7º Encontro da Associação Brasileira de Relações Internacionais. Atores e agendas: interconexões, desafios e oportunidades. 23 a 26 de julho de 2019.
Área temática: Instituições e regimes internacionais.
TÍTULO: ORGANIZAÇÕES REGIONAIS, SEGURANÇA CIDADÃ E CONSOLIDAÇÃO DE DEMOCRACIA: O CASO LATINO-AMERICANO.
Instituição: Universidade de São Paulo (USP). Nome: Octávio Forti Neto1
1 Professor das Faculdades Integradas do Vale do Ribeira e Doutor em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (IRI-USP). E-mail para contato: octaviofortineto@gmail.com
Resumo
Nas últimas décadas, os estudos sobre segurança cidadã têm permeado toda a América Latina. Muitos Estados têm sofrido gravemente com a violência, oriundo das consequências da criminalidade comum e organizada, tráfico de drogas, ineficiência da justiça, corrupção, entre outros aspectos negativos que impactam o Estado de direito. Dentro desta lógica, as organizações regionais (ORs) têm se apresentado há algum tempo com ações em cooperação em segurança cidadã. Dessa forma, a América Latina tem tido organizações que apresentam estratégias, ações e, mesmo, políticas ligadas à segurança do cidadão. Um ponto pouco trabalhado em conjunto na literatura acima é a temática do regionalismo e os processos de consolidação de democracia. Por isso, este artigo defende que as ORs também são meios de consolidação democrática de seus membros, atrelando no mesmo bojo segurança cidadã, democracia e regionalismo. A ideia principal é mostrar que ORs como o Sistema de Integração Centro-Americano (SICA), União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), entre outras similares buscam interferir em processos de consolidação democrática através do fortalecimento do Estado de direito de seus membros. Por isso, através de uma pesquisa qualitativa documental das principais instituições de segurança cidadã e afins das ORs, sobretudo, SICA e UNASUL, notou-se que as mesmas, em geral, possuem ação formal em segurança cidadã. Além disso, percebeu-se que há uma vinculação, através de seus documentos, relatórios principais e entrevistas, de que garantir segurança cidadã é uma forma de garantir a existência da democracia e sua consolidação.
Introdução
O tema da democracia e do regionalismo tem sido pauta por algum tempo nas Relações Internacionais da América Latina. Muitos autores, os quais serão mencionados neste paper, fazem diversos debates sobre como as organizações regionais (OR) ou internacionais (OI) contribuem para os processos de democratização ou de consolidação democrática de seus países membros.
Alguns autores2 têm focado no papel das OIs como provedoras de segurança cidadã.
Esta última concentrada na proteção dos indivíduos, sobretudo na América Latina (GIUPONI, 2010; FERREIRA, 2017). Embora esta região tem sido considerada pacífica – poucos conflitos entre Estados (TAVARES, 2014) -, é uma das que mais sofre com a violência, drogas, gangues, crime organizado, entre outros problemas similares (MUGGAH; SZABO, 2014; UNDP, 2013, entre outros).
Trazendo para o debate do regionalismo e da promoção de democracia, a segurança cidadã tem sido uma pauta muito presente nos organismos regionais e internacionais nas três últimas décadas (MUGGAH; SZABO, 2014). A segurança cidadã passa inclusive a ser considerada como ponto fundamental para o desenvolvimento das instituições e da governança democrática latino-americana (MUGGAH; TÓBON, 2018). Em outros termos, existe uma compreensão de que a América Latina precisa lutar na qualificação de suas instituições de Estado de direito como forma de reduzir a violência, criminalidade, drogas, crime organizado, ineficiência do judiciário e até corrupção na região (SORJ, 2005; IZIQUE, 2013).
Por isso, este paper pretende traçar, nas páginas a seguir, um breve estudo acerca da relação entre as organizações regionais – SICA e UNASUL -, que possuem esquemas formais de cooperação em segurança cidadã, e as suas ações voltadas para o fortalecimento democrático, sobretudo, pelo foco no Estado de direito. A ideia principal é que a institucionalidade das ORs é grande facilitadora para que os Estados dialoguem e pensem em projetos para combater a violência, ineficiência da justiça e o uso das drogas.
Assim, em um primeiro momento este artigo vai trazer a compreensão de democracia (consolidação de democracia) e as ORs com cooperação sem segurança cidadã, amarrando os termos na lógica deste paper. Após isso, analisar dois estudos de caso, focando na relação consolidação de democracia, segurança regional e organizações regionais. Pretende-se também trazer alguns resultados gerais da cooperação em segurança cidadã do SICA e da UNASUL.
1.0 Democracia, organizações regionais, cooperação em segurança cidadã.
Temas como democracia e segurança cidadã têm sido de uso frequente nas ORs da região latino-americana. Há algum tempo os valores da democracia e, assim, a governança democrática se tornaram essenciais para a convivência pacífica das nações, visto que complementam ideais como o de paz, o de cooperação econômica, o de segurança, o de direitos humanos e o de desenvolvimento social (GUPTA, 2015; GASPAR, 2007).
O desfecho da Guerra Fria favoreceu a expansão da democracia liberal como regime de governo dominante para os países que ainda não o havia alcançado (GUPTA, 2015). Heine e Weiffen (2015) e Carother (1999) apontam que a promoção de democracia se tornou objetivo de política externa, como também a globalização ofereceu maior fluidez ao permitir maior mobilidade de bens, pessoas e serviços. Além disso, a tecnologia e as relações entre as sociedades civis de diferentes Estados fizeram com que a promoção de democracia tivesse maior aceitação, sobretudo, pelas liberdades inerentes. A inserção internacional econômica era um estímulo fundamental à abertura do regime (PEVEHOUSE, 2005).
Desse modo, Heine e Weiffen (2015), partindo dos estudos de Carother (1999), explicam que, em geral, promover democracia é o esforço empreendido pelos atores internacionais, incluindo os organismos regionais e outros atores, para consolidar instituições democráticas. Complementam os autores, promoção de democracia “[...] is any attempt to foster and support democratic transition, i.e. the retreat of a non-democratic regime, the holding of elections and the establishment of democratic institutions” (p.14).
É relevante salientar que a promoção de democracia vai além da institucionalização da democracia, mas também para uma forma de consolidação das instituições na sociedade (O’Donnell, 2001). Heine e Weiffen (2015) ainda diferenciam o termo promoção e defesa de democracia, para o último envolve os esforços para que o regime democrático não retroceda para o seu estado anterior ao democrático.
Schmitter e Brouwer (1999) complementam que a promoção de democracia se refere a “[...] those policies, strategies, and other activities, that are used supported and adopted by external actors to push political liberalization and democratization in non-democratic states” (p.12). Atores externos podem ser organismos internacionais, regionais e outros Estados, conforme os mesmos autores. Por fim, Burnell (2007), agrega à discussão, utilizando uma definição do Conselho de Ministros da União Europeia (2006, p.3), “all measures designed to facilitate democratic development” (p.1).
