UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSO DE MESTRADO
MARCIA AURELIA NAZÁRIO
A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO MUNICIPAL E O TRATAMENTO DA EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS
Recife 2014
MARCIA AURELIA NAZÁRIO
A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO MUNICIPAL E O TRATAMENTO DA EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos
Recife 2014
Catalogação na fonte
Bibliotecária Andréia Alcântara, CRB-4/146
N335p Nazário, Marcia Aurelia.
A política de educação municipal e o tratamento da educação de jovens e adultos / Marcia Aurelia Nazário. – Recife: O autor, 2014. 123 f. ; 30 cm.
Orientadora: Ana Lúcia Felix dos Santos.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal de Pernambuco, CE. Programa de Pós-graduação em Educação, 2014.
Inclui Referências e Apêndices.
1. Educação e Estado. Educação de Adultos. 3. UFPE - Pós-graduação. I. Santos, Ana Lúcia Felix dos. II. Título.
MARCIA AURELIA NAZÁRIO
A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO MUNICIPAL E O TRATAMENTO DA EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Educação.
Aprovada em 30 de maio de 2014.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________ Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos Santos – CE/UFPE
_______________________________________________ Profª. Dra. Ana de Fátima Pereira de Sousa Abranches
– FUNDAJ – examinador externo
________________________________________________ Prof. Dr. Edson Francisco de Andrade – CE/UFPE – examinador interno
À Minha Família, que direta e indiretamente me apoiou em todos os momentos dessa minha jornada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
A pesquisa é algo instigante, que revela, surpreende, mas, o ato de pesquisar necessita compromisso, empenho, dedicação; essas virtudes se apresentam não de forma isolada, mas, coletiva. Assim faço aqui meus agradecimentos.
Agradeço,
A Deus, por me permitir a sabedoria necessária para conduzir minha vida e minhas escolhas.
Ao Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGE) da Universidade Federal de Pernambuco, por me conceder a oportunidade de cursar o Mestrado em Educação.
À Minha querida Orientadora Ana Lúcia Félix dos Santos que soube ser rígida quando necessário, amiga quando possível, tecer críticas e elogiar; com ela aprendi que com o respeito e o empenho ao que está sendo feito, podemos chegar aos nossos objetivos.
Ao professor Alexandre Viana por sua receptividade todas as vezes que visitei o seu lar e, seu apoio em todos os nossos encontros.
Aos professores Edson Francisco de Andrade e Ana de Fátima Abranches, pelas preciosas contribuições no processo de qualificação de meu projeto de pesquisa.
Aos professores Clarissa Araújo; Ramon de Oliveira; Luciana Rosa Marques; Márcia Ângela e Janete Azevedo que contribuíram com a minha formação tanto pessoal como acadêmica e que me ajudaram a aumentar meu rol de conhecimentos.
Às Professoras Alice Botler e Ana Lúcia Borba companheiras de grupo de estudo, que nas suas discussões contribuíram com minha pesquisa.
Ao Professor Luis Carlos Marques, que além da amizade me ajudou nos primeiros passos para a entrada no mestrado.
A meu noivo Rafael Lucas, que desde o início acreditou mais em mim que eu mesma, pela força, companheirismo e dedicação nesses dois anos.
Aos meus queridos companheiros da turma 30 A que, juntos, foi uma turma onde o companheirismo tomou a frente.
RESUMO
A presente pesquisa analisa a política municipal de educação de jovens e adultos do Município de Glória do Goitá, tomando como referente o regime de colaboração. Buscou-se investigar como são desenvolvidas as políticas de/para a EJA no município e como se expressa a colaboração entre o poder local e os demais entes federados. O estudo partiu da premissa de que o município aparece muito mais como ente executor do que colaborador, ferindo o princípio federativo de nosso país. A educação de jovens e adultos é uma modalidade educativa prevista pela LDBEN (Lei 9394/96) e pela Constituição Federal de 1988, sendo ofertada por União, Estados, Municípios, sendo o último responsável pelas primeiras fases que correspondem à educação fundamental devendo colaborar com os outros entes. O regime de colaboração é o instituto jurídico elegido pela legislação educacional brasileira para balizar as ações dos entes federados em matéria educacional. Metodologicamente, o estudo fez a opção de observar seu objeto de estudo na sua totalidade, optando por uma pesquisa de cunho qualitativo. Para a interpretação dos dados, elegeu-se a análise de conteúdo na proposição realizada por Bauer (2008). Verificou-se com o estudo que a política de educação municipal proposta para a EJA ainda é incipiente, tendo a esfera local grandes dificuldades de concretizar ações no seio do município voltadas para a sua realidade educacional. Também foi percebido que as relações colaborativas são mais indutivas do que recíprocas, uma vez que Estado e Federação ainda continuam ditando ações para que o município apenas execute. Tais relações apontam para uma desresponsabilização frente às ações colaborativas; há uma ausência de ações efetivas que caracterizem o regime de colaboração, encontrando apenas uma ação que pode ser um indicador mais expressivo da colaboração Estado/Município. As ações para a Educação de Jovens e Adultos ainda carecem de uma atenção mais substancial, delineada por um diálogo mais contundente entre os entes federados na oferta e manutenção desta. A nível municipal, o estudo também detectou um certo conformismo na forma de ver e gerenciar a EJA. Os sujeitos pesquisados apontam essa modalidade educativa como uma problemática (por se tratar de sujeitos diferenciados; por conta com baixa frequência; alto índice de desistência), que afeta todos os municípios de forma igual, usufruindo dessas percepções para se desresponsabilizar das suas verdadeiras responsabilidades, o enfrentamento do analfabetismo e a condução de ações mais perenes para a EJA. O estudo aponta para o entendimento de que o município ainda necessita agir com mais autonomia perante suas questões locais, na tentativa de fortalecer e dar o tom às suas ações educacionais.
Palavras-chave: Educação de jovens e adultos. Federalismo. Regime de colaboração. Descentralização. Poder local.
ABSTRACT
This research examines the politics of young and adults education in Gloria do Goitá, based on the collaboration system, investigating how policies are developed for the EJA in the city and how collaboration between local governments and other federal agencies occurs. The study started from the premise that the city appears much as executor instead of contributor, injuring the federal principle of our country. The education of young and adults is an educational system provided by LDBEN (Law 9394/96) and the Federal Constitution of 1988, being offered by the federal government, states, municipalities, this last one with the responsibility for primary education and should collaborate with other entities. The collaboration system is the legal way elected by the Brazilian educational legislation to organize the actions of federal agencies regarding education. Methodologically, the study has the option of observing the object of study in its entirety, opting for a qualitative research. For data interpretation, was elected the content analysis performed in the proposition by Bauer (2008). During the study was found that the municipal education policy proposal for the EJA is still in its infancy, having great difficulties at the local sphere to complete the actions, facing its educational reality. Was also perceived that collaborative relationships are more inductive than reciprocal, since state and Federation are still dictating actions, and the municipality is only able to run. These relationships indicate a lack of effective actions that characterize the system of collaboration, finding only an action that may be more significant indicator of the collaboration between state and municipality. The actions for the Education of Young and Adults still need a more substantial attention, specified by a forceful dialogue among federal entities about the offer and maintenance of this type of education. At the municipal level, the study also detected a conformism in how the EJA is viewed and managed. The subjects surveyed indicate that educational modality as a problem (for the kind of people it goes for, due to the low frequency, and the high level of waiver) that affects all municipalities equally, using these perceptions to flee their real responsibilities, which are: tackling illiteracy and conducting more permanent actions for EJA. The study adds that the municipality still needs to act with more autonomy from their local issues in an attempt to strengthen and tone their educational activities.
