Para efeito desta Orientação Técnica, conceitua-se: Definição de Obras e Serviços de Engenharia para Fins de Escolha da Modalidade Licitatória

(1)

Definição de obras e serviços de engenharia

para fins de escolha da modalidade licitatória.

A Lei de Licitações e Contratos, Lei nº

8.666, de 21 de junho de 1993, definiu,

expressamente, no artigo 6º, I e II

1

_{o que se}

entende por obras e serviços de engenharia.

No entanto, muitas são as dificuldades do

intérprete e aplicador da Lei, em fazer o

enquadramento do objeto na conceituação de

obra ou serviço de engenharia para definição da

modalidade de licitação ou mesmo para a

contratação direta.

Como aponta MARÇAL JUSTEN FILHO

2

_,

a “distinção legal entre obra e serviço, é

insuficiente

e

defeituosa.

Não

existe

propriamente definição de obra e serviço, mas

uma exemplificação daquilo que se enquadra

nas referidas categorias”.

Em

razão

dessa

dificuldade

de

interpretação no momento da aplicação da lei

tanto para efeitos de definir a modalidade de

licitação a ser aplicada, na forma do artigo 23, I,

quanto para determinar a possibilidade de

dispensa nos termos do art. 24, I, da Lei nº

8.666, de 1993, o IBRAOP – Instituto Brasileiro

de Auditoria de Obras Públicas, editou a

Orientação Técnica OT - IBR 002/2009

3

_{, visando}

uniformizar o entendimento da legislação e

práticas pertinentes à Auditoria de Obras

Públicas, tendo definido por:

Obra de engenharia: a ação de construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um bem, na qual seja necessária

1_{Art. 6}o_{Para os fins desta Lei, considera-se:}

I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta; II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

2

JUSTEN, Marçal Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.. São Paulo : Dialética. 2008. 12ª ed., p. 118.

3

Disponível em:

http://www.ibraop.org.br/site/media/OT_IBR_002-2009_v_consulta.pdf, acesso em 16/08/2010.

a utilização de conhecimentos técnicos específicos envolvendo a participação de profissionais habilitados conforme o disposto na Lei Federal n

º

_5.194/66.

Para efeito desta Orientação Técnica,

conceitua-se:

Ampliar: produzir aumento na área construída de uma edificação ou de quaisquer dimensões de uma obra que já exista.

Construir: consiste no ato de executar ou edificar uma obra nova.

Fabricar: produzir ou transformar bens de consumo ou de produção através de processos industriais ou de manufatura. Recuperar: tem o sentido de restaurar, de fazer com que a obra retome suas características anteriores abrangendo um conjunto de serviços.

Reformar: consiste em alterar as características de partes de uma obra ou de seu todo, desde que mantendo as características de volume ou área sem acréscimos e a função de sua utilização atual.

Serviço de Engenharia: toda a atividade que necessite da participação e acompanhamento de profissional habilitado conforme o disposto na Lei Federal nº 5.194/66, tais como: consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar, manter, transportar, ou ainda, demolir. Incluem-se nesta definição as atividades profissionais referentes aos serviços técnicos profissionais especializados de projetos e planejamentos, estudos técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias, consultorias, auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento.

Para efeito desta Orientação Técnica, conceitua-se:

Adaptar: transformar instalação, equipamento ou dispositivo para uso diferente daquele originalmente proposto. Quando se tratar de alterar visando adaptar obras, este conceito será designado de reforma.

(2)

Consertar: colocar em bom estado de uso ou funcionamento o objeto danificado.

Conservar: conjunto de operações visando preservar ou manter em bom estado, fazer durar, guardar adequadamente, permanecer ou continuar nas condições de conforto e segurança previsto no projeto.

Demolir: ato de por abaixo, desmanchar, destruir ou desfazer obra ou suas partes. Instalar: atividade de colocar ou dispor convenientemente peças, equipamentos, acessórios ou sistemas, em determinada obra ou serviço.

Manter: preservar aparelhos, máquinas, equipamentos e obras em bom estado de operação, assegurando sua plena funcionalidade.

Montar: arranjar ou dispor ordenadamente peças ou mecanismos, de modo a compor um todo a funcionar. Se a montagem for do todo, deve ser considerada fabricação.

Operar: fazer funcionar obras, equipamentos ou mecanismos para produzir certos efeitos ou produtos. Reparar: fazer que a peça, ou parte dela, retome suas características anteriores. Nas edificações define-se como um serviço em partes da mesma, diferenciando-se de recuperar.

Transportar: conduzir de um ponto a outro cargas cujas condições de manuseio ou segurança obriguem a adoção de técnicas ou conhecimentos de engenharia.

Quanto à definição do termo "obra",

pode-se dizer que a sua definição pela Lei de

Licitações não apresenta tanta dificuldade de

interpretação, mesmo não tendo conceituado o

exato significado do termo, a lei fornece um rol

extenso de exemplos de obras.

A problemática maior reside na definição

da

expressão

“serviço”

para

fins

de

enquadramento como “serviço de engenharia”.