A promoção de democracia está relacionada aos aspectos positivos da consolidação democrática e a defesa de democracia aos aspectos negativos (PRIDAHM, 1995). No que se refere ao aspecto positivo, a promoção de democracia abarca a busca por maior aprofundamento democrático, maior esforço cometido – pressão e persuasão - para fazer com
que os países adotem reformas, robusteçam suas instituições e façam aderência às regras democráticas do jogo.
No que se refere à defesa da democracia, este é considerado um processo negativo de consolidação. Geralmente, envolve Estados que estão em processo de democratização e estão buscando reduzir a ameaça de retrocessos nas conquistas até então alcançadas (SCHEDLER, 2001). Envolvem ações para que os Estados não sejam desviados para regimes autoritários. Alguns autores indicam que as cláusulas democráticas são fatores importantes para a defesa da democracia, uma vez que são instrumentos para prevenir golpes, mas não são efetivas em defender direitos civis e políticos (GENNA; HIROI, 2015; CLOSA; PALESTINI; ORTIZ, 2016).
Ainda é importante esclarecer que os mecanismos para a promoção de democracia são variados. Alguns instrumentos são mais suavizados, os quais envolvem persuasão e socialização (BORZEL et al, 2013; HEINE; WEIFFEN, 2015; DIEZ; TOCCI, 2017; LEVITSKY; WAY, 2005). Há situações de assistência democrática, em que os atores podem dar suporte ao desenvolvimento da democracia em dado país ou região, seja através de treinos, trocas de experiências, compra de equipamentos, projetos em diferentes áreas (CAROTHER, 1999; BURNELL, 2007). Há ainda estudos relacionados aos diferentes tipos de assistência em diferentes níveis do Estado ou da região, como, por exemplo, a assistência que a União Europeia empreende em âmbito regional – SICA, MERCOSUL e CAN – e em âmbito nacional (NETO, 2017).
Mais recentemente e, de certa feita, concomitante aos estudos de promoção de democracia, especialmente, em partes por conta dos próprios problemas latino-americanos, surge o que é chamado de cooperação internacional em segurança cidadã (MUGGAH; SZABO, 2014). A problemática da segurança cidadã tem alcançado proporções preocupantes dos governos na América do Sul e Central, seja em âmbito local, nacional e regional (RAMACIOTTI, 2005; MUGGAH; SZABO, 2014, SACASA, 2005).
De maneira simples segurança cidadã é vista como “[…] policy approaches emphasize strengthening democratic governance and focusing on the individual within a democratic context, rather than the coercive functions of the state” (IADB, 2012, p.6). Em sentido geral, o termo faz referência às políticas, programas, projetos que priorizam a segurança e os direitos das pessoas dentro de uma abordagem Estado versus engajamento cidadão (MUGGAH; TOBÓN, 2018)3.
Nesse sentido, os Estados latino-americanos vêm buscando a algum tempo cooperação em segurança cidadã de diferentes formas, tais como em trocas de experiências,
3Os autores contrapõem: “It is distinct from and broader than national “law and order” approaches to policing and controlling crime”(p.19).
expertise, ações conjuntas, reformas, etc (MUGGAH; SZABO, 2014). Desse modo, problemas
como criminalidade, proteção de bens, redução da violência de gênero e juvenil, eficiência da justiça, cidadania ativa, mitigação de ameaças, reformas policiais e judiciais, segurança preventiva e policias comunitárias englobam as discussões dentro do que se convenciona a chamar de cooperação internacional para segurança4 (MUGGAH; TOBÓN, 2018; MUGGAH;
SZABO, 2014).
De forma geral, Muggah e Szabo (2014) agregam a cooperação internacional para a definição de segurança cidadã como “[…] an array of ideas, polices and activities intended to promote safety and security, strengthening social cohesion and reinforce the mutual rights and obligation of States and citizens” (p.6). De forma mais elucidativa, ainda nos autores, “[…] consists of the organization and delivery of effective public safety measures in the context of broader democratic norms” (p.6). Dessa forma, como será melhor exposto a seguir, o objetivo da cooperação em segurança cidadã é o fortalecimento do Estado de direito (MUGGAH; TOBÓN, 2018). Contudo, a grande questão dentro do debate é a claridade sobre quem e como os diferentes atores estão investindo na promoção de políticas de cooperação em segurança cidadã (MUGGAH; SZABO, 2014; TAVARES, 2014). Este paper foca nas Organizações regionais como casos empíricos.
Dentro deste contexto, o conceito de cooperação regional em segurança cidadã engloba troca de ideias, assistência e experiências transmitidas, através de um sistema integrado de instituições governamentais e não governamentais, investidores, instituições internacionais, associações, níveis municipais, estaduais e ORs (MUGGAH; SZABÓ, 2014). Operacionalmente, há a transferência de recursos, inteligência, equipamentos, expertise entre os membros. A rede é ampla nos aspectos de transferência, envolvendo defesa, forças policiais, sistema penal, unidades de inteligência, sistema judiciário, universidades, firmas, associações cívicas, entre outros atores.
As ações podem ser voltadas para medidas mais duras ou mais suaves. A primeira envolve o enfrentamento de gangues, tráfico de drogas e de pessoas e redução de ilícitos. Já o segundo é relacionado à reforma judicial, policial, redução de violência de gênero, jovem, policiamento comunitário e segurança preventiva. Tavares (2014) chama as medidas supracitadas de complementares, visto que em alguns países não há uma divisão clara entre assuntos tradicionais e não tradicionais de segurança. Muggah e Szabo (2014) apontam que os atores estão buscando “to bridge democratic deficit and restore and repair the State citizen relationship” (p.4). Os países latino Americanos estão construindo respostas através de
4De forma a complemetar a discussão acima: “Very practically, citizen security typically consists of integrated interventions that span the security, justice, prevention and governance sectors. They include, inter alia, reforms to policing strategies, criminal justice procedures, alternatives to incarceration, primary, secondary and tertiary violence prevention measures, strategic management and data collection/analysis improvements and more” (MUGGAH; TOBÓN, 2018, p.18).
Processo de consolidação democrática.
organizações sub-regionais (BAILES; COTTEY, 2006), por exemplo, UNASUL, MERCOSUL, SICA, entre outras sub-regiões. A seguir será melhor explicado sobre as ORs.
1.1 Consolidação de democracia, organizações regionais e a amarração com a cooperação em segurança cidadã
A racionalidade proposta neste paper, a partir dos apontamentos acima, é que as ORs utilizam das ações em segurança cidadã como meios de qualificação das instituições estatais ligadas ao Estado de direito, contribuindo para a consolidação democrática5.Este tópico
buscará esclarecer este entendimento. O modelo da figura 1.0, a seguir, busca elucidar a frase supramencionada.
Figura 1.0 – Impacto das ORs, com cooperação em segurança cidadã, na consolidação de
democracia
6.
Quadrante 1 Quadrante 2
Fonte: Neto (2019, p. 22).
A consolidação democrática é um termo que na América Latina envolve processos, conforme, as noções teóricas de Schedler (2001) – impedimento de ruptura democrática, impedimento de erosão democrática, institucionalização democrática, completude/conclusão democrática e aprofundamento democrático, conforme o quadro 1.0 abaixo. Assim, a durabilidade, sobrevivência e, mesmo, estabilidade de um regime democrático seriam
5Como aponta Munck (2009), uma definição robusta de democracia deve envolver, sobretudo, Estado de direito e desenvolvimento humano, “To tackle the challenge of moving toward a robust procedural definition of democracy, it is instructive to consider the relationship between democracy and two proximate concepts: rule of law and human development” (p.123).
