A Previdência do Servidor Público

FÓRUM NACIONAL DAS

SECRETARIAS MUNICIPAIS DE

ADMINISTRAÇÃO DAS CAPITAIS

Cadernos

FÓRUM NACIONAL

A Previdência do

Servidor Público

Outubro 2002

2

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Cadernos FÓRUM NACIONAL é uma publicação do Fórum Nacional das Secretarias Municipais de Administração das Capitais

Coordenação Editorial Márcia Caldeirão Ficher

Organização do Caderno nº 2 Luciano Lopes Antinoro

Revisão Elisabete Ueta Paula Orlando

* Os artigos assinados são de responsabilidade exclusiva de seu autor.

FÓRUM NACIONAL DAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE ADMINISTRAÇÃO DAS CAPITAIS.

A Previdência do Servidor Público.

35 p. (Cadernos FÓRUM NACIONAL; n. 2)

© Fórum Nacional das Secretarias Municipais de Administração das Capitais, 2002.

São Paulo.

Fórum Nacional das Secretarias Municipais de Administração das Capitais Diretoria Nacional

Avenida Paulista, 7 – 3º andar 01311-000 – São Paulo - SP

Telefone: (11) 3888-1200 – Fax: (11) 3885-1299 E-mail: sgpgab@prefeitura.sp.gov.br

Site: http://www.prefeitura.sp.gov.br/forum_secretarios/

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Sumário

APRESENTAÇÃO DA SÉRIE CADERNOS FÓRUM NACIONAL 4

INTRODUÇÃO DO CADERNO Nº 2 6

CARACTERIZAÇÃO DO TEMA 7

CONCEITOS BÁSICOS 10

PROPOSTAS PARA A CONTINUAÇÃO DA REFORMA DOS REGIMES

PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 22

ENTREVISTA 26 ANEXOS 32 BIBLIOGRAFIA 34

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Apresentação da Série

Cadernos

FÓRUM NACIONAL

O Fórum de Secretarias de Administração das Capitais tem como principal papel a promoção do intercâmbio de experiências na área de gestão pública municipal entre as capitais brasileiras, incentivando-as na formulação de uma política geral de recursos humanos, serviços gerais e reestruturação da administração pública.

Nossa missão é a de contribuir para o permanente aprimoramento e atualização da gestão pública. Apesar das diferenças de atribuições definidas para estas secretarias nas capitais brasileiras, temos responsabilidades sobre a proposição e estabelecimento de estratégias, modelos e padrões de gestão de pessoas, informações e recursos materiais, bem como do aperfeiçoamento das estruturas dos órgãos municipais e das formas de realização de serviços públicos.

Sabemos que os municípios têm contribuído muito nos últimos anos para a construção de um novo modelo de gestão pública no Brasil. Compartilhar nossas inovações e nossos insucessos é essencial para a redução do tempo de aprendizagem. Além disso, há muitas questões comuns a todos esses municípios que podem ser mais bem encaminhadas quando em conjunto. Juntos temos mais condições de resolver problemas específicos das capitais no âmbito da federação.

Nossas reuniões trimestrais não são o único espaço para troca de informação e produção de alternativas para a inovação na gestão pública municipal. Organizamos reuniões temáticas com a participação de técnicos das nossas secretarias. Temos uma ativa troca de documentos e debates por meio da nossa lista virtual e tornamos disponíveis informações do fórum no nosso site (www.prefeitura.sp.gov.br/forum_secretarios).

É com grande alegria que iniciamos uma nova modalidade de troca de informações para o fortalecimento do Fórum: os Cadernos

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Queremos que os cadernos aumentem o acesso às elaborações coletivas

do Fórum e às nossas pesquisas, tornando o Fórum vivo, independente das mudanças naturais de secretários.

Queremos também a troca de experiências, por meio da divulgação de casos de sucesso ou de desafios que estão sendo enfrentados pelos municípios em uma determinada área de atuação das secretarias do Fórum. Buscaremos apresentar, em cada caderno, ao menos um caso de algum município que esteja trabalhando com o tema tratado, seja devido a uma inovação seja por estar enfrentando um problema que valha a pena ser explicitado aos demais municípios, servindo de alerta para que busquem, de antemão, alternativas a ele.

Assim como as demais atividades ligadas ao Fórum, esta série de Cadernos é uma construção coletiva. Convidamos todas as secretarias das capitais a participarem de mais este projeto, relatando casos, divulgando estudos sobre o tema e sugerindo novos temas.

Boa leitura!

Helena Kerr do Amaral

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Introdução do Caderno nº 2

O segundo número da série Cadernos FÓRUM NACIONAL aborda a Reforma da Previdência do Funcionalismo Público Brasileiro. Como forma de contribuir para o aclaramento das discussões, bem como manter uma memória da matéria apresentada no XXVI FÓRUM NACIONAL DAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE ADMINISTRAÇÃO DAS CAPITAIS, realizado em São Paulo, nos dias 28 e 29 de fevereiro deste ano, o presente caderno trata, na sua primeira parte, da caracterização do tema. Num segundo momento, são abordados os conceitos básicos sobre os sistemas previdenciários. Nele, são discutidos os diversos tipos de regimes utilizados no financiamento dos sistemas de aposentadoria (repartição, capitalização e misto), bem como as características dos planos de benefícios disponíveis (plano de benefício definido, plano de contribuição definida e mistos).

Na terceira parte, transcreve-se uma matéria de autoria do Professor Doutor Flávio Marcílio Rabelo, da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, contendo sua proposta de reforma dos sistemas previdenciários funcionais. A quarta parte apresenta uma entrevista com Augusto Tadeu Ferrari, consultor para regimes próprios..

A última parte transcreve as conclusões do XXVI Fórum Nacional das Secretarias Municipais de Administração das Capitais sobre a questão previdenciária.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Caracterização do tema

*Luciano L. Antinoro

1

Passados quatro anos da promulgação da Reforma da Previdência do Setor Público Brasileiro, o tema continua sendo objeto de calorosos debates dentre os vários segmentos da sociedade. A importância atribuída à matéria é proporcional não só aos graves déficits que vem gerando para o sistema previdenciário como um todo, mas, sobretudo, ao comprometimento que tem imposto aos orçamentos públicos num contexto em que, cada vez mais, o Estado necessita priorizar os investimentos em áreas como educação, segurança e saúde.

Inserida em um cenário mais amplo de reformas do Estado Brasileiro, a necessidade de uma reforma da previdência funcional parte da percepção de que seus desequilíbrios financeiros constrangem os orçamentos públicos e, em última instância, afetam diretamente a provisão de bens públicos essenciais a toda sociedade. Corroborando para o aprofundamento desses desequilíbrios, some-se, primeiro, a ausência de uma regulamentação federal sobre o tema, que permitiu o surgimento de inúmeros regimes próprios de previdência sem que se observasse, por exemplo, a necessidade de avaliações atuariais que garantissem alíquotas de contribuição suficientes para o pagamento dos benefícios prometidos. Em segundo, o equívoco de alguns entes estatais, que optaram pela concessão de serviços de assistência médica dentro do sistema de previdência, desconsiderando o fato de possuírem lógicas de financiamento diferentes.

