UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Faculdade de Ciências Aplicadas
Viviane Herculiani Cardillo
Análise do Papel das Merendeiras Terceirizadas como Atores
Implementadores do Programa Nacional de Alimentação Escolar:
desafios na perspectiva do trabalho
Limeira
2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE CIÊNCIAS APLICADAS
Viviane Herculiani Cardillo
Análise do Papel das Merendeiras Terceirizadas como Atores
Implementadores do Programa Nacional de Alimentação Escolar:
desafios na perspectiva do trabalho
Trabalho de Dissertação apresentado como requisito para a obtenção do título de Mestra em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas, da Faculdade de Ciências Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas.
Orientadora: Profa. Dra. Sandra Francisca Bezerra Gemma
Coorientador: Prof. Dr. Oswaldo Gonçalves Junior
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA VIVIANE HERCULIANI CARDILLO, E ORIENTADA PELA PROFA. DRA. SANDRA FRANCISCA BEZERRA GEMMA.
Limeira
2018
Profa. Dra. Sandra Francisca Bezerra Gemma – Presidente da Comissão Examinadora Profa. Dra. Gabriela Spanghero Lotta – Membro Titular Externo
Profa. Dra. Marta Fuentes Rojas – Membro Titular Interno
A Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no processo de vida acadêmica da aluna.
que me ensinou a ter coragem perante as injustiças e adversidades da vida”.
Enfim é chegada a hora dos agradecimentos…
Agradeço primeiramente a Deus, que me deu a vida e que foi meu confidente fiel nos momentos em que eu achava que estava difícil demais. Todas as vezes que te pedi luz, paz e sabedoria o Senhor foi certeiro.
À minha mãe, que mesmo em outro plano, tenho certeza que está torcendo por mim. Para o meu pai, que apesar de não entender muito bem o que eu fazia, sempre se interessou em saber se estava dando certo… Pai, sua torcida foi fundamental nesse processo.
Ao Junior, meu companheiro, que me ajudou a tornar esse sonho realidade. Sem você esse processo teria sido muito mais difícil! Muito Obrigada!
Aos meus filhos, Matheus e Davi, amores da minha vida. Muito do que fiz, faço e farei é para vocês e por vocês!
À minha família, que sempre me apoiou, acreditou e torceu por mim. Em especial às minhas irmãs Marilia e Marlene que muito me ajudaram nos cuidados com os meninos durante esse processo, muito obrigada!
Aos amigos, em especial aos do grupo “Mocidade contra o Golpe” que me acompanham desde a época do DCE da Puc Campinas.
Aos professores e amigos do ICHSA, em especial a 3ª turma, por todo aprendizado e amizades construídas.
À Faepex, pela bolsa concedida para a realização desta pesquisa.
Ao Prof. Dr. Oswaldo Gonçalves Jr., por toda a paciência e ouvidos quando tudo ainda parecia muito nebuloso na minha cabeça. Suas contribuições foram valiosas para a construção deste trabalho!
À Profa. Dra. Sandra Gemma, que de orientadora virou amiga… Serei eternamente grata aos seus ensinamentos. Muito Obrigada!
E finalmente, a todas as merendeiras, em especial as que participaram desta pesquisa, que mesmo diante de todas as dificuldades, tornam o PNAE realidade no prato de milhares de estudantes diariamente.
Nesta pesquisa tem-se como objetivo geral compreender o trabalho das merendeiras como atores implementadores do PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar). Considerado como um dos maiores programas sociais do mundo, o PNAE começou a ser pensado desde a década de 30. Entre diferentes modelos de gestão, o Brasil conta atualmente com um programa descentralizado, fortalecido e reconhecido internacionalmente, como exemplo a ser seguido por outros países. Ocorre que, dentre todas as conquistas deste programa, já amplamente difundidas também por pesquisas científicas, pouco são os estudos que se debruçaram sobre seus atores implementadores. Com esta perspectiva utilizou-se do referencial teórico da ergonomia da atividade, da ciência política e da sociologia crítica do trabalho para melhor compreender o trabalho das merendeiras no contexto do PNAE.
Por meio do método da Análise Ergonômica do Trabalho (AET) foi possível dar visibilidade ao trabalho das merendeiras, seus desafios e desdobramentos tanto na perspectiva do trabalho quanto do referido programa.
