Tribunal de Contas da União
Número do documento:
DC-0587-36/98-P
Identidade do documento:
Decisão 587/1998 - Plenário
Ementa:
Representação formulada por licitante contra o Banco do Brasil.
Contratação de seguro de penhor rural sem realização de licitação.
Conhecimento. Assinatura de prazo para adoção de providências. Juntada às contas.
- Obrigatoriedade do órgão público realizar licitação para contratação de seguros nas operações com garantia de bens de terceiros.
Considerações.
Grupo/Classe/Colegiado:
Grupo II - CLASSE VII - Plenário
Processo:
000.214/1997-3
Natureza:
Representação
Entidade:
Banco do Brasil S/A
Interessados:
INTERESSADA: Gente Seguradora S/A
Dados materiais:
DOU de 15/09/1998
Sumário:
Representação sobre contratação de seguro de penhor rural pelo Banco do Brasil S/A, sem licitação. Procedente. Determinação à Entidade.
Relatório:
Trata-se de expediente encaminhado a esta Corte de Contas pela Gente Seguradora S/A, contendo solicitação de pronunciamento deste Tribunal a respeito da não realização de licitação de seguro automático do penhor rural pelo Banco do Brasil S/A, que teria contratado a Brasilseg -
Seguradora do Brasil S/A, empresa com participação acionária do Banco.
O Senhor Analista da 8ª SECEX instruiu o processo no sentido de serem recebidos os documentos como representação, acostando esclarecimentos, dos quais destaco:
"7. De acordo com o art. 23 do Decreto-Lei 73/66, a escolha da empresa seguradora, por Órgãos do Poder Público, deveria ser feita por sorteio.
Após a edição da Lei 8666/93, as contratações da Administração Pública com terceiros passaram a ser necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas naquele instituto (art. 2º). O
sorteio para escolha da seguradora estava a cargo do IRB - Instituto de Resseguros do Brasil, que perdeu essa prerrogativa a partir da edição do citado estatuto das licitações, em razão de entendimento da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, expresso em seu parecer PGFN/CAT 745/95, de que o referido art. 23 estaria revogado pela citada lei 8666/93." (fls. 29/30).
Propôs diligências junto à Procuradoria da Fazenda Nacional, Instituto de Resseguros do Brasil e Banco do Brasil S/A, com a concordância da Senhora Diretora e do Senhor Secretário de Controle Externo, cuja realização foi por mim autorizada em despacho ínsito à fl. 34.
Ao analisar as informações obtidas por meio dessas diligências, o Senhor Analista assim se pronunciou, no essencial:
"13. A contratação de seguros por órgãos da Administração Pública antes da edição do Decreto 605/92 e da Lei 8666/93 se fazia nos termos do Decreto-Lei 73/66. Esse Decreto-Lei previa duas situações:
a) aquela em que o valor do prêmio do seguro a ser contratado era igual em todas as seguradoras (seguro tarifado).
b) aquele em que o valor do prêmio cobrado pelas seguradoras era diferenciado.
14. No primeiro caso, face à inviabilidade de competição entre as
seguradoras, o Decreto-Lei 73/66 no seu art. 23, caput, determinava que a seleção da seguradora seria feita mediante sorteio realizado pelo
IRB. Assim permitia-se que todas as empresas interessadas participassem do processo de escolha daquela que iria contratar com a Administração Pública.
15. No segundo caso a competição era viável, pois os preços variavam de seguradora para seguradora. Por esse motivo o Decreto-Lei 73/66 em seu
art. 23, parágrafo 1º, determinava a obrigatoriedade de escolha da seguradora mediante processo de concorrência pública.
16. É relevante ressaltar que os dois procedimentos retro-indicados se aplicavam tanto na contratação do seguro dos bens e direitos
pertencentes a Órgãos do Poder Público, como no seguro dos bens pertencentes a terceiros, e que garantiam as operações desses Órgãos.
Dessa forma, se o seguro se referisse a um bem dado em garantia de operações pactuadas com órgãos públicos, ainda que o encargo de
pagamento do prêmio de seguro fosse de terceiro, a Administração estava obrigada à realização de sorteio ou de licitação para escolha da
empresa seguradora. Isso naquelas situações em que cabia à
Administração a contratação do seguro como era o caso do seguro do ramo de penhor rural.
17. Esse tipo de seguro é obrigatório (DL 73/66 - art. 20, d). Nesse caso o Banco do Brasil é equiparado ao segurado podendo contratar seguro em nome deste, nos termos do art. 21 do citado DL 73/66, sendo, nesse caso, denominado de Estipulante. Dessa forma o Banco do Brasil não podia escolher livremente a seguradora que quisesse, pois existia uma expressa determinação legal em sentido contrário (art. 23 do DL 73/66).