Reconhecendo as distorções do atual regime, o governo brasileiro propôs uma série de medidas estruturais que deveriam ser seguidas pelos sistemas de aposentadoria dos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Para isso, instituiu o Regime de Previdência no Serviço Público. Na tentativa de equalizar e encaminhar em bom termo

1 _{Luciano Lopes Antinoro é Mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio}

Vargas, com o tema “A Reforma dos Regimes Próprios de Previdência dos Estados Brasileiros”. É assessor da Secretaria Municipal de Gestão Pública de São Paulo – SGP/PMSP.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

as distorções do atual modelo previdenciário do funcionalismo público e, tendo-se como evidente o peso que tal regime exerce sobre todo o sistema, a Reforma Constitucional da Previdência (Emenda Constitucional n° 20, de 15 de dezembro de 1998) autorizou os entes estatais a instituírem fundos integrados por contribuições para o financiamento dos benefícios de aposentadoria e pensões de seus servidores e respectivos dependentes, bem como estabeleceu uma série de requisitos técnicos. Por meio da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e da Portaria nº 4.992, de 5 de fevereiro de 1999, estabeleceram-se normas para a organização e funcionamento desses regimes. Cabe ressaltar a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2002), um importante instrumento de responsabilização dos administradores públicos no trato dos recursos públicos. Essa lei, ao impor limites de gastos, principalmente com pessoal ativo e inativo do setor público, obrigou os administradores a repensarem não só o seu quadro de pessoal, mas, sobretudo, a situação de seus regimes funcionais.

É indubitável que as medidas propostas têm contribuído para tornar explícito, por meio da transparência, o custo de financiamento destes sistemas, sobretudo, em relação às futuras gerações; entretanto, os problemas não se encontram equacionados. De fato, ao adotarem o Regime Jurídico Único, assumindo direta responsabilidade pelas obrigações previdenciárias de seus servidores, cujo benefício a que fazem jus demanda relevante compromisso econômico-financeiro, os entes estatais demonstraram não terem tido a capacidade administrativa e financeira para sustentar seus sistemas. Nesse ponto, com freqüência se afirma que o gerenciamento desses sistemas seria uma tarefa impossível, principalmente pela ineficiência gerada por questões políticas, em especial as pressões de categorias funcionais dotadas de maior poder de ação. Discordando desta argumentação, os defensores da manutenção dos regimes próprios de previdência para o funcionalismo público entendem que a grande questão que se impõe é identificar os caminhos e os instrumentos que deverão eleger os entes estatais para serem capazes de atender de um lado os anseios legítimos de toda a sociedade brasileira por

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

políticas sociais e pelo fornecimento de bens públicos essenciais e de

outro, os compromissos que assumiram com os seus funcionários.

Da mesma forma, as permissividades da Constituição Federal de 1988, tais como: (a) a integralidade dos benefícios de aposentadoria, (b) a impossibilidade da cobrança dos inativos e (c) a vinculação do valor do benefício percebido pelo inativo com a remuneração dos ativos, deverão ser revistas, pois, do contrário, não se conseguirá instituir sistemas de previdência para o setor público com a eficácia pretendida.

De fato, a garantia de um benefício de aposentadoria com valor igual à remuneração percebida na ativa (integralidade, 100%) e a vinculação deste benefício com o provento da ativa constituem-se em amarras que, impondo aos orçamentos públicos um pesado ônus, comprometem as receitas públicas, que deveriam estar sendo destinadas a áreas prioritárias (educação, saúde e segurança), bem como inviabilizam uma política de reajuste salarial para os servidores em atividade.

De outro lado, a cobrança dos inativos constitui-se em um instrumento de divisão mais justo do custo de transição para o novo sistema capitalizado, reduzindo a iniqüidade intergeracional do sistema atual. Deve ficar claro que, a se manter o financiamento desses regimes como está, ou seja, sem a cobrança dos inativos, será necessário um esforço contributivo adicional, que recairá sobre os futuros servidores, bem como sobre toda a sociedade brasileira. Neste sentido, caberá então às partes envolvidas (servidores, Governo e sociedade) decidir se querem e podem arcar com estes ônus.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Conceitos Básicos

*Luciano L. Antinoro

É importante notar que regimes próprios de previdência para os servidores públicos, separados daqueles concebidos para o atendimento dos empregados do setor privado, não se fazem presentes apenas no Brasil. A experiência internacional demonstra que esta é uma prática habitual. Segundo RABELO (2001), a separação encontraria justificativa em dois pontos. Em primeiro lugar, esta diferenciação estaria respaldada na natureza específica dos serviços prestados por essas pessoas. Em segundo, com maior peso, estaria em fatores históricos já que, para o autor, não haveria motivo para considerar inviável a existência de um único sistema que atendesse a ambos os setores público e privado.

A maior generosidade na concessão dos benefícios pelos sistemas do setor público estaria no fato de, comumente, os empregados do setor privado serem mais bem remunerados do que os seus congêneres do setor público, que, por sua vez, gozariam de sistemas de previdência mais generosos. O problema é que esta prodigalidade apresentada pelos sistemas de previdência do setor público possui como corolários um ônus tributário sobre o contribuinte e/ou a incapacidade do Estado em investir em áreas julgadas prioritárias, como visto anteriormente.

Sobre este assunto, PESKIN (1999) argumenta que o objetivo de qualquer plano de aposentadoria do setor público deveria ser o de prover os benefícios prometidos ao menor custo possível. Caso esta afirmação seja tomada como verdadeira e reconhecendo o impacto negativo que os desequilíbrios destes sistemas exercem sobre a concessão de bens públicos para toda a sociedade, bem como a influência depressiva sobre as políticas públicas, seria de se esperar que os governos, ao instituírem estes regimes próprios de previdência, buscassem uma forma auto-sustentável de financiamento para os mesmos. Em outras palavras, ao idealizarem um sistema de aposentadoria para os seus servidores, estados e municípios devem ter claro de que se trata de um arranjo contratual. Nele, as partes envolvidas, isto é, o empregador (neste caso, o governo) e o empregado

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

(aqui, o servidor público), concordam em diferir parte dos ganhos presentes

destes em prol de um rendimento no período da aposentadoria. Esta promessa transforma-se em uma obrigação futura, que, geralmente, no caso do setor público, recai sobre o ente estatal.

Para uma melhor compreensão do até aqui exposto, passa-se à discussão dos mecanismos de financiamento clássicos empregados nos sistemas de previdência social, bem como de algumas características dos benefícios oferecidos.

CAPITALIZAÇÃO VERSUS REPARTIÇÃO a) Características do Regime de Repartição

Em um sistema de aposentadoria sob o regime de repartição, os trabalhadores em atividade realizam contribuições ao sistema que, somadas às contribuições dos empregadores, financiarão os benefícios de aposentadoria percebidos por aqueles indivíduos que, na atualidade, façam jus ao benefício. Em contrapartida, estes trabalhadores ativos adquirem o direito à percepção, no futuro, de um benefício de aposentadoria. Desta forma, poder-se-ia conceituar esse sistema de aposentadoria como um contrato social realizado entre gerações (intergeracional) por meio do qual trabalhadores ativos financiam os benefícios de aposentadoria do contingente já aposentado, renovando-se este acordo através do tempo (BERTÍN e PERROTTO, 1997).

Um plano de aposentadoria financiado sob o regime de repartição pode adotar a figura da contribuição definida (CD) ou de benefício definido (BD)2_.