Os resultados mostram as dificuldades da realidade enfrentada pelas merendeiras nas cozinhas escolares, os principais mecanismos de enfrentamento desenvolvidos, e o importante papel desempenhado por estas profissionais na implementação do PNAE.
The general objective of this research is to understand the work of the lunch ladies as actors that implement the PNAE (National School Feeding Program).
Regarded as one of the largest social programs in the world, PNAE began to be designed since the 1930’s. Among different management models, Brazil currently has a decentralized program, strengthened and internationally recognized, as an example to be followed by other countries. It happens that, despite all the achievements of this program, widely disseminated by scientific researches, few studies have focused on its implementing actors. With this perspective we have considered the activity’s ergonomics, the political science and the critical sociology of the work to better understand the job of the lunch ladies in the context of the PNAE.
Through the method of the Ergonomic Analysis of Work (AET) it was possible to give visibility to the work of the lunch ladies, its challenges and deployments from the perspective of their work and the referred program.
The results show the difficulties of the reality faced by the lunch ladies in the school kitchens, the main coping mechanisms developed, and the important role played by these professionals in the implementation of the PNAE.
INTRODUÇÃO...11
1.PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)...15
1.1 O Programa de Alimentação Escolar no Município de Campinas-SP...21
2.TRABALHO... 26
2.1 Trabalho, tarefa e atividade segundo a ergonomia da atividade...26
2.2 Trabalho e Gênero – Conceito de divisão sexual do trabalho...29
2.3 Terceirização do trabalho...32
2.3.1 Terceirização no setor público...33
3.IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS...36
3.1 Discricionariedade...37
3.2 Condições de trabalho...38
3.3 Mecanismos de enfrentamento (coping)...42
4.PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...46
4.1 Método da Análise Ergonômica do Trabalho (AET)...49
4.2 Procedimentos, instrumentos e materiais...52
4.2.1 Trabalho de campo na primeira etapa da pesquisa (Escola A)...54
4.2.2 Trabalho de campo na segunda etapa da pesquisa (Escolas B e C)...55
4.3 Critérios para escolha das unidades escolares participantes da pesquisa...56
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO...58
5.1 Descrição das escolas participantes da pesquisa...58
5.1.1 Características específicas da escola A...59
5.1.2 Características específicas da escola B...60
5.1.3 Características específicas da Escola C...62
5.2 Características socioeconômicas da população estudada...63
5.3 Aspectos da organização do trabalho...66
5.3.1 Infraestrutura das cozinhas...66
5.3.2 Relação com hierarquia, clientes e pares...70
5.3.3 Percepções em relação ao próprio trabalho...77
5.3.4 Percepções em relação ao PNAE...84
5.4 Mecanismos de enfrentamento no trabalho das merendeiras...85
5.4.1 Grupo 1 – Definição do cardápio...86
5.4.2 Grupo 2 – Pré-preparo dos alimentos...89
5.4.3 Grupo 3 – Preparo dos alimentos...92
5.4.4 Grupo 4: Distribuição da merenda...93
5.4.7 Grupo 7 – Preenchimento de planilhas e controles...98 CONCLUSÃO... 100 CONSIDERAÇÕES FINAIS...102 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...104 APÊNDICE... 110 ANEXOS... 123
INTRODUÇÃO
Considerado um dos maiores programas de alimentação escolar do mundo (FNDE, 2017), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) começou a ser pensado desde a década de 30. Entre diferentes modelos de gestão, o Brasil conta atualmente com um programa descentralizado, fortalecido e reconhecido internacionalmente, como exemplo a ser seguido por outros países. Ocorre que, dentre todas as conquistas deste programa, já amplamente difundidas também por pesquisas científicas, pouco são os estudos que se debruçaram sobre seus atores implementadores, em especial as merendeiras.
Tendo como perguntas norteadoras de pesquisa: Como é o trabalho efetivamente realizado pelas merendeiras terceirizadas? Quais resultados este trabalho traz para a implementação do programa de alimentação escolar do Município de Campinas/SP? O objetivo geral desta pesquisa é compreender o trabalho das merendeiras como atores implementadores do PNAE, e analisá-lo com base no referencial teórico da ergonomia da atividade e da ciência política. Quanto aos objetivos específicos, são eles: analisar as influências e o resultado do trabalho das merendeiras na implementação do PNAE; analisar os determinantes da gestão do PNAE relacionados ao trabalho das merendeiras no Município de Campinas/SP; identificar os mecanismos de enfrentamento desenvolvidos durante o trabalho das merendeiras, e suas consequências tanto para as trabalhadoras quanto para o PNAE.
