1 “O PROMETIDO É DEVIDO”: COMPLIANCE NO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS
ISABELA GERBELLI GARBIN RAMANZINI
RESUMO
O objetivo deste trabalho consiste em apresentar resultados parciais da pesquisa de Doutorado desenvolvida no Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (USP). Nesta pesquisa, o objetivo consiste em analisar os mecanismos de
compliance aplicados pelo sistema interamericano de direitos humanos às decisões da
Corte Interamericana de Direitos Humanos. Pretende-se testar a hipótese de que o monitoramento dos Estados, por parte dos próprios organismos do sistema regional de direitos humanos, contribui para o aumento dos índices de compliance estatal ao longo do tempo. O teste empírico pode comprovar proposições de parte da literatura sobre a possibilidade de uma Organização Internacional modificar determinada atuação/interesse estatal. O universo de 40 casos contenciosos se baseia no exame dos atos decisórios (sentenças e supervisões de sentenças) prolatados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no período de 01/01/2004 a 06/5/2013. Como resultado, espera-se: (1) oferecer evidências empíricas e testar hipóteses da literatura sobre as Organizações Internacionais; (2) aprimorar as informações sobre o cumprimento de decisões internacionais de direitos humanos na América do Sul; e (3) contribuir com o diálogo sobre os processos e os mecanismos de efetivação dos direitos internacionalmente declarados.
PALAVRAS-CHAVE: Organizações Internacionais; Sistema Interamericano de
Direitos Humanos; Corte Interamericana de Direitos Humanos; Jurisprudência;
Compliance.
1 “O PROMETIDO É DEVIDO”: COMPLIANCE NO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS
Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, o movimento de “reconstrução dos direitos humanos” (LAFER, 1988) tem contribuído para a projeção das questões
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normativas nas agendas internacionais. Identificados como “o desenvolvimento mais radical na história do direito internacional” (HUMPHREY, 1974; KRASNER, 1995), os arranjos internacionais em direitos humanos assumem uma perspectiva sui generis, se diferenciando das outras formas de cooperação internacional institucionalizada. De acordo com Moravcsik (2000, p. 217-218), as instituições de direitos humanos não foram originalmente desenhadas para regular as externalidades da política internacional; mas, para responsabilizar os Estados por atividades essencialmente internas, razão pela qual os regimes de direitos humanos não são coagidos por ação interestatal; pelo contrário, a peculiaridade destes regimes reside no empoderamento dos cidadãos com a finalidade de desafiar as atividades domésticas de seus próprios governos. Sendo assim, entende-se porque, em geral, se considera que as questões normativas internacionais, especialmente as de direitos humanos, colocam um desafio fundamental aos princípios de soberania estatal, legitimidade democrática e autodeterminação.
O início do processo de implementação dos sistemas universais e regionais de proteção os direitos humanos ficou marcado pela amplitude de ideais e pelas baixas expectativas de concretização (FARER, 1997). Os compromissos assinados pelos Estados por meio de tratados internacionais em matéria de direitos humanos simbolizavam apenas certa concordância retórica com a proteção de alguns valores proclamados universais. Todavia, governos que consideravam os acordos de direitos humanos simples pedaços de papel foram surpreendidos pela capacidade de atores transnacionais usarem estes mesmos compromissos para forçá-los a mudar suas políticas (SIKKINK, 1993), buscando, assim, dar cumprimento àquilo que outrora foi prometido pelos Estados. Recentemente, observa-se que os tribunais internacionais, em especial, em algumas situações importantes passaram a levar a cabo seus papéis na política internacional: indivíduos denunciam violações de direitos humanos em instâncias supranacionais, Estados são julgados e condenados, desenvolve-se a jurisprudência internacional, aprimoram-se os procedimentos de responsabilização. Avançando sobre as promessas de reconstrução dos direitos humanos e ultrapassando as expectativas iniciais, atualmente, estes organismos ocupam um lugar particular nas relações internacionais: representam novos e potencialmente poderosos players capazes de modelar o ambiente político internacional, tendo em vista, principalmente, o efeito multiplicativo das decisões dos Tribunais (PASQUALUCCI, 2003).
Partindo da ideia de que as instituições podem aumentar a cooperação internacional, a pesquisa assume, inicialmente, que as Organizações Internacionais
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podem ter um papel relevante para o cumprimento das decisões internacionais. O nível de análise internacional permite colocar a questão da compliance de modo a enfatizar o papel desempenhado pela própria Organização Internacional, de modo que: se de um lado, em sistemas altamente descentralizados ou anárquicos, como o sistema internacional, há relativa dificuldade em obter compliance estatal em relação às normas internacionais; de outro, notam-se uma série de mecanismos de compliance estabelecidos pelas Organizações Internacionais, bem como índices relevantes de cumprimento das decisões internacionais. Esta questão paradoxal é especialmente intrigante para os regimes de direitos humanos, pois se tratam de instituições que tem um design institucional originário fraco (DONNELLY, 1986). Enquanto os regimes do de comércio ou segurança, em geral, são reforçados por ação interestatal, os regimes de direitos humanos dependem de mecanismos de natureza diversa, como a formação de consensos, a administração de informações, o poder do embaraço e o empoderamento dos cidadãos. Estes elementos permitem considerar que compliance estatal, no caso dos regimes de direitos humanos, pode ter uma conotação própria, o que torna o teste de
compliance interessante, na medida em que pode ajudar a entender os mecanismos
causais que garantem a implementação das decisões internacionais.
