Trabalho, reconhecimento e justiça social: o caso dos cuidados informais em Portugal

Texto

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35 | 2021

Políticas laborais e justiça redistributiva

Trabalho, reconhecimento e justiça social: o caso dos cuidados informais em Portugal

Mafalda Araújo e José Soeiro

Edição electrónica

URL: https://journals.openedition.org/eces/6164 DOI: 10.4000/eces.6164

ISSN: 1647-0737 Editora

Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra Refêrencia eletrónica 

Mafalda Araújo e José Soeiro, «Trabalho, reconhecimento e justiça social: o caso dos cuidados informais em Portugal», e-cadernos CES [Online], 35 | 2021, posto online no dia 10 dezembro 2021, consultado o 15 dezembro 2021. URL: http://journals.openedition.org/eces/6164 ; DOI: https://doi.org/

10.4000/eces.6164

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MAFALDA ARAÚJO,JOSÉ SOEIRO

TRABALHO, RECONHECIMENTO E JUSTIÇA SOCIAL: O CASO DOS CUIDADOS INFORMAIS EM

PORTUGAL

Resumo: A necessidade de reconhecer legal e simbolicamente os cuidadores informais tornou-se, nos últimos anos, matéria aparentemente consensual, sobretudo quando, em julho de 2019, se aprovou o Estatuto do Cuidador Informal. Contudo, a trajetória desta questão social enquanto “problema” não é isenta de disputa relativamente a um conjunto de significados, tendo os seus vários intervenientes mobilizado diferentes entendimentos ontológicos de cuidado, de trabalho, de reconhecimento e de justiça. Este artigo propõe-se analisar as operações discursivas acionadas por alguns dos principais atores deste processo político, focando-se nos documentos e discursos produzidos nesse contexto. A partir dessa análise, apresenta-se uma tipologia possível de modelos de reconhecimento dos cuidados informais, aos quais subjazem diferentes estratégias e perspetivas sobre o regime de cuidados e a justiça no trabalho.

Palavras-chave: cuidados informais, justiça social, reconhecimento, trabalho.

LABOUR, RECOGNITION AND SOCIAL JUSTICE: THE CASE OF INFORMAL CARE IN PORTUGAL

Abstract: In recent years, legally and symbolically recognising informal carers has become a matter of apparent consent, especially when, in July 2019, the Legal Status of Informal Carers was approved. However, the trajectory of this social problem as an “issue” has not been exempt from dispute regarding a set of meanings, given how its agents have mobilised different ontological definitions of care, labour, recognition and social justice. This article aims to analyse the discursive operations activated by some of the leading actors who took part in this political process, with a focus on the political documents and discourses produced in this context. Building on this analysis, a possible typology of models of informal care recognition is suggested, underlying different strategies and perspectives on care regimes and justice at work.

Keywords: informal care, recognition, social justice, work.

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INTRODUÇÃO: CUIDADOS INFORMAIS E OS TRABALHOS QUE EXCLUEM DO EMPREGO

A crise financeira de 2008, que se transmutou em crise das dívidas soberanas, teve como resposta, nomeadamente nos países do sul da Europa, um conjunto de políticas de austeridade e de desvalorização económica do trabalho, que operaram um processo inédito de transferência de riqueza do trabalho para o capital e que conduziram a um processo de empobrecimento das classes populares (Reis, 2014). Esse retrocesso deu origem a um ciclo de ação coletiva que contestou esse processo de desdemocratização e de mercantilização radical da vida (Castells, 2012; Fraser, 2013; Estanque et al., 2013).

Contudo, nem sempre o modo como olhamos o trabalho permite dar a devida centralidade aos processos de desigualdade e exclusão que operam através da acumulação, por uma parte da população, de um enorme volume de trabalho que nunca esteve enquadrado como emprego. Além disso, nem sempre se atende aos efeitos que essa sobrecarga tem na impossibilidade de aceder ao trabalho assalariado, à autonomia que ele pode proporcionar e aos mecanismos de proteção social que continuam a ser construídos, em grande medida, a partir daquela categoria (ILO, 2018).

É este o caso de quem assume os cuidados informais de pessoas dependentes. Quem presta cuidados informais vive frequentemente numa condição de exclusão do emprego, por este ser dificilmente compatível com o trabalho não remunerado dos cuidados que lhe é imputado, numa remissão à família acentuada sempre que, em contexto de crise, se assiste à retração do Estado social e dos serviços públicos. Neste artigo, centraremos o nosso olhar sobre este fenómeno e sobre o modo como, mais recentemente, emergiu a ação coletiva de cuidadores e cuidadoras e se começaram a dar os primeiros passos de um enquadramento legal para esta realidade.

Sublinhamos o paradoxo de uma exclusão do trabalho (assalariado) que é feita através de uma sobrecarga de trabalho (na esfera doméstica). Mas talvez seja importante clarificar a aceção em que utilizamos estes termos. Na linha da teoria da reprodução social, entendemos ser uma armadilha sociológica, com relevantes consequências políticas, a separação entre a economia considerada produtiva, associada ao mundo do emprego, e o trabalho reprodutivo, que inclui um conjunto de atividades e capacidades essenciais para a sustentação da vida, para o funcionamento da sociedade e do sistema económico (Fraser, 2016; Bhattacharya, 2017). Os efeitos dessa divisão artificial são a perpetuação de visões androcêntricas do trabalho e da precariedade, um histórico silenciamento do trabalho emocional (Fraad, 2009), dos cuidados e de quem os presta, uma fratura que subordina a esfera do trabalho reprodutivo à do trabalho produtivo e uma construção simbólica dos cuidados que os remete para a esfera doméstica e feminina (Ezquerra, 2018:

39; Soeiro et al., 2020; Ivancheva e Keating, 2020).

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Esta remissão tem merecido contestação, nomeadamente no quadro das perspetivas feministas que reivindicam uma transformação radical do modelo de reprodução social, que contrarie a institucionalização das mulheres no lar (Federici, 2013: 94) e as missões de género1 que lhes são atribuídas. Tem sido contestada, também, pelas propostas em torno de uma economia púrpura alternativa aos paradigmas dominantes na macroeconomia (Ilkkaracan, 2013), da tentativa de visibilizar o “trabalho não remunerado”

dos cuidados através da sua quantificação (Keating et al., 2013; Alves, 2015; Cès et al., 2019), da utilização do conceito de “cuidadania” (uma cidadania dos cuidados) como forma de identificar uma comunidade de direitos construída não a partir da cidade mas dos cuidados (Casas-Cortes, 2019), isto é, colocando a noção de interdependência no centro (Tronto, 2013; The Care Collective, 2020).

Assim, quando falamos do “mundo do trabalho”, precisamos de incluir nele, como aliás tem vindo a ser assumido pela própria Organização Internacional do Trabalho, a dimensão do trabalho não remunerado, na qual se incluem os cuidados informais. Parece-nos ainda que, tendo em conta a natureza polissémica da palavra trabalho, a consideração desta faceta do problema é imprescindível para uma análise crítica dos processos de exclusão e das lutas pelo reconhecimento e pela redistribuição neste campo. De resto, estas exigências emergiram nos últimos anos da sociedade civil, através da constituição de um movimento de cuidadores e cuidadoras informais que é uma das novidades simultaneamente mais improváveis e mais surpreendentes na ação coletiva neste período, que trouxe para o espaço público exigências de democratização da democracia e de uma justiça redistributiva capaz de contemplar este trabalho que permaneceu demasiados anos numa sombra social e numa “clandestinidade legal” (Soeiro e Araújo, 2020).