18. O Decreto-Lei 605/92 de 17/07/92, extinguiu o seguro tarifado (prêmios tabelados), e a partir de então cada seguradora passou a fixar livremente o valor dos prêmios cobrados nos contratos de seguros.
Assim, não havia mais sentido na realização de sorteio para escolha da seguradora.
19. Apesar disso o sistema de sorteio somente foi suspenso pelo IRB em 14.05.95, já na vigência da Lei 8666/93. A suspensão se deu em razão do parecer 745/95 PGFN/CAT (fls. 43). Segundo este parecer o art. 23 do DL 73/66 estaria revogado devendo a escolha de empresas seguradoras ser feita mediante procedimento licitatório, face ao novo ordenamento
jurídico existente a partir da edição da Lei 8666/93 e do Decreto 605/92.
20. Com a suspensão do sistema de sorteio o Banco do Brasil entendeu que seria desnecessária a realização de licitação para a contratação do seguro do ramo de penhor rural, pois o pagamento do prêmio era atribuição do mutuário, e o art. 23 do DL 73/66 estava revogado. A partir daí resolveu contratar como seguradora única dos contratos de crédito a empresa Brasilseg, que é uma das empresas do conglomerado 'Banco do Brasil'.
21. Contra esta contratação direta da seguradora por parte do Banco do Brasil é que se insurge o Representante, por considerar obrigatória a realização de procedimento licitatório." (fls. 109/11).
Prosseguindo em sua exposição, o Senhor Analista desenvolveu o entendimento de pertencer ao ramo do direito privado o contrato de seguro de penhor rural, por envolver recursos estritamente privados, alegando também ser bastante comum a aceitação pelo mutuário da indicação de seguradora feita pelo agente financeiro, em virtude da confiança depositada por ele nessa instituição, principalmente se a seguradora for uma subsidiária do Banco, concluindo sua instrução com os seguintes dizeres:
"25. O 'serviço' de seguro indicado no art. 6º do estatuto das
licitações é aquele que visa prestar garantia aos bens públicos. Para a contratação desse tipo de seguro é obrigatória a realização de
licitação. O seguro para garantia de bens de terceiros está previsto na Lei 8666/93 com a denominação de seguro-garantia nos termos dos arts.
56, parágrafo 1º, II e 71, parágrafo 2º. O seguro-garantia é prestado pelo contratado como uma garantia adicional da execução dos contratos celebrados com a Administração, podendo, inclusive, ser substituído por outro tipo de garantia (caução ou fiança). A simples possibilidade de substituição do seguro pela fiança ou pela caução afasta
definitivamente a obrigatoriedade de licitação para esse tipo de seguro.
26. O seguro específico do ramo de penhor rural, pago com recursos do mutuário e financiado pelo agente financeiro nada mais é que um
seguro-garantia, com a ressalva de que não pode ser substituído pela fiança ou pela caução.
27. Assim, entendemos válida a justificativa do Banco do Brasil de que não cabe licitação para contratação de seguro no ramo penhor agrícola, pois o encargo com o pagamento desse seguro é do mutuário. Este, ao escolher livremente a instituição com a qual deseja contratar o
crédito, escolheu também, indiretamente, a empresa com a qual deseja contratar o seguro. E a obrigatoriedade de realizar um procedimento formal para escolha da seguradora (sorteio ou concorrência pública), na contratação do seguro de bens de terceiros, não mais existe face à revogação do art. 23 do DL 73/66. Trata-se, enfim, de um contrato de direito privado, que não envolve recursos públicos" (fls. 112).
A Senhora Secretária Substituta manifestou concordância com os termos da instrução.
Após, o Diretor-Presidente da interessada solicitou deferimento de sustentação oral (fl. 120), anexando parecer jurídico sobre a matéria (fl. 124/7).
É o relatório.
Voto:
A presente representação questiona a revogação ou não do artigo 23 do Decreto-lei nº 73/66, pela Lei nº 8.666/93, argumentando que esse Decreto-lei aborda o problema dos seguros sob dois aspectos.
O primeiro seria relativo a bens públicos, enquanto o segundo referir-se-ia a bens de terceiros.
Com referência à primeira parte, é fato que a Administração Pública tem que licitar seguro de bens públicos, por imposição da Lei nº 8.666/93 e, nesse aspecto, acha-se revogado o disposto no Decreto-lei nº 73/66, por incompatibilidade das duas normas, a teor do § 1º do artigo 2º da Lei de Introdução ao Código Civil.
Todavia, no que se refere aos seguros de bens de terceiros que garantam operações com órgãos públicos, não há como fugir da interpretação de que realmente o artigo 23 do Decreto-lei, em que pese o advento da Lei nº 8.666/93, sobreviveu.
