2013/03/27
Ainda as Forças Armadas e o Sistema de Forças – O
criterio estratégico “AEA”
João Pires Neves1
Há quem refira que o sistema de forças (SF) vale pela forma como os meios que o integram estão organizados e estruturados. Nós acrescentamos que ele vale por isso, sem dúvida, mas não só. Vale também pela forma como operacionaliza, com mais ou menos mérito e consistência, a resposta a um conjunto de critérios, de natureza metodológica e/ou político-militar, previamente determinados com vista à avaliação do próprio sistema.
Esta questão da avaliação do SF não sendo uma questão nova é, no entanto, da maior relevância e atualidade. Por isso mesmo já, no passado, ocupou algum do nosso tempo neste jornal e, no presente, do nosso ponto de vista, é tema que, uma vez mais, estando na ordem do dia, importa relembrar e trazer à colação.
Oportunidade esta que coincide com a circunstância do Conselho Superior de Defesa Nacional (CSDN) acabar de se pronunciar, nos termos da Lei de Defesa Nacional (LDN)2, sobre o projeto de Conceito Estratégico de Defesa Nacional
(CEDN), que o governo lhe submeteu e que, por resolução do Conselho de Ministros, ao seu nível, lhe compete agora aprovar.
Dito isto, e entrando diretamente no tema, referiria, a título introdutório, que confrontado com um problema que afete negativamente os seus interesses e, dispondo de várias soluções para o encarar, o homem, quando sujeito a influências que o levem a atuar impulsivamente, cuidará, em regra, de adotar a linha de ação que melhor proteja os interesses alvo de ameaça.
De forma mais ou menos consciente, o processo que o leva a selecionar uma das soluções envolve a utilização de instrumentos de apoio à decisão, nomeadamente a aplicação de critérios, definidos em função de um certo número de parâmetros.
A avaliação das soluções disponíveis, à luz dos critérios assim adotados, conduz frequentemente à conclusão de que não existirá uma solução que preencha integral e cumulativamente todos os parâmetro de referência, o que espelha de alguma forma, a natureza dos imperativos que norteiam a prossecução dos interesses desafiados.
A decisão final, essa, sempre subjetiva, resultará de um compromisso entre graus de satisfação de cada critério, por cada solução, e será aquela que de um modo mais consistente e positivo também, melhor responderá à inerente análise multicritério, pois é disso que igualmente se trata.
Aplicam-se estas considerações, também, à avaliação de propostas de SF, gizados no âmbito de uma metodologia de planeamento de defesa nacional, sucedendo que
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Vice-almirante na Reforma.
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os critérios mais comuns aplicáveis naquele caso serão a sua adequabilidade (A), exequibilidade (E) e aceitabilidade (A).
Do SF dir-se-á, então, que ele é o resultado de um judicioso compromisso entre o grau de satisfação das suas adequabilidades (militar), exequibilidade (financeira) e aceitabilidade (política).
O compromisso resulta sobretudo da inviabilidade de concretizar um SF que responda eficazmente a todas as ameaças previsíveis, mesmo que para tal fosse possível dispor da plenitude dos recursos financeiros requeridos. Daí originarem-se vulnerabilidades, tal como a irreversibilidade dessas vulnerabilidades, a considerar no âmbito dos riscos, passíveis, ou não, de serem considerados politicamente aceitáveis.
De notar que quando antes se referiu critérios “mais comuns”, abre-se a porta para considerar ainda outros critérios, referenciando designadamente aspetos específicos, técnicos, ou outros, a requerer dados de informação pertinentes, alguns mesmo classificados e, por isso, aqui não invocáveis.
A definição dos parâmetros a observar, sob a forma de critérios, resulta de orientação fixada pelo poder político, ou das autoridades militares competentes, plasmados no Programa do Governo, no próprio CEDN, no Conceito Estratégico Militar (CEM) e em diretivas apropriadas, ou, em alternativa, serão deduzidos de outros elementos, também de doutrina, como sejam, por exemplo, os discursos proferidos, as intervenções havidas e os respetivos fios condutores.
