudos que subsidiaram a elaboração do Plano Diretor, caso estes estejam disponíveis.
Não foi possível o acesso aos diagnósticos ou estudos que subsidiaram a elaboração do
Plano Diretor no período de realização da pesquisa.
4. Verificar se o município já possuía Plano Diretor antes da elaboração deste.
Aparentemente, não. Não há informações a respeito.
5. Ao final da leitura do Plano Diretor, com foco nos aspectos elencados nesse roteiro, solicita-se uma avaliação sintética, buscando refletir sobre o sentido geral do Plano, procurando responder às seguintes questões:
(i) Conteúdo: O Plano apresenta uma estratégia econômica/sócio- territorial para o desenvolvimento do município? Quais são os elementos centrais desta estratégia? Caso não apresente uma estratégia de desenvolvimento econômico/sócio/territorial, qual é o sentido do plano?
O Plano define diretrizes de referência para as políticas urbanas, regulamenta o Estatuto da Cidade e estabelece um macrozoneamento que classifica e orienta a ocupação do território municipal. Por outro lado, o Plano institui instrumentos do Estatuto da Cidade – muitas vezes de forma inadequada -, mas os esvazia de qualquer conteúdo voltado para a promoção do acesso à moradia e à cidade.
Contudo, sem conhecer profundamente o Município, é difícil fazer uma avaliação da interação entre as orientações do Plano Diretor e a dinâmica urbana de Queimados.
Certamente, pode-se dizer que o Plano enfatiza mais o desenvolvimento econômico do que o acesso à moradia e à terra urbanizada, seja no capítulo destinado aos objetivos gerais do Plano, onde constam as orientações de incremento da eficiência econômica, a diversificação da base econômica municipal, o fortalecimento de pólos de geração de emprego e renda e a atração de investimentos, sejam nos artigos específicos para políticas de desenvolvimento rural, comércio e serviços, de turismo e industrial ou, ainda, seja no macrozoneamento.
Enquanto o Plano delimita apenas 3 Zonas Especiais de Interesse Social (ZIS), abrangendo uma área relativamente pequena do Município – dado o grande percentual de população de baixa renda e a distribuição das precariedades de saneamento ambiental -, aproximadamente 50% do Município é destinado a abrigar Zonas Especiais de Negócios, cujas diretrizes prevêem a geração de emprego e renda, a atração de investimentos públicos e privados e a diversificação das atividades econômicas. Como um dos incentivos, o plano prevê a regulamentação de operações interligadas (ou a negociação de exceções à lei) e parcerias público-privadas na Zona de Negócios Industrial.
O Plano também pode ser entendido como uma referência para a implantação de um sistema de planejamento e de gestão e como um momento de consolidação de diretrizes para políticas urbanas também para áreas - não contempladas no questionário - de saúde, educação, cultura, lazer e desporte e preservação do patrimônio cultural, que mereceram, como o desenvolvimento econômico, capítulos específicos. O Plano dedica, por exemplo, 8 (oito) artigos à política de preservação do patrimônio cultural edificado de Queimados, definindo diretrizes, declarando e dando disposições sobre bens de interesse cultural.
Duas observações finais são importantes. A primeira com relação à política de desenvolvimento rural e a segunda com relação à instituição contratada para assessorar a elaboração do Plano Diretor.
Obs1. Queimados não tem oficialmente uma Zona Rural ou uma população rural – não há
população rural na Contagem da População do Município -, embora o Plano defina
políticas específicas para o desenvolvimento rural e para a população residente em áreas
de características rurais.
Obs 2. O Plano Diretor de Queimados e o de Duque de Caxias foram feitos com assessoria da mesma equipe de consultoria – Fundação Dom Cintra -, o que resultou em uma mesma estrutura geral, na repetição de muitas diretrizes e objetivos, na definição dos mesmos tipos de zonas do macrozoneamento e em muitos artigos iguais ou muito semelhantes nos dois planos. Aqui, como no Plano Diretor de Duque de Caxias, há um título com muitos artigos (no caso de Queimados, foram 30 artigos) destinado às infrações e penalidades, detalhado em procedimentos relacionados à fiscalização, às infrações, às penalidades e ao procedimento administrativo no que refere à formalização das sanções e dos recursos.