A abordagem política dos cuidados informais tem vindo a ser atravessada, contudo, por discursos que oscilam entre a valorização desta atividade como um trabalho livre e voluntário, revelador de altruísmo e dedicação ao outro, e a denúncia dos cuidados informais enquanto forma de trabalho não voluntário. Seguindo estes conceitos, o trabalho voluntário referir-se-ia àqueles casos em que o indivíduo decide dedicar-se a um conjunto particular de relações laborais (Komlosy, 2018: 111), colocando a sua força de trabalho ao serviço de um coletivo ou comunidade, de forma livre e não remunerada, exercendo um trabalho socialmente “reconhecido” e prestigiado (no sentido weberiano), ao qual se associa uma compensação imaterial e uma recompensa ao nível da subjetividade e da gratificação, ou pela honra e reconhecimento social. Já o trabalho sob coerção, usando ainda os termos de Komlosy, aponta para aqueles casos em que ao trabalhador não é permitida a liberdade de escolha quanto à execução das tarefas que tem a seu cargo. Foi

1 Agradecemos esta expressão ao nosso colega e amigo Hugo Monteiro.

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no campo de denúncia do aspeto compulsório dos cuidados informais que Hilary Land e Hilary Rose (1985) cunharam o termo “altruísmo forçado”: as disposições cuidadoras não emanam necessariamente dos afetos que marcam a relação interpessoal, mas são impulsionados pela incorporação das estruturas e das possibilidades seriamente condicionadas relativas à partilha da provisão do cuidado.

Ora, a consideração destes dois polos do trabalho parece ter potencial heurístico quando aplicado ao discurso e às propostas políticas para o reconhecimento dos cuidados informais, particularmente em sociedades como a portuguesa, que mantêm traços familialistas e orientações nas políticas públicas que continuam a prescrever à família um papel central enquanto entidade cuidadora (Ferreira, 2000; Hespanha et al., 2000; Santos, 1995; Soeiro et al., 2020). Na nossa opinião, é possível conceber o cuidado informal como forma de trabalho semiforçado, por estar enquadrado num contexto de ausência de alternativas democráticas, por ser política e juridicamente prescrito pelo Estado e funcional à reprodução do capitalismo e do patriarcado. Esta prescrição torna-se explícita por via do comando constitucional que remete os cuidados para a esfera familiar e da sociedade civil e por via do Código Civil que prevê o dever de assistência familiar, que legitima legalmente uma imputação às famílias e uma desresponsabilização pública destas necessidades de assistência e de apoio. Por outro lado, este regime familialista, assente em trabalho não remunerado, é essencial à reprodução das hierarquias de género que sustentam o sistema patriarcal, bem como à reprodução de um sistema económico e de um modo de produção que assentam não apenas na exploração do trabalho assalariado, mas na expropriação do trabalho reprodutivo – sem o qual o capitalismo não poderia existir e que objetivamente não remunera, nem através do salário direto (no caso do trabalho reprodutivo não pago), nem de salário indireto (isto é, de serviços públicos universais, financiados através de impostos, que garantam estas necessidades).

1.BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO SOBRE OS CUIDADOS INFORMAIS EM PORTUGAL

A emergência dos cuidados informais no debate público enquanto problema carente de enquadramento legal e reconhecimento político reuniu consenso em julho de 2019, quando a Assembleia da República decidiu aprovar o Estatuto do Cuidador Informal (ora em diante ECI), na sequência da de um movimento de cuidadores e cuidadoras informais que começou a estruturar-se a partir de 2016. A trajetória deste problema social não tem sido isenta, contudo, de disputa em torno de um universo de significados e entendimentos políticos relativos ao estatuto ontológico dos cuidados – isto é, às diferentes conceções de responsabilidade, trabalho e justiça social subjacentes ao seu reconhecimento. Assim, é importante enfatizar esses conflitos conceptuais que repousam por detrás do que poderia parecer um consenso, contribuindo para desfazer homogeneidades e identificar diferentes

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projetos de justiça social que estas diversas visões pressupõem. Na verdade, apesar de Portugal dispor hoje de uma lei que criou o ECI, parece estar em larga medida por saber qual é exatamente o objeto deste reconhecimento e o que acabará por ser validado ou apoiado em relação aos cuidados informais com este novo enquadramento legal.

A situação de Portugal é conhecida. De acordo com os números avançados pela Eurocarers (Goodwin, 2017), haverá cerca de 8% da população que presta cuidados informais (o que significaria um valor absoluto na ordem das 800 mil pessoas), 25% dos quais “a tempo inteiro” (o que corresponderia a cerca de 200 mil pessoas). Já as projeções da Comissão Europeia situam a percentagem de pessoas que prestam cuidados informais em 13% da população total e em 3,6% entre os trabalhadores assalariados (EC, 2018: 19- 21). Um estudo mais recente do Movimento Cuidar dos Cuidadores Informais (MCCI, 2021) aponta mesmo para um universo de quase um milhão e meio de pessoas nesta condição, justificando este aumento com o encerramento das respostas sociais em tempos de pandemia de COVID-19. Estima-se que 80% dos cuidados em Portugal sejam prestados por não profissionais, sendo a maioria destes mulheres (Teixeira et al., 2017). Se estes serviços fossem realizados no domínio formal da rede estatal, calcula-se que custariam ao Estado mais de 4 mil milhões de euros anuais (Goodwin, 2017). Indiretamente, estas estatísticas e esta projeção permitem realçar um ponto importante, levantado pelo movimento das cuidadoras e dos cuidadores informais: em certo sentido, eles estariam a operar em substituição do Estado.

O debate sobre o enquadramento legal dos cuidados acontece, no que às políticas públicas diz respeito, sob o pano de fundo de um modelo de “welfare mix pluralista”

(Ferreira, 2000). A uma taxa de cobertura dos cuidados profissionais muito reduzida (Lopes, 2017) soma-se uma concentração dos cuidados sociais formais em respostas prestadas por um Terceiro Setor financiado em larga medida através de acordos de cooperação com a Segurança Social e dependente desse financiamento público. No que às transferências monetárias diretas do Estado para as famílias diz respeito, elas são tão reduzidas em valor que servem, essencialmente, para acudir a situações de pobreza e carência económica.

2.VISÕES DO TRABALHO E DA JUSTIÇA: ALGUMAS PERGUNTAS DE PARTIDA

Partindo de um modelo de reprodução social familialista (Lopes, 2006), o Estado foi veiculando nas últimas décadas, através dos seus arranjos institucionais e das suas políticas públicas, padrões institucionalizados de valores culturais que não permitem uma participação paritária na vida social. De acordo com Nancy Fraser (2003: 29), quando as instituições sociais constituem certos atores como excluídos ou “simplesmente invisíveis”, e não como intervenientes de pleno direito numa interação social, estamos perante casos

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de “falso reconhecimento” (misrecognition) ou de subordinação (de status) institucionalizada. É o caso, parece-nos, de quem presta cuidados informais e da desconsideração do seu trabalho, incluindo a dimensão da dedicação emocional que ele exige (Hochschild, 1983), no quadro da desvalorização de “tudo quanto é codificado como

‘feminino’” (Fraser, 2003: 20-21),2 fazendo com que as formas de falso reconhecimento também informem as de má distribuição dos recursos.

Mesmo com a prudência requerida pela circunstância de os dados para Portugal serem construídos essencialmente a partir de projeções, é segura a consideração de que o trabalho dos cuidados informais é esmagadoramente feminino, o que, ao expor as pessoas à ausência de rendimento proveniente do trabalho assalariado, torna-as também mais vulneráveis à pobreza, para além do esgotamento físico e emocional. É impossível abordar estas questões sem enfatizar o quanto o género estrutura a diferença entre o trabalho produtivo pago e o trabalho reprodutivo não pago e o quanto esta distribuição social de injustiça resulta numa distribuição da pobreza no feminino.

Assim sendo, a existência de um estatuto para o reconhecimento dos cuidados informais corresponde a uma aspiração de justiça social. Mas, como veremos, o modo de operacionalizar esta aspiração é tudo menos isento de tensões e contradições. Sem derrubar as formas de subordinação à estrutura económica e cultural, é extremamente limitada a correção do “défice democrático” (Tronto, 2013) que a ausência de reconhecimento significa, bem como a possibilidade de uma reorganização social deste conjunto de atividades. Assim, parece ser na articulação entre reconhecimento e redistribuição, para utilizar os termos de Nancy Fraser, que se encontra a possibilidade de uma abordagem emancipatória deste problema, capaz de, ao mesmo tempo, “remover os impedimentos à paridade participatória” e “remover os impedimentos económicos via redistribuição” (Fraser, 2003: 73).