De acordo com a hierarquia de poderes incumbe à política, como doutrina de fins, estabelecer a montante, aquilo que em “finalidade” pretende que as Forças Armadas (FFAA) realizem e cumpram. Daí que o exercício a que se vem aludindo, a propósito do SF, seja sempre um exercício de passagem da política à estratégia. A política, porque define os “fins” e a Estratégia, porque estabelece os “meios”.
Como disciplina de meios que é, pertence ao domínio da estratégia proceder ao estudo da conceção (estratégia genética), mas também ao da sua organização (estratégia estrutural) e ainda ao do seu emprego (estratégia operacional), que se faz sempre em razão da Missão atribuída, a coberto da Lei.
Estabelecidos pelo Estado, na sua qualidade de aparelho político, os “fins”, o que se pretende que as FFAA realizem e cumpram como grandes objetivos de nível político, competirá, em sequência à “Estratégia” militar, e, portanto, às Chefias Militares e ao Conselho de Chefes de Estado-Maior (CCEM) tratar do “ Como”, como devem ser concebidos, estruturados e aplicados os meios e as forças em ordem à prossecução efetiva daqueles mesmos objetivos.
Estas considerações estão sobremaneira relacionadas com o SF - instrumento que é primeiro de cumprimento da Missão das FFAA - e, muito especialmente, com a natureza dos meios, a sua quantidade e qualidade, assim como com os custos da sua edificação, levantamento e emprego operacional sustentado.
A propósito, parece-nos igualmente possível afirmar que o impacto financeiro de um qualquer SFN dependerá acima de tudo, como é natural, do quantitativo de meios que o integram estruturalmente e bem assim da qualidade dos mesmos.
Mas também não será a mesma coisa se os meios assim referidos forem “novos” ou “usados”, ou se as grandes unidades de manobra, principalmente da componente terrestre, onde isso é mais evidente, acabarem por se quedar a 80% ou 70% dos efetivos.
No fundo, trata-se de um exercício de gestão de satisfação de necessidades e de interesses e de consecução de objetivos, o qual, por natureza, será sempre complexo no seu desenvolvimento e tramitação próprias, dadas as suas envolventes, intervenientes e fatores presentes.
Uma coisa é certa, nunca o processo de planeamento estratégico, de que vimos falando, deverá resvalar para situações de impasse, fruto, por exemplo, de pressões de conjuntura e de curto prazo, sobrepondo-se a considerações de estrutura e de longo prazo, a tal tirania do curto prazo como alguém, e bem, lhe chamou.
Os efeitos nocivos incidirão sobre o desenrolar do próprio processo de planeamento, em particular sobre o ciclo subsequente de planeamento de forças. Sem planeamento estratégico, sem um planeamento de forças rotinado (e sem programação de longo prazo) não haverá um SF e sem um SF edificado, sem meios levantados, não será possível operacionalizar qualquer estratégia militar.
Se o planeamento estratégico de defesa tem por objetivo a conceção, obtenção e sustentação dos meios, o planeamento operacional visa a escolha e a adequação dos meios aos fins. Neste sentido, tem a ver apenas com o seu emprego e utilização articulada.
Deste modo, a conclusão só pode ser uma: ou há meios, configurados num SF coerente e estes podem ser estrategicamente adequados aos fins, o que viabiliza a estratégia operacional; ou, não há meios, e consequentemente não há SF, e estratégia operacional.
É neste quadro, que os Chefes do Estado-Maior dos Ramos (CEM) e o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA) procedem ao estudo do desenho e conceção do SF. Naturalmente, fazem-no em estreita colaboração entre si, mas será o próprio Conselho de Chefes do Estado-Maior (CCEM) que, ao seu nível, e nos termos da Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA)3 (art.º 19º), elabora o projeto de definição do SF e o faz subir à consideração Ministerial.
Na sequência da avaliação que faça do projeto recebido cabe ao Ministro da Defesa Nacional (MDN) assumi-lo e, sob a forma de proposta, submetê-lo, nos termos da LDN (art.º 14º), à aprovação do CSDN.