Justifica-se de antemão a escolha do uso do termo merendeira1, mesmo tendo
ciência que no Município de Campinas-SP, onde está sendo realizada a pesquisa, essas profissionais são oficialmente denominadas cozinheiras, uma vez que as trabalhadoras se autodenominam e são denominadas pela comunidade escolar como merendeiras.
Categoria composta na sua grande maioria por mulheres, com baixo nível de escolaridade, a profissional merendeira exerce seu trabalho nas cozinhas escolares, preparando os alimentos que serão ofertados aos alunos durante o período de permanência na instituição de ensino (Carvalho et al., 2008).
Pesquisas realizadas no Brasil, mostraram que a pressão ao desempenhar várias atividades ao mesmo tempo, e o trabalho árduo a que estas profissionais estão submetidas, resultam frequentemente em ansiedade, insatisfação, desgaste e doenças (Nunes, 2000; Carvalho et al., 2008; Takahashi et al., 2010). Segundo Assao et al. (2012),
durante uma pesquisa desenvolvida com merendeiras, quando incentivadas a falar sobre a alimentação escolar, observou-se que os comentários sobre o ambiente de trabalho inadequado, era um tema muito presente nos discursos.
Dado que a longa cadeia do processo de formulação e implementação de uma política pública, passa por vários atores que transformam, adaptam, interpretam e criam novas regras, que vão transformando as políticas centralmente definidas(Lotta; Pavez, 2010), neste trabalho, mais do que evidenciar as condições de trabalho das merendeiras, propõe-se compreender o trabalho real realizado por estas profissionais, tendo como foco a discricionariedade exercida e os mecanismos de enfrentamento desenvolvidos, evidenciando as transformações ocorridas na implementação do PNAE dentro das cozinhas escolares.
Levando-se em consideração que o campo de estudos de implementação de políticas públicas têm como objetivo fundamental detectar os fatores que, ao longo do processo, facilitam ou impedem que um dado programa atinja seus resultados da melhor maneira possível (Draibe, 2001); que acreditar que um programa possa ser implementado inteiramente de acordo com o desenho e meios previstos por seus formuladores é utópico (Arretche, 2001); e que, faz-se necessário melhor compreender o trabalho das merendeiras, a fim de propor melhorias a serem implementadas, constituindo importante estratégia para o alcance dos amplos objetivos nacionais que estruturam a política da alimentação escolar (Takahashi et al., 2010); a realização desta pesquisa, justifica-se por contribuir na compreensão dos elementos relacionados ao trabalho das merendeiras, quanto a influência que este sofre por meio da forma como está organizada a gestão do programa, e, as consequências para a implementação do programa, em decorrência do trabalho destas profissionais.
Segundo Lotta (2012), apesar dos estudos em políticas públicas terem ganhado espaço nas últimas duas décadas no Brasil, existem limitações neste campo quanto aos estudos relacionados à ampliação das formas de análise das ações do Estado, incluindo novos atores e novos modelos analíticos. Logo, esta pesquisa também justifica-se por focar nos atores implementadores do PNAE, que estão em contato direto com a população, também conhecidos como burocratas de nível de rua, conceito cunhado por Lipsky, no ano de 1980.
Tendo em vista esta pesquisa ser de um programa interdisciplinar, alguns elementos se mostraram fundantes para a discussão do objeto. Para além do papel das merendeiras como burocratas de nível de rua do PNAE, duas características da categoria se mostraram importantes e não puderam ser deixadas de fora das análises desta
pesquisa. A primeira trata-se da questão de gênero e trabalho, uma vez que a classe destas profissionais é composta quase na totalidade por mulheres. Para esta discussão utilizamos principalmente autoras como Danièle Kergoat e Helena Hirata, com o conceito de divisão sexual do trabalho.
A segunda é em virtude do modelo de contratação terceirizado, a que estas profissionais estão submetidas no Município de Campinas-SP. Para esta discussão utilizamos principalmente de autores da sociologia crítica do trabalho, como Ricardo Antunes e Graça Druck, que definem a terceirização como “o fio condutor da precarização do trabalho no Brasil [...]” (Antunes; Druck, 2013, p. 224).