Keywords: Education of young and adults. Federalism. Collaboration system. Decentralization. Local authority.
LISTA DE SIGLAS
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração Escolar CF Constituição Federal
CME Conselho Municipal de Educação CONAE Conferência Nacional de Educação DF Distrito Federal
EJA Educação de Jovens e Adultos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDBN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC Ministério da Educação PAR Plano de Ações Articuladas
PE Pernambuco
PNE Plano Nacional de Educação
PRADIME Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação RC Regime de Colaboração
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 10
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-METODOLÓGICA ... 17
1.1 A opção metodológica da pesquisa ... 17
1.1.1 O Percurso Metodológico ... 18
1.2 Política educacional no Brasil: do federalismo ao regime de colaboração ... 24
1.2.1 Federalismo no Brasil ... 27
1.2.2 Regime de Colaboração ... 31
1.3 Descentralização, municipalização e poder local ... 34
1.3.1 Municipalização como materialização da descentralização do poder ... 36
1.3.2 Poder Local ... 39
2 EJA, ANALFABETISMO E POLÍTICA DE EDUCAÇÃO MUNICIPAL... 46
2.1 Analfabetismo no Brasil: um fenômeno regionalizado? ... 46
2.2 A Educação de Jovens e Adultos no Brasil ... 50
2.2.1 Educação Municipal e o seu tratamento para com a Política de Educação de Jovens e Adultos... 56
2.2.2 Programas e projetos que ofertam a EJA ... 61
2.3 Política Educacional de Glória do Goitá: a EJA em foco ... 63
2.3.1 O Percurso Histórico da educação no Município de Glória do Goitá-PE ... 64
2.3.2 A Evolução da EJA no Município de Glória do Goitá ... 69
3 REGIME DE COLABORAÇÃO: DESRESPONSABILIZAÇÃO, CEDÊNCIA, REPASSE DE INFORMAÇÕES OU RELAÇÃO DE PARCERIAS? ... 73
3.1 As características da política municipal de Educação de Jovens e Adultos... 84
4 O DISCURSO CONFORMISTA QUE REGE A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS ... 92
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 107
REFERÊNCIAS ... 113
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa desenvolveu-se vinculada à linha de pesquisa Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação, do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco.
A intenção foi buscar compreender a política de educação municipal para o atendimento da Educação de Jovens e Adultos (EJA) dentro do município de Glória do Goitá-PE. Nesse caminho, problematizaremos a questão da municipalização e das responsabilidades do município com essa modalidade educativa, tomando como foco as possibilidades de intervenção do poder local. Além disso, abordaremos também o mecanismo do regime de colaboração instituído pela Constituição Federal de 1988, para entender de que forma essa colaboração contribui para o fortalecimento dessa municipalidade na oferta da EJA, bem como se as políticas concernentes à EJA propostas pelos demais entes federados passam pela proposição da identidade municipal ou se tão somente o município funciona como mero executor de ações.
Nossas discussões são calcadas, sobretudo, no nosso modelo federalista que concebe o município como ente federado, com autonomia e responsabilidades específicas com as questões sociais, mas com a prerrogativa de atuar em colaboração com Estado e União.
Sabemos que a educação escolar tem importante parcela de responsabilidade em relação ao desenvolvimento socioeconômico de nosso país, porém, algumas pesquisas apontam (AZEVEDO, 2004; DI PIERRO, 2001; FERRARO, 2009; HADDAD, 2007) que tem se processado uma desobrigação governamental frente aos problemas sociais, dentre eles, os educacionais. A educação de jovens e adultos tem sido uma modalidade de ensino prejudicada neste processo.
Neste contexto, a educação pode vir a ser penalizada, podemos citar a educação de jovens e adultos, por ser sua oferta atribuída a esse ente federado, mesmo sendo esta modalidade de ensino prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) e pela Constituição Federal de 1988, como sendo destinada àqueles que em idade própria não tiveram a oportunidade de estudos, sendo oferecida nas unidades regulares de ensino ou por projetos e programas
específicos que busquem suprir e reduzir o número de analfabetos ainda existente no país.
Ao que pese, a legislação vigente enfatiza a EJA como direito de todos e dever do Estado de garanti-la. Para situarmos essa modalidade dentro do processo de municipalização, partimos da premissa da descentralização da educação, que vem tomando forma a partir do processo de municipalização do ensino, sobretudo no ensino fundamental, educação infantil e educação de jovens e adultos.
Para Azevedo (2002, p. 51),
As municipalidades brasileiras vêm sendo as responsáveis pelo aumento das matrículas na educação infantil e na de jovens e adultos, além de, progressivamente, estarem assumindo a oferta da educação fundamental, o que expressa às tentativas de cumprimento das normas legais prescritas na nossa Constituição e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDBEN.
Esse crescente processo vem se dando a partir de uma nova lógica proposta que faz com que os municípios tenham papel importante nesse processo de descentralização proposto pela nova dimensão que vem ancorada na Constituição Federal de 1988, que elege o município como ente federativo participante e cooperativo.
O processo de municipalização da educação veio se delinear com a promulgada Constituição de 1988, no entanto, isso pressupõe duas atitudes diversificadas: por um lado autonomia, mas ao mesmo tempo mais exigências1, principalmente para um país como o Brasil que tem diversas clivagens e disparidades regionais, e conta com tantos municípios com dificuldades diversas de gerir seu próprio sistema de ensino (ressaltando que muitos municípios ainda não possuem sistema próprio de ensino) e, ao que parece, o regime de colaboração foi pensado para atuar com as diversas especificidades e dificuldades advindas da esfera local, especificamente o que diz respeito à manutenção do seu sistema de ensino.
Nem todas as políticas concedidas por União e Estados se adéquam à realidade local, necessitando da iniciativa das municipalidades frente a essas
1
No que diz respeito aos municípios, gerir e propor políticas que venham a perpassar o universo burocrático.
tensões, uma postura contundente que preze por implementar políticas que estejam em consonância com a realidade local.
Souza e Faria (2004) e Azevedo (2001) corroboram com estas inquietações ao destacarem a distância entre as políticas executadas pelo governo federal e estaduais em relação aos municípios que, muitas vezes, desconsideram as suas prioridades e especificidades locais, acabando também por se limitarem às ações de cunho administrativo e político-institucional.
Todavia, vale ressaltar que a inserção do município como ente federativo também trouxe benefícios, sobretudo no que diz respeito à gestão do ensino, fazendo com que as especificidades municipais tenham certa preservação e atenção, justamente por estar sendo gerido pelo poder local que faz parte deste contexto.