Penso que a Lei nº 8.666/93 não tratou do caso de seguro de bens de terceiros e, não regulando essa matéria, não terá ocorrido revogação, consoante o disposto no aludido § 1º do artigo 2º da Lei de Introdução ao Código Civil.
Apesar de o Banco do Brasil entender que não cabe licitação para contratar seguro no ramo de penhor rural, pois o encargo é do mutuário, penso que esse não é o núcleo da questão, pois o importante, a meu ver, é saber se o bem a ser segurado é público ou de terceiro.
Nesse caso, não resta a menor dúvida de que o seguro refere-se a bens de terceiros, que garantem operações com o Banco.
Ademais, quanto à alegação do Banco do Brasil de que inexiste
obrigatoriedade de licitação porque o pagamento do prêmio do seguro é atribuição do mutuário, não vejo como aceitá-la, porque, pela Lei, quem contrata a Seguradora é o Banco, devendo, pois, defender os interesses do mutuário, até mesmo por força do princípio constitucional da
moralidade.
Nesse passo, tendo a Administração Pública que ater-se também ao princípio da legalidade, insculpido no caput do artigo 37 da
Constituição Federal, decorre a necessidade de obediência ao contido no artigo 23 do Decreto-lei nº 73/66 que, como visto, não foi revogado no caso de não serem públicos os bens segurados.
Para fim de clareza, reproduzo citado artigo 23 do Decreto-lei nº 73/66, com redação dada pelo Decreto-lei nº 296/67:
"Art. 23. Os seguros dos bens, direitos, créditos e serviços dos órgãos do Poder Público da administração direta e indireta, bem como os de bens de terceiros que garantam operações dos ditos órgãos, serão contratados diretamente com a Sociedade Seguradora Nacional que for escolhida mediante sorteio.
§ 1º Nos casos de seguros não tarifados, a escolha da Sociedade Seguradora será feita por concorrência pública."
Por outro lado, observo que o mencionado Parecer PGFN/CAT/Nº 745/95 refere-se à obrigatoriedade de licitação de seguro de bens públicos, conforme registra sua ementa, in verbis:
"SEGUROS DE BENS PÚBLICOS. Revogação do art. 23, caput, do Decreto-Lei 73 de 21 de novembro de 1966 e art. 16 do Decreto nº 60.459, de 13 de
março de 1967. Aplicação da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Obrigatoriedade de licitação." (fl. 63).
Entretanto, mesmo concordando com o teor desse Parecer, penso que quando tratar-se de bens de terceiros dados em garantia, como no caso presente, data venia das opiniões divergentes, o multicitado
Decreto-lei não terá sido revogado pela Lei de Licitações, porque essa refere-se a seguros de bens públicos.
De qualquer modo, como as tarifas acham-se liberadas, por força do Decreto nº 605/92, será necessária licitação, conforme § 1º do artigo 23 do Decreto-lei nº 73/66, sendo então aplicável a Lei nº 8.666/93.
Não fosse a informação oferecida pelo Banco de que o seguro é realizado pelo próprio mutuário, poder-se-ia pensar na aplicação do inciso XXII do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, com redação dada pela Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998, ainda assim, se fosse a Brasilseg controlada ou subsidiária do Banco do Brasil ou do BB-BI - Banco de Investimento S/A, o que não ocorre, pois o BB-BI detém apenas 49,99% do capital votante da Brasilseg (fl. 72). São dois obstáculos, como se vê,
intransponíveis.
Assim, com minhas escusas por entendimento divergente a respeito da matéria, VOTO no sentido de que este Colegiado Pleno adote a decisão que ora submeto à sua deliberação.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 02 de setembro de 1998.
Assunto:
VII - Representação
Relator:
Humberto Souto
Unidade técnica:
8ª SECEX
Quórum:
Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Humberto Guimarães Souto (Relator), Bento José Bugarin, Valmir Campelo e os
Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler.
11.2. Ministros com voto vencido: Bento José Bugarin e Benjamin Zymler.
11.3. Ministro que alegou impedimento: Marcos Vinicios Vilaça.
Sessão:
T.C.U., Sala de Sessões, em 2 de setembro de 1998
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 - conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade, declarando-a procedente;
8.2 - assinar prazo de quinze dias, consoante o disposto no item IX do artigo 71 da Constituição Federal, para que o Senhor Presidente do Banco do Brasil S/A adote providências para que essa Instituição passe a realizar licitações para contratações de seguros nas operações
efetuadas pelo Banco com garantia de bens de terceiros;
8.3 - determinar o envio de cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, à interessada, à Presidência do
Banco do Brasil S/A e à Presidência do Instituto de Resseguros do Brasil;
8.4 - juntar o presente processo às contas do Banco do Brasil S/A referentes ao exercício de 1996, para exame em conjunto e confronto.
(Decisão tornada insubsistente pelo Acórdão 624/2003 Plenário - Ata 20)