Tendo em vista que o objetivo geral desta pesquisa é conhecer o trabalho das merendeiras, optamos por usar o referencial teórico da ergonomia da atividade, tendo o método da Análise Ergonômica do Trabalho (AET) como principal ferramenta de análise. O método AET tem como principal característica a análise baseada no trabalho real, realizado pelos trabalhadores, durante sua execução (FERREIRA, 2015), superando “os limites do ponto de vista reducionista em que apenas o trabalho físico é considerado, revelando a complexidade do trabalhar e a multiplicidade de fatores que o compõe” (Abrahão, et al., 2009, p. 19).
A pesquisa foi realizada no Município de Campinas-SP, em três escolas da rede de ensino estadual. O trabalho de campo foi realizado em duas etapas, sendo a primeira uma adaptação do método AET, realizada em uma das unidades escolares. Mediante os resultados colhidos na primeira etapa da pesquisa, realizou-se a segunda etapa nas outras duas escolas, tendo como foco as categorias analíticas construídas na primeira etapa da pesquisa.
Esta pequisa está organizada em cinco capítulos. No primeiro capítulo foi realizado um histórico do PNAE, quanto às diferentes formas de gestão do programa e, mais especificamente, um histórico do programa de alimentação escolar no Município de Campinas – SP. O segundo capítulo traz o conceito de trabalho segundo a ergonomia da atividade, utilizando-se como principal referência o trabalho de Guérin et al. (2001). Trabalho e gênero e a questão da terceirização no mundo do trabalho também são discutidos neste capítulo. O terceiro capítulo trata do processo de implementação de políticas públicas, tendo como eixo fundante a obra de Lipsky (2010), com o papel do burocrata de nível de rua em suas diversas perspectivas. No quarto capítulo são discutidos os referenciais metodológicos utilizados na pesquisa, assim como os materiais e métodos utilizados na coleta da pesquisa de campo. O quinto e último capítulo é composto pelos resultados e discussão dos dados coletados.
Ao final do trabalho encontram-se conclusão, considerações finais, referencial bibliográfico, anexos e apêndices.
1. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)
Dado que o foco central desta pesquisa é compreender o trabalho das merendeiras na implementação do PNAE, faz-se necessário conhecer este programa. Considerado um dos principais pilares do Programa Fome Zero, a política de alimentação escolar no Brasil visa a suplementação nutricional dos estudantes durante o período escolar, desempenhando importante papel tanto no processo de aprendizagem, quanto no desenvolvimento dos alunos (Belik; Chaim, 2009).
O primeiro programa de alimentação escolar que se tem relato, ocorreu na França, durante a Revolução Francesa no ano de 1791 (Mazzilli, 1987). No Brasil, tendo como principal atuante Josué de Castro2, a preocupação com a alimentação escolar teve início
nos anos 30, durante o Estado Novo de Vargas (Coimbra et al., 1982), quando as doenças nutricionais relacionadas à fome e à miséria constituíam graves problemas de saúde pública (Vasconcelos, 2005).
Apesar da constatação da fome e dos benefícios que a alimentação escolar poderia trazer à população brasileira, as décadas de 30 e 40 foram marcadas por várias tentativas de formulação e implementação da política de alimentação escolar, resultando em um “caminho cheio de recuos, interpretações e lacunas, onde múltiplos atores participaram de forma descoordenada e pontual, cobrindo segmentos modestos da população contemplada” (Coimbra et al., 1982, p.237).
Segundo Spinelli (1997), a partir da década de 50, com a criação da Comissão Nacional de Alimentação (CNA), presidida por Josué de Castro, em parceria com o FISI (Fundo Internacional de Socorro à Infância) órgão ligado à ONU, teve início o Programa Nacional de Merenda Escolar. O objetivo do programa era o combate a desnutrição em crianças, por meio da oferta de alimentos doados pelo FISI, especificamente leite em pó desnatado, durante o período escolar. As doações eram provenientes dos excedentes do governo norte-americano, que mais do que boa intenção, tinha como objetivo principal a entrada de determinados alimentos norte-americanos no mercado latino-americano. O programa teve início em 1954, beneficiando algumas escolas dos estados da Bahia, Pernambuco, Pará e Espírito Santo. No início dos anos 60 as doações por parte do FISI terminaram.