Voltando o olhar ao sistema interamericano, observa-se que, apesar do papel crescentemente ativo da Corte Interamericana e da rede de proteção estabelecida pelo sistema regional, os Relatórios Anuais, frequentemente, tem relatado o que se pode denominar de uma “crise de compliance”, isto é, uma dificuldade generalizada em dar cumprimento às decisões internacionais e, consequentemente, em tornar efetivos os direitos declarados. Contudo, o cenário de compliance em relação às decisões da Corte Interamericana ainda é bastante obscuro e impreciso, sendo que, em certa medida, as conclusões e interpretações existentes, além de genéricas, costumam se basear em sentimentos e estimativas. Como resultado, pouco se conhece em termos específicos acerca da dimensão da alegada “crise de compliance”, tampouco se pode avaliar estratégias por parte da Organização Internacional aptas a indicar eventuais soluções para o problema da violação das decisões internacionais.
Uma das possíveis explicações para os poucos estudos empíricos sobre
compliance no sistema interamericano é a dificuldade na administração de dados dos
casos julgados. A Corte Interamericana expõe os níveis de compliance por meio de três categorias amplas: (i) compliance total, atesta que o Estado cumpriu todas as medidas ordenadas; (ii) compliance parcial, indica que o Estado cumpriu algumas medidas ou
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cumpriu todas de maneira incompleta; (iii) pendente de cumprimento, informa que o Estado não cumpriu nenhuma medida ou não há informação sobre o seu cumprimento. Apesar de a tipologia oferecer um apontamento rápido sobre a compliance em relação às decisões do Tribunal, estas categorias genéricas e ambíguas obscurecem detalhes importantes; não permitem comparações entre casos e países; e, dificultam uma conformação de cenários de compliance na região (HILLEBRECHT, 2009b).
Com efeito, nota-se que a maioria dos casos julgados pela Corte Interamericana encontra-se sob a tarja da “compliance parcial”, justamente, a categoria mais indeterminada. De outro lado, entre as pesquisas que se propõem a re-organizar e/ou desagregar estas categorias oficiais, os índices de compliance variam de forma ampla. Hawkins e Darren (2008) estimam que a compliance em relação às decisões da Corte Interamericana seja em torno de 28%; Posner e Yoo (2005) sugerem que este índice seja de 5%; e, Garbin (2010) indica que os números podem chegar a 32%. De certo, a diferença resulta das diferentes unidades de análise e métodos utilizados na quantificação da compliance.
Consequentemente, para compreender a dimensão de compliance foi necessário, desagregar as categorias e padrões oficiais do sistema interamericano, adentrando o conteúdo do julgamento e das supervisões de cumprimento dos casos contenciosos. Dessa forma, do ponto de vista metodológico, a continuidade na administração de dados do sistema interamericano ao longo do tempo possibilita: (1) a tradução da categoria “compliance parcial” em termos quantitativos; (2) o dimensionamento dos problemas de
compliance para o sistema interamericano; (3) a avaliação das técnicas e estratégias de
cumprimento empregadas pelo sistema regional para promover a compliance. Ademais, entender a categoria “compliance parcial”, em suas diversas nuances, se mostra como caminho para a compreensão de questões mais complexas, como legitimidade e efetividade das instituições interamericanas, isto porque a compliance pode ajudar a compreender a realidade dos direitos humanos após a implementação do sistema regional.
Para além da questão da organização dos dados, o cumprimento das sentenças prolatadas pela Corte Interamericana enfrenta um desafio que decorre da própria natureza do direito internacional: a falta de poder coercitivo (enforcement) das normas internacionais. A ausência de uma norma superior, que subordine e imponha limites à atuação dos Estados no plano internacional, somada ao princípio da soberania dos Estados, resulta no enfraquecimento da atividade jurídica da Corte Interamericana no
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sistema regional. Embora o sistema interamericano seja um regime de direito, não se pode negar o seu caráter político, principalmente, no que diz respeito aos elementos que tornam possível a aplicação de recomendações da Comissão Interamericana e o cumprimento das sentenças da Corte Interamericana. Entende-se que os mecanismos de
compliance do sistema interamericano se dividem em limites normativos de atuação dos
órgãos interamericanos (técnicas jurídicas) e elementos políticos de cumprimento das decisões (técnicas políticas).
No processamento interamericano, as técnicas jurídicas de cumprimento são mecanismos processuais de ação (atos de processo), previstos em um dos regulamentos ou normas vigentes no sistema interamericano, que devem ser adotados pelo órgão regional para, de acordo com a sua competência funcional, firmar solução em uma petição ou caso contencioso em trâmite. Em linhas gerais, trata-se da decisão final cabível a cada órgão do sistema interamericano. As técnicas políticas, por sua vez, são mecanismos processuais de ação, dispostos em um dos regulamentos ou normas vigentes no sistema interamericano, que podem ser adotados pelo órgão regional para pressionar um determinado Estado a dar cumprimento à medida a ele legalmente imposta. Em breves linhas, as técnicas políticas são meios adicionais, à disposição da Comissão Interamericana e da Corte Interamericana, que visam assegurar o cumprimento ou conferir efetividade à técnica jurídica aplicada.