Elegemos como objeto de investigação a Política de Educação municipal da EJA, por compreendermos a importância de estudarmos essa modalidade educativa em nosso país, no que tange às desigualdades e disparidades que nos trouxeram como herança um contingente de jovens e adultos analfabetos. Historicamente não construímos enquanto federação uma política contundente de combate ao analfabetismo, o que houve foram esforços pontuais e descontínuos que acabaram não dando conta das demandas existentes, nem tampouco estagnando futuras demandas; como exemplo podemos citar a década de 60, onde houve profundas preocupações por parte dos governantes com a população não escolarizada, campanhas de alfabetização foram feitas, mas nunca uma política estruturante capaz de dar resultados não só no campo do imediatismo, mas também projeções futuras. Atualmente quatro décadas se passaram e ainda discutimos a problemática do analfabetismo em nosso país como mostram os dados do PNAD de 2011:
Observou-se que a taxa de analfabetismo das pessoas com 15 anos ou mais de idade no Brasil em 2011 foi de 8,6% (12,9 milhões de analfabetos), 1,1 ponto percentual a menos do que em 2009 (9,7%, 14,1 milhões de analfabetos). Dos analfabetos, 96,1% tinham 25 anos ou mais de idade. Desse grupo, mais de 60% tinham 50 anos ou mais de idade (8,2 milhões).
Isto caracteriza o pouco impacto dos esforços/ações feitos na EJA, ressaltando que, dentro deste percentual, 60% são pessoas com 50 anos ou mais, o que ressurge como uma dívida histórica de um país conjunturalmente desigual.
A EJA se caracteriza no campo do regime de colaboração como um nó ainda mais górdio2, constituindo-se um desafio para os municípios, por não se encontrar amparada por uma política pública específica de financiamento3, dependendo de programas e projetos que são irregulares quanto à qualidade, recursos destinados para que esta seja ofertada e, sobretudo, sua regularidade.
É nesse contexto que se insere essa pesquisa, tomando como campo empírico o município de Glória do Goitá-PE. Esse município tem uma população de aproximadamente 29.019 habitantes, com extensa população rural, e com cerca de 15% da população analfabeta, segundo dados da Secretaria Municipal de Educação.
A escolha desse campo empírico se deu a partir de inquietações advindas de outras pesquisas, especificamente as desenvolvidas no trabalho de conclusão de Curso de Graduação em Pedagogia, momento em que realizamos uma pesquisa no Município de Glória do Goitá com alunos da EJA regular e do Programa Paulo Freire Pernambuco Escolarizado. Nossa intenção foi buscar informações sobre os sujeitos que fazem parte da modalidade de ensino EJA. Para tal utilizamos a técnica da entrevista para levantamento e coleta de dados que não se mostraram surpreendentes; os resultados foram os seguintes: os alunos da EJA em sua maioria eram advindos da zona rural, não dando continuidade nos estudos por terem que trabalhar na época que deveriam estar na escola; as mulheres abandonaram os estudos por casarem cedo ou engravidarem precocemente; os professores na sua maioria não têm formação específica para atuar nesta modalidade, levando em consideração que este é um público diferenciado, para eles essas aulas servem de compensação para complementar a carga horária, a qual não conseguem alcançar no ensino regular.
Numa segunda pesquisa, agora no curso de especialização lato sensu, nossa investigação se deu no âmbito da prática pedagógica, buscamos investigar a
2
Por se tratar de uma modalidade educativa que não possui uma política estruturadora, diferindo dos outros níveis e modalidade que possuem uma atenção mais específica. A respeito ver Di Pierro (2001).
3
Mesmo o Fundeb assegurando a EJA modalidade educativa agora amparada via este fundo, equiparada a outros níveis e modalidades, a EJA recebe percentuais ainda inferiores.
educação matemática na EJA. Para coleta dos dados optamos pelo uso de questionário que foi feito com duas formas diferentes de questões, em uma turma aplicamos questões de múltipla escolha fechadas que não havia relação com o contexto e, em outra, aplicamos um questionário com questões abertas que perfaziam o contexto dos alunos pesquisados. O resultado foi que quando tratamos as questões contextualizadas obtivemos um percentual de 95% de acertos contra 60% das questões de múltiplas escolhas, o que em nossa análise ficou compreendida a necessidade não só nesta modalidade, mas nos diferentes níveis de ensino, de trabalhar a partir do que os alunos já conhecem, já têm proximidade. Quando apresentamos os dados aos professores das turmas onde os questionários foram realizados, eles se mostraram surpresos ao mesmo tempo em que apresentaram suas dificuldades, colocando, sobretudo, a falta de tempo para que esse tipo de atividades fosse elaborada.
Tais pesquisas revelaram a fragilidade dessa modalidade e os desafios do município para gerir e propor suas próprias intervenções, e ainda executar aquilo que era demandado pela União e Estado, ficando o interesse em continuar pesquisando nesta modalidade, sobretudo na área das políticas educacionais que as regulamentam e as legitimam. Este interesse também foi ampliando com experiências desenvolvidas como coordenadora de turma do Programa Paulo Freire Pernambuco Escolarizado e como Professora/Alfabetizadora do Programa Chapéu de Palha, que demonstraram indícios de como a política de EJA é fragmentada.
Assim, procurando ampliar nossa percepção sobre essa área de estudos, buscando compreender a política municipal para o atendimento da Educação de Jovens e Adultos no Município de Glória do Goitá, nos apoiamos nas seguintes questões: como são desenvolvidas as políticas de/para EJA no município de Glória do Goitá? Como se expressa a colaboração entre o poder local e os demais entes federados?
Diante das indagações acima nos propomos nessa pesquisa a buscar respostas nos voltando para o levantamento das informações no que diz respeito à política e à municipalização da EJA, de forma que elaboramos os seguintes objetivos de pesquisa: analisar a política municipal de educação de jovens e adultos no município de Glória do Goitá-PE, tomando como referente o regime de colaboração e, especificamente, mapear o conjunto de ações do município voltadas
para a EJA, e sua vinculação com as alternativas do poder local; identificar os programas e projetos formulados pelo poder central para a EJA e que estão em andamento no município, e as relações de colaboração que estes programas implicam; comparar as ações sistematizadas com as diretrizes dos programas concebidos com os programas a nível federal e estadual.
Buscamos a partir dessa pesquisa colaborar para o estado da arte da Educação de Jovens e Adultos de nosso país, bem como contribuir para novas pesquisas no campo das políticas públicas de educação, que focalize este momento histórico no qual a educação se insere, além de contribuir com a educação do município campo de estudo, no que tange a este trabalho como um referente para estudos de professores e gestores que atuam com a EJA.
Organizamos esse estudo em quatro capítulos divididos da seguinte forma: O primeiro capítulo versa sobre a fundamentação teórico-metodológica deste trabalho. Contemplamos nossa opção metodológica, contextualizando nosso objeto de estudo, campo empírico e sujeitos dessa pesquisa, e os referenciais que deram suporte à análise dos dados. Nesse sentido, apresentamos uma discussão sobre a política educacional elencando os elementos do federalismo e a importância deste para a autonomia dos entes federados e o mecanismo do regime de colaboração que faz parte do arcabouço da política educacional brasileira.
O segundo capítulo tematiza a Educação de Jovens e Adultos buscando resgatar sua história. O fenômeno do analfabetismo e os programas e projetos ofertados para esta modalidade educativa são assuntos discutidos. Tematizamos sobre a política educacional e tratamento da EJA visando limites e possibilidades para com a política que a rege, findando o capítulo com os avanços desta modalidade em nosso campo empírico, o Município de Glória do Goitá.
O terceiro capítulo apresenta a primeira etapa da nossa análise dos dados, voltando-nos à questão da colaboração expressa entre os entes federados, tratando de que forma essa colaboração se apresenta em matéria de oferta da modalidade da EJA, além de frisar a respeito da autonomia e do poder local no que se trata de ações voltadas para esta.