2 Josué de Castro, brasileiro, nascido em Recife em 1908, médico formado pela Faculdade Nacional de Medicina da Universidade do Brasil. Primeiro a caracterizar a fome como fenômeno social, responsável pela implantação de diversas políticas voltadas para a alimentação nas décadas de 50 e 60. Autor do livro Geografia da Fome (1946), referência internacional na interpretação política do problema da fome no mundo (NOGUEIRA, 2005).
Ainda segundo a mesma autora, em 1955, devido a disputas político-partidárias, o Programa Nacional de Merenda Escolar deixa de ser de responsabilidade do CNA e passa a responder ao Ministério da Educação e Cultura (MEC), por meio da criação do decreto nº 37.106 (31/03/1955), passando a se chamar Campanha da Merenda Escolar. Em 1965 a Campanha passa a se chamar Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE). Neste período a distribuição de alimentos já era prevista a todos os estados brasileiros, porém a gestão centralizada do programa se deparava com sérias dificuldades logística, distribuindo os alimentos de forma precária.
A década de 70 é marcada pela nacionalização do programa. Com participação cada vez menor das doações internacionais, entram em cena os alimentos formulados3,
produzidos no Brasil. A CNAE expande suas responsabilidades passando a ter um papel importante na aquisição de alimentos no mercado interno (Spinelli, 1997).
No ano de 1976 a merenda escolar, embora financiada pelo Ministério da Educação e gerenciada pela Campanha Nacional de Alimentação Escolar, passa a fazer parte do II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan), passando a ser denominada Programa Nacional de Alimentação Escolar somente em 1979 (FNDE, 2017). Até meados da década de 80 a merenda escolar foi marcada por várias modificações, com caráter de gestão centralizada, instabilidade na frequência em que o programa de fato ocorria, e na abrangência das escolas, além de apresentar um cardápio composto quase que exclusivamente por produtos formulados, na sua maioria com pouca aceitação por parte dos alunos (Spinelli, 1997).
Segundo Coimbra et al. (1982), já nesta época pensava-se em inserir alimentos in
natura, provenientes de agricultores locais, porém tais ideias eram duramente
combatidas, levando-se em consideração a falta de estrutura das cozinhas escolares, a dificuldade com a logística de distribuição, e de forma indireta, o lobby que ocorria por parte das empresas produtoras de alimentos formulados junto ao Estado.
O primeiro passo em direção a descentralização do programa de alimentação escolar ocorreu ainda no início da década de 80. A gestão do programa passou a ser de responsabilidade das secretarias de educação dos estados, ficando a administração financeira e normatização da execução do programa a cargo do governo federal, por meio do Instituto Nacional de Alimentação Escolar (INAE). As compras e distribuição dos gêneros alimentícios do programa passaram a ser efetuadas pela COBAL (Companhia Brasileira de Abastecimento).Outro passo importante foi a criação da FAE (Fundação de 3 Também conhecidos como alimentos ultraprocessados, podendo ser definidos como “formulações industriais prontas para consumo e feitas inteiramente ou majoritariamente de substâncias extraídas de alimentos [...] ou sintetizadas em laboratórios com base em matéria orgânica (corantes, aromatizantes, realçadores de sabor e outros aditivos” (LOUZADA et al., 2015, p. 11).
Assistência ao Estudante), que “objetivava descentralizar a execução do Programa, fortalecendo as representações nos estados e transferindo gradualmente para estados e municípios as tarefas de execução” (Spinelli, 1997, p.55).
Em 1986 a FAE lançou o Programa de Municipalização da Merenda Escolar (PMME), que contou inicialmente com a participação de 84 municípios selecionados, tendo como meta a participação da comunidade no programa; o aproveitamento do excedente da produção local; adequação dos cardápios, respeitando os hábitos alimentares locais, diminuindo assim o desperdício dos gêneros alimentícios. O PMME vigorou até 1989, abrangendo 197 municípios, seu encerramento se deu em virtude tanto da dificuldade de prestação de contas por parte dos municípios quanto do repasse de verbas por parte do governo federal. (Spinelli, 1997).
Em 1988, com a promulgação da Carta Constitucional, por meio do artigo 208, a alimentação escolar passa a ser direito de todos os alunos da rede pública de ensino, caracterizando-se como dever do Estado. A carta constitucional trouxe avanços consideráveis na consolidação dos direitos sociais, alterando o modelo de seguridade meritocrático para a concepção de direito social referido à cidadania. Embora a alimentação escolar passe a ser direito constitucional, devido a crise econômica que o país enfrentava no início dos anos 90, houve cortes dos gastos sociais por parte do governo, que afetaram o programa. Neste período a alimentação escolar chegou a ser reduzida a 35 dias letivos/ano 4 (Spinelli, 1997).