Com efeito, as técnicas jurídicas e políticas, cada qual ao seu modo, impõem o dever de cumprir as obrigações internacionais contraídas pelos Estados, quando da assinatura e/ou ratificação dos instrumentos interamericanos. Ambas as técnicas almejam conduzir o Estado ao status de cumprimento, isto é, ao cumprimento das medidas prolatadas pelos órgãos regionais. Contudo, é possível notar que a diferença entre as técnicas de cumprimento reside no fato de que, enquanto as técnicas jurídicas são atos processuais de natureza vinculante para os órgãos do sistema interamericano; as técnicas políticas carregam certo grau de discricionariedade, de modo que o órgão analisará, em cada caso, a conveniência e oportunidade de aplicação estratégica desta espécie de técnica. Dessa forma, o emprego ou não de uma técnica política em uma petição ou caso pode denotar a maneira especial com que os órgãos lidam com determinados assuntos, casos, governos e Estados. Neste trabalho, são analisados os seguintes mecanismos de compliance: sentenças e resolução sobre o cumprimento de sentença (técnicas jurídicas) e reiteração no pedido de apresentação de relatórios estatais sobre o cumprimento de sentenças e adoção de medidas de acompanhamento (técnicas
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políticas). Pretende-se examinar estes mecanismos específicos como medida do impacto dos regimes de direitos humanos sobre os Estados.
2. DIREITOS HUMANOS NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Os direitos humanos nem sempre consistiram uma questão relevante do campo de
estudos de Relações Internacionais. Os estudos tradicionais entendem a política internacional essencialmente por meio do relacionamento entre Estados independentes voltados a promover os próprios interesses estratégicos. De acordo com esta visão, a política externa estatal é conduzida pelo princípio da soberania e não-intervenção em assuntos domésticos. Os direitos humanos, enquanto relacionamento adstrito ao Estado e seus cidadãos, sempre foram considerados uma política essencialmente doméstica: é dever do Estado promover e resguardar os direitos de seus cidadãos, de acordo com o entendimento próprio dos alcances e limites dos direitos humanos no plano nacional.
Após a Segunda Guerra Mundial, momento em que a civilização experimentou um dos piores momentos de cólera e crueldade da história moderna, a política internacional passou a contar com duas tendências convergentes: (i) a iniciativa da normatização internacional, em especial, quanto à temática dos direitos humanos e (ii) a institucionalização da política internacional, com a criação dos regimes internacionais de direitos humanos. A simultaneidade de movimentos de complexificação da política internacional e a influência de atores não-estatais promoveram uma inversão na lógica tradicional das Relações Internacionais, de forma que alguns autores consideram que a questão dos direitos humanos gerou implicações profundas para a política internacional, pelo menos, em quatro aspectos: (i) os regimes não são desenhados apenas para regular externalidades políticas das relações entre os Estados, mas também para responsabilizar os governos por atos internos e, por isso, modificam a noção tradicional de soberania; (ii) a interação de Estados no assunto, geralmente, não visa apenas promover interesses próprios no sistema internacional, embora essa possibilidade não possa ser desconsiderada; (iii) os regimes não são autorreforçados por ação interestatal, mas pelo empoderamento do cidadão; (iv) os Estados não são considerados atores exclusivos nestes regimes internacionais. Neste sentido, a participação dos Estados nos regimes internacionais de direitos humanos coloca uma das questões mais enigmáticas para os estudiosos de Relações Internacionais: Por que os Estados criam, participam e, eventualmente, cumprem normas de direitos humanos?
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Ao longo dos anos, os direitos humanos passaram a ganhar importância estratégia e despontaram como discussão prioritária da política internacional e da política externa. Dada a interface do tema com múltiplas áreas, como segurança internacional, desenvolvimento e ajuda internacional, reconfiguraram-se as noções de high e low
politics, movimento que transformou as questões norteadoras das pesquisas em regimes
de direitos humanos: enquanto boa parte da literatura se preocupou em responder por que os regimes de direitos humanos foram criados e qual a importância das Organizações Internacionais neste processo, atualmente, questiona-se sobre a capacidade das Organizações Internacionais e demais atores não-estatais produzirem impactos sobre o comportamento estatal e sobre a política internacional. É nesta agenda do impacto dos regimes sobre o comportamento estatal que a pesquisa se insere (CHAYES; CHAYES, 1993; HATHAWAY, 2002; NEUMAYER, 2005; SIKKINK, 1993).
3. O SISTEMA INTERAMERICANO COMO OBJETO DE ESTUDO
A criação de sistemas regionais de direitos humanos insere-se na concepção de uma política internacional institucionalizada. Paralelamente ao Sistema Universal de Direitos Humanos, capitaneado pela Organização das Nações Unidas e seus mecanismos convencionais, consolidou-se a idéia de criação de sistemas regionais com a finalidade de interpretar o direito universal às realidades regionais e facilitar os consensos políticos no tema.
Em que pese o pioneirismo e o reconhecimento formal dos direitos humanos pelos Estados latino-americanos, considerável progresso em termos de proteção ao indivíduo e aos povos, os instrumentos de proteção do sistema interamericano, alguns contando com mais de sessenta anos de vigência, parecem não se mostrar suficientes para, por si sós, transformar o padrão das violações de direitos humanos na região. De certo, o continente é marcado por avanços e retrocessos: de um lado, a luta pela conquista democrática, a participação feminina na política e as tentativas de desenvolvimento e erradicação da miséria; de outro, a fragilidade democrática, a marginalização e a violência social. O’Donnel (1986) sinaliza que formas sociais de autoritarismo podem conviver bem ao abrigo de uma democratização política. No caso latino-americano, esse autoritarismo parece estar socialmente enraizado, o que pode determinar as práticas recorrentes de violação aos direitos humanos nestes Estados.