A partir destas inquietações, há essencialmente três perguntas que estão na origem da análise que aqui apresentamos. Em primeiro lugar, quisemos saber se o objeto do reconhecimento legal em curso é o cuidado entendido enquanto disposição, isto é, enquanto inclinação afetiva, ou, por outro lado, se é compreendido como prática de trabalho não remunerada e perpetuada no seio da família (Tronto, 2013). Seguindo esta linha de raciocínio, procurámos problematizar se está em causa um esforço de visibilização deste trabalho enquanto prática compulsória – ou seja, expressão de um “altruísmo forçado”, como entendido por Land e Rose (1985) – ou, pelo contrário, do cuidado enquanto forma de dedicação voluntária, altruísta e “abnegada”. Em terceiro lugar, quisemos problematizar se o reconhecimento que começou a ser legislado se constitui num

2 Todas as traduções são da nossa responsabilidade.

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instrumento de confirmação de um determinado regime, no qual os cuidados têm um estatuto social subalterno e no qual se reproduz uma acentuada divisão sexual do trabalho reprodutivo ou, em contraste, se poderá ser um instrumento de transformação desse mesmo regime, designadamente assumindo os cuidados como responsabilidade coletiva e partilhada pelo próprio Estado. Estas são as questões de partida com que procuramos olhar o debate sobre o reconhecimento legal dos cuidados informais. A partir destas, tentámos identificar as raízes dos entendimentos discordantes em que repousam as diferentes soluções apresentadas no âmbito do ECI, refletindo sobre a evolução da construção dos cuidados como problema político em Portugal nos últimos anos.

À permanência estrutural do trabalho invisível e silencioso dos cuidadores e das cuidadoras informais no contexto familiar vêm-se somando, na última década, duas tendências. Por um lado, o desenvolvimento, no nosso país, de algumas políticas públicas e de prestações sociais que parecem ter como objetivo amenizar o peso dos cuidados informais, nomeadamente dirigidas às crianças (comparticipação para a frequência de creches ou alargamento de licenças parentais), às pessoas dependentes (complemento por dependência ou rede de cuidados continuados integrados) e às pessoas com deficiência (prestação social para a inclusão ou projetos-piloto de vida independente, por exemplo). Por outro lado, assistimos a um crescimento do setor dos cuidados formais como nicho de negócio, seja por via de respostas mercantis, seja por iniciativas do setor da economia solidária com formas híbridas de mercantilização. Uma e outra, contudo, não têm significado uma alteração de fundo no regime familialista dos cuidados em Portugal, na divisão sexual do trabalho doméstico ou no padrão de desigualdade no acesso aos apoios providos pelo mercado. Na verdade, o crescimento da economia do cuidado tem sido acompanhado de novas formas de precariedade laboral feminizada e racializada, e de novos mecanismos de exclusão (Fraser, 2013).

A iniciativa de diversos atores individuais e coletivos, sobretudo a partir de 2016 – ano em que começou a ganhar forma o movimento de cuidadores e cuidadoras em Portugal – , conferiu visibilidade social e mediática aos cuidados, exigindo aos partidos políticos um posicionamento. O debate sobre o ECI (aprovado em julho de 2019) teve por base a exigência do reconhecimento político (social, legal e económico) do valor dos cuidados informais enquanto pilar fundamental para a sustentação de milhares de vidas humanas, e alguma forma de validação e apoio, nomeadamente ao nível económico, para esses cuidados.

Quer as pessoas que prestam cuidados quer os partidos políticos mobilizaram, no decorrer do processo legislativo que culminou na aprovação do Estatuto, de forma mais ou menos explícita, um conjunto de entendimentos relativos à noção do cuidado enquanto trabalho ou expressão de altruísmo, bem como visões paradigmáticas de justiça social que

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posicionam primordialmente a responsabilidade face à organização dos cuidados sociais ora no Estado, ora nas famílias (leia-se, neste caso, nas mulheres das famílias, na esmagadora maioria dos casos). Neste sentido, a tensão que perpassa os vários discursos revela e contextualiza a reação dos vários agentes à necessidade de reconhecer o trabalho de quem presta cuidados informais, procurando conceder um maior apoio a este grupo.

Entre outros dilemas, os vários atores políticos deparam-se com a necessidade de concretizar a resposta ao seu entendimento dos cuidados como trabalho. Neste sentido, importa também dissecar se se considera que este modelo político tem privatizado os custos e a culpa ou, por outro lado, se apenas se limita a não apoiar o que, para alguns agentes, sempre deveria ter sido privado (ver, por exemplo, Orloff, 1993; Daly e Lewis, 2000).

3.BREVE NOTA METODOLÓGICA

Procuramos de seguida apresentar uma análise destas questões a partir de diferentes materiais produzidos neste processo político-legislativo: i) os textos da petição dinamizada pelos cuidadores e cuidadoras; ii) os projetos de resolução apresentados pelos partidos políticos, que configuram recomendações ao Governo; iii) o Documento Enquadrador realizado por solicitação do Governo (Teixeira et al., 2017) e sua respetiva apresentação;

iv) os projetos de lei apresentados pelos partidos políticos com assento parlamentar;3 v) a Proposta de Lei n.º 186/XIII/4.ª, da autoria do Governo; vi) os pareceres elaborados pelos parceiros sociais; vii) o texto final do ECI, a Lei n.º 100/2019, de 6 de setembro; e ainda viii) os testemunhos de cuidadores e cuidadoras apresentados numa sessão pública de discussão sobre o Estatuto, aquando da apresentação do referido Documento Enquadrador.4

A interpretação proposta assenta numa análise crítica do discurso. Estes diferentes documentos acabam por dar respostas diversas sobre o que deve ser reconhecido e sobre como concretizar tal reconhecimento, sobre qual se entende ser o papel do Estado ou o papel das famílias e que “operações de justificação” (Thévenot, 2002) são mobilizadas, bem como evocar, nas argumentações do discurso, conceções de responsabilidade, justiça social e trabalho variadas. Igualmente relevante é compreender como cada evento comunicativo, enquanto instância de uso de linguagem (Jørgensen e Phillips, 2002),

3 Os diplomas legais e pareceres analisados neste artigo e elencados por ordem cronológica são: Projeto de Lei n.º 801/XII/3.ª (BE); Projeto de Lei n.º 804/XIII/3.a (PCP); Projeto de Lei n.º 1126/XIII/4.ª (CDS-PP); Projeto de Lei n.º 1127/XIII/4.ª (CDS-PP); Projeto de Lei n.º 1132/XIII/4.ª (PSD); Projeto de Lei n.º 1135/XIII/4.ª (PAN).

4 Este foi um evento comunicativo onde se disputou a construção simbólica do trabalho ao serviço dos cuidados informais em Portugal, as suas consequências políticas e traduções legais transpostas para um Estatuto. Cf.

https://www.canal.parlamento.pt/?cid=2574&title=debate-publico-medidas-de-intervencao-junto-dos- cuidadores-informais [última consulta a 01.02.2021].

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desafia ou confirma a ordem hegemónica do discurso, ao mesmo tempo reflexo e constitutivo da ordem política do contexto histórico em que é produzido (van Dijk, 2001).

Através de uma análise do conteúdo discursivo procurou-se identificar o contexto e a construção do cuidado informal no discurso, prestando atenção ao modo como o argumento é construído e às operações necessárias para tornar legítima determinada reivindicação política, na tentativa de traduzir visões “locais” em termos universais ou aglutinadores.

Deparamo-nos, nos textos que impulsionaram este processo e na construção dos dispositivos legislativos, com um conjunto de dilemas com os quais as diversas propostas tiveram de lidar. Deve este enquadramento legal dos cuidados informais mimetizar os processos de assalariamento do mercado de trabalho, mercantilizando o cuidado familiar e transferindo-o também, já sem a referência à família, para a esfera do mercado? Deve mantê-lo numa lógica essencialmente não mercantil, reproduzindo uma responsabilização familialista que perpetua a desigualdade de género existente? Deve construir alternativas não mercantis à privatização dos custos, da carga de trabalhos e da responsabilidade dos cuidados, nomeadamente socializando-os por via do Estado e dos serviços públicos?

Haverá, além disso, alternativas não mercantis e formas de organizar os cuidados como um bem comum, que não passem nem pelo paradigma familialista nem pelo mercado nem pelo Estado?