O quarto capítulo, segunda etapa das nossas análises, a discussão se inscreve na interpretação dos dados sobre a política para a educação de jovens e adultos e de que forma o município campo empírico dessa pesquisa realiza ações
que priorizam a redução dos índices de pessoas não escolarizadas e como estabelece ações voltadas para a indução da continuidade escolar desses sujeitos.
Por fim, apresentamos nossas considerações finais, uma síntese dos dados que encontramos de mais relevante em nosso estudo.
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-METODOLÓGICA
A discussão guiada por este trabalho foi empreendida no âmbito da análise de uma política municipal de educação. Para tal, nessa seção trataremos das questões iniciais que moveram esse estudo, essas vão desde a metodologia até as primeiras categorias teóricas, que, na guisa de discussão, embasaram-nos na análise de nossos dados, além de nos fazer melhor compreender as estruturas e conjunturas em que os sujeitos da pesquisa estão envolvidos.
1.1 A opção metodológica da pesquisa
O estudo em tela buscou analisar o regime de colaboração e suas interfaces na política educacional brasileira, no que tange à modalidade educativa EJA. Como já foi anunciado nosso objetivo geral consistiu em analisar a política de Educação de Jovens e Adultos do Município de Glória do Goitá-PE tomando como referente o regime de colaboração. Para dar conta de tal objetivo, a abordagem metodológica aqui assumida tenta superar os conflitos entre os paradigmas da quantidade e qualidade, buscando compreendê-los dentro dessa pesquisa de forma articulada, mesmo que a abordagem qualitativa seja mais utilizada. Esta por sua vez, como trazem Bogdan e Biklen (1994), é assumida em muitas formas e é conduzida em múltiplos contextos. Para esses autores, a pesquisa qualitativa é apontada a partir da primazia da compreensão como princípio do conhecimento, que prefere estudar relações complexas ao invés de explicá-las por meio do isolamento de variáveis. Uma segunda característica geral é a construção da realidade.
Essa abordagem se apresenta atualmente como preponderante nas pesquisas no campo da educação (LÜDKE; ANDRÉ, 1986; BOGDAN; BIKLEN 1994), por este campo ter uma diversidade e uma complexidade de dados e de sujeitos aos quais as pesquisas quantitativas sozinhas não dão conta. Concordamos com Santos Filho e Gamboa (2000, p. 95) quando declara que: “Conhecer é compreender os fenômenos em suas diversas manifestações e contextos. Para tanto, o sujeito tem que intervir interpretando, procurando seu sentido e utilizando técnicas abertas que permitam a manifestação profunda dos fenômenos”.
Esta compreensão, porém, não é processo mecânico e fechado, pois o que se interpreta não pode ser totalmente entendido inicialmente e de uma vez por todas.
É nesse contexto e nas suas indicações que calcamos tal metodologia que visa o fenômeno educacional como algo mutável, inconcluso de forma que as análises nos levem a compreender as interfaces do fenômeno em estudo.
Estudar uma política municipal de educação, mormente se esta for de pequenos municípios do interior, nos faz inferir que encontraremos práticas clientelistas e coronelistas, sabendo da aproximação de muitas práticas de governantes locais que amarram suas gestões por apadrinhamento, porém, em conformidade com Souza (2003, p. 18):
O Problema diz respeito ao uso de rótulos que muitos estudos continuam dando às políticas públicas no Brasil, em especial às políticas sociais. Ainda muito influenciadas por uma visão de que o Brasil é, por excelência o território de fenômenos como clientelismo, paroquialismo, patrimonialismo e outros tantos “ismos”, todos pouco lisonjeiros, muitas análises continuam sendo norteadas por eles.
Não se buscou neste trabalho rotular, ou, preceder informações ainda não expressas; procuramos compreender nosso objeto extraindo com o máximo de fidedignidade todas as informações fornecidas não apenas nos detendo aos pontos negativos, os quais muitas análises centram forças, mas, os avanços e as boas iniciativas caso elas venham a se apresentar nessa investigação.
1.1.1 O Percurso Metodológico
Encadeados por essas orientações, nossos primeiros procedimentos estão vinculados à fase exploratória da pesquisa. Concordamos com Minayo (2002, p. 32) quando argumenta a respeito da fase exploratória da pesquisa que “é sem duvida, um dos momentos mais importante. Pode até mesmo ser considerada uma pesquisa exploratória”. No escopo deste trabalho a fase exploratória deu-se no seguinte formato:
A escolha do tópico de investigação: a escolha por investigar o campo da
sua vez, configuravam-se no campo mais didático-pedagógico de nosso objeto, a Educação de Jovens e Adultos, ficando o desejo de compreendê-lo na política e na sua regulamentação.
A delimitação do problema: a política de educação de jovens e adultos no
município de Glória do Goitá-PE, que consiste na especificidade da política educacional que resolvemos investigar. Conceber esta modalidade como uma política específica dentro do campo da política educacional torna-se a ideia-força desta investigação.
A definição do objeto e objetivos: nosso objeto, como bem já destacamos em
outras seções deste trabalho, foi situado a partir da problemática da política pública, sobretudo no campo do regime de colaboração e do poder local, e os objetivos foram desenvolvidos como formas de melhor compreendê-lo e apreendê-lo.
A construção do marco teórico-conceitual: no contexto mais amplo da
pesquisa buscamos aludir a uma literatura que nos permitiu uma melhor compreensão de nosso objeto. Nesta direção, optamos por definir as seguintes categorias teóricas como nossas principais: política educacional, federalismo, regime de colaboração e poder local, munidos do interesse de apreender a política no contexto das novas formulações do Estado Nacional onde a colaboração entre os entes federados é considerada um princípio fundamental para a formulação e implementação de políticas públicas para a educação.
Por fim, buscamos apresentar a política de EJA, numa visão acrescida da história que, embasando nossas discussões, fazem-nos perceber a realidade da modalidade, onde mesmo no processo de universalização do ensino, ainda há grandes taxas de analfabetismo.
A exploração do campo: para constituição dessa pesquisa inicialmente foi feito um levantamento no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); essa escolha foi feita por esse órgão realizar os Censos e possuir informações acerca da educação dos municípios, a fim de obtermos informações das questões demográficas e educacionais o que inicialmente nos serviria de base para a constituição e maior entendimento do nosso campo empírico. Levantamento dos documentos concernentes a atos, projetos de lei e decretos da educação municipal de Glória do Goitá; optamos por esse levantamento caracterizar como a
educação municipal foi constituída década a década e, sobretudo, os eventos que vêm embasando a relação: oferta e atendimento a EJA.
Análise dos documentos oficiais sobre a política educacional e seu atendimento a EJA: aqui selecionamos a Lei Orgânica Municipal que trata de forma específica da organização da política municipal a qual dará subsídios para investigarmos se tais prerrogativas estão sendo atendidas; o Plano Nacional de Educação - PNE (2001-2011) e suas metas para EJA bem como as responsabilidades dos entes com o atendimento e oferta desta; o Plano Municipal de Educação, dando atenção a que concepção de EJA que ele perpetua e quais atribuições do município com essa modalidade educativa; as atas do conselho municipal de educação - CME, essa opção foi feita na tentativa de investigar se em alguma reunião do conselho municipal a EJA foi pautada e, se sim, quais os encaminhamentos; termos de adesão de projetos e programas e os convênios firmados com os outros entes federados, na intenção de galgarmos informações sobre que perspectivas colaborativas os entes estabelecem na oferta da EJA.