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Embora a literatura aponte certo entusiasmo inicial com o sistema regional, sempre se notou resistência dos Estados às práticas do sistema interamericano de direitos humanos, de modo que, até hoje, não há um consenso regional em torno da questão. Os motivos para dita objeção variam, principalmente, em torno da interpretação do sistema interamericano como instrumento de poder e exercício de ingerência dos Estados Unidos sobre os demais Estados da região. Historicamente, as Américas são um exemplo claro de sistema hegemônico, em que os Estados Unidos configuram papel de principal poder e líder não-desafiado das relações do hemisfério, embora essa situação possa estar em processo de mudança (BITAR; HERSHBERG; SERBIN; VIGEVANI, 2011). Nessa perspectiva, a Organização dos Estados Americanos (OEA) simbolizaria o centro institucional para condução das relações multilaterais na região, especialmente determinadas pelos Estados Unidos e sua agenda de economia e segurança na região.
Atualmente, o contexto político regional sinaliza mudanças importantes nas relações interamericanas, especialmente no que diz respeito à diminuição da influência dos Estados Unidos e a configuração de novos poderes emergentes. Apesar de paradoxal, a resistência dos Estados latino-americanos ao de direitos humanos não cessou; pelo contrário, se mostra ainda mais fortalecida, vide, entre outros episódios recentes, a derrogação da Venezuela ao Pacto de San José da Costa Rica e as propostas formais de reforma e até extinção da Comissão Interamericana de Direitos Humanos.
A mudança nas dinâmicas de poder nas Américas e a reestruturação das relações interamericanas desafiam os entendimentos sobre o centro das relações internacionais nas Américas e os possíveis contornos de cooperação no hemisfério, em especial no que se refere aos direitos humanos (BITAR; HERSHBERG; SERBIN; VIGEVANI, 2011). Na América Latina e no Caribe, os direitos humanos passaram a ser pilar fundamental das políticas externas: as novas organizações multilaterais da região vêm firmando compromissos mais ou menos formais com os direitos humanos. Todavia, o cenário ainda é bastante obscuro: não se sabe, ao certo, o grau de institucionalização e as perspectivas de consolidação dessas novas instituições. Tampouco se sabe como essas novas organizações se relacionariam entre si e com a Organização dos Estados Americanos. Partindo de um cenário de provável diminuição da proeminência da Organização dos Estados Americanos, é preciso pensar quais seriam os impactos imediatos para o sistema interamericano de direitos humanos, especialmente, no que se
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refere à ausência de substituto institucional para a Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Para além do prognóstico de transformações futuras do sistema interamericano de direitos humanos, são evidentes as dificuldades em tornar o sistema efetivo. Preocupam: (i) a ausência de mecanismos sistemáticos para monitorar o cumprimento das decisões interamericanos, reforçar normas e implementar os objetivos proclamados na Carta da Organização dos Estados Americanos e na Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem; (ii) a baixa incorporação de normas aos sistemas legais domésticos e o baixo entrelaçamento com outras fontes políticas na região (MERCOSUL, UNASUL); e (iii) a diminuta autonomia dos órgãos interamericanos. Conforme se nota, o sistema interamericano enfrenta intrincados fatores na luta pela consolidação dos direitos humanos na região, o que demonstra a importância dos estudos sobre este sistema regional. Ademais, a configuração de uma ordem mais multipolar na região e o surgimento de novas organizações regionais propõem novas questões, como a sobreposição/conciliação de fóruns internacionais e a re/desestruturação do sistema interamericano de direitos humanos. Essa situação se torna uma oportunidade para o teste de hipóteses da literatura referentes à autonomia das Organizações Internacionais em relação aos Estados.
3. A LITERATURA EM ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
Variadas formas de arranjos institucionais internacionais tornaram-se um fenômeno comum na vida internacional, de forma que a compreensão da política internacional atual passa pelo viés da institucionalidade (KEOHANE, 1984). A variedade de organizações internacionais - universais ou regionais - o aumento do número de tratados multilaterais e os esforços de integração regional exemplificam a proliferação de instituições no sistema internacional. A literatura acadêmica sobre o assunto se desenvolveu em boa medida buscando entender o movimento de construção dos arranjos institucionais internacionais, propondo questionamentos sobre o surgimento, funcionamento, design, mudança e impactos institucionais na política internacional.