6Importante salientar que este modelo foi criado a partir da tese de doutorado deste autor, sendo que ele está melhor justificado na tese, a partir de sua construção teórica, sobretudo, no capítulo 2. Vide referências bibliográficas Neto (2019).
Cooperação em
Segurança Cidadã
Promovida pelas
Organizações
Regionais
SICA
UNASUL
Fortalecimento
das instituições
do Estado de
Direito
Melhor
Governança
Democrática
consequência de algumas das noções de consolidação do quadro 1.0 abaixo. O fator tempo é uma variável comum a todas as noções de Schedler (2001).
Quadro 1.0 – Cinco noções de processos de consolidação democrático
Cinco Noções Características
Impedimento de ruptura democrática
Eleições frequentes, justas e competitivas;
Preocupação com a sobrevivência e resiliência do regime; Foco em grupos anti-regime e morte rápida da democracia; Impedimento de
erosão democrática
Evitar que haja erosões graduais que podem torna-las hibridas; Foco normativo;
Enfraquecimento da democracia por pessoas eleitas;
Diferentes problemas podem gerar morte lenta, tais como, ausência do Estado, subversão do Estado de direito, partido único, privilégios para os incumbentes, diminuição dos espaços para o poder civil, falta de efetividades constitucionais, entre outros problemas; Institucionalização
democrática
Conceito mais neutro de consolidação democrática;
Institucionalização sociológica – percepção comum das instituições; Institucionalização sub-sistêmica – níveis meso e micro;
Sinônimo de “institution building”; Conclusão/
completude de democracia
Atingir plena regra democrática; Promissor progresso democrático;
Luta contra as distorções do Estado de direito; Sistema judicial que necessita de fortalecimento;
Busca por reformas no Estado de direito – judicial, por exemplo; Aprofundamento
democrático
Democracia avançada;
Qualidade da democracia mais do que sobrevivência; Melhoramento contínuo das instituições democráticas. Fonte: Neto (2019, p.79-80) com base em Schedler (2001).
Schedler (2001) e diversos outros autores têm apontado que a América Latina tem sérios problemas de consolidação, sobretudo, na falta de um Estado de direito fortalecido que garanta direitos humanos, civis e políticos. Este último, necessita que as instituições de justiça, de ordem, entre outras passem por reformas ou sejam fortalecidas. Este paper parte do pressuposto de que as ORs teriam contribuições importantes neste quesito, através da cooperação em segurança cidadã.
Ainda, voltando aos estudos de Schedler (2001), partindo da noção de que o significado de consolidação de democracia depende da noção “on where we stand (our empirical viewpoints) and where we look to (our normative horizons). It varies according to the contexts and the goals of our research” (p.4). As ORs na América Latina também possuem seu entendimento de democracia, a qual há evidências que a relacionam à segurança cidadã, conforme será mostrado na parte empírica.
O entendimento de consolidação (quadro 1.0), por si só, não é suficiente para a relação OR, consolidação democrática e segurança cidadã. A relação entre OR e consolidação é mais complexa. Aqui entra o escopo do Estado de direito. Morlino (2015) explica que quando qualidade se atrela à democracia é possível pensar em termos de procedimento, conteúdo e resultados7. A ideia principal é que as instituições e seus mecanismos são os objetos de
análise da qualidade, sobretudo, da democracia representativa.
Do ponto de vista procedimental, uma das dimensões mais importantes para a qualidade democrática é o Estado de direito. Para Morlino (2015; 2014), a boa democracia perpassa, sobretudo, pelo Estado de direito, uma vez que é no funcionamento e respeito efetivo pela lei que haverá liberdade, igualdade e “accountability”. De acordo com o mesmo autor,
O Estado de Direito não é apenas o reforço de normas legais. Ela também conota o princípio de supremacia da lei, qual seja, o legum servi sumus8 ciceroniano, e acarreta pelos menos a capacidade, mesmo que limitada, para fazer as autoridades respeitarem as leis, e dispor de leis que são não retroativas, de conhecimento público, universais, estáveis e sem ambiguidade (p.181).
A dimensão do Estado de direito é básica para que outras dimensões da democracia funcionem, tais como, transparência, liberdades, igualdades e responsividade. O Estado de direito tem sido considerado a base para que os cidadãos possam usufruir de suas liberdades. É através do Estado que há a promoção das leis e dos direitos, como também o gerenciamento e a eficácia das mesmas (MORLINO, 2015; 2014). Por isso, a reafirmação do Estado de direito é, de fato, base fundamental para que outros aspectos da qualidade da democracia funcionem. Conforme o quadro 2.0, há uma variedade de temas que envolve o Estado de direito:
Quadro 2.0 – Itens Agregados à dimensão do Estado de Direito de Morlino. Itens agregados ao Estado de direito.
7O termo qualidade, quando analisado pela dimensão do marketing (MORLINO, 2015), pode ser relacionada: aos procedimentos – por exemplo, ao se criar um produto; pode envolver características de conteúdo - por exemplo, a estrutura de um produto (design e material); e, também referência ao resultado – como por exemplo, a satisfação com dado produto.
Segurança individual e ordem civil com foco em direito à vida, ausência do medo e da tortura, segurança pessoal e o direito à propriedade privada garantidos e protegidos em todo território nacional;
A aplicação erga omnes do sistema jurídico, também no nível supranacional, garantindo os direitos e a igualdade dos cidadãos;
A ausência, mesmo em nível local, de áreas dominadas pelo crime organizado;
A existência de uma burocracia, local, centralizada e civil que competente e eficientemente aplica as leis e assume a responsabilidade no caso de erro;
A existência de uma força policial eficiente que respeita os direitos e liberdades garantidas pela lei;
Acesso igualitário e desimpedido de cidadãos ao sistema de justiça em casos de processos entre cidadãos privados e instituições públicas;
Resolução razoavelmente rápida de investigações criminais e de processos judiciais administrativos e civis;
A completa independência do Judiciário de qualquer influência política. A ausência de corrupção nos poderes político, administrativo e judiciário; Fonte literal: Morlino (2015, p.182).
Para o autor, o quadro acima poderia também ser transferido para um nível analítico além dos Estados, como o supranacional. Do ponto de vista da governança democrática, o Estado de direito passa a ser essencial, uma vez que o primeiro é visto como “a system of government where institutions function according to democratic processes and norms, both internally and in their interaction with other institutions”9 (OSCE, 2010). O Estado de direito é
fundamental para que o processo de governança democrática aconteça, as leis sejam respeitadas e os cidadãos, do ponto de vista dos outputs, sintam-se satisfeitos.
Além do mais, como esclarece Priers (2017), no que se refere à violência e à governança em democracia, a diminuição da violência pode ser vista como fator importante para o fortalecimento de instituições e processos democráticos. O desenvolvimento da governança para os países latino-americanos viria como uma forma de preencher o vácuo existente entre a violência corrente e o poder de contenção dos Estados (PRIERS, 2017). Na mesma lógica, Marcella (2013) indica que a troca de experiências entre países – em sistema judicial, treinamento, combate ao crime, etc - podem ajudar a estabelecer a segurança e o Estado de direito.