Também como em Caxias, o Plano define, em suas disposições transitórias, a formação de Grupos provisórios de Trabalho que deverão desenvolver temas específicos relacionados às diretrizes e orientações do Plano. No caso de Queimados, os temas privilegiados foram água – o GT ÁGUA tem a atribuição de produzir um relatório das condições dos recursos hídricos do Município, inclusive sobre a situação do uso e ocupação das margens dos corpos hídricos, e propor a delimitação de faixas marginais de proteção e diretrizes para política municipal de recursos hídricos – e regularização fundiária e urbanística – o GT CIDADE LEGAL deve produzir um plano de trabalho para caracterização geral da irregularidade e formatar procedimentos para regularização fundiária e urbanística.
(ii) Linguagem: Verificar se o plano traz um glossário ou um documento explicativo. Verificar se a linguagem predominante no plano é excessivamente técnica, dificultando sua compreensão pela população, ou se procura uma linguagem mais acessível.
A linguagem utilizada não é excessivamente técnica, embora apresente o jargão urbanístico-jurídico típico dos planos diretores e leis urbanísticas brasileiras. Contudo, o Plano tem um glossário no seu Anexo I que apresenta conceitos e definições utilizadas na lei.
(iii) Relação do Plano Diretor com o Orçamento Municipal. Verificar se o plano define prioridades de investimentos, relacionando-as ao ciclo de elaboração orçamentária subseqüente.
O Plano traz apenas orientações gerais para o orçamento.
(iv) Relação entre o Plano Diretor e o PAC ou outros grandes investimentos. Caso o município seja atingido por algum investimento importante em infraestrutura de logística/energia, avaliar se o Plano diretor leva em consideração estes investimentos e seus impactos.
FALTA ACRESCENTAR INFORMAÇÕES SOBRE INVESTIMENTOS DO PAC.
Não tivemos acesso a informações sobre novos investimentos de infraestrutura em Queimados no período da pesquisa.
B. Acesso à terra urbanizada
Os objetivos da avaliação estarão centrados nos seguintes aspectos:
a) detectar que diretrizes do Estatuto da Cidade foram reproduzidas nos
textos do PD
Nenhuma diretriz do Estatuto é reproduzida sem alterações no Plano Diretor de Queimados. Além dos objetivos e diretrizes mencionados em maior detalhe no próximo item (b), estão destacadas no quadro abaixo as diretrizes do Plano Diretor que, de alguma maneira, se relacionam com as diretrizes do Estatuto da Cidade.
Quadro I: Comparação entre diretrizes do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor de Queimados
Diretrizes do Estatuto da Cidade Orientações gerais e específicas do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Queimados
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
Promover a relação harmônica entre o meio ambiente natural e construído, e o acesso à infraestrutura social e urbana;
No capítulo destinado às diretrizes da política de habitação de interesse social “Garantir o acesso à moradia digna para camadas de baixa renda da população”. Ver também item (b)
Promover a destinação de verbas orçamentárias para elevar as condições gerais de mobilidade e segurança pública, de habitação de interesse social e saneamento ambiental, em especial de infra-estrutura de rede de esgotos, de macro-drenagem, de abastecimento de água, de áreas verdes urbanas;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de
urbanização, em atendimento ao interesse social;
Estabelecer mecanismos para atuação conjunta dos setores público e privado nas transformações urbanísticas da cidade, especialmente para mitigação de impactos gerados por empreendimentos de grande porte, bem como para recuperação e manutenção das áreas de interesse ambiental;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
Induzir a estruturação do processo de urbanização de forma compacta e racional, aproveitando a disponibilidade, a centralidade e a potencialidade de terrenos dotados de infraestrutura, em conformidade com os vetores adequados de expansão urbana;
Promover a distribuição demográfica equilibrada no território municipal, evitando sobrecarga e ociosidade da estrutura urbana;
Orientar o crescimento e a estruturação urbana de forma econômica e compacta, promovendo a utilização plena do solo e da infraestrutura urbana, evitando sobrecarga e ociosidade;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
No seção destinada à política de desenvolvimento rural, são definidas diretrizes que buscam relacionar a produção agrícola local com a demanda municipal e metropolitana
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
Preservar e recuperar os ecossistemas naturais do Município, com a finalidade de promover padrões ambientais satisfatórios e sustentáveis, tendo em vista, no que couber, uma gestão ambiental compartilhada com os municípios vizinhos;
O Plano dá também uma série de diretrizes para a preservação do patrimônio cultural edificado.
