Regras Fiscais para obter
Margem Fiscal
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Cristiane Alkmin J. Schmidt
Secretária de Economia de Goiás
I. A Função primordial do
Estado e o
Investimento Público
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Sem recursos, nenhum Estado investe
Fonte: PLOA–2021 da União
Composição das despesas primárias da União
23,2% 19,7% 21,1% 21,2% 18,9% 17,0% 21,8% 21,4% 21,6% 23,3% 24,2% 24,0% 24,9% 20,8% 11,3% 9,1% 9,5% 11,4% 5,8% 6,3% 76,8% 80,3% 78,9% 78,8% 81,1% 83,0% 78,2% 78,6% 78,4% 76,7% 75,8% 76,0% 75,1% 79,2% 88,7% 90,9% 90,5% 88,6% 94,2% 93,7% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Despesas Discricionárias Despesas Obrigatórias
Baixo Investimento Público no Brasil (% do PIB)
4
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1,56 1,29 1,22 1,34 1,35 1,5 1,82 2,38 2,66 2,22 2,35 2,55 2,23 1,64 1,18 1,07 1,61 0,73 0,56 0,59 0,68 0,73 0,52 0,69 0,89 1,02 0,68 0,68 0,87 0,99 0,57 0,48 0,45 0,48 0,95 0,75 0,78 0,61 0,83 0,82 1,01 0,75 0,88 0,85 0,94 0,64 0,73 0,64 0,63 0,34 0,34 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018União (Adm Direta+Estatais) Estados
Municípios
Fonte: STN em Bonomo et al, 2020
Das despesas discricionárias (6%), apenas 2,43% referem-se
aos Investimentos
5
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FATO: Por conta do estrangulamento das despesas obrigatórias (folha de ativos e inativos), os
Estados não investem. Sem orçamento para gastar, alguns estados deixam de pagar o serviço da dívida via decisões judiciais.
Fonte: Bonomo et al. (2020)
Figure 7.
Decomposition of states’
expenditures, 2019
Investimento Público: GO e Total dos Estados
6
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0,35 0,38 0,48 0,47 0,26 0,27 0,4 0,38 0,95 0,43 1,44 1,27 1,77 0,91 0,54 0,94 0,79 0,73 0,56 0,59 0,68 0,73 0,52 0,69 0,89 1,02 0,68 0,68 0,87 0,99 0,57 0,48 0,45 0,48 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Goiás EstadosMovimento pro cíclico no período eleitoral para os investimentos
dos Estados
II. Por que criar Regras Fiscais?
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Por que criar Regras Fiscais?
• Crescimento requer investimento (KF e KH), que requer margem fiscal, que requer um orçamento menos “engessado”. Como há descontrole nos gastos obrigatórios (folha) e pressão por renúncias, entes precisam de regras fiscais;
• Referência: “How to Design Subnational Fiscal Rules: A Primer”, FMI - 2020; • Common Pool Problem: base tributária estreita à transferências da União;
• Soft Budget Constraint: falta de harmonização nas regras para um efetivo monitoramento + pressão das corporações à descontrole dos gastos;
ØUso de bancos públicos estaduais até a década de 90;
ØUso de RAP e DEA como forma de endividamento de curto prazo.
• Portanto, os entes federados precisam de regras fiscais duras, em especial, por conta dos ciclos políticos (reeleição). Caso contrário, por conta das pressões corporativas, o descontrole fiscal se impõe.
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Exemplo de base tributária estreita
Renúncia Fiscal derivada da guerra fiscal entre os estados
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III. Quais são as Regras Fiscais?
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Segundo o FMI (2020), há 4 grupos de Regras Fiscais
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Fonte: “How to Design Subnational Fiscal Rules: A Primer” (2020), IMF
1.
2.
3. 4.
Segundo o FMI, maioria dos países da OCDE adota
alguma regra fiscal a nível subnacional
• Referência: “How to Design Subnational Fiscal Rules: A Primer” (2020);
• De 101 países pesquisados pel0 FMI (2020), com dados da OCDE (2016), 90
reportaram ter alguma regra fiscal a nível subnacional;
• De uma amostra de 90 países, 86 tem regras fiscais subnacionais impostas pelo
governo nacional. Logo, os subnacionais tem regras semelhantes entre si.