É posto na literatura que as ORs possuem maior poder de influência em processos de consolidação democrática do que em transições democráticas (POAST & URPLAINEN, 2015). Ainda assim, a lógica regional não pode ser descartada, uma vez que podem servir como fator explicativo, a partir do entrelaçamento entre os ambientes externo e domésticos dos países (MORLINO, 2015; 2014; PRIDHAM, 1995; 1997). Merkel (2004) pertinentemente
aponta que a “Integration into international and especially regional, economic or politically democratic organizations has considerable implications for the stability and quality of a democracy” (p.47).
A partir desta relação, o Estado desenvolve estruturas para enfrentar ou sobreviver dentro do sistema. Nesta lógica, as organizações regionais seriam importantes filtros (NOLTE, 2014) tanto para influências externas como para suporte para resolver problemas internos ou instabilidades do regime. Tanto no caso de Morlino (2015) como de Merkel (2004), o ambiente externo é um fator importante que permite explicar o ambiente doméstico nas dimensões da qualidade democrática.
Nesse sentido, é importante trazer a discussão a temática da governança em segurança cidadã. Priers (2017) explica que “Diminished violence can be positioned as a function of strengthened democratic process and institutions and vice versa within the idea of growing governance mechanisms” (p.11). A governança em segurança tem seu termo “overstreched”, visto que cobre uma variedade de temas em uma agenda de segurança (DOMINGUEZ, 2013). No âmbito regional não é diferente. Bailes e Cottey (2006) apontam que as ORs preencheram o “gap” entre aspectos de segurança tradicional e os conceitos mais amplos de segurança, os quais abarcam democracia, direitos humanos e outros assuntos. Ainda nos autores, depois da dimensão econômica, a institucionalização em segurança não tradicional tem sido o principal foco das ORs.
A governança em segurança tem levado, nos últimos anos, às suas características tradicionais e não tradicionais (TICKNER; HERZ, 2012). A segurança tradicional é relacionada à defesa do Estado, fronteiras, conflitos entre Estados, e a não tradicional envolve novas ameaças, tais como crime organizado, tráfico de drogas, violência em geral (MARCELLA, 2013). Assim, governança regional em segurança seria, de acordo com Nolte e Wehner (2012): “[…]as the overall configuration of regional organizations that shape the regional secuirty discourse of the member state generate norms and rules for the region, which then contribute to the resolution of collective security problems or the realization of common security benefits” (p.3).
Como promotores e protetores de boa governança, as ORs podem contribuir para a transformação da insegurança e da violência em dado espaço (TAVARES, 2014). O papel dos agentes é se comprometer com “[...] a set of overarching shared values and principles, the ability to identify policy priorities and to formulate coherent policies, and the capacity to effectively negotiate with other actors in the international system (TAVARES, 2014, p.8 apud BRETHERTON & VOGLER, 1999 p. 38).
Os Estados não possuem a capacidade de agir sozinhos contra as ameaças transnacionais. Muitos problemas se esbarram nas deficiências institucionais dos países em
prover serviços, os quais, mostram problemas na formação do Estado de direito. A função da “rule of law” é a base para o desenvolvimento da democracia e, consequentemente, boa governança democrática na sociedade (OLANTUNJI, 2013; MORLINO, 2015). Na mesma lógica, Dominguez (2013) aponta que embora a democracia eleitoral tenha se desenvolvido, os Estados ainda sofrem com a deficiente capacidade do Estado de direito. Priers (2017) também indica que apesar de certa estabilidade institucional em muitos Estados da região latino-americana, falta a capacidade de prover segurança e contestar a violência crescente.
Por fim, as diferentes organizações – internacionais e regionais – têm visto que o tema da violência é um fator comum na América Latina, sendo necessária medidas coletivas para combatê-la. A violência, e suas consequências, vem desestabilizando as democracias (MARCELLA, 2013). Nolte e Wehner (2012) apontam que crimes relacionados às drogas na região têm trazido consequências impresumíveis para a estabilidade democrática. A partir da premissa deste tópico, o foco será nas organizações regionais a seguir.
2.0 Estudos de caso das organizações regionais: SICA e UNASUL. 2.1. Breve contextualização da segurança cidadã na América Latina
O desenvolvimento da segurança humana na América Latina passou a ter uma conotação diferenciada e mais concentrada (PRIERS, 2017). Na América Central, por exemplo, ele é denominado de segurança democrática. No âmbito hemisférico, a segurança cidadã aparece como elemento da segurança multidimensional (STEIN, 2009). Há contextos da literatura que se denomina de segurança compreensiva. Na América do Sul, o termo usado é segurança cidadã.
Tickner e Herz (2012) apontam que no contexto das transições e pós- transições democráticas na América Latina, a segurança e a democracia se associaram. Dessa forma, o termo segurança democrática surge a partir do fim do contexto da Guerra Fria, redemocratização na América do Sul e pacificação na América Central. A importância destes fatores culmina na revisão das doutrinas de segurança nacional na região, bem como tratar segurança regional de forma cooperativa que produza estabilidade (TICKNER; HERZ, 2012; TAVARES, 2014). O grupo de contadora, negociações de paz na América Central, passa a ser um dos primeiros esforços realizados em que vinculava democracia e segurança, bem como acabou por colocar a democratização nas discussões regionais em segurança (TICKNER; HERZ, 2012).
Posterior a isto, o desenvolvimento latino-americano veio a expor outras fontes de ameaças, conhecidas como “New threats”. A falta de governabilidade nos Estados por conta da insegurança fez com que houvesse maior atenção à criminalidade comum e organizada, ao tráfico de drogas e de armas, violência e, sobretudo, as fragilidades institucionais dos
Estados (PRIERS, 2017). As ORs passaram a ser vista como mecanismos multilaterais importantes para lidar com tais problemas. Priers (2017) e Herz (2011) explicam que a segurança, neste contexto, chamada de cidadã passou a ter aceitação em todo o continente, bem como políticas e programas foram formuladas sobre ela, criando fóruns de discussão e possibilidades de mudanças.
A partir daqui vamos adentrar aos casos supracitados. Tanto o SICA quanto a UNASUL tiveram ações na busca de trazer segurança cidadã relacionadas ao processo de consolidação democrática.
2.2 SICA
O SICA luta contra a sua própria estagnação política e a falta de efetividade em seus objetivos como bloco regional econômico há alguns anos. Economicamente, a região é dependente dos Estados Unidos e da União Europeia, levando a um segundo nível o comércio intrarregional, apesar de ter aumento os volumes comerciais intra-bloco desde seu início em 1991 (SIECA, 201810; FUENTES; PELANDRA, 2011). Além disso, os constantes desastres
naturais – furacões e terremotos – causam vários problemas para o andamento do bloco. Outro ponto relevante, são as crises democráticas ocorridas no istmo, como a de 2009 (Golpe em Honduras), 2017 (eleições em Honduras) e 2018 (crise em Nicarágua).