Em 1991, devido a pressões por parte do CONSED (Conselho Nacional de Secretários de Educação) ao governo federal, a FAE aprovou a decisão de descentralizar o PNAE. Segundo o CONSED, a centralização do programa gerava ônus logísticos desnecessários ao programa, uma vez que a distribuição dos gêneros alimentícios era centralizada em Brasília e distribuída para o restante do país, além de inadequação dos gêneros aos hábitos alimentares regionais, iniquidade do atendimento e a permanente descontinuidade do programa.
Alguns aspectos foram cruciais para a forte adesão dos estados e municípios na descentralização do PNAE. Destacam-se entre eles: a transferência automática dos recursos federais, proporcional ao número de alunos matriculados na rede pública; o serviço a ser oferecido não demandar altos custos de investimentos, uma vez que era realizado por funcionários de baixo custo; não haver grandes exigências por parte do governo federal em relação a qualidade do serviço que seria prestado, e, por se tratar de
uma política social, trazer benefícios políticos aos governos locais a baixo custo (Arretche, 1999).
Em 1994 foi aprovada a lei nº 8193, instrumento jurídico-formal da descentralização do PNAE. A partir dessa lei a descentralização do PNAE passa a ser obrigatória, encerrando-se as compras realizadas pela União.
A lei 8193/94 dispõe sobre os seguintes aspectos do PNAE:
- O repasse de recursos da União para os estados e municípios torna-se proporcional ao número de alunos matriculados na rede pública (ensino infantil e primeiro grau), realizando-se a seguinte equação:
Número de alunos matriculados X valor per capita X 200 dias letivos
- Cria-se o CAE (Conselho de Alimentação Escolar), com caráter deliberativo, fiscalizador e de assessoramento, responsável pela fiscalização e controle de aplicação dos recursos nos municípios;
- Torna-se obrigatória a presença de um nutricionista responsável técnico pelo programa, onde dentre as suas atividades está a elaboração dos cardápios, respeitando-se os hábitos alimentares locais e preferência pela utilização de alimentos in natura;
- União e estados ficaram com a responsabilidade de assistir tecnicamente os municípios. Quanto aos recursos transferidos pela União:
- Passaram a ser realizados por meio de convênio entre FAE – estados e FAE – municípios, sendo repassados somente mediante ao convênio e seguimento das normas estabelecidas5 (Brasil, 1994).
Vale ressaltar que os recursos oriundos da União para o programa de alimentação escolar, são destinados exclusivamente para a compra de gêneros alimentícios, ficando as outras despesas (força de trabalho, infraestrutura, entre outros) a cargo dos estados e municípios.
Em 1998, devido a rearranjos administrativos, a FAE foi extinta, transferindo suas competências para o FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), autarquia federal, vinculada ao Ministério da Educação (MEC), por meio da Lei 9.649 (Caldas; Ávila, 2013).
5 A FAE publicou uma série de documentos contendo orientações básicas sobre: Constituição do Núcleo de Qualidade dos Alimentos, Orientação para Compra Descentralizada dos Produtos Básicos e Perecíveis, Prestação de Contas e Instruções de Preenchimento do Relatório de Execução Físico-Financeira. Os municípios deveriam atender também às exigências da Instrução Normativa, isto é, celebração do Convênio, adimplências do Tesouro Nacional, Certidão Negativa de Débitos com o INSS, Certificado de Regularidade Social com o FGTS, comprovante dos 25% da receita dos impostos da Educação e relatório físico-financeiro dos gastos do PNAE (SPINELLI, 1997).
Em 1999 encerram-se os convênios e os recursos financeiros da União passam a ser transferidos automaticamente. A partir do ano 2000 a transferência dos recursos federais fica atrelada a existência do CAE6 nos municípios, tornando a existência deste
conselho obrigatória para o recebimento dos recursos (Peixinho, 2013)
O ano de 2001 foi marcado pelo lançamento do “Projeto Fome Zero – uma proposta de política de segurança alimentar para o Brasil”, via Instituto da Cidadania, feito pelo então candidato a presidente, Luiz Inácio Lula da Silva, que em 2003, tornando-se presidente do Brasil, transforma o projeto Fome Zero na principal estratégia governamental para orientar as políticas econômicas e sociais do país (Graziano; Del Grassi; França, 2010).