As análises sobre a construção do campo teórico sobre as Organizações Internacionais (MARTIN e SIMMONS, 2002) indicam três momentos de evolução das teorias sobre o assunto: (i) o surgimento das instituições na política internacional
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(funcionalismo); (ii) a política nas instituições internacionais (neofuncionalismo); e, (iii) a política das instituições internacionais (teoria dos regimes/neoinstitucionalismo). De acordo com as autoras, (i) os primeiros estudos sobre o processo de institucionalização, no pós-Segunda Guerra Mundial, tinham como objeto apenas as Organizações Internacionais formais, as quais eram entendidas a partir das suas estruturas. O estudo das estruturas formais (normas e burocracias) e das práticas organizacionais pretendia avaliar o quão bem as recém-estabelecidas Organizações Internacionais estavam aptas a lidar com os problemas para os quais foram criadas. Um dos pontos críticos destes estudos é a incapacidade de se prever mudanças nas organizações internacionais, uma vez que o foco é praticamente estático. Passou-se a identificar (ii) determinadas formas de atuação política dos Estados (alianças e coalizões) dentro das Organizações Internacionais para além dos processos técnicos e formais. A questão crucial, portanto, era entender como a atuação dos Estados nas Organizações Internacionais pode implicar em transformação para a política internacional. Nas décadas de 1960 e 1970, alguns eventos da política mundial (Guerra do Vietnã, fim do Sistema de Bretton Woods e o surgimento da OPEP) sugeriram uma aparente irrelevância política das Organizazões Internacionais. Como resposta, a literatura indicou que o foco nas estruturas formais das Organizações Internacionais e dos acordos multilaterais parecia falho: (iii) os estudos passam a identificar as Organizações Internacionais não apenas como estruturas, mas como atores internacionais, preocupados com a própria sobrevivência e capazes de influenciar e moldar preferências e interesses dos demais atores internacionais. Neste momento, a literatura propõe que as dinâmicas internas das Organizações Internacionais podem produzir resultados para a política internacional (MARTIN e SIMMONS, 2002).
As explicações encontradas na literatura para a criação, difusão e efetividade dos arranjos internacionais de direitos humanos variam de acordo com as principais linhagens teóricas das Relações Internacionais. Segundo a visão de mundo realista, o surgimento e a aceitação dos regimes de direitos humanos entre os Estados é resultado da imposição, do apoio ou da promoção do arranjo por um poder hegemônico ou grupo dominante de Estados. Transformações nesses regimes estariam sujeitas à ascensão e quedas de Estados poderosos; da mesma forma, a implementação e efetividade dos regimes de direitos humanos estariam condicionadas às práticas coercitivas, isto é, à tentativa dos Estados poderosos compelirem os demais às normas internacionais e aos próprios padrões domésticos. Para a linhagem realista, compliance é resultado da decisão estatal, exclusivamente.
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De outro lado, desdobramentos do liberalismo indicam que os regimes de direitos humanos surgem e são aceitos como uma oportunidade das recém-democracias se estabelecerem no sistema internacional. Nesta lógica, os Estados recém-democráticos, por meio da ação racional e autointeressada, procuram os compromissos internacionais como forma de estabelecer limites ao comportamento futuro dos governos nacionais que ameacem a ordem democrática. Para esta perspectiva, a percepção de ameaças domésticas é o fator motriz do desenvolvimento e difusão dos regimes internacionais de direitos humanos e o fortalecimento dos compromissos (compliance) se dá após ondas democráticas.
Por fim, e numa identificação esquemática, os estudos de linha construtivista sugerem que a criação e a aceitação de regimes internacionais de direitos humanos se dão quando há oportunidades de mudança de poder e questionamentos quanto à identidade e à finalidade dos sistemas sociais. A participação de atores não-estatais (particularmente das redes transnacionais de advocacia, nos casos de direitos humanos) neste processo é essencial para a persuasão e formação de consensos entre grupos da sociedade internacional. Nesta visão, os regimes internacionais não são concebidos apenas como mais uma arena de exercício de poder e busca de interesses; pelo contrário, constituem duplamente espaço para debate e linguagem comum para comunicação e socialização entre os Estados e os demais atores internacionais, de forma que seja possível a identificação de interesses particulares e a criação de consensos no assunto. Sendo assim, a interação entre Estados, Organizações Internacionais e os novos atores internacionais seria capaz de redefinir interesses nacionais e, consequentemente, transformar o comportamento estatal, por meio da imitação mimética ou do aprendizado social.
O objetivo da pesquisa, na parte teórica, consiste em revisar os trabalhos que discutem o papel das Organizações Internacionais na política internacional, de modo a incorporar conceitos e entendimento próprios a essa literatura. O trabalho tem como foco o impacto institucional da Organização nos Estados e a potencialidade de transformação da Organização Internacional em ator. Portanto, nesta etapa da pesquisa pretende-se identificar na literatura ferramentas teóricas que permitam analisar os mecanismos específicos de atuação das Organizações Internacionais na política internacional.
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Atualmente, o problema fundamental que se coloca para o campo dos direitos humanos não é mais o de declarar, positivar ou justificar tais direitos, como há muito se ocupou parte dos estudos e da atuação política em direitos humanos. Hoje, a questão consiste em transpor as discussões e os esforços intelectuais para a efetivação dos direitos humanos, visando desenvolver meios de garanti-los, protegê-los e impedir que venham a ser violados (BOBBIO, 2004; HANASHIRO, 2001; PIOVESAN, 2002; TRINDADE, 2002). Nesta perspectiva, o impacto do direito internacional e os efeitos das instituições internacionais no comportamento Estados passaram a ser temas analisados, na literatura, em termos de compliance. A origem dos estudos internacionais no assunto, geralmente norte-americanos e europeus, data do pós-Guerra Fria, quando
compliance era apenas parte de um projeto maior de demonstração da importância do
direito internacional (FALK, 1968; HENKIN, 1989). Os anos 1980 e 1990 marcaram o desenvolvimento de estudos de abordagem teórica, realizados em diversas áreas das ciências humanas, bem como em perspectivas interdisciplinares (ABBOT, 1989; SLAUGHTER, 1993, RAUSTIALA e SLAUGHTER, 2002).