Além das deficiências apontadas acima, outro ponto fundamental que vem gerando instabilidade nas democracias é a questão da violência. Após o fim das ditaduras entre as décadas de 1960-1980, os governos passaram a lidar com um viés de segurança menos militarizado em termos regionais, concretizado no TMSD (1995). O documento é um dos tratados pioneiros quando se aborda um novo modelo de segurança, por viés democrático, na região. O tratado traz para os estudos de integração o termo segurança democrática. Uma perspectiva que contrapõe uma ideia de segurança nacional presente na ditadura.
De fato, a primeira iniciativa na área de segurança fracassou com o Conselho de Defesa Centro-americano (CONDECA), por conta das ditaduras e das crises econômicas do período (MATUL,2014). Os trabalhos voltados para segurança regional voltaram e passaram a conformar um novo enfoque para segurança, através da I cúpula de presidentes da América Central em Esquipulas (Guatemala), em 1986 (MATUL; SEGURA, 2010).
Embora o TMSD fosse de 1995, já no Protocolo de Tegucigalpa (SICA, 1991) haviam elementos importantes no que se referia à segurança democrática. Matul e Segura (2010) apontam que a institucionalidade da segurança no bloco se divide em quatro períodos:
10 Disponível em: < https://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/integracion-economica/>. Acesso em 26 de outubro de 2018.
1995; 1996-2001; 2001-2006; e, 2006-2009. Este trabalho acrescenta, posteriormente, o período da ESCA 2010-2018.
O primeiro momento foi entre 1990-1995, em que se construía o novo modelo de segurança democrático para a região, os aspectos dos direitos humanos e a influência da aliança para o desenvolvimento sustentável na América Central. O segundo período foi entre 1996-2001, o qual tinha a preocupação com os desastres naturais, a agenda de segurança estava voltada para proteção de vulneráveis do furação Mitch (1998), tráfico de pessoas e luta contra o crime organizado internacional. Aqui, estabeleceu-se pelos presidentes, pela primeira vez, o “Marco Estratégico para a Redução da Vulnerabilidade e os desastres na América Central”, com a atenção maior às mulheres. Houve também o I encontro de mulheres policias da região. Interessante foi a inserção de estatísticas de violência familiar e abuso sexual dentro do sistema de informação dos países, pela comissão de mulheres policiais da América Central.
O período de 2001 a 2006, houve mudanças importantes na institucionalidade nos quesitos de segurança. Matul e Segura (2010) afirmam que três acontecimentos foram relevantes para mudar a prioridade da região: o Plano Colômbia, no combate ao crime organizado e o narcotráfico; o 11 de setembro, nova agenda do terrorismo; e, o tema da segurança cidadã, vinculada às “maras” e a relação com o crime organizado na região.
Entre os anos de 2006 a 2009 as ações e as instituições atingiram uma maturidade e, ao mesmo tempo, dispersão. Além disso, a Iniciativa Mérida11 é tomada na região como marco
estratégico de segurança. As perspectivas de gênero retomam a institucionalidade nas ações policiais, órgãos domésticos policiais, o foco na migração e o tráfico de mulheres.
Até 2009, Matul e Segura (2010) explicam que houve uma estrutura organizacional e funcional da polícia e dos militares muito centralista, demanda alta de recursos humanos em aspectos administrativos e não operacionais, política pública voltada para ameaças, as quais davam munições para o desenvolvimento de políticas reativas, como, a “mano dura”. Ainda assim, a região foi muito ativa e, ainda é, na elaboração de planos, mecanismos, convênios, estratégias e projetos na área de segurança cidadã. Como os autores apontam, foram aprovados e adotados 41 documentos em nível regional, 12 planos, 7 mecanismos, 4 convênios, 4 estratégias e 3 projetos. Os autores apontaram que é muito evidente a cooperação regional em segurança democrática “y ciertamiente son herramientas que em alguna medida han facilitado el accionable de las autoridades locales” (MATUL; SEGURA, 2010, p.23).
11A iniciativa Mérida foi um acordo estratégico de segurança promovido pelos Estados Unidos, México e países Centro-Americanos para o combate ao crime organizado e ao narcotráfico, em 2008. O foco está mais na relação México e Estados Unidos.
É importante tecer algumas considerações essenciais sobre o TMSD de 1995 (SICA, 1995). Dessa forma, elementos como o Estado de direito, liberdades fundamentais, direitos sociais e justiça constituam no cerne do que o bloco compreende como modelo democrático para a região. Além disso, o tratado aborda a redução do efetivo militar e de seu orçamento como meios também de fomentar uma consolidação democrática.
O primeiro título do tratado (SICA, 1995) é relativo ao Estado de direito, mostrando, de fato, o seu objetivo como documento. Assim, conforme o tratado em seu artigo 1:
El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se basa en la democracia y el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de Derecho; en la existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y en el irrestricto respeto de todos los derechos humanos en los Estados que conforman la región centroamericana.
Os princípios que regem o tratado são quatro: o Estado de direito – império da lei e efetividade das liberdades cidadãs; fortalecimento e aperfeiçoamento das instituições democráticas de cada Estado membro; o princípio da subordinação das forças armadas, policiais e de segurança pública ao poder eleito democraticamente; o diálogo contínuo sobre a segurança integral de forma a evitar o retorno do autoritarismo (Art. 2). O artigo 3 complementa com as garantias dos direitos humanos.
Outros aspectos adjacentes como a corrupção é visto no artigo 4. O artigo 5 já aponta para a harmonização do sistema penal judicial. Do artigo 7 ao 9, há a reafirmação das definições da ONU sobre aprisionamento e punições, bem como o apoio a grupos que não compartilham a democracia. No segundo subtítulo do tratado - pessoas e seus bens-, os princípios do documento são expostos: segurança democrática indivisível e integral; segurança democrática inseparável aos aspectos humanos e a qualidade de vida; ajuda humanitária; e, a pobreza extrema como ameaça a estabilidade democrática. No artigo 11, o tratado expõe as condições para uma consolidação de uma região com paz e democracia, a qual envolve segurança para as pessoas, luta contra as drogas e segurança fronteiriça. Como expressou Gutiérrez (2010), “Seguridad democrática está directamente relacionado con la calidad y profundidad de la democracia, así como de las condiciones materiales necesarias para avanzar en el crecimiento y desarrollo” (p.2).
Em geral, o modelo de segurança democrática centro-americano tem perdurado por quase três décadas, embora seja considerado ultrapassado por muitos atores regionais centro-americanos (NETO, 2019). A partir de 2010, o órgão buscou sistematizar e operacionalizar sua estratégia através do que é chamado de Estratégia de Segurança da América Central com eixos e projetos voltados para a segurança regional.
O ESCA surgiu especificamente nos fins de 200712, através das reuniões de chefes de
Estados do SICA, como uma iniciativa a ser desenvolvida. Veio a se consolidar, de fato, em 2010 com a renovação da integração centro-americana, em que um de seus eixos principais veio a ser a segurança democrática (MORA; VILLARREAL, 2016; SICA-ESCA, 2011; CARCERES, 2010). Os projetos da estratégia são numerosos e ambiciosos, sendo ao todo 22, conforme o quadro 3.0 abaixo.