• Apenas 4 (Austrália, Canadá, Suíça e EUA) têm regras auto impostas pelos
entes subnacionais (podendo ser heterogenias entre si).
• Maioria dos governos subnacionais utilizam uma combinação de regras:
qRegra de Ouro + Limites sobre a Dívida são as mais comuns.
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São 4 as Regras Fiscais na União
qRules on the Fiscal Balance (1):
i.
Regra de Ouro – art. 167, inciso III da CF: total das operações de crédito
não pode exceder o total das despesas de capital;
ii. Metas de Resultado Primário e Nominal – LC 101 (LRF): LDO estabelece
as metas para o ano seguinte;
qExpenditure Rules (4):
i.
Teto de Gastos – EC 95/16: despesas primárias não podem ultrapassar
aquelas realizadas no ano anterior, corrigidas pelo IPCA (vinculações têm
como base o ano de 2017 e variam com o IPCA);
ii. Limite de Gastos com Pessoal – LC 101 (LRF): Despesas com Pessoal não
podem ultrapassar 50% da RCL.
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(1.1) Críticas à Regra de Ouro
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Regra de Ouro não cumpre o seu papel. Parece só haverdescumprimento a partir de 2019. Verdade? Qual foi a punição?
(1.2) Críticas à Regra Resultado Primário: Meta x Realizado
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• O descumprimento da meta pode ser enquadrado como crime de responsabilidade fiscal (art. 73 da LRF),entretanto, a meta pode ser revisada de forma ilimitada. • Em 7 anos as metas foram
revistas.
• Caso as metas iniciais tivessem sido mantidas, haveria descumprimento. • Como foram revistas, não
houve descumprimento
São 6/7 as Regras Fiscais nos Estados (GO tem 8)
qRules on the Fiscal Balance (1):
i.
Regra de Ouro – art. 167, inciso III da CF: total das operações de crédito
não pode exceder o total das despesas de capital;
ii. Metas de Resultados Primário e Nominal – LC 101 (LRF): LDO
estabelece metas para o ano seguinte;
qRules on Debt and Debt Service (2):
i.
Limite de Estoque da Dívida – LC 101 (LRF): Estoque da DCL não pode
ultrapassar 200% da RCL;
ii. Limite para o Serviço da Dívida – RSF n° 43/2001: comprometimento
anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada
não poderá exceder 11,5% da RCL.
qBorrowing Rule (3) - Portaria 658/2019. Limite de empréstimo com aval da
União por CAPAG.
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CAPAG (portaria 658/2019): Limite de empréstimos
com garantia da União
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CAPAG
Nível de Endividamento (% da RCL)
< ou = a 60% 60% > ou < 150%
> 150%
A
12% da RCL
N.A.
N.A.
B
8% da RCL
6% da RCL
4% da RCL
C
0
0
0
Metodologia da CAPAG
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1. Para cada indicador econômico-financeiro é atribuída uma letra - A, B ou C - que representará a classificação parcial do ente naquele indicador, conforme o enquadramento apresentado nas faixas de valores da tabela a seguir:2. A classificação final é determinada a partir da combinação das classificações parciais dos três indicadores, conforme a tabela a seguir:
• O método de classificação CAPAG é definido em duas etapas.
São 6/7 as Regras Fiscais nos Estados (GO tem 8)
qExpenditure Rules (4):
i.
Teto de Gastos – LC 156 (somente para subnacionais que aderiram ao
refinanciamento da dívida): despesas correntes primárias (G1+G3) não
devem ultrapassar o valor-base, corrigido pelo IPCA;
qTrês opções de valor-base:
1) Despesas Empenhadas no Exercício de 2016;
2) Média entre os valores de 2015 (corrigidos pelo IPCA entre os anos de 2015 e 2016) e os valores do exercício de 2016;
3) Despesas Empenhadas no Exercício de 2017 à Goiás optou por este. qVálido por 2 anos a partir da assinatura do termo aditivo.
ii. Limite de Gastos com Pessoal – LC 101 (LRF): Despesas com Total de
Pessoal (G1) não podem ultrapassar 60% da RCL
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Regra Fiscal em Goiás
• Além das 7 regras, Goiás tem mais uma:
qExpenditure Rules (4):
i.