Neste contexto, Chayes e Chayes (1993) procuraram pensar, em termos teóricos, o problema da ausência de compliance. Para os autores, a administração coletiva da falta de desempenho ou o monitoramento efetivo da não-compliance fornecem informações importantes ao objetivo de alcançar a compliance. Neste sentido, propõem que a ausência de compliance, geralmente, não reflete uma decisão estatal deliberada de violação, sendo que situações de não-compliance estão limitadas a ocorrer quando: (i) existem ambigüidades nas regras internacionais; (ii) a capacidade de cumprimento dos tratados e decisões internacionais pelos Estados é limitada; ou, (iii) as mudanças sociais e econômicas contempladas pelos tratados regulatórios demandam tempo para serem implementadas. Como solução, sugerem que o status de compliance pode ser alcançado por meio de normas mais específicas; por um sistema transparente de informações; e, pelo monitoramento extensivo da performance dos Estados. Em que pese a importância destes estudos, as hipóteses levantadas ainda não foram testadas empiricamente.
Mais recentemente, a partir do ano 2000, a tendência internacional de pesquisa no tema tem se direcionado aos estudos empíricos (McCLENDON, 2009; HILLEBRECHT, 2009a; PAULSON, 2004; WRIGHT-SMITH, 2009). No plano nacional, observa-se que ainda é pouco utilizada a noção de compliance enquanto objeto de estudo específico, de modo que, os estudos abordando a idéia, ainda que
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tangencialmente, costumam advir do Direito Internacional (ANNONI, 1995; PIOVESAN, 2002; RAMOS, 2001, 2005). Em menor escala e mais recentemente, encontram-se trabalhos de Relações Internacionais e Ciência Política (HANASHIRO, 2001; REIS, 2006).
O primeiro desafio ao estudar compliance está no fato de que o conceito não se mostra uniforme, tampouco pode ser considerado auto-explicativo. Young (1979) foi um dos primeiros a identificar situações de compliance no ambiente internacional. Propôs que compliance ocorreria quando o comportamento de um dado sujeito se adequasse à prescrição da norma; e, opostamente, não-compliance ou violação se evidenciaria quando a conduta se afastasse, significativamente, da abstração legal. Na mesma linha, Fisher (1981, p. 20) parece ter lapidado melhor o conceito, reformulando-o de maneira mais sintética, de freformulando-orma que, creformulando-ompliance seria “um estadreformulando-o de conformidade ou a identidade entre o comportamento de um ator e uma regra específica”. Dotado de aceitação pela maioria dos trabalhos no tema e, tendo se firmado como a matriz de conhecimento no assunto, este é considerado o conceito padrão de
compliance, a partir do qual variações foram desenvolvidas. Para a proposta desta
pesquisa, inicialmente, assume-se um conceito combinado de compliance, tomando como parâmetro os esforços de Hawkins e Jacoby (2008), Paulson (2004) e Wright-Smith (2009). Dessa forma, entende-se que há compliance com as decisões finais da Corte Interamericana quando houver aceitação do julgamento por parte dos Estados, seguida de uma atuação razoável que resulte em parcela de cumprimento das obrigações legalmente vinculantes.
Neste sentido, Hathaway (2002) pondera que o conceito de compliance não pode ser tomado com rigidez ou extremismo; pelo contrário, por ser um conceito dotado de elasticidade, permite ser escalonado. Isso se deve ao fato de que, por estar intrinsecamente relacionado ao Direito, as situações de (in)ocorrência de compliance podem se enquadrar dentro de diferentes zonas, nas quais um comportamento é considerado conforme mesmo quando não haja perfeita subsunção entre a letra da lei e o comportamento estatal (HATHAWAY, 2002, p. 1965). Assim, a noção de compliance comporta uma modulação em diferentes níveis, os quais variam de acordo com os padrões de quantificação estabelecidos.
Outro aspecto importante é que a compliance está relacionada, mas não se confunde com o conceito de ‘efetividade’. A conexão entre compliance e efetividade não é necessária ou determinante, de modo que as regras ou regimes internacionais
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podem ser efetivos, mesmo quando a compliance for baixa; igualmente, altos níveis de
compliance podem indicar padrões pouco ou nada efetivos. Embora conceitualmente
útil, a distinção dos termos traz uma demanda enorme de informação para os pesquisadores (HAWKINS e JACOBY, 2008). Para Wright-Smith (2009), compliance equivale à efetividade, pois o ato decisório e a coerção aplicada à sua observância são realizados pelo mesmo organismo internacional. De outro lado, Young (1979) e Lutz e Sikkink (2000) estabelecem relações de dependência entre compliance e efetividade, de modo a considerar compliance uma primeira aproximação substitutiva (ou um estágio) para efetividade. Para Posner e Yoo (2005), por suas vezes, compliance é considerada medida de efetividade, de modo que, quando maior o grau de compliance, mais efetiva é uma regra ou um regime internacional.
Apesar de se compreender que os níveis de compliance com as decisões da Corte Interamericana contribuem para a avaliação da efetividade do Tribunal, bem como do sistema interamericano de direitos humanos, esta pesquisa opta por tratar os conceitos com distinção. Entende-se que a efetividade da Corte Interamericana exige outros elementos para a sua avaliação, além do cumprimento de suas decisões. Da mesma forma, a análise da efetividade do sistema interamericano requer um objeto de estudo mais abrangente, que contemple também o exame das decisões daComissão Interamericana, bem como das demais espécies de jurisprudência produzida pela Corte Interamericana. Medir efetividade, portanto, é uma questão muito mais complexa e que, por ora, está para além dos objetivos desta pesquisa.