Ao analisarmos tais documentos buscamos compreender melhor de que forma a legislação vigente compreende a política educacional e seu atendimento à modalidade de Educação de Jovens e Adultos os que nos dará elementos para fazer um comparativo do atendimento desta no município de Glória do Goitá.
Vale ressaltar que as análises dos documentos oficiais nos ajudaram a responder nosso segundo objetivo específico que se constituía em: identificar os programas e projetos formulados pelo poder central para a EJA e que estão em andamento no município de Glória do Goitá- PE e as relações colaborativas que estes implicam.
Munidos dos dados obtidos nesta primeira fase exploratória iniciamos o trabalho de campo propriamente dito (mesmo que a fase exploratória foi um momento de aproximação com o nosso campo empírico), esta etapa serviu-nos de uma maior aproximação com esse campo.
Realizamos entrevistas semiestruturadas baseados no entendimento que estas vêm a tonificar os dados obtidos inicialmente. Essas entrevistas foram aplicadas com alguns sujeitos que fazem parte da organização da política municipal e seu atendimento à EJA, além de também buscamos entrevistar sujeitos da esfera estadual para compreender se há de fato a materialização do regime de colaboração e quais ações se desenvolvem de forma colaborativa para o
atendimento da EJA. Para alguns teóricos a entrevista seria algumas perguntas feitas a determinadas pessoas, porém, Minayo (1998, p. 108) sinaliza: “entrevista semi-estruturada combina perguntas fechadas (ou estruturadas) e abertas, onde o entrevistado tem a possibilidade de discorrer o tema proposto, sem respostas ou condições prefixadas pelo pesquisador”.
A partir dos estudos de Bauer e Aarts (2008, p. 40), selecionamos nossos sujeitos e instâncias de pesquisa por representação, dado que desta maneira nosso rol de informações pode garantir uma base lógica para o estudo sem que se percam com isso as informações.
O campo da pesquisa foi composto pelas seguintes instâncias e seus respectivos sujeitos: A Secretaria Municipal de Educação. Nesta instância selecionamos as três últimas secretárias municipais de educação; essa opção se deu por que neste intervalo de doze (12) anos contamos com três secretárias diferentes, na intenção de fazermos essa reconstituição histórica da política de EJA, bem como por estas estarem (ou estiveram) estreitamente ligadas às questões legais da educação do município e portarem informações concernentes à oferta e ao atendimento da EJA.
As três (03) últimas Coordenadoras de EJA também dentro dessa conjuntura supracitada, por essas responderem (ou já responderam) pelas questões pedagógicas, bem como estarem presentes no dia a dia da EJA municipal sabendo assim seus reais desafios e dificuldades.
A responsável pelo Programa Paulo Freire Pernambuco Escolarizado na Gerência regional de educação- GRE Mata Centro, por ser um programa que está sendo desenvolvido no Município campo empírico da pesquisa e, ocupar destaque nas ações estaduais desenvolvida neste.
O Conselho Municipal de Educação. Entrevistamos um (01) membro; a
seleção deste deu-se por ser um importante interlocutor com os conselhos escolares e, principalmente no campo das discussões, buscamos nos informar se em alguma das reuniões e pautas do Conselho a EJA foi citada e se sim, quais foram os pontos discutidos seus encaminhamentos e acompanhamento das soluções previstas.
A Secretaria Estadual de Educação. Essa instância foi selecionada por
dialogar com os outros entes federados e por percebermos ainda a força dos programas e projetos de alfabetização de EJA que por ela é desenvolvida, assim,
entrevistamos o(a) Gerente de educação de jovens e adultos do Estado a fim de compreender como o regime de colaboração nesta modalidade de ensino está se materializando, bem como se os programas e projetos de EJA oferecidos passam pela instância municipal para sua adequação à realidade atendida.
Realizamos nove (09) entrevistas, no período de julho a outubro de 2013. As entrevistas foram elaboradas tomando como referente as funções que os sujeitos exerciam, desta forma foram elaboradas quatro (04) entrevistas (ver apêndice). As entrevistas foram gravadas e transcritas, sendo parte do material analisado e interpretado. Na condição de assegurar o sigilo, identificamos os trechos da fala dos sujeitos durante a apresentação dos resultados por: entrevista 1, 2, 3 e assim sucessivamente.
Findando o agrupamento de todo material citado, procedemos com a última etapa que se constitui na interpretação dos dados. Para essa interpretação utilizamos a técnica da Análise de Conteúdo.
Condizentes com nosso objeto de pesquisa, elegemos a análise de conteúdo como instrumento metodológico para analisar os dados levantados, mesmo que este por um período, sobretudo na década de 1970, era visto de forma muito positivista, visando apenas respostas concretas, com questões fechadas, num esforço de correlações positivistas, buscando previsões fidedignas. Aqui, por outro lado, a utilizamos no viés da abordagem trazida por Bauer (2008, p. 189) que compreende que “os textos, do mesmo modo que as falas referem-se aos pensamentos, sentimentos, memórias, planos e discussões das pessoas, e algumas vezes nos dizem mais do que seus autores imaginam”.
Isso também pressupõe qualidade e sistematização. A análise de conteúdo se configura neste trabalho não como apenas as transcrições dos conteúdos, como algo estático, mas, o que deles emerge, afinal, o conteúdo é fruto de um discurso previamente constituído e assumido por determinados sujeitos em determinados momentos. Nesse caminho cabe salientar a importância de buscar compreender não só o conteúdo explícito, mas também o conteúdo latente, que se manifesta em muitas formas, cabendo o devido cuidado do pesquisador nas suas interpretações e suposições.
(...) A análise de texto faz uma ponte entre um formalismo estático e a análise qualitativa de materiais. No divisor quantidade/qualidade das ciências sociais, a análise de conteúdo é uma técnica híbrida
que pode mediar esta improdutiva discussão sobre virtudes e métodos (BAUER, 2008, p. 190).
Nesta direção, assentamos essa estratégia metodológica como uma concepção crítica e dinâmica de linguagem, entendendo-a como a construção real da sociedade, não pressupondo falta de rigor científico; pelo contrário, esta concepção de análise de conteúdo leva em conta suas bases teóricas e metodológicas.
É pensar o conteúdo como um todo, nas suas entrelinhas, variações, desprender-se do apenas escrito para compor uma análise que vise à totalidade, compreendendo estes como parte do todo a ser analisado. Para tal concordamos ainda com Bauer (2008, p. 203) quando explica esta abordagem da seguinte forma: A análise de conteúdo é uma construção social. Como qualquer construção viável, ela leva em consideração alguma realidade, neste resultado, contudo, não é o único fundamento para se fazer uma avaliação. Na pesquisa, o resultado vai dizer se a análise apresenta produções de interesse e que resistam a um minucioso exame, mas, bom gosto pode fazer parte da avaliação. A análise de conteúdo possui um discurso elaborado sobre qualidade, sendo suas preocupações – chave a fidedignidade e a validade.
Assumindo essa visão mais abrangente da análise de conteúdo, caracterizando-a como um instrumento, cabe ressaltar um dos aspectos primordiais nesta abordagem, a questão das inferências.
Inferir pressupõe necessariamente conhecimentos subjacentes, é extrapolar o conteúdo manifesto nas mensagens, que pode estar ligado a outros elementos. Implicam-se comparações, que são ditadas no caráter da intensidade, pela competência do investigador e de seu embasamento teórico.