Teto de Gastos – EC 54/55 (ADCT arts 40-46): Limita o crescimento das
Despesas Correntes (G1+G2+G3), em cada exercício, à variação do IPCA ou
da RCL
qVariação apurada para o período de 12 meses que se encerra junho do
exercício anterior;
qHavia maquiagem fiscal
qHá controvérsia se o STF derrubou tudo ou somente a parte da
maquiagem
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Regras Fiscais nos Estados: Limites
• Limites da Dívida dos Estados como % da RCL:
qMáximo: 200% da RCL
qPrudencial (95% do limite máximo): 190% da RCL
qDe alerta (90% do limite máximo): 180% da RCL
• Limites para Despesa com Pessoal dos Estados como % da RCL:
qMáximo: 60% da RCL
qPrudencial (95% do limite máximo): 57% da RCL
qDe alerta (90% do limite máximo): 54% da RCL
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CAPAG (portaria 658/2019)
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UF 2017 2018 2019 2020 AC B B B B AL B B B B AM B B B B AP B B C Suspensa (c) BA C C C C CE B B B B DF C C C C ES A A A A GO C C C C MA B C C C MG --- (D) --- (D) D D MS C C C C MT C C C C PA A B B B PB B B B B PE C C C C PI C C B C PR B B B B RJ D D D D RN B C C C RO B B B A RR B C C C RS D D D D SC C C C C SE C C C C SP B B B B TO C C C C Indicadores:i. Endividamento: Dívida Consolidada Bruta / RCL; ii. Poupança Corrente: Desp. Corrente / Rec. Corrente; iii. Liquidez: Obrigações Financ. / Dispon. de Caixa Bruta.
• Limites de crédito com com aval da União, Rating:
Melhora na classificação Piora na classificação
A B C D 2017 2 12 10 3 2020 2 8 14 3
Planos de Ajustes Fiscais para os Subnacionais e a LRF
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1997Plano de Ajuste Fiscal – PAF (Lei 9.496/97)
2000
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC101/2000)
2016
“Novo PAF” (LC 156/16)
• Lei 9.496/97: Reestruturação de dívidas dos Estados e DF mediante apresentação de plano de ajuste fiscal;
• LC 101/2000: Estabelecimento de limites para endividamento e para Despesas com Pessoal;
• LC 156/16: Alongamento da dívida e estabelecimento de teto de gastos por dois anos (o qual é impossível de cumprir!)
IV. Críticas às Regras Fiscais
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Críticas às Regras Fiscais
1. Rules on the fiscal balance:
1. Resultado primário x RAP e DEA à não funciona
2. Golden Rule à funciona (para o seu objetivo), mas é ”burlada”
2. Rules on Debt:
1. Limite de Estoque da Dívida funciona (para o seu objetivo), mas o tamanho da dívida (estoque) não é o problema atual (embora tenha sido no passado)
2. Limite para o Serviço da Dívida funciona, principalmente porque o problema é fluxo
3. Borrowing limits à funciona para a não expansão de gastos (muito embora iniba invest);
4. Expenditure rules:
1. Teto de gastos à funciona p/ a União e p/ os Estados que têm (sem trigger, é ruim)
2. Gastos com Pessoal à funciona, mas tem problemas
5. GERAL: baixo enforcement e maquiagem nas DTP (urge padronizar métricas e regras).
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Críticas às Regras Fiscais
1. Gastos com Pessoal (Estados): Limites prudencial e de alerta muito próximos aos limites
máximos; e limites elevados (se o objetivo é abrir margem fiscal para I). Máximo virou meta.
2. De forma geral: baixo enforcement das regras fiscais.
qGastos com Pessoal (Estados): Interpretações divergentes da LRF por parte dos TCE’s.