Assim, embora medir compliance seja relativamente menos complexo do que mensurar níveis de efetividade, ainda não se pode dizer que esta seja uma tarefa simples (SIMMONS e HOPKINS, 2005) e talvez seja este o motivo pelo qual poucos são os esforços que se entregam a esta perspectiva. Ademais, comparando os estudos em
compliance entre as áreas de conhecimento, observa-se que, no Direito, o objetivo de
medir compliance não se mostra presente, pois, de forma geral, as estatísticas oficiais são tomadas como pressuposto para as análises normativo-orientadas. A situação é diferente no caso dos trabalhos de Ciência Política e Relações Internacionais, onde várias técnicas são utilizadas, isolada ou cumulativamente, para medir compliance, como: construção de modelos formais (VON STEIN, 2005; SIMMONS e HOPKINS, 2005); cálculo estatístico (HILLEBRECHT, 2009b); probabilidade lógica (HATHAWAY, 2002; McCLENDON, 2009); comparação entre casos (PAULSON,
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2004; WRIGHT-SMITH, 2009); e, construção de padrões (HAWKINS e JACOBY, 2008; HILLEBRECHT, 2009a).
Spirer (1990) afirma que as estatísticas, em particular, podem ajudar a melhorar as informações sobre direitos humanos, sendo que as abordagens para medir, resumir e interpretar dados são necessárias para a redução das violações. Contudo, as estatísticas na área ainda encontram obstáculos a serem superados, como por exemplo: falta de consenso na definição de conceitos, dificuldades de coleta de dados básicos, falta de conhecimento específico do assunto pelos estatísticos, falta de conhecimentos estatísticos pelos especialistas em direitos humanos, e a necessidade de uma metodologia adequada (SPIRER, 1990; HATHAWAY, 2002), sem olvidar do perigo na manipulação de dados e informação para uso estratégico e geopolítico.
Em síntese, estimar o cumprimento das normas e decisões internacionais não é tarefa simples. Apesar do progresso em suplementar os estudos de caso com modelos quantitativos, as evidências e as questões metodológicas são altamente contestadas (SIMMONS e HOPKINS, 2005). Neste sentido, acredita-se que a própria metodologia adotada pelo sistema interamericano para medir os níveis de compliance em relação às suas regras e decisões não parece se mostrar plenamente adequada, de modo que, os dados oficiais de compliance apresentados acabam tendo pouca utilidade para os formuladores de políticas, ativistas, observadores e estudiosos, por não conseguirem colher informações críticas antes de um trabalho massivo na interpretação de dados. Para Hillebrecht (2009b) isto acaba atuando contra os objetivos do próprio sistema, pois, ao invés de incentivar os Estados a cumprir integralmente as decisões e consolidar suas práticas em direitos humanos, o padrão de medida de compliance existente e forma de publicidade das informações sobre a performance estatal em direitos humanos os desencoraja a cumprir suas responsabilidades.
Portanto, a exposição clara de dados, por meio do cálculo estatístico, contribui para que: os Estados demonstrem os sucessos alcançados, aprendam com as boas práticas de Estados vizinhos, e demonstrem apoio às obrigações internacionais; os Tribunais administrem de maneira eficaz o conjunto de casos, redistribuindo as capacidades financeiras e humanas para as áreas mais necessitadas; e, finalmente, os cidadãos obtenham informações claras sobre a proteção de direitos humanos (HILLEBRECHT, 2009b).
Os estudos em compliance podem contribuir para desvendar os mecanismos específicos de cooperação internacional promovida pelas instituições internacionais. No
16
caso dos direitos humanos, essa perspectiva assume importância especial pois trata-se de uma caso difícil, em que a cooperação internacional não é uma hipótese esperada.
5. METODOLOGIA QUANTITATIVA DE COMPLIANCE
A metodologia quantitativa de compliance tem como parâmetro a pesquisa de Hillebrecht (2009b), a qual propõe um método específico de quantificação hábil à comparação de cumprimento entre casos e entre Estados. A abordagem se baseia no cálculo porcentual e multinivelar das ordens proferidas pelos tribunais internacionais. O aspecto multinivelar consiste em desagregar o julgado em: (i) medidas individuais, subdividindo estas em (a) reparações financeiras e (b) outras medidas individuais; e, (ii) medidas de não-repetição. Em seguida, o cálculo porcentual é aplicado em três níveis: (1) compliance em relação às reparações financeiras e outras medidas individuais; (2)
compliance em relação à totalidade de obrigações individuais e compliance com relação
às medidas de não-repetição; e, (3) compliance total do caso.