Quadro 3.0 – Projetos da Estratégia de Segurança da América Central. PROJETOS
Eixo 1-Combate ao delito
Combate al Desvio de sustancias Controladas en Centroamérica
Control de Armas de Fuego Legalmete Inscritas e Incautadas en Centroamérica
Interdicción e Interceptación del Narcotráfico Internacional y de los Bienes Producto de este Delito En Centroamérica
Coordinación Interinstitucional y Regional para la Seguridad Fronteriza en Centroamérica Fortalecimiento de la Investigación Criminal en Centroamérica
Fortalecimiento de la Capacidad de Detección del Narcotráfico y Crimen Organizado en el Espacio Aéreo, Marítimo y Terrestre en la Región Centroamericana
Incremento de la Capacidad de Movilidad para la Interdicción e Intercepción Aérea, Marítima y Terrestre en el Combate al Delito en Centroamérica
Incremento de la Capacidad de Comunicación para el Combate al Delito en Centroamérica Plataforma Tecnológica Centroamericana para el Intercambio de Información en Tiempo Real en la Lucha Contra el Delito
Eixo 2- Prevenção da Violência
Proyecto de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres en Centroamérica
Proyecto de Prevención Social de la Violencia y Delincuencia que Afecta a la Juventud en Centroamérica
Proyecto de Prevención del Consumo Indebido de Drogas, Tratamiento, Rehabilitación y Reinserción en Centroamérica
Proyecto Regional de Educación y Capacitación para el Trabajo en Centroamérica
Proyecto de Prevención Social de la Violencia Desde los Gobiernos locales en Centroamérica
Proyecto de Prevención de la Violencia Armada en Centroamérica
Eixo 3- Reabilitação, Reinserção e segurança penitenciária
Modernización de los Sistemas Penitenciarios de la Región (Mejoramiento de la Gestión Penitenciaria y Procesos Formativos)
Mejoramiento de la Infraestructura Penitenciaria Regional.
Reinserción Social y Laboral de Personas Privadas de Libertad en Centroamérica.
Eixo 4 – fortalecimento institucional
Fortalecimiento de las Unidades de Ayuda Humanitaria y de Rescate a Nivel Nacional en Situaciones de Desastres e Implementación de un Mecanismo Regional
Profesionalización y Tecnificación de las Policías e Instancias Vinculadas a la Seguridad y la Justicia en el Nivel Nacional y Regional
Modernización con Visión Regional de las Instituciones Nacionales Encargadas de la Seguridad en Centroamérica
Fortalecimiento del Programa de Protección De Victimas, Testigos y Demás Sujetos que Intervienen en la Investigación Criminal
Fonte: SICA13 (2018).
Em 2011, ela passou a funcionar através do financiamento do grupo de amigos14 em
que fazia parte a União Europeia, os Estados Unidos, a Espanha, Itália, Taiwan, entre diversos outros doadores. Seus princípios reitores foram construídos conforme o quadro 4.0 abaixo:
Quadro 4.0 - Princípios reitores da ESCA:
Estado de Derecho, comprende la supremacía del imperio de la ley, la existencia de la seguridad jurídica y el efectivo ejercicio de las libertades ciudadanas.
Fortalecimiento de las instituciones democráticas en cada uno de los Estados.
Subordinación de las fuerzas armadas, de policía y de seguridad pública, a las autoridades civiles constitucionalmente electas.
Mantenimiento de un diálogo flexible, activo y la colaboración mutua sobre los aspectos de la seguridad en su sentido integral a fin de garantizar el carácter irreversible de la democracia en la región.
Fonte: dados literais SICA (2018)15. SICA-ESCA (2011).
De 2011 até 2018 foram colocados em prática oito projetos prioritários dos quatro eixos acima (CSC, 2012), os quais são financiados pela cooperação internacional, sobretudo Espanha e União Europeia (MORA; VILLARREAL, 2016). Os projetos prioritários, bem como todos os 22 projetos possuem objetivos de perseguir a estabilidade democrática (CARCERES, 2010). Isto é, enfrentar as causas de instabilidades na região que envolvem drogas e a violência generalizada. Inclusive Carceres (2010) acrescenta que o SICA-ESCA é o primeiro modelo de segurança democrática no mundo com um esquema integral de segurança humana.
Em geral, a comissão de segurança da América Central se reúne uma vez por semestre para definir as diretrizes e tomar decisões sobre os procedimentos a serem adotados no semestre. Este trabalho analisou de 2010 a 2018 cerca de 70 documentos, os quais incluem as declarações conjuntas, as atas de reuniões, os documentos de avaliação e de seguimento dos projetos e os planos de ação na atuação da ESCA-SICA16.
Uma análise breve destes documentos, pois o espaço não permite maior aprofundamento, há consenso geral de que o problema das drogas leva como consequência a ameaça contra a estabilidade democrática e institucional da região, como também a
13Disponível em: https://www.sica.int/esca/proyectos.aspx. Acesso em 17 de outubro de 2018.
14 Disponível em:
https://www.sica.int/consulta/reuniones.aspx?Idm=1&ident=1072&IdEntStyle=1065&idmstyle=1&idm=1. Acesso em 18 de outubro de 2018.
15 Disponível em: https://www.sica.int/esca/marco_j.aspx?IdEnt=1065&Idm=1&IdmStyle=1. Acesso em 18 de outubro de 2018.
16 Para uma avaliação mais completa destes documentos e diversos outros sobre a temática, inclusive através de uma metodologia de process tracing, vide Neto (2019).
corrupção, como parte importante na erosão da democracia (SICA-ESCA, 2011). No documento de ação da SICA-ESCA (2011), há uma referência clara que o sistema de segurança, jurídico e penal precisam ser o foco do bloco como meio de consolidar a governabilidade e o Estado de direito dos países centro-americanos. O mesmo tipo de referência ocorre na avaliação anual de seguimento do projeto em 2013 (SICA-ESCA, 2013), o documento aponta que a violência e a criminalidade transnacional incidem de forma negativa na consolidação democrática na região.
Outro fator comum é a revisão do TMSD, pois o mesmo é colocado como desatualizado para que os países possam seguir. Em um documento de 2012 (SICA-ESCA, 2012), há uma necessidade clara de aporte de 333 milhões de dólares, dos quais a maioria vinha da União Europeia e da Espanha. Conforme a análise de documentos posteriores, partes dos recursos foram liberados para alguns projetos, outros nem tanto (GIZ-SICA, 2014a). Os projetos voltados para violência de gênero e juvenil são os que mais são divulgados e aportados. Há também projetos de treinamento de setores de justiça, como juízes, ministérios públicos, policiais e funcionários do próprio bloco. Entre os anos de 2011 a 2015, houve investidas também em ações em fronteiras ou intervenções voltadas para os furtos de carros, tráfico de drogas, de pessoas, mercadorias e crime organizado no geral (SICA-ESCA, 2015).
Foi criado um plano mestre para a formação regional de justiça e segurança para o fortalecimento institucional dos setores de justiça dos Estados (SICA-ESCA, 2014). O plano possui aspectos comuns tais como combate ao crime organizado, corrupção e referências voltadas para o fortalecimento do Estado de direito. Dentro deste contexto, houve a sistematização do uso da polícia comunitária nos países do SICA, principalmente, Nicarágua, Honduras, El Salvador e Guatemala (GIZ-SICA, 2014b; CALDERÓN; DUMANI; MATUTE, 2014).