ØDe acordo com o Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, até 2019, 18 Estados
deduziam benefícios previdenciários não previstos no Manual de Demonstração Financeiras (MDF), 4 Estados excluíam pensionistas do cômputo da despesa, 5 Estados excluíam
valores do IRRF da Despesa Bruta;
qGoden Rule (União e Estados):
i. a lei permite operações de crédito para gastos correntes, desde que o total não exceda as despesas de capital;
ii. Ausência de um mecanismo de ajuste no caso de descumprimento da regra.
qDecisões judiciais (União e Estados).
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(1.2) Críticas à Regra do Resultado Primário
1. Inconsistência metodológica intertemporal, que inviabiliza comparações
para valores anteriores a 2017. Antes: conceito liquidado, agora: pago.
2. RAP e DEA escondem o verdadeiro valor da verdadeira situação do fluxo de
caixa do estado.
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Resultado Primário elevado deriva de uma prática de inscrições em RAP e DEA, isto é, de endividamento de curto prazo, mas que nunca é contabilizado como Dívida Consolidada.
A Farsa do Resultado Primário: Goiás
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Fonte: RREO – Anexo 6, 1° Quad. De 2019
Resultado Primário
Jan-Abr de 2019
RAP de 3,1bi e DEA (incluindo folha não empenhada) de 2,7bi!!
O que quer dizer o resultado primário de 1,15bi?
Estoque de Restos a Pagar de Goiás: como ler o Resultado Primário com
um RAP desta magnitude?
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Fonte: Secretaria de Economia do Estado de Goiás.
1,17 0,96 1,29 1,63 2,22 1,83 2,13 3,48 3,10 2,84 3,13 3,52 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Bi lh õe s RAP triplicou em 11 anos e está em nível
(2) Crítica à Regra do Endividamento
• A crise da dívida dos Estados nos anos 90 se arrefeceu, em especial a partir de 2006 (menos amarelo e cinza e mais laranja);
• O problema é o serviço da dívida (fluxo) e não o nível do seu montante (estoque).
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Fonte: Bonomo et al (2020) Figure 3. Subnational Borrowing Limits: Compliant States from 2000 to 2018• Assim, ainda que a regra seja OK para o seu objetivo, ela não ajuda muito nos dias de hoje para a maioria dos estados
31 135,15 118,75 145,58 178,14 120,97 80 100 120 140 160 180 200 2016 2017 2018 2019 2020
Evolução do Teto dos gastos da União e principais componentes das despesas (2016 base=100)
Desp. Previdência
Desp. Pessoal
Piso Nac. Magistério
Teto
Sal. Min. A maioria dos
componentes da despesa corrente cresce a uma taxa maior que o IPCA
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(4.1) Crítica à Regra do Teto Estadual
• Vinculações • Piso • Sal Min • Precatórios • Dívida • Folha inativo • Folha (promoção, progressão e revisão anual)
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(4.2) Crítica à Regra de Despesas com Pessoal
Fonte: Bonomo, et al. (2020)
FATO: O resultado mostra que o controle não foi efetivo
(desconsiderando que há muita maquiagem... Vide RJ e RS) 17
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(4.2) Crítica à Regra de Despesas com Pessoal
Fonte: Bonomo, et al. (2020)
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58,30%(4.2) Crítica à Regra de Despesas com Pessoal
Fonte: Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais - 2020
Mediana = 57,2%
• Maquiagem fiscal distorce os resultados;
• LRF precisa aprimorar. Seria indicado que fosse no Plano Mansueto/PP/Benevides.
• LRF: O que é Despesa Total com Pessoal? Não entra G1 do G3? OSs? Terceirizados?
• LRF: 60% não é um limite elevado? 50% não seria melhor?;
• LRF: É permitido progressão, promoção e revisão anual qdo limite é superado;
• LFR: harmonização de métricas, com definições bem especificadas
Conclusões gerais
• União: das 4 regras, parece que só o teto dos gastos funciona. Há que preservá-lo. • Subnacionais:
• Das 6/7 regras, algumas funcionam para seus objetivos particulares, mas não para conter os gastos com pessoal, principal rubrica de descontrole das despesas.