4.O DISCURSO E O DEBATE DO DOCUMENTO ENQUADRADOR SOBRE AS MEDIDAS DE APOIO AO CUIDADOR INFORMAL

Na sequência de um conjunto de seis recomendações aprovadas pelo Parlamento em maio de 2016, o Governo criou um Grupo de Trabalho com a missão de elaborar um diagnóstico sobre as medidas desenvolvidas na Europa e em Portugal de apoio aos cuidadores informais. O relatório desse Grupo, apresentado por Manuel Lopes, à época Coordenador para a reforma do Serviço Nacional de Saúde na área dos Cuidados Continuados Integrados, seria debatido a 23 de fevereiro de 2018, na Assembleia da República.5 Veiculado como de natureza essencialmente técnica, este relatório (Teixeira et al., 2017) é um documento híbrido, que procura estabelecer uma base de conhecimento academicamente validado para informar as escolhas políticas a fazer pelo Governo e pelo Parlamento. No campo argumentativo deste documento é possível identificar já o

5 O suporte digital da sessão pública em causa está disponível para consulta no canal da Assembleia da

República. Consultado pela última vez a 10.10.2021, em

https://www.canal.parlamento.pt/?cid=2574&title=debate-publico-medidas-de-intervencao-junto-dos- cuidadores-informais.

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entendimento que situa os cuidados no campo do altruísmo e como prática voluntária que é derivativa dos valores culturais. Esta sobreposição é, contudo, instável.

A descrição pormenorizada, na apresentação oral de Manuel Lopes, daquilo que constitui “a tarefa de cuidar” coincide com o entendimento do trabalho reprodutivo, sem o qual “não há vida” e que é efetivamente “assegurado” por quem executa o trabalho doméstico e dos cuidados. No documento em causa, é realçado o facto de os cuidados informais serem maioritariamente executados por mulheres, que “são as que têm maior probabilidade de assumir o papel de cuidadores, as que mais cuidados prestam ao longo do tempo e estes cuidados são frequentemente exigentes em termos físicos e emocionais”

(Teixeira et al. 2017: 15). No entanto, a ambiguidade discursiva adquire os seus contornos mais evidentes quando, no mesmo texto, coabita uma retórica crítica da “sobrecarga”, da

“enorme pressão” ou do “enorme volume de cuidados” a que estão sujeitas as cuidadoras informais, ao mesmo tempo que a prestação de cuidados é traduzida também da seguinte forma: “É um ato voluntário, o qual deve ser incentivado”, no contexto de uma relação

“significativa” na qual o cuidador informal “se assume como o principal responsável pela organização, assistência e/ou prestação de cuidados” (ibidem: 7-8).

A par desta “sobrecarga”, a noção de “valor” é uma importante marca de discurso mobilizada neste documento, contrastando-se o valor social desta prática com o processo desvalorativo subjacente ao trabalho reprodutivo não remunerado. Na apresentação do relatório por Manuel Lopes, foi sublinhada esta ideia. Uma vez que a transcrição deste evento comunicativo não está publicada, será merecedora de citação extensiva:

Os cuidados prestados pelos cuidadores informais têm um enorme valor. Só que esse valor não lhe está a ser atribuído. [...] Sobrevalorizamos o tratamento e desvalorizamos o cuidado. E desvalorizamos o cuidado, por razões que já sabemos, mas também por uma outra [...]: os cuidados são prestados por mulheres. E como são prestados por mulheres, há aqui uma associação entre uma variável e outra [...].

Portanto, é um outro aspeto que temos de considerar. Só que se eles são [...] uma das variáveis importantes para a sustentabilidade dos setores social e do setor da saúde, então, este cenário tem que mudar. (Manuel Lopes, sessão de apresentação do estudo “Medidas de intervenção junto dos cuidadores informais”, Centro de Acolhimento ao Cidadão da Assembleia da República, 23.02.2018)

Nesta passagem, a crítica ao problema dos cuidados informais parece ser endereçada ao contexto discriminatório no qual estão inseridos, tendo na sua base a dimensão de género. O género é assim apresentado como um evidente entrave ao reconhecimento cultural que é devido (cf. na citação anterior “que temos de considerar”) a este trabalho,

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que é desvalorizado e cujo valor não lhe está a ser atribuído. Esta passagem parece sugerir uma crítica implícita ao automatismo com o qual se procede à remissão do cuidado às mulheres, isto é, ao facto de lhes ser culturalmente endereçada a responsabilidade de assumir o trabalho reprodutivo. Os cuidados informais são desvalorizados não apenas pela dimensão de género ou por se localizarem no espaço familiar físico e afetivo, mas também pela falta de um conjunto de competências ou disposições cuidadoras que, embora sendo desenvolvidas e corporalizadas pela prática “informal” (falamos de dezenas de anos a prestar cuidados, em muitos casos), não estão formalmente reconhecidas pelas instâncias de validação académica ou profissional.

Em que se traduz e o que implica conceder o “devido” reconhecimento a um trabalho altamente feminizado? Se, como disse Manuel Lopes, “este cenário tem que mudar”, o que significa tomar os cuidadores informais como “um parceiro” do sistema público de cuidados continuados? Salienta-se, na secção de recomendações ao governo desse Documento, a importância de:

conciliar a atividade profissional com a vida familiar através de licenças e flexibilidade nos horários de trabalho, de benefícios/incentivos fiscais, de capacitação do CI [cuidador informal], de facilitação do acesso do CI aos benefícios e apoios sociais e da saúde nomeadamente, no apoio para descanso do cuidador e aconselhamento. Ser cuidador, com ausência de escolha, falta de suporte social e com um ambiente físico doméstico que dificulta a prestação dos cuidados, são, entre outros, fatores de risco com impacto negativo no cuidador. (Teixeira et al., 2017: 32; itálicos nossos)

O que esta passagem parece esclarecer é que, ao mesmo tempo que os cuidados informais devem ser “incentivados”, estes devem ser feitos de forma efetivamente voluntária, no duplo sentido de livre escolha por parte de quem os presta (ver itálicos) e através de benefícios sociais e fiscais (e não mediante apoios económicos ou mercantilização). Adicionalmente, aquele que é o “cenário que tem que mudar” parece reforçar a imprescindível certificação de que os contextos domésticos são de facto propícios, em termos de infraestruturas, para acolher a prática de cuidados continuados informais. Por outro lado, considera-se que estes cuidados praticados num contexto informal são “um dos fatores de sustentabilidade dos sistemas sociais e de saúde” (Teixeira et al., 2017: 5), ao ponto dos cuidadores serem considerados “parceiros” dos cuidados formais. Estas proposições abrem caminho para a emergência de uma tensão entre uma apologia dos cuidados como prática “gratificante” e uma preocupação com a precariedade na qualidade dos serviços prestados no contexto informal.

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Há risco e benefícios, em ser cuidador. Se valorizasse alguns, eu valorizaria os benefícios. […] é muito gratificante nós podermos prestar cuidados a quem nos é próximo. [...]. Mais, de acordo com estudos, com estudos feitos de uma forma cientificamente muito rigorosa, desde que as pessoas tenham o apoio que precisam, o que prevalece são os benefícios, não são os riscos. (Manuel Lopes, sessão de apresentação do estudo “Medidas de intervenção junto dos cuidadores informais”, Centro de Acolhimento ao Cidadão da Assembleia da República, 23.02.2018)

O discurso impulsionador de mudança torna-se potencialmente frágil perante esta ambiguidade discursiva, que é passível de ser apropriada pelo poder político como forma de justificação face à insuficiência de provisão estatal, que, por sua vez, governa através das redes de apoio informais que têm sido capazes de responder a essa insuficiência através da mobilização de “solidariedades ‘naturais’, na ausência de instituições especializadas” (Guadalupe e Cardoso, 2018: 217).

Paradoxalmente, os mecanismos sociais e culturais que naturalizam a associação da

“variável” género aos cuidados podem ser equiparáveis àqueles que associam os cuidados à gratificação e ao voluntarismo. Embora se procure uma direção “transformadora”, o discurso veiculado surge ainda assim dependente da trajetória histórica dos cuidados informais. Na apresentação do Documento Enquadrador do debate legislativo, Manuel Lopes caracteriza como virtuosa a estratégia de uma abordagem mista de Estado- providência, na qual as organizações do terceiro setor assumiriam um papel determinante na provisão de serviços sociais e de apoio às famílias: “quanto mais iniciativas da sociedade civil […] de forma ainda mais espontânea, […] quanto mais aparecerem, tanto melhor”.