A respeito da definição de “serviço de

engenharia”, leciona Marçal

4

_:

O serviço de engenharia consiste numa atuação voluntária do ser humano, consistente num fazer tendo por objeto edificações realizadas sobre imóveis, presente ou futuras, mas que não se traduz numa modificação significativa, autônoma e permanente no ambiente natural. Em termos gerais, pode-se afirmar que o serviço de engenharia tem natureza instrumental, complementar e acessória relativamente a uma obra ou a um bem imóvel.

Cabe referir que qualquer obra ou serviço

de engenharia envolve o exercício de profissão

regulamentada que só pode ser realizada por

profissional habilitado inscrito perante o CREA.

Em sendo a profissão de engenheiro

regulamentada pela Lei nº 5.194, de 24 de

dezembro de 1966,

nessa esteira, o CONFEA

(Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e

Agronomia, editou a Resolução CONFEA nº 218

5

que elenca quais são os serviços de engenharia

a serem desenvolvidos por engenheiro, de modo

que vem sendo, sistematicamente, adotada no

serviço público como forma de se determinar o

enquadramento legal para licitar ou dispensar a

licitação nos termos da Lei de Licitações e

Contratos.

Nesse sentido, ensina Jorge Ulisses

Jacoby Fernandes

6

_:

Por vezes, o órgão busca enquadrar o serviço como de engenharia porque, em vista do maior limite de valor, terá mais flexibilidade nas contratações.

É bom lembrar que a Resolução n

º

₂₁₈ do CONFEA é muito abrangente, permitindo amplamente as contratações. Por esse motivo, no desempenho de nossas funções institucionais temos entendido que os serviços de engenharia, objeto da aplicação do

4_{Obra citada, p. 121.}

5_{Disponível em:}_{http://www.confea.org.br/normativos/}_. Acesso em 17 de agosto de 2010.

6

(3)

inciso I do art. 24 da Lei n

º

_8.666/93 são todos aqueles que a lei exige sejam assinados por engenheiro, dentre aqueles declarados privativos da profissão pela legislação regulamentadora respectiva; além do que, sua execução deve estar voltada para bens imóveis, i.e., a execução e/ou instalação incorporáveis ou inerentes ao imóvel; e os outros serviços, objeto da aplicação do inciso II do art. 24 da Lei 8.666/93, são todos os serviços discriminados no próprio texto do dispositivo inquinado, com sua execução voltada precipuamente para os bens móveis, ainda que já instalados e incorporados a um bem imóvel, além de outros que, embora não descritos expressamente, possam suscitar alguma dúvida sobre seu efetivo enquadramento.

Tecidas tais considerações, cumpre

agora, abordar a questão sob a ótica da

legislação previdenciária.

Isso é relevante pela obrigatoriedade, em

alguns casos, da abertura da matrícula CEI –

Cadastro Específico do INSS – perante a

Previdência Social e tem por finalidade a

administração dos recolhimentos do INSS

específicos por obra e a definição do

responsável pela matrícula e pelas contribuições

previdenciárias.

Nesse sentido dispõe o artigo 17 da

Instrução Normativa nº 971, de 2009:

Art. 17. Considera-se:

II - matrícula, a identificação dos sujeitos passivos perante a Previdência Social, podendo ser o número do:

b) Cadastro Específico do INSS (CEI) para equiparados à empresa desobrigados da inscrição no CNPJ, obra de construção civil, produtor rural contribuinte individual, segurado especial, consórcio de produtores rurais, titular de cartório, adquirente de produção rural e empregador doméstico, nos termos do art. 19;

Determina o artigo 19, inciso II, da IN nº

971:

Art. 19. A inscrição ou a matrícula serão efetuadas, conforme o caso:

(...)

II - no CEI, no prazo de 30 (trinta) dias contados do início de suas atividades, para o equiparado à empresa, quando for o caso, e obra de construção civil, sendo responsável pela matrícula: b) o proprietário do imóvel, o dono da obra ou o incorporador de construção civil, pessoa física ou pessoa jurídica;

Todavia, da mesma forma que a IN impõe

a obrigatoriedade da matrícula no CEI para as

“obras de construção civil”, o artigo 25 dispensa

o cadastro nas seguintes situações:

Art. 25. Estão dispensados de matrícula no CEI:

I - os serviços de construção civil, tais como os destacados no Anexo VII com a expressão "(SERVIÇO)" ou "(SERVIÇOS)", independentemente da forma de contratação;

II - a construção sem mão-de-obra remunerada, de acordo com o disposto no inciso I do art. 370;

III - a reforma de pequeno valor, assim conceituada no inciso V do art. 322. § 1

º

_{O responsável por obra de}

construção civil fica dispensado de efetuar a matrícula no CEI, caso tenha recebido comunicação da RFB informando o cadastramento automático de sua obra de construção civil, a partir das informações enviadas pelo órgão competente do Município de sua jurisdição.