• O teto de gastos da LC156 (que só incide para os estados que renegociaram a dívida) funcionaria se fosse exequível e se tivesse gatilho. GO violou e está sendo punido não com gatilhos, mas com multas expressivas, aumentando mais D. Isso é solução? Não. • O teto estadual de Goiás tb foi violado, mas este tem gatilho como penalidade. Não se
pode dar promoções e progressões. O ideal é ter gatilho antes de violar.
• O teto de pessoal é importante, mas, como a LRF permite revisões anuais, promoções e progressões, então, a LRF não segura aumentos do G1, assim como não segura a LC 173 • LRF precisa de modificações: (1) 50% Lmax com trigger em 47,5%; (2) não permitir RA,
Prom e Prog. se chegar no trigger, além de rever nível de renúncia; (3) ter a ”G1 do G3” em G1, assim como OS e terceirizados; (4) uniformizar as métricas de RCL e DTP; (5) aumentar o período para enquadramento para 10 anos
• Limite máximo virou meta, há maquiagem de toda sorte e baixo enforcement.
Conclusões gerais
• Teto de Gastos (TG) ou Teto de Pessoal (TP)?
• Teto dos gastos é bom para frear gastos com pessoal, que poderia ser feito com o teto de pessoal na LRF.
• Importante é ter trigger e ter penalidades que ajudem o ente a aumentar a margem fiscal • Se CAPAG ruim + Viola TP à sem acesso a KT e sem KP à não investe
• Se CAPAC ruim + não Viola TP à sem acesso a KT e tem alguma margem KP à Inv pouco • Se CAPAG bom + Viola TP à acesso a KT e sem KP à investe com KT
• Se CAPAG bom + não Viola TP à investe com KT e KP
Qual o papel das regras fiscais no equilíbrio fiscal?
• Premissa: todo chefe do poder executivo quer ter margem fiscal para poder
fazer políticas públicas (investir em KF e KH; e pagar D) à acesso a capital
próprio.
• Premissa 2: quando há margem fiscal, a saúde do fluxo de caixa é boa.
• Premissa 3: quando o fluxo de caixa é bom, o ente deve ser CAPAC B ou A
(por conta do índice de liquidez e poupança) à acesso a capital de terceiros
• Ajudar o chefe do poder executivo a controlar as pressões das corporações à
fontes de diminuição da margem fiscal (folha + renúncia)
• O problema é agravado no ciclo político: reeleição e, em menor grau, eleições
municipais (meio do mandato do governador).
Qual a relação entre as regras fiscais e o investimento?
• Seguindo a primeira pergunta...
• Sem margem fiscal, não há como investir com capital próprio. A falta de
margem fiscal reflete o fato das despesas obrigatórias serem muito elevadas,
que precisam ser contidas.
• Para conter o aumento das despesas obrigatórias (para uma dada receita e
por conta das pressões corporativas), há que ter regras fiscais exequíveis e
com gatilhos sobre folha e renúncia.
• Ente sem margem fiscal deve ser CAPAC C ou D, logo, sem acesso a capital de
terceiros.
• Em suma, a ausência de regras fiscais efetivas leva a diminuição da margem
fiscal, que leva ao baixo investimento
Como garantir que as regras fiscais sejam cumpridas?
• A maioria das regras deveria ter gatilhos e ações sob os fatores de pressão que
fazem diminuir a margem fiscal.
• Fiscal balance: (1) a regra de ouro deveria ser por contrato e não global; (2) o
resultado primário deveria considerar RAP, DEA; e ter metas para dois conceitos:
liquidado e pago; (3) deveria haver uma meta entre as diferenças de despesas
empenhadas, liquidadas e liquidadas e pagas.
• Debt and debt services: Elevada. Rever a regra, impondo percentuais menores.
• Borrowing limits: OK.
• Expenditure rules: Impor gatilhos com ”punições” de fato, que agiriam sobre os
grupos de pressão pela diminuição da margem fiscal (folha e renúncia). Veja que
não importa o fato da renúncia ser parte da receita, se o objetivo é ampliar a
margem fiscal e não apenas reduzir gastos obrigatórios’
Como criar uma cultura de responsabilidade fiscal?
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