Nesta mesma sessão, contrastaram com alguns destes argumentos as intervenções dos próprios cuidadores e cuidadoras, que apontavam o Estado como o “mau cuidador”, oscilando também entre um discurso que sublinhava ora a dádiva do ato de cuidador, ora o seu caráter coercivo. O testemunho biográfico interveio neste processo como um ato performativo revelador de como os processos de luta têm dimensões terapêuticas, são produtores de saberes e de como o ato de tomar a palavra é capaz de politizar questões frequentemente remetidas para a esfera privada (Soeiro e Araújo, 2020). Assim, as cuidadoras informais que intervieram usaram os três minutos que foram concedidos a cada uma para caracterizarem as suas condições de sobrecarga, o sentimento de exaustão, as duplas jornadas de trabalho, o desamparo social, os cuidados como um trabalho precário, por um lado, e como um trabalho semiforçado ao serviço do Estado por outro:

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Há cinco anos que eu estou em casa. […] Entretanto, pus o subsídio da ajuda à terceira pessoa, mas como passou um ano que eu não fazia descontos, foi retirada a ajuda à terceira pessoa e a bonificação. Então, passou tudo para o nome do meu marido. Como ele está a trabalhar e faz descontos, é o meu marido que vai receber.

Ou seja, eu sinto-me inútil em casa, a tratar do meu filho, e não tenho direito a nada.

Nem reforma, porque não faço descontos há muitos anos. […] nós somos quase como uns gestores, dos nossos filhos! Porque nós, além de sermos cuidadores, temos que gerir toda… temos que ir à Segurança Social, temos que ir ao Centro de Saúde, mendigar fraldas, mendigar seringas, mendigar tudo! (Ana M., mãe e cuidadora do filho com doença degenerativa)

A exigência do reconhecimento do tempo dedicado ao serviço dos cuidados para cálculos de carreira contributiva era uma das exigências das peticionárias, cuja pertinência é ilustrada acima e acompanhada de descrições de precariedade subjetiva (“sinto-me inútil”) e material (“temos que mendigar”), e de um sentimento de relegação social (“não tenho direito a nada”).

Posso-vos dizer que eu, perante o sistema, abandonei o meu pai num hospital.

Porque, como trabalho, e como o senhor Doutor acabou de dizer, também conhece as duas situações, formal e informal, eu trabalhava 24 horas sobre 24 horas a ser cuidadora. Umas vezes de 30, outras vezes de um. Esse um é o meu pai. […] Onde a situação é bem diferente. Cuidar dos outros é uma coisa, cuidar dos nossos é bem diferente. […] Porque eu não tenho braços nem força para cuidar dele. Sabe porquê?

Porque eu preciso de trabalhar, para trazer meia dúzia de tostões para casa, entende? Eu não trabalho sete, oito horas. Trabalho 24 sobre 24. Chega. (Ana P., cuidadora formal e informal; itálico nosso)

Ao desnaturalizar um modelo assente, em larga medida, na opressão de género e na exploração económica do trabalho reprodutivo gratuito, por via da desconsideração do valor dos cuidados informais, o debate que foi suscitado pelas mobilizações das cuidadoras tem uma profundidade que extravasa a mera discussão técnica sobre a adaptação de políticas públicas existentes. Este exige uma reflexão sobre os aspetos menos consolidados do próprio Estado-providência, sobre o significado da democratização dos cuidados e sobre o que se entende ser – para efeitos económicos e de proteção social –

“trabalho”.

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5. OS CUIDADOS INFORMAIS ENQUANTO TRABALHO VOLUNTÁRIO E RESPONSABILIDADE FAMILIAR

O reconhecimento do trabalho informal dos cuidados enquanto prática voluntária tende a situar a organização social dos cuidados na esfera privada (concebida espacial e afetivamente como a casa e a família). Assim, o papel da família é aqui entendido como pressupondo cuidar dos seus entes que necessitam de acompanhamento e o papel do Estado é o de apoiar a família cuidadora a desempenhar as suas tarefas da forma mais eficiente possível. É neste quadro que podem ser entendidas as propostas dos partidos políticos mais à direita no espectro parlamentar português: Partido Social Democrata (PSD, centro-direita) e Partido Centro Democrático Social – Partido Popular (CDS-PP, direita). De acordo com esta perspetiva, importa “assegurar que os cuidados que lhe são prestados são os mais adequados e que o cuidador dispõe dos conhecimentos necessários e suficientes para, salvaguardando a sua integridade física e emocional, prestar o melhor serviço e apoio” (PSD, 2019: 17).

A proposta do modelo de reconhecimento do PSD (concretizada pelo Projeto de Lei n.º 1132/XIII) parece, assim, reforçar o regime familialista em curso, confirmando a família e a casa como o locus de responsabilidade pelos cuidados sociais. A problematização dos cuidados informais neste projeto de lei surge num contexto de desafio demográfico –“um cada vez maior envelhecimento e fraca natalidade” (PSD, 2019: 17) – e de reduzida taxa de cuidados formais prestados ao domicílio, devendo o cuidador familiar informal ser apoiado como um aliado para responder a esse desafio.

Quem é a cuidadora informal à luz deste modelo? É quem “acompanha e presta cuidados a terceiros regularmente, voluntariamente e sem qualquer remuneração, a uma pessoa em situação de dependência” (ibidem: 19; itálicos nossos). Já em 2016, o PSD escrevia que este trabalho representa uma “entrega voluntária e abnegada em prol do bem- estar de familiares, de amigos e de vizinhos”, sendo uma alternativa à institucionalização (PSD, 2016: 38). Na iniciativa de 2019, sublinha-se que “o trabalho do cuidador informal é benéfico não só para a pessoa a quem presta cuidados mas, também, para a sociedade em geral” (PSD, 2019: 17).

Também nas propostas de resolução e nos projetos de lei do CDS-PP (CDS-PP, 2019a, 2019b), considera-se que se deve privilegiar um modelo de cuidados prestados no domicílio pelos cuidadores familiares e com o apoio do Estado – mediante prestação de apoios sociais e abrindo a possibilidade de contratação do cuidador informal. O desafio demográfico é outra das preocupações invocadas e um dos pilares fundamentais para a construção discursiva do problema dos cuidados informais. A família-providência é enaltecida explicitamente, sendo enfatizada a natureza do trabalho dos cuidadores informais enquanto serviço para a comunidade. Assim, o que se deve reconhecer,

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parafraseando o Projeto de Lei n.º 1126/XIII/4.ª, “é que são os cuidadores informais, familiares e amigos, os primeiros responsáveis pela saúde das pessoas dependentes, constituindo verdadeiros parceiros dos serviços de saúde e prestando uma fatia de cuidados que pode ascender a 80% daquilo que o doente carece” (CDS-PP, 2019a: 20). O

“papel da família” enquanto entidade parceira dos cuidados deve ser “promovido”, bem como o papel da comunidade, sendo que se deseja reforçar essa lógica familialista através do objetivo explícito de “coresponsabilização da família e dos cuidadores principais na prestação dos cuidados” (ibidem: 23).

Neste sentido, apresentou duas propostas relativas à distribuição de recursos pelos cuidadores informais. A primeira corresponde a uma medida de “combate à pobreza do cuidador informal” (ibidem: 20), por via de uma prestação social, ora equivalente ao valor total da pensão social, caso preste cuidados “a tempo inteiro” (aproximadamente 210 euros, que poderá variar consoante a idade e o grau de dependência), ou metade deste valor, caso se encontre num regime de tempo parcial. O apoio social é, tal como esta pensão, atribuído mediante condição de recursos. Assim, o discurso produzido parece não corresponder a uma visão de reconhecimento universal de apoios com base nos direitos do trabalho (assente na distribuição), mas sim a uma distribuição desigual de mecanismos que permitam atenuar os efeitos (designadamente em termos de pobreza) da mesma estrutura social onde se pretende atuar (CDS-PP, 2019a). A segunda proposta, relativa ao Regime do Cuidado Familiar, contempla a possibilidade de o serviço do cuidador informal

“ser contratualizado com a Segurança Social em função das necessidades e do grau de autonomia da pessoa cuidada” (CDS-PP, 2019b: 26). O valor auferido pela prestação de serviços representaria, neste caso, 435 euros mensais, metade do valor da retribuição “que seria paga à Estrutura Residencial se o dependente fosse institucionalizado”, argumenta o partido (ibidem: 31).