Para a organização de nosso material de análise fizemos todo um apanhado dos dados coletados, ordenamos os documentos e procedemos à transcrição das entrevistas.
A partir das categorias teóricas e o amadurecimento acerca da temática pela pesquisa discutida, e em articulação com nossa problemática de pesquisa, buscamos organizar e classificar os dados coletados, a fim de melhor interpretá-los. Essa tarefa exigiu a leitura e releitura de todo material; isso foi feito inúmeras
vezes, na tentativa de organizamos os dados a partir do tema e buscando dar organicidade aos assuntos aludidos pelos sujeitos.
Apesar de trazer dados do âmbito qualitativo, esta fase nos possibilitou dialogar com os conteúdos que foram manifestos, buscando compreender as tendências expressas nas falas dos sujeitos; a frequência com que determinados temas apareciam; a forma com que os sujeitos caracterizavam o tema discutido.
Assim privilegiamos nesse estudo a análise de conteúdo possibilitando perceber as questões que são expressas nas entrelinhas, por entendermos que ao fazer opção de analisar uma política educacional e um dos princípios que rege essa política, como é o caso do regime de colaboração, necessitamos de uma compreensão ampla que nos ajude a compreender melhor o contexto e os condicionantes que impactam nas políticas para educação de jovens e adultos.
1.2 Política educacional no Brasil: do federalismo ao regime de colaboração
As políticas públicas para educação no Brasil vêm sendo foco de estudos e pesquisas que buscam analisar seus impactos, seus modelos e seus referentes. Isso porque as novas configurações que desenham o Estado e suas políticas vão ser foco de estudos que convergem na busca de respostas e proposições que são dadas às diversas problemáticas que emergem a todo tempo no cenário social. Azevedo e Aguiar (2001), ao fazerem levantamento dos principais temas pesquisados na área da política educacional, perceberam que os objetos de estudo estão, geralmente, subjacentes às reformas educacionais e aos novos arranjos políticos e outros fenômenos como a inserção de organismos multinacionais no campo educacional. Todavia cada período histórico traz consigo suas próprias demandas e inquietações que tendem a gerar novos estudos, suscitando novas respostas.
Essas pesquisas tomam como referenciais a busca por essa compreensão da política, de forma não estanque, mas, como algo que se constitui de forma não linear, a partir dos novos embates que emergem de diversas forças que buscam compreender e colaborar pela educação pública de qualidade para todos. Estudar a política educacional deve servir não só para entendermos, mas, reivindicar, propor e difundir questões que envolvem a nossa conjuntura educacional com vistas à melhoria da qualidade da educação pública.
Mead (1995) e Peters (1986 apuda SOUZA, 2006) têm a compreensão de que esse campo de estudo da política analisa o governo à luz de grandes questões públicas e, assim, entendem a política pública como a soma das atividades do governos, que agem diretamente ou através de delegação, influenciando a vida dos cidadãos.
Compreendemos que a política educacional brasileira é marcada por desigualdades de acesso e permanência. Uma maior cobertura educacional só veio a se consolidar com a Constituição de 1988. O que se tem ao longo destas últimas décadas (1990 e 2000) são ações governamentais orientadas em minimizar os problemas educacionais com vistas a reduzir as disparidades sociais.
Para se entender a política educacional brasileira é preciso focá-la no interior das políticas sociais. A proteção social aqui no nosso País está atualmente muito atrelada aos programas de transferência de renda, focalizando as populações mais pobres com as Bolsas que são fornecidas de forma direta4. Podemos também perceber uma aproximação do público com o privado, mudando simbolicamente as características do Estado de indutor para articulador de algumas políticas sociais.
Neste contexto, as políticas sociais, entre elas a educação, repousam na perspectiva de amenizar as desigualdades, na finalidade de conceder aos desprovidos de recursos materiais uma condição mínima básica para suprir suas necessidades.
É observável uma dualidade que se perpetua nesta nova lógica do Estado Nacional; na medida em que se vê um esforço na universalização dos direitos, ampliando a assistência social, vê-se por outro lado uma política focalizada.
Os programas de renda mínima do âmbito federal assumiram inicialmente no Brasil, o formato de bolsa-escola, vinculando a transferência monetária à educação. Essa vinculação obedece à lógica de que a educação guarda estreita relação com oportunidades de trabalho e a inserção da criança e do jovem na escola e que estaria contribuindo para quebrar o ciclo de pobreza de gerações futuras. O programa de renda mínima associado à
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O Programa Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o país. O Bolsa Família integra o Plano Brasil Sem Miséria, que tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais e está baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos (BRASIL, 2014). Auxílio Gás - Programa do Ministério das Minas e Energia (MME), regulamentado em 2002, tinha por objetivo transferir R$ 15,00 a cada dois meses, para famílias com renda mensal per capita de até ½ salário mínimo. Não entram novas famílias no programa desde outubro de 2003, início do Programa Bolsa Família.
educação surgiram no Brasil num quadro de demandas crescentes de política de combate a pobreza, de agravamento da crise econômica dos anos 80 e, de medida de ajustes da economia brasileira à economia globalizada (SILVA; YAZBECK; GIOVANNI, 2004 apud OLIVEIRA; DUARTE, 2005, p. 292).
A base de sustentação econômica veio a redefinir algumas políticas sociais. Isso demonstra porque ainda estamos muito aquém de outros países que a partir do século XIX empenhavam-se em implementar um sistema nacional de educação.
Isso pode ser reflexo de um desenvolvimento irregular da nossa política de educação, já que a regulamentação de educação como uma política pública só veio a ser instituída no Brasil a partir da Constituição de 1946 quando a nova Constituição determina a obrigatoriedade de se cumprir o ensino primário e dá competência à União para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Como um direito fundamental foi elencada apenas a partir da Constituição de 1988 quando exprime a seguinte prerrogativa: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (Constituição Federal de 1988, art. 5º).
Cabe também destacar a perenidade das políticas educacionais no nosso país, onde há programas de curta e longa duração, que vão se modificando ao longo de cada governo de uma forma pouco estruturada, o que não vem contribuindo para superação de algumas problemáticas históricas no campo educacional aqui no nosso país, como podemos exemplificar com a educação de jovens e adultos.
Porém vale concentrar esforços dentro desta nova conjuntura, na qual a educação deu grandes passos em busca da democratização do acesso à educação básica (com foco maior no ensino fundamental), embora se precise avançar mais. Esse movimento vem se dando, sobretudo, a partir da indução da nossa Carta Magna que prega a autonomia dos entes federados, criando mecanismos de desconcentração/descentralização da ação do Estado, mesmo que essa em alguns momentos o caracteriza como estado regulador, o qual apenas fiscaliza as ações realizadas pelos demais entes federados.
Nesse contexto, uma ampliação na oferta e demanda da educação básica e recursos para que esta seja gestada por meio de diversos programas governamentais que envolvem transferências diretas para a escola podem ser citados como pontos positivo da política. Devemos concordar com Abrúcio (2010) quando fala sobre uma das melhores formas de entender a política brasileira que é a partir da compreensão do regime federalista de nosso país. Sobre tal, analisaremos detalhadamente este contexto na nossa próxima seção.