Os sistemas de repartição que oferecem planos de benefício definido podem ser superavitários (overfunded, ou seja, há mais ativos do que as obrigações futuras), adequadamente financiados (adequately funded), ou deficitários (underfunded). Já para os sistemas de repartição que adotam planos de contribuição definida há um equilíbrio entre os ativos e as obrigações.

Note-se que, em princípio, todos os sistemas de repartição, mesmo de benefício definido, são superavitários. RABELO (2001) nos oferece uma

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

exemplificação para o fato. Suponha uma situação, em que um ente estatal opte pela constituição de um sistema de aposentadoria sob o regime de repartição. Suponha, ainda, que não haja, neste primeiro momento, qualquer servidor em gozo de benefícios, de forma que o ente público patrocinador apenas promova o recolhimento das contribuições realizadas por seus servidores (todos ativos) e que não haja, portanto, qualquer dispêndio com o sistema. Desta feita, teríamos, segundo o autor, uma situação de curto prazo ótima. Neste caso, o superávit acumulado poderia ser: (1) utilizado na constituição de um fundo dentro do próprio sistema previdenciário, com a finalidade do pagamento das obrigações futuras, ou (2) direcionado a outras finalidades do ente patrocinador.

Importante ressaltar que, ao contrário do senso comum, o sistema de repartição não é em si ineficiente. De outro lado, é preciso reconhecer que tal regime é extremamente complexo e fortemente influenciado por variáveis demográficas: (a) a taxa de dependência (quociente de servidores inativos e pensionistas em relação aos ativos) do sistema de aposentadoria depende do comportamento da população coberta, em particular, do fenômeno conhecido como envelhecimento da população; (b) do ponto de vista econômico, deve-se levar em consideração a existência de fatores como o comportamento dos salários, que servem de base para o cálculo do valor do benefício a ser concedido.

De uma forma mais abrangente, BERTÍN e PERROTTO (1997) destacam mais dois fatores. Um de natureza política, o afrouxamento das condições para a outorga dos benefícios; o outro, a criação de regimes especiais (conhecidos como aposentadorias de privilégio), que têm contribuído para o aumento da fragilidade do sistema.

Uma solução para a viabilidade desses regimes de repartição estaria na utilização de cálculos atuariais minuciosos que, ao preverem o comportamento de longo prazo do sistema, permitiriam ao ente patrocinador corrigir possíveis déficits futuros. O problema é que essa correção necessária implicaria o aumento das alíquotas de contribuição ou a redução dos valores dos benefícios prometidos, o que, no caso brasileiro, apresenta-se como politicamente inviável.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

BERTÍN e PERROTTO (1997) apresentam a lógica do sistema de

repartição por meio da equação: (I)

α

_t

×

W

_t

×

T

_t

=

β

_t

×

J

_t, onde:

t

α

é a taxa de contribuição no período t ; t

W

é o salário real médio no período t ; t

T

seria o número de trabalhadores contribuintes no período t; t

β

representaria a aposentadoria média no período t ; t

J

seria o número de aposentadorias no mesmo período.

Explicam os autores que, em uma situação de autofinanciamento do sistema e de equilíbrio orçamentário, o nível das aposentadorias pode ser expresso da seguinte maneira:

(II) _{t t} t t t W J T _{× ×} =

α

β

, onde:

A relação (Tt/Jt) representaria a quantidade de trabalhadores ativos por

cada aposentado e que, segundo os autores, estaria em função de um conjunto de variáveis demográficas, econômicas e institucionais. Por outra parte, reescrevendo a expressão (II), poder-se-ia analisar as relações de dependência entre as variáveis envolvidas:

(III) t t t t t J T W × =

α

β

Se, como assinalado antes, existem fatores estruturais e conjunturais que tendem a afetar de forma negativa o quociente ativos/inativos (Tt/Jt), a

preservação da proporção entre o nível médio dos benefícios e a taxa de contribuição para o sistema (βt/αt) estará em função da possibilidade de

que as mudanças percentuais nos salários (Wt) compensem o decréscimo

na taxa de sustentação do sistema. Neste caso, a manutenção das relações assinaladas dependerá dos incrementos na produtividade do trabalho e, em particular, de que estas mudanças sejam transladadas, por meio do mercado, aos salários. De forma definitiva, os autores afirmam que

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

os aumentos na produtividade, ceteris paribus, refletidos em incrementos salariais, seriam um dos mecanismos legítimos para sustentar os benefícios do sistema de repartição e os potenciais incrementos na cobertura do sistema.

b) Características do Regime de Capitalização

Sob um regime de capitalização, as contribuições realizadas pelos trabalhadores são acumuladas em contas individuais que serão, posteriormente, investidas em um menu determinado de instrumentos financeiros. Neste sentido, os benefícios de aposentadoria dependerão do saldo das respectivas contas, ou seja, da soma das contribuições realizadas (

α

_t

×

W

_t) e da taxa de rentabilidade obtida (

1

+

r

) ao longo do período:

(

r

)

W

_t

t

×

×

1

+

α

, onde r representa o retorno obtido pelos investimentos do Fundo.

Assim sendo, o regime de capitalização, por oferecer um benefício que dependerá das contribuições realizadas e dos retornos sobre os investimentos, pode ser considerado como um sistema onde a contribuição é definida, mas não o benefício (BERTÍN e PERROTO, 1997).

De outro lado, os regimes de capitalização também podem conceder benefícios definidos. Nestes casos, para que se possa cumprir com as promessas feitas, fazem-se necessários o cálculo periódico e as modificações necessárias nos níveis de contribuição de forma que o sistema mantenha sua solvência no longo prazo.

A diferença principal entre um regime de capitalização e um de repartição, que conceda benefícios definidos, está no fato de que naquele há a constituição de reservas ao longo da vida do trabalhador, com vistas ao financiamento de seus benefícios, o que raramente se observa neste último. Segundo BERTÍN e PERROTTO (1997), o nível destas reservas dependerá dos parâmetros que se estabeleçam para a realização dos cálculos: salário de referência, as contribuições acumuladas, a rentabilidade obtida pelos investimentos, a mortalidade esperada, etc. Para RABELO (2001), um ente público patrocinador de um sistema de

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

aposentadoria sob o regime de capitalização poderia optar, de acordo com

sua situação fiscal, por capitalizar apenas parcialmente seu sistema. Desta forma, haveria um alívio nos dispêndios do Tesouro com o pagamento dos inativos e pensionistas, o que resultaria numa folga orçamentária a ser aplicada em outras áreas.

O sistema de capitalização apresenta uma série de pontos positivos como, por exemplo, o incentivo à criação de poupança de longo prazo no país ou o fato de diminuir o risco político de ter, no futuro, o benefício diminuído como poderia ocorrer com um sistema de repartição. Para, PESKIN (1999), entretanto, a segurança não é a razão primeira para se capitalizar um sistema de aposentadoria do setor público. A verdadeira razão em fazê-lo estaria na questão da promoção de uma maior eqüidade intergeracional, ou seja, diminuir a transferência dos custos do pagamento das obrigações correntes para as futuras gerações de contribuintes.