6. ENTRE FAMÍLIA, ESTADO E EMPRESAS: FORMALIZAÇÃO DOS CUIDADOS, JUSTIÇA E RESPONSABILIDADE SOCIAL

À semelhança da proposta inicial do Governo, a proposta do Partido Comunista Português (PCP, esquerda) não sugeria a criação de um estatuto, mas sim o reforço das medidas de apoio, propondo “uma rede de apoio aos cuidadores informais com base nos serviços públicos, designadamente das áreas da saúde, trabalho e segurança social” (PCP, 2018:

20). Por definição, argumentava o partido, assegurar “os cuidados a uma pessoa com dependência é uma tarefa bastante complexa e de grande sobrecarga psicológica”

(ibidem). A palavra “trabalho” não é empregue diretamente quando feita menção aos cuidados, mas outros termos semelhantes como “tarefa” ou “funções” são mobilizados:

para efeitos legais, quem presta cuidados informais é “toda a pessoa que assume funções

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de assistência a uma pessoa em situação de dependência, sem remuneração associada”

(ibidem: 21). É assim alargado o entendimento de cuidador informal para lá da esfera familiar, podendo neste caso incluir outros elementos da comunidade ou das redes informais de apoio. Como veremos, esse é um ponto concordante com a proposta do Bloco de Esquerda (BE, esquerda) e do Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN, animalistas).

A questão dos cuidados informais é situada, na proposta do PCP, no campo da injustiça social: “São inúmeras as dificuldades por que passam os cuidadores e as pessoas que são cuidadas, requerendo urgentemente a adoção de medidas ativas e concretas que respondam às suas necessidades” (ibidem: 19). O reconhecimento dos cuidadores informais e do seu trabalho passava assim, neste projeto, por reconhecer as agruras desta prática, não através de um estatuto, mas repartindo a carga imposta aos cuidadores informais mediante “uma estratégia de desenvolvimento e consolidação da resposta dos serviços públicos”, nomeadamente ao nível de “cuidados de saúde primários, hospitalares e cuidados continuados integrados” (ibidem). Caberia ao Estado, nesta perspetiva, a criação de “uma rede pública de qualidade de apoio às famílias, às crianças e idosos e às pessoas com deficiência” (ibidem). O esforço vai assim no sentido de impulsionar a resposta da esfera pública e estatal. Insiste-se, ainda, que o Estado deve reforçar os valores atribuídos nos apoios sociais aplicáveis, o subsídio por assistência de terceira pessoa e o complemento por dependência, “para que sejam consideradas as despesas da família com a pessoa em situação de dependência” (ibidem: 22).

Esta abordagem ao problema dos cuidados encontra-se presente também nas críticas dirigidas pela Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP-IN;

confederação sindical, com hegemonia à esquerda). Insistindo na importância de uma

“rede de cuidados públicos”, a central sindical opôs-se à consagração de um estatuto para os cuidadores informais: “a atribuição destes direitos não deve significar a formalização do estatuto”, escreveu num parecer relativo à iniciativa do Bloco de Esquerda (CGTP, 2018:

5). No parecer posterior relativo a outros projetos de lei (CDS-PP, PAN, Governo e PSD), a central critica a “excessiva responsabilização das famílias pela prestação de cuidados, desonerando o Estado das suas funções sociais nesta área e afirmando o cuidado informal como uma verdadeira alternativa aos cuidados formais prestados através de estruturas públicas” (CGTP-IN, 2019). Defende-se, neste parecer, que não se deverá camuflar aquele que se considera ser o dever principal do Estado: “criar, manter e financiar uma rede de cuidados formais que dê respostas acessíveis e de qualidade às várias necessidades das pessoas dependentes e das suas famílias” (ibidem). A batalha argumentativa é jogada no campo da insuficiência estatal, dentro do qual se enquadra o problema dos cuidados como sinal da fraca provisão pública de cuidados formais. “É um dado conhecido que o país não dispõe das estruturas e equipamentos de cuidados formais que seriam necessários e

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adequados para satisfazer todas as necessidades” da população (ibidem). No entanto, a oposição à formalização de um estatuto, expressa em 2018, é matizada em 2019:

“consideramos que o reconhecimento do estatuto de cuidador informal não deve ter como consequência a sua excessiva ‘formalização’” (ibidem).

Com um tom oposto ao da “gratificação”, os cuidadores informais são apresentados como os que prestam cuidados com “enormes esforços físicos, psicológicos e sociais, muitas vezes com sacrifício da vida pessoal e profissional, sem quaisquer apoios exteriores visíveis e sem alternativas formais que lhes sejam acessíveis” (ibidem). A CGTP-IN considera que os cuidados informais devem ser apoiados, mas não incentivados através de um estatuto ou mediante mecanismos de apoio que se pudessem assemelhar a uma mercadorização dos cuidados. Assim, alerta que “não deve resultar a ideia que estes supostos cuidados informais passam a constituir uma alternativa aos cuidados formais, onerando as famílias com toda a inerente responsabilidade” (ibidem). A intertextualidade aqui presente (Jørgensen e Phillips, 2002) – i.e., a forma como este discurso deriva de (e reage a) outros – manifesta claramente que os cuidadores informais não são nem devem ser vistos como “parceiros” dos cuidados continuados, tal como são discursivamente construídos pelos partidos PSD e CDS-PP, uma vez que essa visão desresponsabiliza o Estado.

Já do lado patronal, a Confederação do Comércio e Serviços de Portugal (CCP, 2018:

2) reconheceu que caberá ao Estado “um papel central no desenvolvimento de políticas que melhorem a situação do cuidador em paralelo com a melhoria das condições de assistência a pessoas que carecem de cuidados”. A CCP objetou sobretudo a alterações à lei laboral (que constavam dos projetos de lei do BE, CDS-PP e PAN) e propôs a deslocação do debate sobre normas laborais e apoios sociais para o espaço da Comissão Permanente de Concertação Social, insistindo desse modo num modelo neocorporativo de decisão. A Confederação Empresarial de Portugal (CIP, 2019: 4-5), por seu lado, recomendou “especial prudência e bom senso na operacionalização da figura”, alegando que os direitos laborais que algumas iniciativas pretendiam consagrar poderiam provocar

“riscos bem reais e potencialmente significativos quanto à redução da disponibilidade dos trabalhadores para desempenharem as suas funções e tarefas” e defendendo que “as insuficiências dos serviços essenciais do Estado” não podem ser colmatadas “à custa das empresas e do trabalho”.

7.ENTRE OS APOIOS CONDICIONAIS E UMA REORGANIZAÇÃO DOS CUIDADOS

Na Proposta de Lei n.º 186/XIII/4.ª apresentada em fevereiro de 2019 pelo Governo, formado pelo Partido Socialista, propõe-se a “atribuição de um subsídio de apoio ao cuidador, além de medidas que tornem possível e lhe permitam planear e programar o seu

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próprio projeto de vida, salvaguardar as suas relações pessoais e familiares, zelar pela sua própria saúde, física e mental” (GOV, 2019: 61), sugerindo que existe um défice de liberdade social no estado atual da configuração das políticas públicas relativas aos cuidados informais em Portugal.

No entanto, a proposta do Governo oscilou entre um modelo mais centrado em respostas institucionais que não imputem à família coercivamente a responsabilidade pelos cuidados e um modelo do tipo mais familialista. Relevante para a construção discursiva familialista dos cuidadores informais nesta proposta é a divisão entre a figura do cuidador principal e do cuidador não principal. Em ambos os casos, os cuidadores devem ser familiares da pessoa cuidada, mais concretamente “o cônjuge, parente ou afim até ao 4.º grau da linha reta ou da linha colateral da pessoa cuidada” (ibidem). Ou seja, o paradigma familialista traça aqui a fronteira do próprio reconhecimento, não sendo a realidade dos cuidadores não familiares sequer considerada como uma possibilidade a ser reconhecida, excluindo das medidas de apoio as redes mais próximas de vizinhança e de apoio informal dos amigos.