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural
O capítulo destinado ao Estudo de Impacto de Vizinhança
refere-se indiretamente a esta diretriz, embora não esteja
assegurada a participação da população na avaliação e
aprovação de empreendimentos de impacto.
ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
Ver item (b)
b) apontar diretrizes que, embora não reproduzam o texto do Estatuto, se refiram como objetivos ou diretrizes do plano aos seguintes temas:
Garantia do direito à terra urbana e moradia.
Entre as diretrizes da política habitacional de interesse social (art.24), são estabelecidas como diretrizes: “garantir o acesso à moradia digna para camadas de baixa renda da população”, “garantir recursos financeiros municipais para atender aos programas habitacionais de interesse social” e “garantir reserva de terrenos para o assentamento planejado de empreendimentos habitacionais de interesse social destinados a receber moradias remanejadas de áreas de risco, de interesse ambiental ou de interesse urbanístico”. O direito à terra urbana e à moradia, aparentemente, é condicionado ao interesse ambiental e urbanístico.
Finalmente, o Plano tem uma diretriz voltada para a redução das desigualdades sociais e a inserção territorial que poderia ser também vista como associada ao acesso á moradia e à cidade.
Gestão democrática por meio da participação popular.
O Plano Diretor define como diretriz “estimular a efetiva participação social na gestão municipal e em especial no sistema municipal de planejamento e controle ambiental e urbano”.
Ordenação e controle do uso e ocupação do solo de modo a evitar a retenção especulativa de terrenos.
O Plano faz referência à ordenação e controle do uso e ocupação do solo, mas não se refere, em nenhum momento, à retenção especulativa de terrenos.
Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.
Nada há a respeito no Plano Diretor, embora o Plano preveja a outorga onerosa do direito de construir com a contrapartida de recursos para o Fundo Municipal de Habitação de Interesses Social.
- Recuperação dos investimentos do Poder Publico de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos.
Nada há a respeito no Plano Diretor, embora o Plano preveja a outorga onerosa do direito de construir com a contrapartida de recursos para o Fundo Municipal de Habitação de Interesses Social.
Regularização Fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população
de baixa renda.
No seção destinada à política de habitação de interesse social é definido como uma das diretrizes “criar e implantar Programa Municipal de Regularização Fundiária, em especial em Zonas Especiais de Interesse Social, nos termos desta Lei” e “promover convênios com Cartórios de Registro de Imóveis, que garantam as averbações das construções da população de baixa renda”.
Questões centrais:
I. A Função Social da Propriedade
1. O Plano estabelece como objetivo ou diretriz o cumprimento da função social da propriedade? De que forma?
Sim. É estabelecido, entre os princípios fundamentais, que o Plano Diretor e suas revisões
“devem promover o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do território, de forma a assegurar aos habitantes condições de bem estar e segurança”.
Mais adiante, é estabelecido como objetivo geral do Plano Diretor “garantir a função social da propriedade, sujeita às exigências fundamentais do parcelamento, da ocupação e do uso do solo e da preservação do patrimônio ambiental e cultural expressas neste Plano Diretor e legislação complementar”.
II. Controle do Uso e Ocupação do Solo
1. O Plano estabelece macrozoneamento? Da zona urbana e rural?
O plano estabelece macrozoneamento, mas, embora faça referência a populações rurais, não faz nenhuma referência a um perímetro urbano. Nos dados do IBGE, toda a população é considerada urbana, inclusive na Contagem da População de 2007.
O território é dividido em nas seguintes zonas e áreas:
Zonas de Ocupação:
Zona de Ocupação Controlada (ZOC)
Zona de Ocupação Básica (ZOB)
Zona de Ocupação Preferencial (ZOP) Zonas Especiais:
Zonas Especiais de Interesse Social (ZIS)
Zonas Especiais de Interesse Ambiental (ZIAs)
Zonas Especiais de Negócios de Queimados (ZENQs)
Áreas de Reserva – ARs
Áreas de Diretrizes Especiais – ADEs
2. Estão definidos os objetivos do macrozoneamento? Quais?
Os objetivos do macrozonas estão definidos segundo cada uma das suas zonas.