1.2.1 Federalismo no Brasil
O federalismo é uma forma de organização territorial do Estado e, como tal, tem enormes impactos na organização dos governos e na maneira como eles respondem aos cidadãos. Isso porque o processo de decisão e sua base de legitimação são distintos dos outros modelos clássicos de nação, o Estado Unitário. Nesses moldes existiria uma hierarquia na esfera central, diferente do federalismo que prisma pela autonomia, onde o processo decisório é tomado de forma compartilhada (ABRÚCIO, 2010).
Concordamos com Abrúcio (2010, p. 42) quando coloca os três elementos que são essenciais para o sucesso de um Estado federado:
O primeiro é a compatibilização entre autonomia e interdependência dos entes, o que supõe a existência de pelo menos dois níveis de governo autônomos e a necessidade de cooperação intergovernamental e de ações voltadas à integração nacional. Em segundo lugar, é preciso garantir os direitos federativos, por intermédio da Constituição e de sua interpretação – normalmente feita por cortes constitucionais –, além de ter como objetivo a garantia da diversidade sociocultural e/ou da redução das assimetrias socioeconômicas entre as esferas governamentais. Devem-se também instituir arenas institucionais que garantam aos pactuantes (governo federal e governos subnacionais) três coisas: sua representação política, o controle mútuo entre eles e espaços públicos para deliberação, negociação e, em muitas ocasiões, decisão sobre assuntos com impacto intergovernamental. Por fim, dado que vários dos problemas de ação coletiva não podem ser resolvidos por apenas um nível de governo, as políticas públicas têm de serem montadas com vistas em garantir a coordenação entre todos os atores territoriais.
Percebemos, o quão se faz necessário o fortalecimento do diálogo entre os entes como um princípio fundador para uma federação mais equânime, uma vez
que somente a distribuição ou repartição de ações por eles incorporadas, vai apenas à linha do papel redistributivo da União, carecendo que as esferas subnacionais também apareçam nesse jogo de forças como propulsor e não apenas como mero coadjuvante das relações federativas firmadas.
Desta forma, essa organização política contribui para o processo de descentralização o que favorece a proximidade de sua comunidade com a ação do governo, do mesmo modo que podem surgir problemas justapostos a essa forma de Estado no que tange à conciliação dos interesses e agendas dos diversos entes, na intenção de que isso aconteça de forma cooperativa e não competitiva.
No contexto histórico do federalismo, é possível identificar diferentes formas de organização segundo o nível das relações intergovernamentais entre os entes federados: o federalismo dual5, modelo original dessa forma de organização político-administrativa, elaborado e implementado nos Estados Unidos; o federalismo centralizado, em que as unidades subnacionais são agentes administrativos do governo central, como na Venezuela, na Áustria e na Índia; e o federalismo cooperativo, em que os entes federados e o governo nacional têm ação conjunta e capacidade de autogoverno, como na Alemanha. O federalismo dual tem no seu bojo a competição entre os entes federados, ao passo que o federalismo centralizado subordina as unidades subnacionais às demandas do Estado nacional (LIJPHART, 2003).
No Brasil, poderemos encontrar ao longo da história de implementação desse regime essas duas matrizes de federalismo desde sua instituição, em 1891, porém, de forma às vezes diferenciada como ocorreu nos períodos ditatoriais.
Já em 1822 no período da independência do país, o Brasil era uma organização centralizadora e unitária, onde o poder central era sobreposto a províncias e municípios. Este modelo foi adotado por certa desconfiança do país que outrora havia adotado um regime mais descentralizado no período regencial que quase o leva ao esfalecimento territorial (ABRÚCIO, 2010; ARAÚJO, 2010).
Junto à proclamação da República nasce a federação brasileira, onde existia a intenção do repasse do poder do governo central aos Estados. Nesta conjuntura existia uma fragilidade por parte das municipalidades, esta ainda estando na total
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No federalismo dual, em conformidade com os preceitos clássicos, o poder é rigidamente dividido entre a União e os Estados, que têm a incumbência de zelar dos assuntos a nível nacional, regional e local.
dependência do Estado, corroboramos com Abrúcio (2010) quando trata o fato de que o federalismo brasileiro, em suas origens, foi bastante centrífugo6, sem que houvesse uma proposta de interdependência entre os entes que configuravam a nação brasileira.
Na Primeira República houve ainda mais o enfraquecimento das municipalidades e como consequência o aumento das desigualdades, optando por uma forma de organização política centrada no Estado. O federalismo sofreu grandes modificações com a Era Vargas, primeiro com maior centralidade do poder, fortalecendo o executivo federal. Houve uma expansão de ações e de políticas nacionais em várias áreas inclusive na educação (ABRÚCIO, 2010, p. 44).
O enfraquecimento da federação pode ser notado no regime autoritário do Estado Novo, onde os governos subnacionais tiveram seu poder ainda mais minimizado.
Modificações vão ser sentidas no período democrático que vai de 1946 a 1964, onde houve um pequeno esforço de conferir maior poder aos Estados e municípios, o que antes nunca havia acontecido. O federalismo começa a se fortalecer, mas com o Golpe Militar de 1964 tudo vem a cair por terra. Para ocupar o seu lugar adotou-se uma forma de organização centrada no poder central, acabando com a pouca autonomia de estados e municípios.
Esta conjuntura só veio a se modificar com o processo de redemocratização do país e com o advento da Carta Magna de 1988. Redemocratização em vários aspectos: trouxe mudanças com relação aos entes federados; gerou novos pactos e compromissos políticos sociais e, sobretudo, trouxe muito expressa a descentralização do poder e de responsabilidades. Ao destacarmos estas nuances, centraremos esforços para discutirmos os entes federados e, sobretudo, a descentralização do poder e das responsabilidades.
Um dos destaques da Constituição Federal de 1988 diz respeito à inserção do município como ente federado que, em regime de colaboração, deverá se articular com os demais entes na promoção e efetivação das políticas públicas, inclusive as políticas do campo educacional. “A decisão de descentralização do
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A Constituição de 1988 restaurou a federação e a democracia, procurando avançar na direção de um novo federalismo centrífugo, simétrico e de três esferas. Entretanto, embora inovando de um lado, manteve ainda um número grande de competências destinadas à União em detrimento dos Estados e Municípios.
poder político e financeiro para as esferas subnacionais emanam outras discussões, uma delas como é dividir o poder político e tributário sem que haja desequilíbrio entre os entes federados” (SOUZA, 2001, p. 514).
O desequilíbrio pela autora supracitado, para nós, desencadeia no pensar nas diversas clivagens de nosso país, bem como nas diversas desigualdades sociais que podem fazer desse processo descentralizador nunca uniforme e igualitário. Nesta conjuntura podemos afirmar que o Brasil é um modelo federalista próprio, o que Araújo (2006) denomina de Federalismo Tridimensional, composto pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal.
É a partir desse novo pacto federativo brasileiro que podemos pensar nas estruturas de muitas políticas sociais, em especial da educação, visto que, junto a esse pacto vieram mudanças estruturais capazes de exigir dos entes federados novas formas de organização, essas propostas com vista a uma reformulação estrutural que emana novas responsabilidades municipais para com a educação pública.
Dentre essas novas demandas, pode-se destacar que as municipalidades ficaram encarregadas de atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educação Infantil, tendo a garantia do apoio colaborativo dos outros entes federados, especialmente da União.