Na visão de MONDINO e BARBOSA (1995), os esquemas de aposentadoria capitalizados são preferíveis aos sistemas de aposentadoria sob o regime de repartição. No estudo desenvolvido por eles, destacam-se como pontos positivos de um sistema capitalizado: (1) o fato de que estes sistemas evitam o eventual problema de poucos contribuintes por beneficiários, a necessidade de aumentos simultâneos na carga tributária, e a redução dos benefícios ou ambos; (2) os esquemas capitalizados tornariam mais clara a relação entre as contribuições realizadas pelos trabalhadores e os benefícios recebidos na aposentadoria, estimulando a formação de poupança e (3) a adoção de um sistema capitalizado, se bem planejado e administrado, contribuiria para a formação de um montante substancial de poupança que poderia ser canalizado para o investimento produtivo. As conclusões do estudo realizado pelos autores revelam um significativo progresso na taxa de investimento e produção per capita, bem como apontam melhorias no bem-estar social, possibilitados pelo modelo de capitalização. Desta feita, o trabalho conclui pela necessidade de que o Brasil considere a adoção de um modelo previdenciário capitalizado.

A dificuldade maior na implementação destes regimes capitalizados estaria no elevado custo da transição. Isto porque a maioria dos países, incluindo o

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Brasil, criou seus regimes com base na repartição e, caso houvesse a opção pelo novo regime de capitalização, parte das contribuições seria vertida para o novo sistema, deixando um passivo descoberto, representado pelas obrigações concernentes ao pagamento das aposentadorias correntes. Para RABELO (2001), haveria, a priori, três fontes de financiamento para esse custo de transição. Os dois primeiros seriam a emissão de dívida pública e o aumento das alíquotas de contribuição o que, no entanto, é julgado, pelo próprio autor, inviável para estados e municípios brasileiros. Restaria uma terceira opção factível que seria a alienação de bens públicos para a constituição de fundos com fins previdenciários. Salienta, ainda, o autor que, numa primeira etapa, o que importa não é o quanto capitalizar o regime, mas, sim, como estruturá-lo em bases atuarialmente justas, respeitando tanto a legislação em vigor quanto a capacidade de financiamento do ente público.

É importante ressaltar que a grande maioria dos países ainda financia seus sistemas sob o regime de repartição. Entretanto, PALÁCIOS E IGLESIAS (2000) afirmam que mais de 50 países têm constituído reservas para o pagamento de parte (parcialmente capitalizados) ou da totalidade de suas obrigações com a aposentadoria. Eles estimam que o estoque de ativos destes sistemas, incluindo os esquemas voluntários, representa atualmente 50% do PIB mundial, tendendo a se acentuar na medida em que cada vez mais os países têm optado por pré-capitalizar seus sistemas de seguridade.

Como conseqüência deste movimento em favor da capitalização, a administração das reservas que irão se formar será de vital importância para a sustentabilidade do sistema. É importante ressaltar que, apesar de se estar falando de sistemas de previdência para o setor público, isso não implica, necessariamente, no gerenciamento direto por parte do governo; o que também não significa que este tenha abdicado por completo de sua função fiscalizadora. De fato, o governo deve se posicionar cada vez mais como um agente regulador dos sistemas de seguridade, não devendo, entretanto, retirar a flexibilidade necessária ao sistema.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Um ponto central na discussão deve ser a busca por um modelo que

minimize as influências políticas sobre estas crescentes reservas. Há o risco de que, deixados exclusivamente em mãos do governo, os fundos gerados por um sistema capitalizado possam ser desviados para fins outros que não o pagamento dos benefícios previdenciários. Tal movimento, no longo prazo, poderia acabar minando a lógica e a viabilidade de um sistema de capitalização. Assim sendo, a escolha de um sistema de seguridade, principalmente de capitalização, deve levar em consideração o modelo de governança a ser adotado, ou seja, estipular de forma transparente as responsabilidades pela gestão do sistema.

c) Regimes Mistos

Uma terceira opção de financiamento dos sistemas de seguridade pode ser realizada pela combinação dos dois sistemas anteriores. Um grande número de países tem estruturado seus sistemas previdenciários sob vários pilares. Nesse contexto, o sistema de repartição, financiado por contribuições previdenciárias e/ou impostos, tem a finalidade mais social, ou seja, de distribuição da renda; de outro lado, a parte do sistema financiada sob o regime de capitalização tem sido utilizada como uma garantidora da renda de aposentadoria. Este modelo misto, que coincide com a proposta feita pelo Banco Mundial em 1994, está demonstrado na tabela 1 abaixo.

A análise do primeiro pilar revela que ele tem uma finalidade redistributiva e de combate à pobreza. Segundo RABELO (1998), a sua dimensão e financiamento dependem da estrutura que se dê ao segundo pilar.

O segundo pilar oferece uma série de combinações; o regime de financiamento, por exemplo, pode ser tanto o de repartição quanto o de capitalização; a natureza dos benefícios pode ser de contribuição definida ou de benefício definido e, por último, sua administração pode estar a cargo do setor público ou privado.

O terceiro pilar é a previdência complementar que pode tomar duas formas: (a) fundos de pensão patrocinados pelos empregadores (previdência fechada) ou (b) contas individuais de aposentadoria (previdência aberta).

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Tabela 1. Esquema dos Três Pilares (misto) dos Sistemas de Previdência

1º Pilar 2º Pilar 3º Pilar

Compulsório Compulsório Voluntário

Público Público/ Privado* Privado

Repartição Repartição/Capitalização* Capitalização Combate à Pobreza*/

Redistribuição aos idosos Poupança Forçada Poupança Pessoal Benefício Definido Benefício Definido/ _{Contribuição Definida} Benefício Definido/ _{Contribuição Definida} Contributivo/

Financiado via Orçamento Contributivo Contributivo Universal/

Sujeito a limites de renda

ou Patrimônio* n.a n.a

Fonte: Banco Mundial (1994);

* Preferência/ recomendação da equipe técnica do Banco Mundial.

TIPOS DE BENEFÍCIOS

Qualquer patrocinador de um sistema de aposentadoria seja ele público ou privado, ao idealizar o modelo a ser utilizado, deve considerar uma série de características que julga pertinente ao seu sistema. Neste sentido, há uma escolha fundamental a ser feita: o plano a ser oferecido será de contribuição definida ou de benefício definido? Para tomar a decisão correta, o patrocinador e as demais partes envolvidas na constituição do sistema devem compreender as diferenças nos atributos das estruturas referentes ao processo de capitalização, obrigação do patrocinador, garantia dos benefícios, e a diferença sobre quem recai o risco e o ganho proveniente do desempenho dos investimentos.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

a) Planos de Benefício Definido (BD)

Ao instituir um plano de benefício definido, o ente estatal estará acordando em conceder aos seus servidores um pagamento estipulado em dinheiro pelo período em que durar a aposentadoria. E, sendo o benefício normalmente pago pelo tempo em que o servidor aposentado estiver vivo (e, em alguns casos, após a morte deste, a pensão para os dependentes), o ente estatal acabará arcando com os riscos de que alguns dos aposentados recebam o benefício por um período maior do que o programado. Neste sentido, é imprescindível que os sistemas de aposentadoria que concedam estes tipos de planos, capitalizados ou em regime de repartição, promovam os cálculos atuariais adequados para que o custo dos benefícios seja financiado de forma atuarialmente justo.