De acordo com o Plano Diretor:
(i) as zonas de ocupação são todas urbanas e se classificam segundo seu nível máximo de
adensamento permitido, em função das condições e disponibilidade de infra-estrutura
urbana, capacidade viária e das diretrizes de expansão urbana do Plano Diretor.
(ii) as zonas especiais são classificadas segundo sua destinação funcional predominante e conforme o que o Plano identifica como vocações sócio-econômicas municipais e objetivos estratégicos do Plano Diretor. São definidas como áreas prioritárias para a elaboração de estudos, projetos e realização de investimentos e ações de governo, regularização fundiária e concessão de incentivos e investimentos privados de interesse para a consolidação do que é definida como sua vocação, condicionado ao parecer do Conselho da Cidade de Queimados (CONCIQ).
3. O macrozoneamento está demarcado em mapas? Delimitado por perímetros?
Está demarcado em mapas que fazem, em anexo, parte do Plano.
4. Além do Macrozoneamento o plano estabelece alguma outra forma de regulação do uso e ocupação do solo ou remete a uma revisão/elaboração de lei de uso e ocupação do solo?
O Plano estabelece apenas coeficientes de aproveitamento máximos por zonas e áreas do macrozoneamento. É definido que o Poder Executivo deverá regulamentar a lei de uso e ocupação do solo, de parcelamento, os Códigos de Obras e Tributário e a Lei de Bairros em até 2 anos a contar da data de aprovação do Plano.
III. Perímetro Urbano e Parcelamento do Solo
1. O Plano estendeu (ou diminuiu) o perímetro urbano? Criou alguma regra para a extensão do perímetro? Qual?
O Plano não se refere ao perímetro urbano, embora se refira a uma área rural e a populações rurais que habitariam duas zonas especiais de negócios na periferia norte e sul da cidade. Nenhuma área é definida como zona rural no Plano.
2. O plano incluiu regras para o parcelamento do solo urbano ou remeteu para legislação específica? Criou regras específicas para parcelamento de interesse social?
O plano não define nenhuma regra para o parcelamento do solo, nem remete para legislação específica. Define apenas, no seu art. 134, que ficam sem efeito as licenças já expedidas para projetos aprovados de loteamento com data de licenciamento superior a 1 (um ano) e cujas obras não foram iniciadas e, também, os projetos aprovados de loteamento (PALs) com licença de mais de 5 anos cujas obras ainda não estão concluídas.
3. Identificar a previsão de área de expansão urbana e sua definição.
O plano não define área de expansão urbana.
4. Verificar se o plano estabelece que os novos loteamentos devem prever percentuais para área de habitação de interesses social.
O Plano nada define a respeito.
IV. Coeficientes e Macrozonas:
1. Verificar quais são os tipos de zona e/ou macrozonas definidos no Plano.
- Zonas de Ocupação
As Zonas de Ocupação Controlada (ZOC) são definidas como as que apresentam restrições a uma ocupação mais intensiva do solo e suas diretrizes são voltadas para reverter processos de adensamento, garantir que a instalação de infra-estrutura e de serviços urbanos preceda a ocupação mais intensa do solo e graduar a intensidade de ocupação urbana em áreas limítrofes de zonas de interesse ambiental e de paisagens notáveis.
As Zonas de Ocupação Básica (ZOB) são definidas como as que apresentam potencial de urbanização sub-aproveitado, ocupação não consolidada e déficit de infra-estrutura, transporte, sistema viário, comércio e serviços. Suas diretrizes são de consolidação e ampliação da urbanização, onde a ocupação do solo deve ser de intensidade moderada e predominantemente horizontal.