A primeira figura da proposta do Governo, o cuidador principal, obedece a três critérios:

é familiar, presta cuidados a tempo inteiro, vive em regime de coabitação com a pessoa cuidada e “não aufere qualquer remuneração” proveniente da sua atividade profissional, nem dos cuidados (ibidem). A exigência destes critérios cumulativos constitui-se como fator relevante de exclusão no acesso ao subsídio do cuidador entretanto criado com a Lei n.º 100/20196 (CAMAI, 2020). Por outro lado, todas as pessoas que, com aqueles graus de parentesco, cuidem de forma informal e não remunerada, e vivam em regime de coabitação com a pessoa cuidada, mas que, simultaneamente, obtenham rendimentos do trabalho remunerado, serão considerados cuidadores não principais. Na proposta do Governo, considera-se “cuidador não principal” a pessoa com relação familiar até ao 4.º grau de parentesco, que “acompanha e cuida [...] de forma regular mas não permanente, podendo auferir ou não remuneração de atividade profissional ou pelos cuidados que presta à pessoa cuidada” (GOV, 2019: 61). Nesta categoria está assim, também, quem cuida a tempo inteiro e não exerce atividade económica, mas que não vive em regime de coabitação com a pessoa cuidada.

É com base nestes pressupostos que se sedimenta a concretização de um caminho político que procura dotar quem presta cuidados informais com “medidas de apoio”, obedecendo a duas preocupações centrais: a do combate à pobreza de quem não aufere rendimentos pela via do emprego formal; e a conciliação entre emprego e cuidados

6 Lei n.º 100/2019 de 6 de setembro. Diário da República n.º 171/2019 – Série I, 3-16. Assembleia da República.

Lisboa. Consultado a 01.12.2021, em https://dre.pt/dre/detalhe/lei/100-2019-124500714.

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informais, por via da “ativação” para o emprego daqueles que cuidam a tempo parcial, ou de favorecimento da (re)integração no mercado laboral, quando terminada a relação de prestação de cuidados informais.

Como medida de combate à pobreza numa fase de velhice, estava previsto o acesso de quem beneficiasse do estatuto de “cuidador informal principal” ao seguro social voluntário, por forma a permitir o direito à reforma de quem tivesse deixado de trabalhar para assumir os cuidados aos seus membros familiares. Este regime deixava de fora, no entanto, as cuidadoras informais não principais e também aquelas cuidadoras que, ficando excluídas devido à condição de recursos, não tivessem rendimentos para pagar por si mesmas esta contribuição à Segurança Social. Mais do que um reconhecimento universal dos cuidados informais como trabalho, trata-se de uma medida entendida como compensação de uma situação de carência económica.

Outro direito que esta proposta incluía era, como se disse, um subsídio cujo valor não estava definido, “a atribuir pelo subsistema de solidariedade mediante condição de recursos” (Artigo 7.º). A hesitação e incerteza em redor do valor adequado deste subsídio pode ser ilustrada pela transcrição de uma intervenção parlamentar:

Ao introduzirmos um elemento mercantil, um subsídio, numa relação não mercantil, estamos a mercantilizar uma relação humana que pode ser baseada no afeto, no amor e na generosidade. Isto significa que o apoio dado deve ser o necessário e o suficiente e não um apoio excessivo que tenha um efeito negativo nesses valores, tendo em conta a diversidade das relações familiares. (Pereira, 2019)

Este parece ser mais um traço de hibridismo que coexiste no entendimento dos cuidados como pertencentes ao domínio da “dádiva afetiva” e de um trabalho que, a ser apoiado, não deve ser, no entanto, encorajado. Assume-se ainda que as relações dos cuidados são essencialmente altruístas e “generosas”, mais do que uma prestação de serviços –e que a introdução de “um elemento mercantil” altera ou até deturpa a natureza fundamental dessa relação humana.

A defesa da complementaridade e a ênfase no valor público e social dos cuidados informais constitui também parte do discurso subjacente ao projeto de lei apresentado em março de 2018 pelo BE.7 Definindo o cuidador informal como “uma pessoa que cuida de outra”, no contexto de diversas situações, esta proposta alargava o ECI não apenas a quem presta cuidados familiares, mas a outros elementos característicos da “sociedade-

7 Para efeito de registo de interesses, declara-se que o segundo autor deste artigo esteve envolvido na elaboração e apresentação deste projeto. A análise de conteúdo aplicou os mesmos procedimentos a todas as propostas.

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providência”, como as pessoas vizinhas ou amigas acabando por descentrar o entendimento dos cuidados informais da esfera unicamente familiar. O reconhecimento dos cuidadores informais apresenta-se, neste caso, enquadrado num contexto de justiça social, considerando-se que “em Portugal continua a haver muito poucos cuidados formais relativamente às necessidades e prevalece uma conceção familialista que faz recair a responsabilidade dos cuidados sobre a família” (BE, 2018: 6), sobrecarregando esta última e, ao mesmo tempo, desresponsabilizando o Estado-providência. Um discurso que se apresenta antagónico em relação ao campo argumentativo que situa as redes familiares como as ideais solucionadoras da emergência dos cuidados continuados em Portugal.

Desempenhando um papel social relevante e no lugar do Estado, os cuidadores informais assemelham-se a quem trabalha “ao serviço” deste, havendo uma espécie de recrutamento indireto dos membros familiares pela parte do Estado para que realizem o seu potencial — e dever — cuidador. Parece ser à luz deste entendimento que se escreve:

“Os cuidados informais são chamados a suprir aquela ausência e não a funcionar numa lógica de complementaridade” (BE, 2018: 5). Assim, este reconhecimento é diretamente endereçado à visibilização do trabalho dos cuidadores informais inserido numa configuração familialista do Estado-providência português – e cuja principal preocupação é a de reorganizar os cuidados colocando no centro os direitos laborais.

Nesta proposta é possível, no entanto, identificar a tensão entre a necessidade de apoiar e reconhecer os cuidados informais, sem, com isso, prescrever uma solução política que responsabiliza primariamente estas redes informais de apoio. Dotando-o de alguns mecanismos tipicamente associados ao trabalho assalariado (como as férias e a contabilização do tempo de trabalho para acesso a uma pensão), esta proposta procurava enquadrar o entendimento dos cuidados como trabalho, sem que fossem, contudo, mimetizados os processos de assalariamento do mercado de trabalho. Com o intuito de garantir que os cuidados sejam uma escolha, postula-se o reforço do cuidado formal público, abrindo caminho para uma reorganização dos cuidados através do reforço do papel provedor do Estado, sugerindo o reforço da rede pública de cuidados formais.

Salienta-se ainda a proposta de contabilização do tempo de trabalho dedicado aos cuidados informais para efeitos do cálculo da reforma (equivalendo-os a uma carreira contributiva). O mesmo diploma previa ainda alterações ao Código do Trabalho,

“garantindo que os Cuidadores Informais podem beneficiar de 30 faltas para assistência a pessoa dependente, redução do tempo de trabalho para assistência e cuidados de pessoas com dependência, à possibilidade de optar pelo trabalho a tempo parcial e de beneficiar das licenças previstas noutros casos (nomeadamente licenças sem retribuição) e flexibilidade de horário, com as devidas adaptações” (BE, 2018: 7) e a consagração do direito ao descanso, com a garantia de “pelo menos quatro dias de descanso por cada mês

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de prestação de cuidados”, com as Equipas de Cuidados Continuados Integrados assegurando os cuidados domiciliários, ou “pela possibilidade de estadia de curta duração da pessoa cuidada em Unidade de Internamento da RNCCI [Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados]” (ibidem).

O Projeto de Lei n.º 1135/XIII/4.ª, do PAN, exprime a mesma ambiguidade discursiva relativa à figura dos cuidadores informais. Na exposição de motivos do diploma espera-se que o mesmo possa constituir “uma forma de compensar aqueles que abdicam de muito para cuidar de outros por amor” (PAN, 2019: 3). Quem é o cuidador informal para o PAN?