A apreciação da proposta por este Conselho, nos termos do nº 2-a do art.º 17º daquela mesma LDN, no exercício das suas funções administrativas, dá lugar, no final, não só à aprovação das missões Específicas das FFAA (MIFA), como à aprovação do SF necessário ao seu cumprimento.
Do caminho consagrado pela lei para o desenho e conceção do SF, resulta ser ao CCEM que, ab-initio caberá a responsabilidade de se pronunciar sobre a adequabilidade militar dos meios que o integram e, bem assim, sobre a sua organização, em geral, e estruturas quantitativa e qualitativa, em particular.
A responsabilidade pela verificação dos dois outros critérios - da exequibilidade financeira e da aceitabilidade política – será, porém, incumbência do MDN, enquanto entidade de topo que, politicamente, responde pela elaboração e
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execução da componente militar da defesa nacional, pelo emprego das FFAA e pelas suas capacidades, meios e prontidão, nos termos do art. 14º da já citada LDN.
Concebido o anteprojeto do SF pelo CEMGFA e pelos CEM, com inevitável entendimento entre si, a elaboração do projeto, incumbência dos mesmos, na qualidade de membros do CCEM, não pode deixar de refletir igual entendimento, antecipando já a ligação com o MDN, na reunião do Conselho Superior Militar (CSM).
É, com efeito, neste Conselho, onde têm assento todos os anteriormente mencionados chefes militares e Ministro, que, do nosso ponto de vista, se oferecem atenderem, em conjunto, não só, à panóplia de termos de referência estruturantes de toda esta problemática do SF, mas também, às orientações políticas de conjuntura que, eventualmente, hajam sido estabelecidas pelo próprio MDN.
Não é demais suscitar estes aspetos, dado o seu peso e relevância no estudo e conceção do SF, assim como no período da avaliação da sua conformidade, durante o qual se verifica do modo e da forma como o SF responde aos critérios específicos, entretanto, estabelecidos e que, no fundo, serão sempre subsidiários do triplo critério AEA mais geral e estratégico, tal como já referido.
Trata-se de visualizar o impacto dos problemas que afetam o SF, no conjunto objetivo – conceito – forças, justamente os três pilares da estratégia, ou seja, avaliar da viabilidade da estratégia elaborada para fazer face a uma determinada ameaça.
E neste particular, sejamos claros, os ramos têm bem presente o seu próprio patamar de meios mínimos. Sabem eles, por outras palavras, qual o número de meios e forças e respetivas estruturas de apoio abaixo do qual não deverão reduzir mais, sem comprometerem a capacidade das FFAA para executarem as tarefas que lhe estão atribuídas.
A existirem problemas, os mesmos traduzir-se-ão em riscos que poderão ser considerados, ou não aceitáveis pelos órgãos a que obedecem as FFAA. É um assunto que jamais as deixará de preocupar, como é natural. Neste ponto, à laia de parêntesis, ocorre interrogarmo-nos se já existirá prática de expor ao poder político, em linguagem que lhe seja útil, o enunciado dos riscos concretos que tanto preocupa as FFAA.
De forma sucinta, dir-se-á estarmos perante um exercício de aproximações sucessivas, levado a efeito em harmonia e permanente diálogo, entre e por diversos órgãos do Estado, designadamente: os CEM, o CEMGFA e o MDN.
No início as posições de partida dos intervenientes serão, porventura, distantes. No final, todos estarão, seguramente, bem mais próximos uns dos outros, conscientes do trabalho realizado, do rigor das posições assumidas e da profundidade da fundamentação utilizada. Acima de tudo, todos estarão irmanados em torno de uma proposta de SF que, coletivamente subscrita, o MDN, em nome do Governo, submete à apreciação do CSDN para posterior aprovação.
Por último, será de recordar que no nosso último artigo4, neste mesmo jornal,
afirmávamos que o SF não nasce por geração espontânea. Resulta de um exercício complexo de planeamento estratégico e de forças e que, uma vez mais, aqui hoje, com uma outra roupagem, quisemos trazer à colação e explicitar nas suas grandes linhas.
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