As Zonas de Ocupação Preferencial (ZOP) são definidas como aquelas de privilegiada centralidade próximas da infra-estrutura básica e dos equipamentos urbanos, com boas condições de acesso e cuja intensificação de ocupação é estratégica para a consolidação da cidade compacta e econômica e dos vetores adequados de expansão urbana. Suas diretrizes são priorizar e estimular a ocupação de grandes vazios de acordo com os novos parâmetros do Plano Diretor. Na verdade, as ZOPs localizam-se no entorno da área reservada ao futuro parque cívico administrativo e, embora margeada pela rede ferroviária, é constituída em grande parte por grandes glebas vazias e parcelamentos esparsamente ocupados, o que contrasta com a diretriz de área “estratégica para a consolidação da cidade compacta e econômica”, embora a ZOP seja contígüa à área central da cidade.
- Zonas especiais
As 3 (três) Zonas Especiais de Interesse Social (ZIS) são áreas destinadas aos usos de interesse social e prioritárias para ações de regularização fundiária e urbanística, infra- estrutura e implantação de equipamentos sociais. As diretrizes para intervenção em ZIS estão listadas no Anexo VI – diretrizes de zonas especiais. O objetivo da ZIS ali descrito é
“promover a função social da cidade”.
As Zonas Especiais de Interesse Ambiental (ZIAs) são as áreas destinadas à proteção, preservação e recuperação de recursos naturais e de valor paisagístico. Uma das ZIAs corresponde à APA Guandu-Jacatirão, delimitada no mapa em anexo ao Plano. As diretrizes de uso e intervenção em ZIAs estão listadas no Anexo VI e seus objetivos são promover a eficiência de ações de defesa, preservação, fiscalização e recuperação do meio ambiente e valorização turística.
As Zonas Especiais de Negócios de Queimados (ZENQs) são “aquelas destinadas a complexos de empreendimentos econômicos agropecuários, industriais, de serviços e turísticos, geradores de trabalho e renda, de interesse para a sustentabilidade da economia municipal”. As ZENQs ocupam grande parte do território municipal e suas diretrizes apontam para a diversificação da base econômica municipal, a realização das potencialidades econômicas das áreas, a geração de emprego e renda para a população local, a promoção de condições atrativas de investimentos públicos e privados. O Plano define 5 (cinco) ZENQs e estabelece diretrizes de uso e intervenção para todas elas no Anexo VI do Plano.
A maior delas é a ZENQ 1, industrial, a oeste, que engloba o atual distrito industrial e cujos
objetivos estabelecidos são consolidar e incrementar pólos de negócios e de geração de
emprego e renda. Os objetivos das ZENQs 2 e 4 - pequenas áreas nas periferias norte e sul
do Município, na divisa com Nova Iguaçu - são “incentivar a qualidade de vida, o
desenvolvimento econômico e a permanência da população em área rural”. AS ZENQs 3 e 5 ocupam, em conjunto, área similar à da ZENQ 1, mas não são contígüas. Os objetivos para elas são “consolidar e incrementar empreendimentos agrourbanos, estabelecimentos industrias ambiental e socialmente não impactantes e negócios estrativistas”.
As Áreas de Reserva (AR) são espaços destinados a instalações e segurança de infra- estrutura de interesse público como obras viárias, gasodutos, linhas de transmissão de energia, oleodutos e áreas destinadas à implantação de equipamentos coletivos. O Plano define que as ARs poderão ser ter sua configuração alterada em função de projetos executivos das obras previstas.
As Áreas de Diretrizes Especiais (ADEs) são áreas urbanas peculiares com diretrizes especiais de intervenção, uso e ocupação do solo. Há dois tipos de ADEs:
(i) ADE do Centro (no Anexo VI aparece como “ADE do Comércio”), que compreende o Centro da Cidade. Seu objetivo é “fortalecer e requalificar a área central de Queimados”
(ii) ADE de Assentamentos Eco-Urbanos, que compreende assentamentos habitacionais existentes de ocupação rarefeita. O objetivo dessa ADE é a “requalificação urbana ambiental dos assentamentos em zonas ambientais”.
As ADEs se superpõem às demais zonas de ocupação e zonas especiais e seus parâmetros preponderam sobre os parâmetros para essas zonas.
2. Definição de coeficientes de aproveitamento básico e máximo (se não forem definidos esses coeficientes, verificar quais são os parâmetros utilizados para o controle do uso e ocupação do solo).
O coeficiente de aproveitamento básico é igual a 1,0. O Coeficiente máximo é variável conforme a zona. O Plano não define coeficiente de aproveitamento máximo para as ZIAs, ZIS ou ZENQs do tipo 2, 3, 4 e 5.