De modo geral, acredita-se que esta metodologia de quantificação de compliance seja útil à obtenção de dados válidos, pois, além de se basear em porcentual de cumprimento (e não em categorias pré-definidas, como as usadas pelo sistema interamericano), os dados obtidos em cada nível revelam tanto medidas individuais como medidas agregadas, permitindo a comparação prudente entre os julgados. Abaixo, consta a reprodução do esquema ilustrativo da metodologia de Hillebrecht (2009b, p. 371, tradução nossa):
Compliance total do caso
Compliance do caso quanto às
medidas individuais Compliancemedidas de não-repetição do caso quanto às
Reparações Financeiras Medidas individuais (e.g. gestos simbólicos, novo julgamento). Três níveis de compliance
17 5.1 UNIVERSO E RESULTADOS EMPÍRICOS
A atualização da base de dados dos níveis de cumprimento dos casos julgados será feita por meio da consulta às supervisões de cumprimento de sentença disponibilizadas no site oficial da Corte Interamericana de Direitos Humanos1. As chaves de busca utilizadas são: “sentenças de mérito, reparações e custas”, “supervisão de sentenças” e o critério “por país”. Os casos foram definidos segundo três critérios cumulativos: (i) geográfico, (ii) processual e (iii) temporal.
Quanto ao critério (i) geográfico, a prospecção de casos limitou-se aos Estados localizados na América do Sul e que aceitam a jurisdição contenciosa da Corte Interamericana, quais sejam: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela2. No que diz respeito ao critério (ii) processual, a seleção contempla contenciosos em fase de supervisão de cumprimento de sentença, em que haja sido publicada ao menos uma resolução pela Corte Interamericana até 06/05/2010, momento em que encerramos o mapeamento prévio de casos para o delineamento deste projeto de pesquisa.
Quanto ao critério (iii) temporal, estabeleceu-se que a análise empírica deva se basear em casos regidos por disposições normativas do sistema interamericano de direitos humanos que mantenham correlação quanto ao processamento interamericano de casos contenciosos. Isso de deve ao fato de que o processamento interamericano de casos contenciosos conta com uma sucessão de sete diferentes Regulamentos da Corte Interamericana de Direitos Humanos, cada qual vigendo sobre um determinado período. Assim, fixado este critério objetivo para a comparação dos julgados, foram selecionados os casos enviados à Corte Interamericana após 01/01/2004 e julgados até 06/5/2013, os quais abrangem dois períodos de Regulamentação diversos. Todavia, as alterações normativas entre estes Regulamentos não modificaram de forma substantiva o processamento interamericano de casos contenciosos, o que permite a conjugação de casos para análise. A escolha deste período se justifica por ter sido um dos mais ativos para a Corte Interamericana em matéria de jurisdição contenciosa.
Após aplicação de todos os critérios de seleção, o mapeamento prévio indica um universo de 40 casos, contemplando os seguintes Estados: Argentina (3 casos), Bolívia (1 caso), Brasil (2 casos), Chile (3 casos), Colômbia (7 casos), Equador (6 casos),
1 Disponível em:<http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm>. Último acesso em: 04 jun. 2013.
2 Apesar de a Venezuela ter derrogado o Pacto de San José da Costa Rica em 10 de setembro de 2012, a
saída formal do Estado do Sistema Interamericano somente se consolida após uma ano. Sendo assim, decidiu-se manter o exame de casos neste Estado.
18
Paraguai (3 casos), Peru (10 casos), Suriname (1 caso) e Venezuela (3 casos)3. Apesar de haver variação do número de casos por país, essa diferença se conforma com a desproporção existente na admissão de casos pela Comissão e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Acredita-se que esta amostragem, por ter sido pautada em critérios objetivos de seleção de casos, possa fornecer dados estatísticos válidos.
Abaixo sinalizamos os principais resultados empíricos da pesquisa, em formato esquematizado.
Comparação entre casos: cumprimento total %
Fonte: elaboração própria. Média de cumpriment o total (52%)
19 Tempo médio de julgamento por caso e tempo médio de supervisão de cumprimento (SC)
Fonte: elaboração própria. Tempo médio de Julgamento (17 meses) SC1 (26 meses) SC2 (12 meses) SC3 (13 meses) SC4 (17 meses) SC5 (15 meses)
Teste da Hipótese 1: nº de medidas individuais x média de cumprimento total
Média do cumprimento total de todos os casos (52%) Média do cumprimento total dos casos na H1 (34.9%)
Fonte: elaboração própria. %
20
Fonte: elaboração própria.
Média do cumprim ento total de todos os casos (52%) Média do cumprime nto total dos casos na H2-A (50,45%) %
Teste da Hipótese 2-A: nº medidas de não-repetição x média de cump. total
%
Fonte: elaboração própria.
Média do cumprim ento total de todos os casos (52%) Média do cumprime nto total dos casos na H2-B (60.6%)
21 Teste da Hipótese 3: número SCs x compliance ao longo do tempo
Fonte: elaboração própria. % Média do cumprim ento total de todos os casos (52%) Média do cumprime nto total dos casos da H4 (36,2%)
22
Fonte: elaboração própria.
Média do cumprim ento total de todos os casos (52%) Média do cumprime nto total dos casos da H5(52,3% )
Teste da Hipótese 5-A: tempo de processo x média de cumprimento total
%
Teste da Hipótese 5-B: tempo entre SCs x média de cumprimento total
• Resultados:
Entre Sentença e SC1, média H5-B = 56%
Entre SC1 e SC2, média H5-B = 48,2%
Entre SC2 e SC3, média H5-B = 66,5%
Média do cumprimento total de todos os casos (52%) REFERÊNCIASABBOT, Kenneth W. “Modern international relations theory: a prospectus for international lawyers”. Yale Journal of International Law, v. 14, n. 2, p. 335-411, 1989.
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