Segundo LOGUE E RADER (1998), estruturalmente, as mais importantes características dos planos de benefício definido seriam: a fórmula de cálculo do benefício, a taxa de reposição e a taxa de capitalização.

O valor do benefício definido é obtido pela aplicação da fórmula estipulada no documento constitutivo do plano. Nestes planos, o servidor sabe de antemão o valor do benefício que fará jus ao se aposentar. Para tanto, são necessários cálculos periódicos de forma a se adaptar o comportamento das variáveis aos compromissos preestabelecidos. O valor da aposentadoria será conhecido multiplicando-se um certo fator pelos anos de serviço e o resultado pela média salarial do indivíduo. Um exemplo poderia esclarecer melhor o mecanismo utilizado.

Suponha um empregado que tenha R$ 25.000,00/ano como média de ganhos, que tenha trabalhado com um mesmo empregador por 30 anos, e cuja fração de benefício seja igual a 1,5% (ou 0,02). Seu benefício seria, então, de R$ 11.250,00/ano:

Benefício = 25.000,00 (média dos ganhos) X 30 (anos de serviço) x 0,02 (fração de benefício) = 11.250,00.

Uma segunda característica dos planos de beneficio definido seria a taxa de reposição. Ao determinar o nível de benefício a ser concedido, os empregadores geralmente trabalham atrelados à taxa de reposição. Ela

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

representa o nível em que o salário será substituído pelo benefício e/ou pela Seguridade Social, caso haja esta opção.

Esclarecendo. Se o benefício esperado pelo empregado é de R$ 20.000,00 e seu salário final esperado é de R$ 40.000,00, a taxa de reposição será de 50%, isto é, o benefício irá repor 50% do salário corrente do empregado. No caso específico do Brasil, a Constituição Federal de 1988 assegurou aos servidores públicos estatutários das três esferas a percepção de um benefício equivalente ao último salário ganho no cargo em que efetivamente se deu a aposentadoria (caso o servidor o tenha ocupado por pelo menos cinco anos). Isto representa uma taxa de reposição igual a 100%.

Note que em um plano de beneficio definido, o servidor público terá o direito ao benefício prometido mesmo que os ativos do plano juntamente com os ganhos de investimentos não sejam suficientes para tanto. Nestes casos, dependendo do que estiver estipulado na lei constitutiva destes regimes próprios, o ente estatal arcará tanto com os ganhos provenientes de um bom desempenho dos investimentos, quanto arcará com os riscos de que os retornos, juntamente com as contribuições realizadas, não sejam suficientes para o pagamento das obrigações avençadas.

Esta é a raiz dos desequilíbrios financeiros apresentados pelos sistemas de previdência criados para atender o funcionalismo público brasileiro. Desde a constituição destes regimes próprios de previdência, os patrocinadores (estados e municípios) não tiveram a preocupação em promover os devidos cálculos atuariais de forma que o aumento crescente da diferença entre o valor arrecadado com as contribuições dos servidores ativos e o montante gasto com o pagamento dos inativos e pensionistas acabou por impor a estes mesmos entes a obrigação de honrarem com os compromissos estabelecidos, por meio de recursos do Tesouro, o que por fim penalizou toda a sociedade. Assim, quando o sistema for de benefício definido é preciso que haja reavaliações periódicas das alíquotas de contribuição, para se garantir que as necessidades de financiamento do sistema estejam sendo atuarialmente cobertas.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

b) Planos de Contribuição Definida (CD)

Em um plano de contribuição definida, empregados e empregadores realizam contribuições estipuladas com relação a uma percentagem dos salários ou sobre uma quantia em dinheiro as quais serão contabilizadas individualmente. Quando da aposentadoria, o empregado tem a opção de receber sua cota em parcela única ou de adquirir uma anuidade sobre o que houver acumulado em sua conta.

É importante ressaltar dois aspectos dos planos de contribuição definida: primeiro, diferente dos planos de benefício definido, o valor a ser percebido na aposentadoria é incerto, dependendo da quantia contribuída e do desempenho dos investimentos; segundo, o risco aqui recai sobre os participantes e não mais sobre a entidade patrocinadora do plano.

Da mesma forma, em contraste com os planos de benefício definido, os beneficiários dos planos em que a contribuição é definida arcam com o risco de longevidade, isto é, eles podem sobreviver por um período superior ao programado para a duração dos pagamentos dos benefícios.

Em alguns casos, o empregador aloca os ativos para seus empregados, em outros, os beneficiários participam nas decisões sobre os investimentos; assim, o beneficiário agiria de forma direta na determinação dos riscos que julga suportável. Tal fato, a principio, poderia parecer atrativo, já que permite ao empregado externar suas necessidades e preferências, mas, de outro lado, também pode representar um risco, já que a alocação de ativos exige conhecimentos específicos.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Propostas para a Continuação da Reforma dos

Regimes Próprios de Previdência Social

*Prof. Dr. Flávio Marcílio Rabelo

3

Os regimes próprios de previdência social (RPPSs) são os sistemas de previdência que cobrem os servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos estados e dos municípios. A Emenda Constitucional nº 20 de 1998 implementou mudanças importantes nas regras de funcionamento deste sistema de previdência, procurando garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial. Qualquer estudo atuarial mais rigoroso, contudo, deixará evidente que o custeio destes regimes permanece uma questão extremamente complicada, exigindo taxas de contribuição elevadíssimas para a preservação do desejado equilíbrio. A razão deste problema é que a relação entre o histórico de contribuições do servidor e o valor do benefício recebido é bastante tênue.

O Projeto de Lei Complementar nº 9/99 tem sido mencionado nos últimos meses por várias analistas como uma medida essencial para a implementação de uma reforma efetiva da previdência dos servidores públicos. Este projeto permite que a União, os estados e os municípios criem planos de previdência complementar para os seus servidores. A partir da criação destes planos, os novos servidores contratados só terão direito a um benefício do RPPS “básico” (o plano já existente) limitado ao teto do Regime Geral. Caso desejem um benefício mais elevado terão de aderir ao plano complementar de contribuição definida. Estou plenamente de acordo com o caráter positivo deste projeto, mas é preciso deixar claro que ele é uma condição necessária, mas não suficiente para esta reforma. Em primeiro lugar, as medidas contidas no projeto só afetarão os servidores públicos contratados após a criação de planos complementares de previdência na União e nos respectivos estados e municípios. Mais