A sistematização dos resultados pode ser encontrada em Neto (2019), em que é possível identificar de maneira mais organizada os resultados de cada eixo da ESCA entre 2010-2018, com suporte documental e de entrevistas a atores chaves. O objetivo deste tópico foi trazer neste primeiro momento a relação consolidação de democracia, segurança cidadã e o SICA.
2.3 UNASUL
O desenvolvimento da UNASUL surge a partir de 2004, com até então presidente Luís Inácio Lula da Silva. Na época era denominada de Comunidade Sul-Americana de Nações (CSN). A CSN surgiu em um primeiro momento para integrar os processos regionais ao sul,
como o MERCOSUL, e ao norte, como a Comunidade Andina (CAN)17. Entre 2004 a 2007
houve diversos acordos até conformar o tratado constitutivo, o qual foi aprovado em 2008 com vigência a partir de 2011 (SANAHUJA, 2012).
Diferentemente do SICA, a UNASUL é mais recente e não partiu de uma institucionalização pré-conformada. Apesar de ser uma OR relativamente nova, a UNASUL passou a ter uma institucionalidade ativa com comissões em diferentes áreas, tais como saúde, eleições, infraestrutura, defesa, educação, cultura, ciência e tecnologia, segurança cidadã, drogas, entre outros temas18.
A atualidade do bloco está bem conturbada, sobretudo, com os acontecimentos na Venezuela, os quais gerou uma implosão no bloco sul-americano19. Os problemas com o
governo de Nicolás Maduro e a falta de ações efetivas das comissões, bem como certos alinhamentos entre governos geraram conflitos entre os países, levando inclusive a formalização, através do Presidente colombiano Ivan Duque, da retirada de seu país da UNASUL. Brasil, Peru, Argentina, Paraguai e Chile anunciaram a suspensão do bloco em 201720, após isto tem buscado a formalização de suas respectivas saídas. O bloco atualmente
tem sofrido com sérios problemas em relação aos seus aportes financeiros21, uma vez que os
países que mais aportavam, como o Brasil, por exemplo, deixaram o bloco como medida de protesto.
Como no SICA, o tratado constitutivo (UNASUL, 2008) foi construído sob a égide da democracia e do fortalecimento institucional para que as democracias se consolidem. No artigo 2, nos “objetivos” da OR, existe a menção em fortalecer as democracias. No preâmbulo há também menções em relação à democracia:
RATIFICAN que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Miembros (p.1);
Como parte dos objetivos específicos (artigo 3), o tratado traz a temática das drogas e da segurança cidadã como duas das formas de se atingir o fortalecimento democrático, apontado no artigo 2. No artigo 14, cujo tema é voltado para o diálogo político, há novamente a menção a “La concertación política entre los Estados Miembros de UNASUR será un factor
17Disponível em: https://www.unasursg.org/es/historia. Acesso em 19 de outubro de 2018.
18 Disponível em:
http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/integracao-regional/688-uniao-de-nacoes-sul-almericanas. Acesso em 19 de outubro de 2018. 19 Entrevista com embaixadora do Peru (outubro de 2018).
20 Disponível em:
https://www.reuters.com/article/us-unasur-membership/six-south-american-nations-suspend-membership-of-anti-u-s-bloc-idUSKBN1HR2P6. Acesso em 19 de outubro de 2018.
21 Disponível em: https://www.pichinchauniversal.com.ec/unasur-entra-en-crisis-economica/. Acesso em 19 de outubro de 2018.
de armonía y respeto mutuo que afiance la estabilidad regional y sustente la preservación de los valores democráticos y la promoción de los derechos humanos”.
No protocolo adicional (UNASUL, 2010), há diferentes artigos voltados principalmente para a promoção e defesa da democracia em casos de ruptura. Além disso, também há menções em relação ao desenvolvimento democrático como condição para a estabilidade regional. Além de citar, os instrumentos regionais que afirmam o compromisso democrático. Ainda acrescenta no protocolo adicional (UNASUL, 2010) pontos importantes sobre promoção e defesa da ordem democrática, Estado de direito e suas instituições.
No que se refere ao tema da segurança cidadã e drogas, a OR possui operacionalmente dois conselhos os quais estão alinhados com os seus objetivos do artigo 2 e 3 do Tratado constitutivo. O primeiro é o “Consejo Suramericano en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones Contra la Delincuencia Organizada Transnacional” (CSCJDOT). E o segundo é “Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas” (CSPMD). O primeiro criado em 30 de novembro de 2012 e o segundo em 10 de agosto de 2009.
Os eixos temáticos trabalhados pelo conselho de segurança cidadã (CSCJDOT) foram desenhados sobre um plano de ação que abarcou o período de 2013-2017, os quais assumiram a segurança, a justiça, a delinquência organizada transnacional como eixos principais (CSCJDOT, 2013). Conforme o quadro 5.0 é possível saber os alinhamentos dos eixos.
Quadro 5.0 – Eixos temáticos do conselho de segurança cidadã.
Eixo Alinhamentos
Segurança cidadã
Fortalecimento das capacidades institucionais e estratégias de políticas em segurança cidadã;
Fortalecimento da participação cidadã;
Segurança cidadã com perspectiva em direitos humanos;
Gestão de segurança cidadã de população em zonas fronteiriças; Justiça Fortalecimento dos sistemas judiciais;
Fortalecimento do acesso à justiça;
Formulação e implementação de política de justiça com perspectiva de direitos humanos;
Fortalecimento das políticas penitenciárias e reabilitação social; Delinquência
Organizada Transnacional (DOT)
Fortalecimento das políticas para enfrentar a D.O.T; Cooperação transfronteiriça;
Cooperação contra a D.O.T;
Fortalecimento de capacidades institucionais para a luta contra o D.O.T;
Na primeira reunião de ministros do CSCJDOT (2013), em Lima, a declaração ministerial aponta para a relação entre Estado de direito, democracia e segurança cidadã. Conforme a seguir:
Convencidos de que los Estados miembros deben avanzar en el fortalecimiento de los sistemas de justicia garantizando el efectivo ejercicio y defensa de los derechos [...] a través de la garantía de este derecho se avanza en la construcción de una región cada vez más democrática e igualitaria (p.2).
O mesmo se aplica em um documento da 3ª reunião de ministros de 2015 (CSCJDOT, 2015) em que os ministros reafirmam “[...] la consolidación de la democracia en la región responde a la construcción de un espacio común donde prevalezca el Estado de derecho, el orden la seguridad y el respecto a las liberdades individuales” (p.7). Em diferentes atas, documentos de trabalho e relatórios de avaliação do plano de ação são vistos menções ao papel de ações em segurança cidadã como meio de fortalecimento do Estado de direito como condição fundamental para que as pessoas possam disfrutar de direitos na democracia.
