AULA DE
DIREITO ADMINISTRATIVO I
Profª Lúcia Luz Meyer
revisto e atualizado em 02.2010PONTO 04 –
REGIME JURÍDICO
ADMINISTRATIVO
Roteiro de Aula (05 fls)
SUMÁRIO: 4.1. Conteúdo do regime jurídico administrativo. 4.2. Supremacia do interesse público sobre o privado. 4.3. Indisponibilidade dos interesses públicos pela Administração. 4.4. Valor metodológico da noção de regime administrativo. A expressão regime jurídico da Administração Pública é utilizada para designar,
em sentido amplo, os regimes de direito público e de direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública. Já a expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente para
abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa.
Basicamente pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições.
(MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO - Direito Administrativo, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2009, p. 60 – grifo original).
4.1. CONTEÚDO JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
Considera-se que uma disciplina jurídica é autônoma quando ela se diferencia de outros ramos do Direito por dispor de princípios e regras próprios. É o que diz CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 22a ed, São Paulo: Malheiros,
03.2007, p. 51) ao afirmar que só se pode falar em Direito Administrativo “no pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo”.
Nessa mesma esteira segue DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR (Curso de Direito Administrativo, 5ª ed, Salvador: JusPodivm, 2007, pp. 09-10 – grifo original) afirmando que:
O Direito Administrativo, já se disse, é um conjunto de normas jurídicas – notadamente de normas-princípios – que regem os sujeitos da Administração e as atividades que estes desempenham. Possui, destarte, um regime jurídico próprio, indispensável à sua autonomia científica, enquanto ramo do Direito informado por princípios que lhe são peculiares. Esse regime é designado usualmente como regime jurídico-administrativo, constituído por aquele arsenal normativo principiológico que conforma toda a Administração Pública, quanto aos seus sujeitos e às suas atividades. (…). O regime jurídico administrativo foi construído a partir de dois grandes princípios jurídicos que governam todo o Direito Administrativo: a) o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses particulares, e b) o princípio da indisponibilidade do interesse público.
EDMIR NETTO DE ARAÚJO (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 46), falando sobre “regime jurídico”, assevera que tal expressão é “bastante ampla e dotada de significados variados, embora relacionados entre si, inclusive no direito público e especialmente no Direito Administrativo, conforme o ângulo em que se observe a questão focalizada”.
De fato, a Administração Pública pode ser submetida a dois regimes jurídicos: a) de Direito Público;
b) de Direito Privado.
Assim, a atividade administrativa é subordinada, em regra, ao regime de direito administrativo (de Direito Público, pois), mas algumas vezes ela se desinveste de seu jus imperii e submete-se ao regime de Direito Privado, p. ex, em um contrato de locação em que o Estado é o locatário, ou em contratos de seguro e de financiamento (art. 62, § 3°, I, da Lei n° 8.666/93 – Lei de Licitação e Contrato Administrativo).
Em qualquer caso, a Administração Pública dispõe de prerrogativas e impõe sujeições ao administrado; assim, mesmo que submetida ao regime de Direito Privado, sofrerá derrogações das normas de Direito Público.
Para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, pode-se considerar esse regime jurídico como o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa, ou, ainda, como o conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração e que não se encontram nas relações entre particulares.
Segundo GARRIDO FALLA, a ordem jurídica individualista submete-se ao Direito Civil, diferentemente do regime administrativo, que se submete ao Direito Administrativo, este, ramo do Direito Público.
Constata-se uma BIPOLARIDADE do Direito Administrativo (liberdade individual X autoridade da Administração):
a) de um lado, a proteção aos direitos individuais (princípio da legalidade); b) de outro, a necessidade de satisfação dos interesses coletivos.
A Administração Pública possui, desse modo,
a) PRERROGATIVAS ( ou faculdades especiais ) : tais como a autotutela, o poder
de desapropriação, poder de requisitar bens públicos, de instituir servidão, de impor medidas de polícia, etc. São “regalias usufruídas pela Administração, na relação jurídico-administrativa, derrogando o direito comum diante do administrador, ou, em outras palavras, são as faculdades especiais conferidas à Administração, quando se decide a agir contra o particular” (CRETELLA JÚNIOR, RIL, V. 97:113). Colocam a Administração Pública em posição de supremacia frente ao particular.
b) PRIVILÉGIOS: como por exemplo, a imunidade tributária, os prazos dilatados em juízo, o juízo privativo, a presunção de veradicidade, etc.
Mas também submete-se a Administração Pública a algumas:
- RESTRIÇÕES: como quando submete-se aos princípios da legalidade, finalidade, moralidade, publicidade, eficiência, observância da finalidade pública, dentre outros, sob pena de nulidade de seus atos.
4.2. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO:
Conforme asseverado anteriormente, a Administração Pública goza de prerrogativas e de privilégios a fim de assegurar a supremacia do interesse público (da coletividade) sobre o interesse particular.