3 _{Flávio Marcílio Rabelo é professor da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo,}

reconhecidamente uma das grandes autoridades no tema previdenciário e foi um dos palestrantes do XXVI Fórum Nacional de Secretários de Administração das Capitais, realizado em São Paulo, nos dias 28 e 29 de fevereiro de 2002.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

ainda, a implementação destes planos complementares, na ausência de

outras mudanças, acarretará um custo de transição para os entes federativos, o qual, em muitos casos, inviabilizará o projeto de reforma. O raciocínio é muito simples: o estado ou município que criar um plano de previdência complementar para seus servidores precisará continuar pagando os benefícios concedidos e, além disso, verter contribuições para capitalizar o plano complementar dos novos servidores. No curto prazo, portanto, haverá um aumento de despesas previdenciárias. Haverá também uma redução da receita, pois as contribuições dos novos servidoras ao “plano básico” só incidirão sobre a parcela equivalente ao teto do Regime Geral de Previdência Social. Os efeitos positivos, em termos de redução das despesas com previdência, só se darão no longo-prazo e, no curto e médio longo-prazo, a medida em que o número de novos servidores aproximar-se do número de servidores incluídos no antigo sistema, as despesas correntes do RPPSs aumentarão significativamente. A dura realidade é que uma efetiva reforma dos RPPSs exigirá uma redução do valor dos benefícios concedidos e a conceder dos atuais servidores públicos. A redução dos benefícios concedidos terá de ser feita através da aprovação da contribuição de servidores inativos e pensionistas. Deve-se evitar que esta questão seja colocada em termos de “direitos adquiridos” versus “contribuições insuficientes para o benefício”. Em tese o servidor inativo pode argumentar que a forma de cálculo deste benefício fazia parte do contrato implícito de trabalho. Ao meu ver, a melhor forma de colocar este problema é que a sociedade herdou, graças a falta de responsabilidade dos administradores públicos que criaram os RPPSs, um imenso passivo previdenciário que precisará ser honrado. Há quatro formas de custear este passivo: (a) cobrar contribuições dos inativos e pensionistas; (b) aumentar as contribuições dos servidores ativos; (c) reduzir o valor real dos benefícios a conceder dos atuais servidores ativos; e (d) transferir este ônus para o conjunto da sociedade. A decisão política crucial refere-se ao modo mais socialmente justo de combinar estas quatro alternativas.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Quanto à redução dos benefícios a conceder dos atuais servidores ativos, a maneira mais prática de fazer isto é o estabelecimento de uma fórmula que vincule o valor do benefício ao histórico de contribuição do servidor. Vamos imaginar o caso de dois indivíduos que começaram a trabalhar aos 23 anos com um salário de R$ 1.000,00, com um crescimento real anual de 3%, e que se aposentaram aos 60 anos com um salário de R$ 2.985,00 O primeiro indivíduo durante todo este período foi um servidor público federal, enquanto o outro só ingressou no serviço público federal aos 50 anos. Supondo que ambos tenham preenchido o requisito de pelo menos 5 anos no cargo no qual irão aposentar-se, os dois receberão a mesma aposentadoria no valor de R$ 2.985,00. Caso o segundo indivíduo tenha contribuído 27 anos ao INSS, esta contribuição foi limitada a 11% do teto do Regime Geral, enquanto o primeiro indivíduo contribuiu com 11% do seu salário total. Mesmo que o INSS repasse ao regime próprio da União o valor corrigido das contribuições do segundo servidor, ainda assim haverá uma enorme diferença. Este exemplo foi só para ilustrar a fraca correspondência entre contribuições e benefícios nas regrais atuais da previdência do servidor público.

E qual seria uma fórmula mais justa de cálculo deste benefício? No caso do segundo servidor, a sua renda de aposentadoria seria formada por uma parcela paga pelo INSS e por outra paga pelo regime próprio da União, ambas calculadas de acordo com o histórico de contribuições do servidor. Ao invés de oferecer um provento de aposentadoria equivalente ao valor da última remuneração, poderia ser aplicada uma fórmula que multiplicasse os anos de contribuição por uma média salarial (e.g. dos últimos 5 anos) e por um fator (e.g. 0,02). Neste caso, o servidor que contribuísse por 35 anos, teria um provento de aposentadoria igual a 70% da média dos seus últimos 60 salários. Obviamente, estas medidas irão requerer uma alteração na constituição e terão de enfrentar um duro debate no Congresso Nacional. Acredito, porém, que, na ausência de mudanças nesta direção, caminharemos para uma situação perigosa, na qual a própria pressão da sociedade obrigará muitos estados e municípios a faltarem com suas promessas constitucionais com os servidores. Isto ocorrerá num momento

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

no qual o passivo acumulado terá adquirido proporções calamitosas e o

desenho de uma solução negociada será bem mais difícil.

O objetivo deste artigo é chamar a atenção dos candidatos à Presidência da República para a necessidade de alterar as normas constitucionais que regem a previdência do servidor público. Com as regras atuais é tolice exigir de estados e municípios que limitem as suas despesas com proventos de inativos e pensionistas a 12% da Receita Corrente Líquida. Aliás, o mais apropriado é que a fórmula de cálculo e as condições de acesso não fossem matéria constitucional. O equilíbrio financeiro e atuarial de um plano de previdência em regime de repartição exige a constante revisão dos seus parâmetros para fazer face às alterações demográficas e econômicas que afetam seu custeio.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Entrevista

*Augusto Tadeu Ferrari

4

Cadernos FÓRUM NACIONAL - Passados quatro anos da edição da Emenda Constitucional n° 20 e da Legislação Federal Previdenciária, qual o balanço que o senhor faz das ações implementadas pelos entes governamentais brasileiros?

Vamos nos restringir à previdência dos Servidores Públicos.

Temos, por diversas ocasiões, manifestado a nossa preocupação quanto à viabilidade da instituição dos Regimes Próprios para Servidores Públicos e essa tão inquietante questão, cuja resposta é complexa, apresenta vários ângulos que precisam ser discutidos.

Sabemos que o instrumental normativo já aprovado, de que é exemplo o Certificado de Regularidade Previdenciária, o cenário macroeconômico e o das finanças públicas, repletos de incertezas, compelem os agentes públicos a procederem aos ajustes previdenciários. Então, por esse aspecto, a tendência é de que haverá viabilidade no novo modelo previdenciário dos servidores públicos.

Mas outros aspectos introduzem incertezas quanto à sua exeqüibilidade. O artigo 2º da Lei 9.717/98, que define limites contributivos para o ente federado de no máximo o dobro da contribuição do segurado e restringe os gastos com inativos a 12% da Receita Corrente Líquida, é típico exemplo de normativo que poderá criar impasses a partir do momento em que começar a vigorar. Há, sim, previsão legal para aportes oriundos de eventual privatização ou mesmo de antecipação de determinadas receitas com efeitos suavizadores sobre aqueles obstáculos, mas é sabido que essas possibilidades são apenas hipotéticas para os municípios e para a grande maioria dos estados. Mesmo para os que possuem empresas

4 _{Augusto Tadeu Ferrari é consultor da Gushiken Associados; grande autoridade na}

área previdenciária, particularmente na formação de cursos previdenciários, foi um dos palestrantes do XXVI Fórum Nacional de Secretários de Administração das Capitais, realizado em São Paulo, nos dias 28 e 29 de fevereiro de 2002.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

privatizáveis ou receitas antecipáveis, o valor, certamente, não será

significativo em face do enorme passivo previdenciário existente.

Outro aspecto, certamente, o mais complexo, suscitado pela transição do método de financiamento antigo para o modelo de capitalização, pode ser colocado nos seguintes termos: como será suportado o custo dos benefícios em manutenção (benefícios dos atuais inativos e pensionistas) e como será suportada a carga contributiva para integralizar as reservas dos atuais servidores titulares de cargo efetivo em atividade?

Enfim, o passivo previdenciário decorrente de transição dessa natureza e alguns dispositivos legais tornam a implementação da reforma de difícil alcance ou até mesmo impossível. Pelo menos nesses termos e nessas situações, a reforma se apresenta inconclusa, carente de ajustes e modificações, posto que, para dizer o mínimo, não apresenta solução apropriada à realidade dos entes federados, inclusive da União, para o financiamento suportável e exeqüível do custo da transição do regime financeiro de repartição para o de capitalização.