Por fim, em 2017, houve uma avaliação sobre o cumprimento das medidas do plano de ação 2013-2017 (CSCJDOT, 2017). Segundo o conselho (CSCJDOT, 2017), 34% das ações propostas foram cumpridas, 55% não iniciadas e 11% iniciadas. Dentro das ações voltadas para segurança cidadã, o alinhamento proposto mais avançado era o de fortalecimento da participação cidadã com 50 %, o menos avançado era o de gestão de segurança cidadã de população transfronteiriça com 100% não iniciados. Sobre o DOT, 45% haviam sido cumpridas. No que se refere ao eixo justiça, apenas 25% foram cumpridas e 16% iniciadas. Até as atividades da UNASUL serem paralisadas já havia marcha o plano de ação 2018-2020 com menos eixos e mais focado.
O conselho sobre o problema mundial das drogas é mais antigo que o de segurança cidadã, foi criado em agosto de 2009, com o objetivo de propor estratégias, planos e mecanismos de coordenação e cooperação, construir a identidade sul-americana no enfrentamento ao problema da droga e fortalecer as relações de amizade e confiança através de cooperação entre as agências nacionais e regionais22.
O conselho foi dividido em seis grupos de trabalho entre os anos de 2010 a 2015, conforme o quadro 6.0, mas passou por algumas reformulações entre 2016 a 2017. Interessante expor que o conselho se manteve mais técnico com avaliações de projetos, como apresentado no conselho de segurança cidadã.
Quadro 6.0 – Grupos de trabalho do conselho sul-americano sobre o problema mundial das drogas 2010-2015.
Grupo de trabalho
22 Disponível em: <
Redução da demanda;
Desenvolvimento alternativo, integral e sustentável, incluindo o preventivo; Redução da oferta;
Medidas de controle; Lavagem de dinheiro;
Fortalecimento institucional e harmonização legislativa; Fonte: CSPMD (2011).
Preliminarmente, a análise aponta que há grandes dificuldades em desenvolver as diferentes ações, uma vez que a forma como combater oferta, demanda e todos outros itens do quadro acima não são consenso entre os países. Um oficial do Peru23 explicou que o
grande problema do conselho, de fato, tem sido alinhar a região em países que fazia o controle de oferta outros com a demanda, bem como estabelecer políticas para o combate de todos os itens supracitados. Não havia consenso nos itens acima.
Como forma de focar e reformular a atuação do CSPMD, foi estabelecido um novo plano de ação 2017-2021, o qual tinha como eixos significativos o fortalecimento da democracia e do Estado de direito e direitos humanos como prioritários para o período (CSPMD, 2018). O quadro 7.0 resume os eixos.
Quadro 7.0 – Eixos do plano de ação 2017-2021 do CSPMD. Eixos prioritários
1- Fortalecimento da democracia e Estado de direito;
2- Direitos Humanos, Jovens, crianças, comunidades, gênero e grupos vuneráveis; 3- Redução da demanda com enfoque em saúde pública;
4- Acesso e disponibilidade das substâncias com controle para fins médicos e científicos;
5- Medidas de controle para redução da oferta (conjunto com o Conselho de segurança cidadã);
6- Desenvolvimento alternativo integral e sustentável incluindo o preventivo. 7- Novos desafios, realidades cambiantes e tendências;
8- Cooperação internacional baseada no princípio da responsabilidade comum e compartilhada.
Fonte: CSPMD (2018).
No que se refere aos eixos 1 e 2, é evidente que existe uma relação entre o problema das drogas e pautas para a consolidação democrática. Inclusive ao analisar algumas entrevistas de oficiais participantes das reuniões é perceptível que as drogas é um dos grandes problemas que atrapalha a governabilidade, pois tem ligação com a violência em âmbito local dos Estados membros. Como na outra comissão, poucas ações saíram do nível regional e seguiram para o âmbito doméstico. Apesar disso, a comissão utilizou uma
metodologia própria para avaliação das ações alcançadas durante o seu primeiro plano de ação entre 2010-2015, em que demonstrou certo alinhamento e avanços em alguns eixos do quadro 6.0, como, por exemplo, redução da demanda.
A sistematização dos resultados pode ser encontrada em Neto (2019), em que é possível identificar de maneira mais organizada os resultados de cada eixo da UNASUL entre 2010-2018, com suporte documental e de entrevistas a atores chaves. O objetivo deste tópico foi trazer neste primeiro momento a relação consolidação de democracia, segurança cidadã e a UNASUL.
Considerações finais
Este paper teve como objetivo atrelar três pontos chaves nas discussões regionais da América Latina: ORs (SICA e UNASUL), segurança cidadã e consolidação de democracia. Não é uma temática que demanda consenso na América Latina. O regionalismo latino-americano, com todas as suas dificuldades, tem dado uma especial atenção à questão da violência como fator essencial para que haja consolidação democrática na região, conforme evidenciado nos casos empíricos.
Este trabalho buscou mostrar que não é possível apontar consolidação de democracia na região sem trazer a problemática da violência. A violência tem sido, há algum tempo, o grande desestabilizador regional. Conforme Izique (2013), as instituições democráticas estão perdendo credibilidade como detentora do monopólio da força. De acordo com a mesma autora, “A descrença nas forças encarregadas de aplicar as leis e a aceitação do arbítrio e da força contra suspeitos de delitos graves crescem na razão direta da exposição à violência”24.
Adorno (2013) no mesmo sentido complementa: “ A democracia ficou mais complexa. No entanto, algumas exigências do Estado democrático de Direito não foram cumpridas, o que inclui a aplicação das leis, o que tem de ser universal” (IZIQUE, 2013)25.
Em âmbito doméstico, as democracias na América Latina têm experimentado o que Sérgio Adorno (2013) explica “A polícia não investiga e os criminosos não são processados ou punidos, revelando um fosso entre o potencial de violência na sociedade e a capacidade do Estado de contê-la no marco do estado de Direito” (IZIQUE, 2013)26. Ainda no autor e em
Bergam; Whitehead (2009), a impunidade tem alimentado a desconfiança na capacidade do Estado em prover ordem. Além disso, outros problemas que atingem as democracias latino-americanas são a morosidade do sistema judicial, falta de critérios sobre seleção de chefes
24Idem.
25 Idem.
26 Disponível em: < http://agencia.fapesp.br/violencia-democracia-e-direitos-humanos/18278/>. Acesso em 27 de julho de 2018.
no judiciário e no âmbito policial, falta de capacitação policial e jurídica dos órgãos públicos, falta de respostas condizentes ao Estado de direito.
Este trabalho buscou mostrar também que as ORs buscam, ao seu modo, a consolidação democrática, através do fortalecimento do Estado de direito. O Estado de direito é a base para a existência da democracia, as ORs atuam nesse sentido. Embora este paper não tenha abarcado, as dificuldades do regionalismo, a corrupção, a falta de vontade política, problemas domésticos dificultam o êxito do SICA e da UNASUL. Esta análise crítica será feita em estudos posteriores, sobretudo, pela falta de efetividades das respectivas ORs. Importante ressaltar que este paper é originário da tese de doutorado do mesmo autor denominada “A relação entre Organizações Regionais, consolidação de democracia e segurança cidadã na América Latina: um estudo voltado para o SICA e para a UNASUL”. Dados mais completos e com maior análise crítica podem ser encontrados nela.
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