3. Definição do que é subutilização, não utilização e terreno vazio.
O Plano não define. Apenas estabelece que serão considerados não edificados, subutilizados e não utilizados lotes ou glebas localizados na ZOP com área superior a 2000 m2 ou os terrenos em ZIS com mais de 700 m2.
4. Definição de como se calculam os coeficientes de aproveitamento.
No Glossário, é definido que coeficiente de aproveitamento corresponde à relação entre a área edificada e a área do lote ou gleba.
5. Definição das macrozonas e/ou zonas e seus coeficientes e/ou parâmetros de utilização.
São definidos apenas os coeficientes de aproveito máximo e as condições para outorga do
direito de construir, com exceção das ZIAs, ZIS e ZENQs 2, 3, 4 e 5 para os quais não são
definidos coeficientes.
Quadro II. PD Queimados: coeficientes de aproveitamento e condições de outorga onerosa
Zonas Coeficiente de
aproveitamento máximo
Condições de outorga do direito de construir
Zona de Ocupação Controlada 1,0 Gratuito.
Zona de Ocupação Básica 2,0 Até o Coeficiente 1,0, gratuito.
De 1 a 2 com outorga onerosa
Zona de Ocupação Preferencial 3,0 Até 2, gratuito.
De 1 a 3 com outorga onerosa, sendo que de 2 a 3 fica condicionada à instalação de
rede de infra-estrutura de pavimentação, esgoto e
drenagem.
ADE de Assentamento Eco-Urbano 0,5 Gratuito
ADE de Comércio (ou do Centro) 3,5 Até Coeficiente 1, gratuito.
Acima de 1 com outorga onerosa.
ZENQ 1 4,8 Outorga onerosa com qualquer
coeficiente.
6. Identificar o estabelecimento de zoneamento e políticas específicas para as áreas centrais e sítios históricos.
É estabelecido zoneamento apenas para a área central incluída da ADE de Comércio (ou do Centro). São definidas políticas específicas para preservação do patrimônio cultural da Cidade e, inclusive, são preservados no Plano bens e conjuntos considerados como de Interesse Cultural e listados em artigo específico (art. 17).
7. Identificar o estabelecimento de zoneamento específico para áreas de proteção ambiental.
O Plano estabelece Zonas Especiais de Interesse Ambiental (ZIAs) destinadas à proteção, preservação e recuperação de recursos naturais e de valor paisagístico e cria a APA Guandu-Jacatirão em uma das ZIAs.
V. ZEIS
1. Definição de tipos de ZEIS.
As 3 (três) ZIS são áreas destinadas aos usos de interesse social e prioritárias para ações de regularização fundiária e urbanística, infra-estrutura e implantação de equipamentos sociais. Em ZIS, os lotes inferiores a 200 m2 somente receberão titulação coletiva e as unidades habitacionais populares produzidas com recursos públicos terão no mínimo 50 m2. O plano estabelece ainda que, respeitados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, não será cobrado ITBI de alienações de imóveis necssários para a execução de programas habitacionais.
2. Definição da localização em mapa, ou coordenadas ou descrição de perímetro
As ZIS aparecem definidas em mapa anexado ao Plano.
3. Definição da população que acessa os projetos habitacionais nas ZEIS.
O plano não define nada a respeito.
4. Definição de tipologias habitacionais em ZEIS.
É estabelecido que o Plano Estratégico Habitacional Municipal deverá caracterizar as ZIS, classificando-as como invasão, loteamento irregular ou loteamento clandestino.
5. A remissão para lei específica.
O Plano define 3 ZIS e nada remete para lei específica.
6. Caso as ZEIS já estejam demarcadas em mapas, identificar qual é o percentual da zona definido no plano.
As ZIS ocupam uma área muito pequena do território, enquanto os dados sobre renda familiar mostram um grande percentual de famílias pobres (28% tem renda familiar até 2 salários mínimos – com a inclusão dos sem rendimento, esse percentual sobe para 36%) e os dados sobre carência de infra-estrutura mostram que quase 33% dos domicílios não têm ligação com rede de abastecimento de água.