Como se já não bastasse, há, ainda, outro desafio a ser superado e que diz respeito às novas formas de se relacionar com a temática previdenciária. O acúmulo de conhecimentos que se tem sobre a previdência dos servidores no antigo modelo de repartição deve ser abandonado. A modelagem a ser implementada, a da capitalização, impõe o desenvolvimento de uma nova cultura previdenciária. E o necessário esforço pedagógico para a aprendizagem e a disseminação de novos conceitos administrativos, voltados para a preparação de novas qualificações técnicas, gerenciais e fiscalizatórias na gestão do passivo previdenciário, dos recursos disponibilizados, e muitas outras que o modelo exige, até mesmo em relação ao novo modo de convivência que remete aos aspectos da transparência e da gestão compartilhada, deverá ser monumental e precisará ser estimulado, incentivado e colocado como prioridade dos governos.

Cadernos FÓRUM NACIONAL - Quais são os aspectos primordiais a serem observados pelos municípios (quando da reforma de seus regimes previdenciários)?

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Residem no domínio do conceito de Custo Previdenciário – o total dos compromissos do plano – que correspondente ao valor atual dos benefícios futuros e que é decorrente de três elementos: da base normativa dos benefícios que, apesar de emanar da Constituição Federal, permite aos municípios certo grau de interferência no Custo Previdenciário; da base atuarial adotada e do método de financiamento do Custo Previdenciário utilizado; e, por último, da base cadastral dos segurados. Se não houver, na origem, um entendimento mínimo da formação do Custo Previdenciário, das bases que o compõem e dos impactos que elas causam na sua determinação, a reforma previdenciária municipal estará seriamente ameaçada na sua viabilidade.

Cadernos FÓRUM NACIONAL - Quais são as vantagens e desvantagens da passagem dos servidores efetivos para o Regime Geral de Previdência Social?

Não se pode tratar a previdência dos servidores efetivos pensando nas vantagens ou desvantagens de filiá-los ao Regime Geral. No nosso entendimento essa opção não existe.

A legislação sugere, mesmo que de forma implícita ao regular a extinção dos Regimes Próprios, que estes não são obrigatórios para os servidores titulares de cargo efetivo. Porém, a filiação ao Regime Geral não garante aos servidores titulares de cargo efetivo, devido às suas regras específicas, o atendimento pleno aos seus direitos previdenciários, de que é exemplo a aposentadoria pelo valor integral. Por si só essa afronta aos direitos dos servidores titulares de cargo efetivo já prejudicaria a questão. Mesmo assim, ainda poderíamos pensar em solucionar essa quebra de direito com a possibilidade do ente federado complementar o valor do benefício percebido pelo servidor no Regime Geral. Entretanto, dessa maneira, novamente, a Constituição Federal seria desrespeitada, já que essa complementação, por ter caráter previdenciário, estaria desprovida da contrapartida contributiva do segurado que, como todos sabem, é outra imposição constitucional.

Cadernos FÓRUM NACIONAL - Caso o município opte pela constituição de reservas dentro dos seus regimes, quais são os aspectos a serem

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

considerados? Como trabalhar com o paradoxo da destinação de verbas

para um regime, quando faltam recursos para áreas básicas (saúde, educação, segurança, etc.)? Reconhecendo a inexistência de fontes de custeio como, por exemplo, as privatizações, quais seriam as fontes alternativas?

A constituição de reservas pressupõe a existência de excedentes. Capitalizar a previdência significa aportar valores superiores às despesas correntes, possibilitando, assim, a formação de excedente a ser reservado para utilização futura. É por essa razão que o financiamento do Custo Previdenciário por meio do regime da capitalização significa um pré-pagamento. A grande questão que se coloca, então, é: Por que devo pagar antes o que pode ser pago depois e em parcelas? E mais, como proceder assim em um cenário de total estrangulamento fiscal?

Imaginar que o ente público deva antecipar os seus gastos previdenciários dentro de um orçamento estreito e com o sacrifício de algumas das suas ações de governo é inaceitável.

O problema de qualquer reforma previdenciária que pretenda introduzir o regime da capitalização em um sistema que se financia pelo regime da repartição é a transição. A transição inviabilizou a previdência na Argentina e é o tema central do debate atualmente travado nos Estados Unidos sobre os rumos da sua previdência.

O arcabouço normativo, criado a partir da Emenda Constitucional nº 20, não contempla, no caso dos Regimes Próprios, mecanismos ou instrumentos para o equacionamento da transição, isto é, para a questão de como financiar o serviço passado e os benefícios em manutenção. E são exatamente esses passivos previdenciários que têm dificultado a introdução da reforma de acordo com a imposição constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial.

De maneira prática e objetiva e pensando num horizonte de curto ou médio prazo, a capacidade dos agentes financiadores do Regime Próprio deve ser considerada na decisão sobre a sua capitalização. Não há qualquer noção de lógica capitalizar diante da absoluta escassez de recursos. No longo prazo, o impasse está criado. Deixar como está inviabilizará a

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

administração e a adoção das disposições estabelecidas na legislação é inexeqüível, na maioria dos casos. Sendo assim, só resta repensar os instrumentos que permitam dar sustentabilidade à previdência dos servidores públicos, os quais, certamente, estão longe das alternativas já apresentadas pela reforma em curso.

Cadernos FÓRUM NACIONAL - Considerando os custos administrativos de um regime próprio de previdência, o senhor julga viável a constituição de consórcios previdenciários?

Em primeiro lugar, sabemos que a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, veda o pagamento de benefícios mediante convênios ou consórcios, portanto trataremos de consórcio ou associação com finalidade meramente administrativa, voltada apenas para a execução dos procedimentos operacionais do Regime Próprio, mantendo, dessa forma, a responsabilidade exclusiva do ente federado pelo pagamento dos benefícios dos seus servidores.

Com certeza, ocorrerão ganhos de escala com vantagens diretas sobre os custos administrativos. Quanto maior a quantidade de operações realizadas, de benefícios controlados, e, até mesmo, quanto maior o volume de recursos a ser gerido, menor será o custo administrativo por segurado, porém há que se tomar alguns importantes cuidados nesse caso. Primeiro, quanto aos aspectos operacionais decorrentes das distâncias geográficas entre os municípios e o centro administrativo comum e da logística necessária; segundo, quanto à transparência na aplicação dos recursos que obrigatoriamente passa pela administração participativa desse consórcio e pelo estabelecimento de modernas técnicas de gestão de ativos; terceiro, quanto à estrutura institucional de representatividade que contemple todos os associados e lhes transfira o controle das decisões estratégicas; e por último e sem a pretensão de esgotar o tema, quanto aos instrumentos protetores contra os interesses espúrios de mercado que queiram ter a associação como cativa das suas ações.

Cadernos FÓRUM NACIONAL - O que esperar do próximo governo com relação à Previdência?