§ 2

º

_{Os dados referentes ao responsável}

ou à obra matriculada na forma do § 1º, poderão ser alterados ou atualizados, se for o caso, pelo responsável, na ARF ou no CAC da jurisdição do endereço da obra, se a obra for de pessoa física, ou do estabelecimento matriz, se a obra for de pessoa jurídica.

O anexo VII a que se refere o inciso I, do

artigo 25, da IN, traz a discriminação de obras e

serviços de construção civil.

(4)

Ato contínuo, o diploma administrativo

tratou de conceituar "obra" e "serviço",

consoante consta de seu artigo 322, incisos I e II

que dispõe:

Art. 322. Considera-se:

I - obra de construção civil, a construção, a demolição, a reforma, a ampliação de edificação ou qualquer outra benfeitoria agregada ao solo ou ao subsolo, conforme discriminação no Anexo VII; (...)

X - serviço de construção civil, aquele prestado no ramo da construção civil, tais como os discriminados no Anexo VII;

No que diz respeito à responsabilidade

pela matrícula no CEI, preconiza o artigo 26 da

IN:

Art. 26. No ato do cadastramento da obra, no campo "nome" do cadastro, será inserida a denominação social ou o nome do proprietário do imóvel, do dono da obra ou do incorporador, devendo ser observado que:

I - na contratação de empreitada total a matrícula será de responsabilidade da contratada e no campo "nome" do cadastro, constará a denominação social da empresa construtora contratada, seguida da denominação social ou do nome do contratante proprietário do imóvel, dono da obra ou incorporador;

II - na contratação de empreitada parcial a matrícula será de responsabilidade da contratante e no campo "nome" do cadastro, constará a denominação social ou o nome do proprietário do imóvel, do dono da obra ou do incorporador;

III - nos contratos em que a empresa contratada não seja construtora, assim definida no inciso XIX do art. 322, ainda que execute toda a obra, a matrícula será de responsabilidade da contratante e, no campo "nome" do cadastro, constará a denominação social ou o nome do proprietário do imóvel, dono da obra ou incorporador;

IV - para a edificação de construção em condomínio, na forma da Lei n

º

4.591, de

1964, no campo "nome" do cadastro constará a denominação social ou o nome de um dos condôminos, seguido da expressão "e outros" e a denominação atribuída ao condomínio; V - para a obra objeto de incorporação imobiliária, na forma da Lei n

º

_{4.591, de}

1964, no campo "nome" do cadastro, constará a denominação social ou o nome do incorporador, seguido da denominação atribuída ao condomínio; VI - para a construção em nome coletivo, no campo "nome" do cadastro, deverá constar a denominação social ou o nome de um dos proprietários ou dos donos da obra, seguido da expressão "e outros". § 1

º

No ato da matrícula todos os

coproprietários da obra deverão ser cadastrados.

§ 2

º

O campo "logradouro" do cadastro

deverá ser preenchido com o endereço da obra.

Não obstante as diversas definições de

obras e serviços de engenharia trazidas à tona,

até o momento, cumpre esclarecer que não se

exaure o assunto em tais conceitos.

Assim

pode-se

citar

a

Instrução

Normativa nº 23, de 2004, emitida pelo Tribunal

de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que

considera para fins de enquadramento como

obra ou serviço de engenharia o disposto no

artigo 6º , que dispõe:

I - Obra de engenharia: toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por regime de execução direta ou indireta;

II - Serviço de engenharia: os trabalhos profissionais, inclusive interdisciplinares, que fundamentam e assistem um empreendimento de engenharia e arquitetura ou deles decorrem, neles compreendidos, entre outros, o planejamento, estudo, projetos, assistência técnica, bem como vistorias, perícias, avaliações, inspeções, pareceres técnicos, controles de

(5)

execução, fiscalização e supervisão, técnica e administrativa.

Já sobre o aspecto contábil, a Portaria

Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001 e

alterações, considera:

51 - Obras e Instalações

Despesas com estudos e projetos; início, prosseguimento e conclusão de obras; pagamento de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário à realização das mesmas; pagamento de obras contratadas; instalações que sejam incorporáveis ou inerentes ao imóvel, tais como: elevadores, aparelhagem para ar condicionado central, etc.

E também o “Manual de Contabilidade

aplicada ao setor público – Volume I”, elaborado

pela Secretaria do Tesouro Nacional, de

aplicação obrigatória pelos Municípios, a partir

de 2010, também traz a conceituação de obras e

instalações no item 4.8.3, que dispõe:

4.8.3 OBRAS E INSTALAÇÕES X SERVIÇOS DE TERCEIROS

Serão considerados serviços de terceiros as despesas com:

Reparos, consertos, revisões, pinturas, reformas e adaptações de bens imóveis sem que ocorra a ampliação do imóvel; Reparos em instalações elétricas e hidráulicas;

Reparos, recuperações e adaptações de biombos, carpetes, divisórias e lambris; e Manutenção de elevadores, limpeza de fossa e afins.

Quando a despesa ocasionar a ampliação do imóvel, tal despesa deverá ser considerada como obras e instalações, portanto, despesas com investimento.