7. Verificar se existem definições de investimentos em equipamentos sociais nas ZEIS, tais como investimentos em educação, saúde, cultura, saneamento, mobilidade, etc.
Não há investimentos concretos previstos no Plano.
VI. Avaliação geral do zoneamento em relação ao acesso à terra urbanizada.
1. Qual o significado do zoneamento proposto sob o ponto de vista do acesso à terra urbanizada? (ou seja, procure avaliar o zoneamento, buscando identificar em que porções do território, de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo zoneamento se favorece o acesso à terra urbanizada pelas classes populares ou, pelo contrário, se favorece a utilização das s áreas pelos empreendimentos imobiliários voltados para classes médias e altas). Para fazer esta leitura, atentar para as seguintes características: tamanhos mínimos de lote, usos permitidos (incluindo possibilidades de usos mistos na edificação) e possibilidade de existência de mais de uma unidade residencial no lote.
Não tivemos acesso à legislação corrente do Município e o Plano nada estabelece a respeito.
2. Avaliar este zoneamento do ponto de vista quantitativo (percentual do território urbanizável destinado ao território popular frente ao percentual de população de baixa renda no município) e qualitativo (localização deste território no município)
Atenção: incluir as ZEIS nesta análise, porém não restringir a avaliação
apenas às ZEIS, caso existam zonas do macrozoneamento que permitam,
pelas características e parâmetros de uso e ocupação do solo, a produção
de moradia popular. Caso estes parâmetros não sejam estabelecidos no
próprio plano e sim na lei de uso e ocupação do solo, buscar a lei de uso e
ocupação do solo ou lei de zoneamento em vigor.
Embora nada possa ser dito com relação ao zoneamento anterior ao Plano, deve-se destacar que o Plano cria apenas 3 ZEIS, o que destoa do número de pobres e das condições de moradia verificáveis a partir dos dados de 2000 do Censo Demográfico, com todas as suas limitações.
VII. Instrumentos de Politica Fundiária
Parcelamento / Utilização / Edificação Compulsórios IPTU progressivo no tempo Identificar se o instrumento está apenas listado/mencionado ou se sua forma de aplicação específica no município está prevista.
Sua forma de aplicação está parcialmente prevista, pois precisa de regulamentação.
Caso esteja especificado sua forma de aplicação, identificar se esta é remetida à legislação complementar específica ou se é autoaplicável através do próprio plano.
O instrumento não é auto-aplicável e depende de regulamentação específica.
Se foi remetido para uma lei específica, se foi ou não definido um prazo para sua edição/regulamentação e qual é este prazo.
Não é definido nenhum prazo, além daquele definido para o Plano como um todo no art.
136 (2 anos).
Se é autoaplicável, identificar se está definido o perímetro aonde a lei se aplica (se esta definição faz parte de mapa anexo ao plano e/ou descrição de perimetro).
O instrumento não é auto-aplicável, mas o Plano, atendendo ao Estatuto da Cidade, define as áreas onde poderá ser aplicado – em ZOP e em ZIS. Essas zonas estão delimitadas em mapa Anexo ao Plano.
Identificar se a utilização do instrumento está explicitamente vinculada a um objetivo/estratégia do plano ou a seu macrozoneamento. Qual?
O instrumento está vinculado ao macrozoneamento, pois define que só podem ser aplicados em ZOPs ou ZIS.
Caso autoaplicável, identificar se está previsto um prazo de transição entre a norma atual vigente e o novo plano.
Não se aplica.
Identificar se estão definidos prazos para o monitoramento do instrumento;
Não estão definidos prazos para o monitoramento do instrumento.
Identificar se estão definidos prazos para revisão dos instrumentos.
Não estão definidos prazos para a revisão do instrumento.
Identificar se está definido quem aprova a sua utilização.
A utilização do instrumento será definida em lei.
Identificar se está definido o procedimento para sua utilização.
Apenas parcialmente. Não está definido, por exemplo, o que é um imóvel subutilizado.
No caso de envolver pagamentos de contrapartida, identificar se estão definidos critérios de isenção.