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Entendemos, como já afirmamos anteriormente, que a reforma se encontra

inconclusa, posto que divorciada da realidade brasileira e até mesmo, para os Regimes Próprios, inexeqüível sob alguns aspectos. Julgar que a simples alteração do mecanismo de financiamento poderá propiciar tranqüilidade previdenciária a milhões de brasileiros é uma visão equivocada e simplista do problema. O que precisa ser debatido antes de qualquer coisa é o Custo Previdenciário e depois a sua forma de financiamento. É certo portanto, qualquer que seja a cor do próximo governo, que a questão previdenciária como um todo e a dos servidores, em particular, deverá ser rediscutida com toda a sociedade. Reconstruir, passo a passo, as bases de um novo sistema previdenciário para este país que englobe não só a previdência básica mas também a complementar, será um dos grandes desafios para o próximo período.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Anexos

Conclusões da XXVI Reunião do Fórum Nacional das Secretarias

Municipais de Administração das Capitais sobre a Questão

Previdenciária

O Fórum promoveu debate sobre a questão previdenciária no âmbito da administração pública municipal, onde foram comentados os modelos de regime de previdência vigentes e os de possível adoção no âmbito dos municípios.

Foram avaliadas alternativas ao Regime Geral de Previdência Social gerido pelo INSS, cujo sistema de benefícios se revela insuficiente ao ideal arremate de uma política de valoração do servidor público no instante final de sua carreira, pois o máximo do provento de aposentadoria pago pelo RGPS é significativamente inferior até mesmo aos valores iniciais de remuneração de certas categorias funcionais no serviço público, ou ainda porque a elevada contribuição previdenciária patronal fixada pelo RGPS colabora para agravar o quadro experimentado pelas finanças dos municípios.

Ao mesmo tempo, a adoção ou a manutenção de Regime Próprio de Previdência pelos Municípios importa em pesadas responsabilidades a médio e longo prazos, na medida em que as regras gerais fixadas a partir da Emenda Constitucional n° 20 e da Lei n° 9717/98 exigem comportamentos rigorosos por parte da Administração. Pode ser destacada a necessidade de aporte de capital em grande volume, a inadequada fiscalização das atividades dos municípios pela Secretaria de Previdência Social do MPAS, em flagrante desrespeito à autonomia dos entes federados, ou ainda o enorme potencial da reforma para o desequilíbrio atuarial, derivado do fato de o conjunto normativo mencionado - EC 20 e Lei n° 9717 - sequer tangenciar uma das causas do estrangulamento do sistema previdenciário, qual seja, a dicotomia entre as contribuições e os benefícios, na sua configuração atual.

Demais disso, a reforma previdenciária (complementada nesse aspecto pela edição da Lei de Responsabilidade Fiscal) impõe limites orçamentários

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

inflexíveis, incompatíveis com a gravidade do imbróglio fiscal

experimentado pelas administrações municipais, como a definição do percentual de 12% da receita corrente líquida para os gastos com inativos mesmo em face da garantia constitucional do direito adquirido.

Igualmente, a legislação da reforma obriga os municípios a destinarem os excedentes financeiros dos regimes próprios de previdência em títulos da dívida pública federal, quase que inviabilizando a autonomia do RPPS na gestão dos seus ativos.

Por força desse quadro, o Fórum formatou e irá se empenhar para que sejam concretizadas as seguintes propostas:

a adoção de imediatas alterações para a viabilização dos RPPS, tais como a revisão da legislação constitucional e infraconstitucional na área previdenciária, com tratamento diferenciado para os municípios, dada a sua evidente peculiaridade, comparativamente ao destinado à União e aos estados;

o estabelecimento de canais de diálogo vigorosos entre o INSS e o MPAS para com os municípios, de modo a fortalecer a autonomia que a Constituição Republicana lhe confere;

o estabelecimento de relações institucionais com os Fóruns dos Procuradores e dos Secretários de Finanças das Capitais, objetivando a construção de agendas comuns de intervenção na esfera federal em defesa dos interesses dos municípios;

o aprofundamento das intervenções da Direção do Fórum Nacional das Secretarias Municipais de Administração das Capitais com o propósito de equacionar de modo uniforme os impasses verificados na condução dos RPPS em face da reforma previdenciária, especialmente a busca de soluções para o financiamento orçamentária e atuarialmente equilibrado do passivo previdenciário.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

Bibliografia

ANTINORO, Luciano Lopes. A Reforma os Regimes Próprios de

Previdência dos Estados Brasileiros: EAESP, 2001. 170p.

(Dissertação de Mestrado Apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESP/FGV, Área de Concentração: Política Governamental e Reforma do Estado)

BRASIL. Constituição Federal, de 5 de Outubro de 1998, e Alterações Posteriores.

BRASIL. Emenda Constitucional n° 20, de 15 de dezembro de 1998. Reforma Constitucional da Previdência.

BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal.

BRASIL. Lei n° 9.717, de 27 de novembro de 1998. Lei Geral da Previdência Pública.

BRASIL. Portaria MPAS n° 4.992, de 5 de fevereiro de 1999. Regulamentação da Lei Geral.

BRASIL. Resolução n° 78 do Senado Federal, de 1 de julho de 1998.

BRASIL. Resolução do CMN n° 2.651, de 23 de setembro de 1999. Operações de Antecipação de Receitas de Privatização.

BRASIL. Resolução CMN n° 2.652, de 23 de setembro de 1992. Aplicações dos Fundos de Previdência

LOGUE, Dennis e RADER, Jack S. Managing Pension Plans: A Comprehensive Guide to Improving Plan Performance. Boston, Massachusetts: Harvard Business School Press, 1998.

MONDINO, Guilhermo e BARBOSA, Fernando de Holanda. Como a

Previdência Social pode Contribuir na Retomada do Crescimento Econômico. Chicago Illinois: Catalyst Institute, 1995.

Cadernos

F Ó R U M

NACIONAL

A

Previdência

do Servidor

Público

2

OLIVEIRA, Jaime A de Araújo e TEIXEIRA, S.M.F. (Im)previdência social:

60 anos de história da Previdência no Brasil. Petrópolis: Vozes, 1986. PESKIN, Michael W. Asset-Liability Management in the Public Sector.

Pension Research Council Working Paper. Pennsylvania, Philadelphia: The Wharton School, 1999.

Previdência em Estados e Municípios: Arcabouço ou Calabouço. Brasília:

Caixa Seguros Consultoria, 2001.

RABELO, Flávio Marcílio. A Reforma da Previdência Social e o Perfil

Futuro da Previdência Complementar. Revista do 19° Congresso

Brasileiro dos Fundos de Pensão, 1998.

RABELO, Flávio Marcílio. Novas Fronteiras de Investimento das Entidades

Fechadas de Previdência Privada. Brasília (DF): SPC – MPAS / PNUD

/ BID, 2000.

RABELO, Flávio Marcílio. Estudo Sobre o Modelo Organizacional, Legal e

de Gestão de Investimentos dos Regimes Próprios de Previdência.

Brasília (DF): SPC –MPAS/PNUD/BID, 2001.

REYNAUD, Emmanuel et alli. International Perspectives on Supplementary

Pensions: Actors and Issues. Quorum, 1996.

USEEM, M. e MITCHELL, Olivia S. Holders of the Purse Strings: Governance and Performance of Public Retirement. Pension Research Council Working Paper. Pennsylvania, Philadelphia: The Wharton School, 2000.

USEEM, M. e HESS, M. Governance and Investment of Public Pensions. Pension Research Council Working Paper. Pennsylvania, Philadelphia: The Wharton School, 2000.