Ao se tratar desses artigos é possível perceber o caráter cooperativo da CF de 88 enfraquecendo o sentido de hierarquia, sobreposição, mesmo cabendo à União auxiliar os demais entes federados de forma financeira e assistência técnica. Porém, o que ainda se coloca de forma fragilizada é o fortalecimento deste pacto federativo a partir do regime de colaboração e cooperação entre os entes na intenção de superação das assimetrias regionais e das condições de oferecimento de uma educação pública de qualidade. “Pretendeu-se romper a ideia já tão solidificada de centralização e descentralização. Entretanto, a questão da distribuição de competências e recurso entre os entes federativos foram tratada de forma pontual e fragmentada" (ARAÚJO, 2010, p. 750).
Lijphart (2003, p. 185-186) afirma que o federalismo
[...] pode ser considerado o mais típico e drástico método de divisão do poder [pois] divide o poder entre níveis inteiros de governo. [...] Em todas as democracias, o poder é necessariamente dividido em alguma extensão entre governos centrais e não centrais, mas esta divisão é inteiramente unilateral nas democracias majoritárias. Para
manter a regra majoritária no modelo majoritário puro, o governo central deve controlar não apenas o aparato do governo central mas também todos os governos não centrais, potencialmente competitivos. O governo majoritário é, portanto, ao mesmo tempo unitário (não federal) e centralizado. O modelo consensual é inspirado no objetivo oposto. Seus métodos são federalismo e descentralização – isto é, não apenas uma divisão garantida de poder entre os níveis de governo central e não central, mas também, na prática, fortes governos não centrais que exercem uma porção substancial do total do poder disponível em ambos os níveis.
Não obstante no Brasil, após a CF de 1988, o federalismo foi marcado por uma descentralização bastante pulverizada e com pouca organização entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Neste processo desorganizado duas posturas foram identificadas: por uma parte faltava cooperação, o que fazia com que os entes assumissem a defensiva; por outra parte também criaram a tentativa entre os níveis de governo de coordenar.
É nesse sentido e com essas preocupações que nos interessa também discutir e analisar o regime de colaboração, como mecanismo de fortalecimento da educação nas municipalidades.
1.2.2 Regime de Colaboração
O regime de colaboração citado no Art. 23 da CF de 1988 se traduz em um mecanismo de diálogo e articulação entre os entes federados. Este mecanismo repousa na percepção de fortalecimento e do dialogo das esferas subnacionais e no amadurecimento na divisão das ações pelos entes. A compreensão do que de fato seja o regime de colaboração é um pouco emblemática, uma vez que o próprio arcabouço teórico e a legislação nacional abrem brechas para entendimento díspares a respeito do tema, para o entendimento desta pesquisa, falta acúmulo teórico e instituto jurídico do que de fato venha a ser este tipo de regime. A fragilidade na compreensão e a falta de mecanismo que venha a materializá-lo talvez seja um dos maiores empecilhos em instituí-lo.
A nossa Constituição anuncia que o regime de colaboração será regulamentado por lei complementar. Concordamos com Cardoso (2010, p. 753) quando afirma que
Essa Nova configuração do federalismo brasileiro trouxe duas enormes complicações para a engenharia institucional e política do país. A primeira relativa ao tamanho e a heterogeneidade da federação brasileira, constituída em sua maioria, por Estados e Municípios que sobrevivem com repasses de fundo de participação, e a segunda relativa à falta de clareza e regulamentação do que se consistiria o regime de colaboração.
A partir desses impasses derivados das diversas heterogeneidades regionais surgiram os fundos contábeis de redistribuição financeira7 na intenção de amenizar as disparidades, a princípio no que concerne aos recursos financeiros, esses por seu turno foram criados por emendas constitucionais na tentativa de resolver problemas de assimetria dentro dos municípios. Talvez essa seja uma das primeiras tentativas de materializar o regime de colaboração.
Também cabe citar ações de indução da União que caminham na mesma intenção como o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Ações Articuladas (PAR).8
Na literatura sobre o regime de colaboração há quem entenda esta parte do princípio de subsidiaridade, um pouco aproximado do que traz Morais (1999) como princípio jurídico, de modo complexo, prestando a interpretações no sentido da autonomia das unidades subnacionais.
O desafio se faz justamente na distribuição de poder, recursos e responsabilidades entre os entes federados. Quadros (1995 apud ARAÚJO, 2010) caminha nesta perspectiva quando ressalta que o critério de distribuição das competências e recursos na área da educação não deve ser o da instância federativa maior ou menor, mas sim do ente federado que melhor pode realizar a competência, o que poderia configurar uma relação solidária e não predatória entre os entes federados.
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Ao tratarmos dessa redistribuição financeira estamos nos referindo à política de fundos de nosso país em especial o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) e o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) que conseguiu redistribuir os recursos para a educação via transferências diretas.
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O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) é um aglomerado de programas que objetivam melhorar a educação nacional, em todos os seus níveis e modalidades, num prazo de quinze anos a contar de seu lançamento, em 2007. Neste está fundamentada boa parte das ações do Ministério da Educação (MEC). A prioridade do PDE é a Educação Básica. A partir da adesão ao Plano de Metas, os estados, os municípios e o Distrito Federal passaram à elaboração de seus respectivos Planos de Ações Articuladas (PAR). A partir de 2011, os entes federados puderam fazer um novo diagnóstico da situação educacional local e elaborar o planejamento para uma nova etapa (2011 a 2014), com base no Ideb dos últimos anos (2005, 2007 e 2009).
Luce e Sari (1993, p. 44) atribuem como estratégia de realização do regime de colaboração o processo de estabelecimento de um planejamento integrado de base municipal:
Pretende-se ser uma alternativa à centralização autoritária paternalista, ao clientelismo político e ao desperdício da duplicação de esforços. Pretende também e, principalmente, permitir o diagnóstico, mas apurado das necessidades e interesses educacionais da comunidade, com a mais adequada seleção e implementação dos meios para garantir a todos os cidadãos seu direito à educação de qualidade.
Este planejamento integrado deve, dentre as suas funções, ser o articulador do regime de colaboração entre as esferas político-administrativas. Aqui, percebemos a partir desta lógica do regime de colaboração uma nova forma político-administrativa, que tende a desmistificar as práticas coronelistas e clientelistas, onde os dirigentes dos entes federados (prefeitos, governadores etc.) sentiam-se verdadeiros donos de propostas e soluções que prometiam verdadeiros milagres, frente aos problemas educacionais, negando com isso, um dos princípios da política democrática: o amplo debate, discussão e participação dos processos decisórios.
Deste modo, a colaboração também não pode ser uma imposição frente a apenas um ente federado; a União, os Estados e as municipalidades devem dentro desta nova proposta propiciar mecanismos que de fato estabeleçam este regime de colaboração, algo para além da cooperação técnica. Neste caso é de fato conceber o PAR - Plano de Ações Articuladas - como uma oportunidade de diálogo entre essas três esferas, na tentativa de equiparação das oportunidades; ao mesmo momento, cabe por parte dos entes uma colaboração mais expressiva que aconteça de forma sinérgica, apoiando-se na autonomia proposta por nossa Carta Magna de 1988.
À luz dessa problemática, esperamos que o novo Plano Nacional de Educação (PNE), que no seu artigo Art. 7º já introduz que “A consecução das metas do PNE - 2011/2020 e a implementação das estratégias deverão ser realizadas em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios” (BRASIL, 2011), possa redimensionar o entendimento de regime de colaboração, abrindo-se um arcabouço mais contextualizado que possibilite a União, Estados, Municípios e Distrito Federal, de fato vivenciar essa colaboração