O Estatuto proíbe a concessão de isenções no caso de IPTU progressivo no tempo. O Plano, contudo, permite que seja concedida a isenção do IPTU, em geral, como benefício compensatório de limitações impostas aos imóveis pelo Plano e leis dele decorrentes ou, ainda, como mecanismo indutor de estratégias do Plano Diretor. Essa isenção deverá requerida pelos interessados à Prefeitura, condicionado ao parecer do CONCIQ, “no que couber”. Ou seja, a Prefeitura define o que cabe ao CONCIQ opinar a respeito.
Como esse dispositivo está incluído no mesmo capítulo denominado “Do Imposto Territorial Progressivo e das Isenções de Impostos” e como o Estatuto não permite isenções à tributação progressiva, haverá campo para disputa judicial.
Identificar se está especificada a fórmula de cálculo da contrapartida.
O Plano estabelece a periodicidade e as alíquotas progressivas do IPTU.
Identificar para onde vão os recursos.
Como é um imposto, não pode ter destinação específica.
Identificar qual a destinação dos recursos e suas finalidades.
Não se aplica.
Identificar quem é responsável pela gestão dos recursos.
O poder executivo é responsável pela gestão dos recursos provenientes dos impostos municipais.
Identificar se o Plano diretor prevê ou define lei específica para o instrumento em questão.
O instrumento, tal como definido no Plano, exige lei específica para sua regulamentação.
Identificar se estão definidos prazos.
Não estão definidos prazos específicos para o instrumento.
(1) Como se aplica – fazer uma descrição sucinta do funcionamento do instrumento.
Estão sujeitos aos instrumentos parcelamento, edificação e utilização compulsória e à
incidência do imposto progressivo no tempo e desapropriação com títulos da dívida
pública os lotes ou glebas não edificados, subutilizados e não utilizados com áreas superior
a 2 mil m2 localizados na Zona de Ocupação Preferencial e os terrenos com área superior a
700 m2 situados nas Zonas Especiais de Interesse Social.
Uma vez notificado pela Prefeitura, o proprietário poderá propor o estabelecimento de Consórcio Imobiliário com o Poder Executivo Municipal, “para viabilizar o plano de urbanização” (art. 85).
Destaque-se que 2 :
(i) o Plano não define o que é subutilização;
(ii) é estabelecida a peridiocidade e as alíquotas progressivas do IPTU progressivo no tempo: 5% no primeiro ano; 10% no segundo ano; e 15% a partir do terceiro ano.
(iii) no mesmo capítulo que dispõe sobre o IPTU progressivo no tempo estão previstas isenções do IPTU, de maneira geral. O proprietário deverá solicitar a isenção ao Executivo, que, a seu critério, deliberará. O Executivo poderá ouvir, se considerar pertinente, o parecer do CONCIQ. Como o Estatuto não permite isenções para o IPTU progressivo no tempo, há campo para disputas judiciais.
(2) Onde se aplica – identificar a relação com o zoneamento ou macrozoneamento.
Em ZOP e em ZIS.
(3) Quando se aplica – verificar se a aplicação ocorre a partir da data de aprovação do plano; se há prazo para regulamenteação; ou se há outras definições.
Não se aplica imediatamente. Depende de regulamentação posterior sem data específica definida além daquela estabelecida para a regulamentação do Plano como um todo (2 anos).
OUTORGA ONEROSA ( DE DIREITOS DE CONSTRUÇÃO OU ALTERAÇÃO DE USOS) Identificar se o instrumento está apenas listado/mencionado ou se sua forma de aplicação específica no município está prevista.
Está prevista apenas a outorga onerosa do direito de construir, que depende de regulamentação.
Caso esteja especificado sua forma de aplicação, identificar se esta é remetida à legislação complementar específica ou se é autoaplicável através do próprio plano.
Estão definidos no Plano a área de aplicação e os coeficientes básico e máximo. O PD remete a regulamentação do processo de concessão da outorga para o Poder Executivo. O problema é que o Estatuto exige que a fórmula de cálculo da cobrança, os casos de isenção e a contrapartida do beneficiário sejam definidas em lei municipal.
Se foi remetido para uma lei específica, se foi ou não definido um prazo para sua edição/regulamentação e qual é este prazo.
Não foi definido prazo específico além daquele definido para regulamentação de todo o Plano (2 anos).
Se é autoaplicável, identificar se está definido o perímetro aonde a lei se
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