Segundo MÁRCIO FERNANDO ELIAS ROSA (Direito Administrativo, 5ª ed, São Paulo: Saraiva, 2003, p. 17):
No confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo. Tal não significa o esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalência do interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem imóvel e declara a sua expropriação. O direito de propriedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade.
Há, entretanto, limites a essa supremacia, expressos nos princípios que regem a Administração Pública, salientando-se o da indisponibilidade do interesse público, bem como os princípios constitucionais expressos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência – caput do art. 37 da CF/88), os princípios constitucionais implícitos (finalidade, licitação para contratar obras e serviços, compras e alienações, concurso para admissão de pessoal, razoabilidade, proporcionalidade, etc), e princípios infra-constitucionais, a exemplo do
princípio da continuidade do serviço público, da motivação, entre outros tantos.
Para MARÇAL JUSTEN FILHO (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 34):
Segundo a concepção prevalente entre nós, o regime jurídico de direito público, que preside o direito administrativo, caracteriza-se pela supremacia e indisponibilidade do interesse público. A supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses existentes em sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse público.
Esse princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular vem sendo atualmente questionado em alguns aspectos, podendo ser pesquisado a respeito, dentre outros autores, GUSTAVO BINENBJOIM, na sua obra “Uma Teoria do Direito Administrativo -
Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalização”, Rio de Janeiro: Renovar, 2006,
DANIEL SARMENTO e outros, em “Interesses Públicos versus Interesses Privados”, Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2007 e, ainda, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, no livro “Mutações de Direito Público”, Rio de Janeiro: Renovar, 2006. São três obras cuja leitura se
recomenda como importante no estudo, aprofundamento e repensar do Direito Administrativo. 4.3. INDISPONIBILIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS PELA ADMINISTRAÇÃO:
A Administração Pública só poderá agir de acordo com a norma legal (princípio da legalidade); o administrador público apenas utilizará os bens, direitos e interesses públicos na consecução de interesses públicos. Ou seja, o agente público está condicionado aos limites de seus poderes e deveres de gestão.
Entende MARÇAL JUSTEN FILHO (2005:35 – grifo original) que:
A indisponibilidade indica a impossibilidade de sacrifício ou transigência quanto ao interesse público, e é uma decorrência de sua supremacia. (...). O direito não faculta ao agente público o poder de escolher entre cumprir e não cumprir o interesse público. O agente é um servo do interesse público – nessa acepção, o interesse público é indisponível.
Esse princípio, que não vem expresso em qualquer texto legal, é um dos mais importantes axiomas do Direito Administrativo.
4.4. VALOR METODOLÓGICO DA NOÇÃO DE REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
Fixando-se conteúdo, sistemas de princípios e regras, conceitos e objeto, obtém-se uma unidade orgânica, sistemática e individual do Direito Administrativo.
Segundo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 22ª edição, São Paulo: Malheiros, 03-2007, pp. 84-85):
Não há como formular adequadamente um conceito jurídico fora do rigor metodológico. Com efeito, se o conceito formulado não se cinge rigorosamente ao propósito de captar um determinado regime – cuja composição admite apenas as normas editadas pelo Direito Positivo e os princípios acolhidos na sistemática dele –, será desconforme com sua própria razão de ser (identificação da disciplina que preside com um dado instituto).
• DOUTRINA CITADA:
• ARAÚJO, Edmir Netto de - Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005.
• CUNHA JÚNIOR, Dirley da - Curso de Direito Administrativo, 5ª ed, Salvador: JusPodivm, 2007.
• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo Brasileiro, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2009.
• JUSTEN FILHO, Marçal - Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005.
• MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo Moderno, 7ª ed, revista e atualizada, São Paulo: Revista dos Tribunais, 02.2003.
• MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo, 22ª ed, revista e atualizada, São Paulo: Malheiros, 03-2007.
• ROSA, Márcio Fernando Elias - Direito Administrativo, 5ª ed, São Paulo: Saraiva, 2003.
• TEXTOS RECOMENDADOS COMO LEITURA COMPLEMENTAR:
• BERCLAZ, Márcio Soares - Algumas considerações sobre o princípio do interesse público no
âmbito do Direito Administrativo. (disponível em: <
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3545 >) TEXTO N° 0252.
• BORGES, Alice Gonzalez - Supremacia do Interesse Público: Desconstrução ou Reconstrução?, (disponível em: Revista Dir Público – n° 15 – 2007) - TEXTO N° 0253.
• DALLARI, Adilson de Abreu – Os poderes administrativos e as relações
jurídico-administrativas. – (disponível em: <
http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_141/r141-06.pdf >) - TEXTO 0283. Osnabrück (DE), revisto e atualizado em 20 de fevereiro de 2010
Profª LUCIA LUZ MEYER meyer.lucia@gmail.com