A pessoa que “fora do contexto profissional, cuida de outra”, distinguindo-se estes cuidadores “dos cuidadores formais, como os profissionais de saúde” por “não serem remunerados pelo seu trabalho e, na sua grande maioria, terem um percurso profissional que não lhes atribui competências específicas no domínio do cuidar” (ibidem: 2, 5; itálico nosso). Reconhece-se, neste projeto, que “o país não dispõe das estruturas e equipamentos de cuidados formais que seriam necessários para satisfazer todas as necessidades existentes”– o que torna “cada vez mais frequente que aqueles que trabalham tenham que dar apoio a familiares que necessitam de cuidados”, dificultando a possibilidade dos cuidadores informais permanecerem “incluídos no mercado de trabalho”

(ibidem: 2, 3; itálico nosso). A expressão em itálico é indiciadora daquilo a que vimos referindo como “altruísmo forçado”, e que denota o caráter compulsório da suposta dádiva afetiva, referida naquela exposição de motivos como um trabalho que se impõe como dever. Esses dados são acompanhados da referência à projeção que “estimou o valor do trabalho realizado pelos cuidadores informais, tendo por referência o salário mínimo mensal, em aproximadamente 4 mil milhões de euros anuais” (ibidem: 2; itálico nosso). De entre as formas de compensação propostas, referem quer a “atribuição de benéficos fiscais” quer a “atribuição de direitos laborais, que permitam ao cuidador conciliar o ato de cuidar com o exercício de uma atividade profissional” (ibidem: 3; itálico nosso).

Contrariamente à proposta do Governo, e na linha da proposta do BE, admite-se neste caso que o estatuto inclua quem não seja familiar e prevê-se a introdução de “necessárias adaptações” aos direitos previstos na legislação laboral, ao nível da redução do tempo de trabalho, direito ao trabalho a tempo parcial, horário flexível e teletrabalho.

EM CONCLUSÃO, UMA PROPOSTA DE TIPOLOGIA DE MODELOS DE RECONHECIMENTO

Uma análise crítica de discurso sugere que todos os modelos iniciais apresentados pelos diferentes intervenientes relativamente aos cuidados informais lidam com uma certa ambiguidade na forma como procedem à proposta de concretização deste reconhecimento. É por esse motivo que importa auscultar as “operações” que permitem aos agentes estabilizar os significados subjacentes aos signos que mobilizam,

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nomeadamente através da cristalização destas fricções ao nível de propostas políticas (escritas) concretas, mas também ao nível da produção oral de discurso que acompanha a sua apresentação.

A partir da resposta às diferentes questões de partida, procurámos identificar algumas orientações presentes nas diferentes propostas feitas pelos vários partidos políticos e pelo Governo entre 2018 e 2019, aquando do debate sobre o ECI. Ainda que tenha sido aprovada uma lei por unanimidade (Lei n.º 100/2019 de 6 de setembro), no processo de análise das propostas que lhe deram origem, emergiram códigos que nos permitem apresentar essas orientações sob a forma de três modelos ideal-típicos (na aceção weberiana)8 de abordagem ao enquadramento legal desta problemática.

Um primeiro modelo poderia ser designado de reconhecimento no quadro do regime familialista. Trata-se, neste caso, de reconhecer os cuidados informais sem questionar a centralidade da família na sua realização. Assim, o estatuto legal conferido aos cuidados combina com a valorização da sociedade-providência e a aclamação da “solidariedade familiar” ou intergeracional como dever social. O reconhecimento dos cuidados informais ampliaria assim a sua importância simbólica, mas no quadro do regime familialista existente. Ou seja, sem pôr em causa a divisão sexual do trabalho reprodutivo e a reclusão das mulheres na esfera doméstica que ele implica e sem questionar a centralidade social e económica do trabalho produtivo. A corresponsabilização do Estado toma assim a forma de prestações económicas direcionadas para o cuidado no âmbito familiar e submete-se às limitações orçamentais, o que justifica que estes apoios tendam a assumir um caráter condicional (i.e., que sejam vocacionados essencialmente para acudir a situações de pobreza e carência económica) e não universal. Este tipo de apoios do Estado pode passar também por uma espécie de assalariamento subalterno e precário de quem presta cuidados, o que seria uma forma de reconhecer o seu trabalho, mas dando-lhe um estatuto diferente do trabalho assalariado, quer por ser realizado na esfera “privada”, quer porque a compensação pecuniária, concebida enquanto apoio social e não enquanto salário, estaria necessariamente abaixo do “valor de mercado” desses cuidados (e portanto da remuneração mínima garantida) e aquém da proteção conferida por um contrato de trabalho.

Um segundo modelo ou orientação poderia ser identificado como um reconhecimento pela transferência da responsabilidade dos cuidados para a esfera pública. Neste caso, tomando como paradigma de trabalho a economia produtiva e o trabalho assalariado, pressupõe-se que o reconhecimento dos cuidados deve fazer-se pela sua retirada da esfera doméstica e do regime da responsabilização familialista, transferindo-os para o

8Sobre o conceito de tipo-ideal e a sua utilidade para as ciências sociais ver, por exemplo, Gould e Kolb (1964).

Esta noção é abordada, entre outras obras, em Os conceitos fundamentais de sociologia (Weber, 2009).

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quadro das responsabilidades coletivas, assumidas pelo Estado. A lógica desta abordagem acentua a dimensão redistributiva, através do investimento em respostas de cuidados formais, assumidas como responsabilidade pública e enquadradas por relações de emprego formal, com a correspondente proteção social. Num modelo deste tipo, não se trata tanto de pôr em causa as hierarquias económicas e simbólicas entre o trabalho reprodutivo (desvalorizado) e o produtivo, mas de extrair o trabalho dos cuidados da esfera familiar e da esfera da comunidade – onde ele seria, inevitavelmente, invisível, um fator de reprodução das desigualdades e de enquadramentos precários em termos de reconhecimento e proteção social – através da incorporação de mais pessoas no mercado de trabalho dos cuidados formais. Nesta perspetiva, mais do que um “Estatuto” para os cuidadores informais, a prioridade seria o reforço dos serviços públicos e a formalização dos cuidados em relações de emprego (ainda que estas possam ser também marcadas pela feminização e racialização).

Um terceiro modelo, que designaremos de reconhecimento híbrido, passaria pela combinação de formas de reconhecimento dos cuidados prestados informalmente no contexto de relações não mercantis, designadamente no âmbito familiar, mas não só, com uma preocupação de tipo transformadora, que integraria uma crítica à vertente compulsória do trabalho informal dos cuidados. Esta preocupação traduzir-se-ia politicamente numa articulação entre o reforço da oferta pública de respostas de cuidados formais (extraindo uma parte dos cuidados do âmbito informal e familiar) e o desenvolvimento de mecanismos potenciadores de uma partilha de género dos cuidados informais no quadro da família (por exemplo, vinculando certos direitos à partilha entre os diferentes membros do agregado, sempre que aplicável, como sucede nas licenças para cuidado dos filhos) e da comunidade. Este propósito de redistribuição implicaria também medidas de compatibilização entre cuidados informais e trabalho assalariado, designadamente através da redução do horário de trabalho ou de licenças para cuidado. Em suma, trata-se de uma orientação que não absolutiza o emprego como único trabalho a ser reconhecido e que procura socializar os cuidados informais sem os subsumir totalmente na esfera produtiva e sem os considerar como uma espécie de externalidade económica a ser eliminada.

As propostas políticas concretas escapam, como se viu, à pureza destes tipos-ideais, combinando elementos de vários destes modelos e procurando articular respostas capazes de lidar com as diferentes temporalidades com que a ação política se confronta. Na análise das diferentes propostas dos partidos políticos, é possível identificar a vontade de, por um lado, enquadrar os cuidados que já são prestados no quadro de um regime familialista, que constitui o paradigma vigente, com a tentativa de construir uma outra realidade desejada, que não é necessariamente apenas a reprodução da realidade que existe. As soluções apresentadas têm de lidar com o objetivo de conferir formas de proteção social para modos

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Referências

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  2. https://www.canal.parlamento.pt/?cid=2574&title=debate-publico-medidas-de-intervencao-junto-dos-cuidadores-informais.
  3. https://dre.pt/dre/detalhe/lei/100-2019-124500714.
  4. : https://orcid.org/0000-0002-0234-3774
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