O Programa Fome Zero foi estruturado para enfrentar a questão da fome, a curto e médio prazo, por meio de um conjunto de propostas, tanto de cunho estrutural, quanto local e emergencial, com o objetivo de dar acesso a uma alimentação saudável a população mais vulnerável (Graziano; Del Grassi; França, 2010).
Considerado um dos principais pilares do Programa Fome Zero, o PNAE sofreu avanços importantes neste período, destacando-se a revisão e o estabelecimento de critérios técnicos e operacionais, visando maior flexibilidade, eficiência e eficácia na gestão do Programa, tais como ampliação e fortalecimento do CAE, e as estratégias normativas para a atuação do nutricionista como responsável técnico do Programa (Peixinho, 2013).
O grande marco para a conquista do PNAE veio por meio da aprovação da Lei 11.947/09, regulamentada pela Resolução nº 267, fruto de um trabalho intersetorial do
governo federal com a sociedade civil, por meio do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), que instituiu para o programa as seis diretrizes explicitadas na figura 1 a seguir.
6 A Medida Provisória 1979-19 de 02/06/2000 e suas reedições estabeleceu composição, número e atribuições para o CAE, que passou a ter a seguinte composição: um representante do Poder Executivo, um representante do Poder Legislativo, dois representantes dos professores, dois representantes de pais de alunos e um representante da sociedade civil, com mandato de 2 anos. Atualmente, com a lei 11.947/09 em vigor, a composição do CAE passou a ser a seguinte: um representante do Poder Executivo, dois representantes de Entidades de trabalhadores da Educação e de discentes, dois representantes de pais de alunos e dois representantes da sociedade civil, com mandato de 4 anos (BRASIL, 2000 b).
Figura 01: Diretrizes do PNAE
Dentre os avanços proporcionados pela lei 11.947/09, destacam-se:
- Universalização do PNAE, atendendo também alunos do ensino médio e Ensino de Jovens e Adultos;
- Definição da educação alimentar e nutricional como eixo prioritário para o alcance dos objetivos do Programa;
- Parceria com o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), resultando na obrigatoriedade, por parte dos estados e municípios, em gastarem no mínimo 30% dos recursos provenientes do governo federal, em aquisição de alimentos da agricultura familiar, priorizando os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas (Peixinho, 2013).
Quanto aos cardápios oferecidos no programa, segundo a resolução 26/2013, estes devem ser elaborados por nutricionistas responsáveis técnicos; estarem em locais visíveis tanto na Secretaria de Educação, quanto nas escolas. Em relação as informações contidas nos cardápios, estes devem apresentar tipo e nome da preparação; ingredientes e consistência das preparações; valor calórico, carboidratos, proteínas, lipídios, fibras, vitaminas A e C, ferro, cálcio, magnésio e zinco de cada preparação e estarem de acordo com os parâmetros definidos na resolução para cada faixa etária; nome, assinatura e número da inscrição no Conselho Regional de Nutricionistas (CRN), da nutricionista responsável por sua elaboração; devem oferecer, no mínimo, três porções de frutas e
hortaliças por semana (200g/aluno/semana); e a oferta de doces e/ou preparações doces ficam limitadas a duas porções por semana (Brasil, 2013).
A seguir a figura 01 traz os dados atuais do programa quanto a sua abrangência, investimento financeiro e atores envolvidos.
Figura 02: Dados do PNAE
Fonte: FNDE, 2017
Por se tratar de um programa descentralizado, os estados e municípios optaram por diferentes formas de implementação do PNAE. Uma vez que este trabalho está sendo realizado no Município de Campinas, sentiu-se a necessidade de entender de que forma ocorreu a implementação do PNAE neste município, tema que será abordado no próximo item.
1.1 O Programa de Alimentação Escolar no Município de Campinas-SP
Este item do trabalho traz o histórico do programa de alimentação escolar no Município de Campinas-SP, e tem como objetivo elucidar a forma como se construiu a implementação do programa, e como está sua gestão atualmente.
No Município de Campinas-SP, o processo de descentralização do programa de alimentação escolar ocorreu no ano de 1984, por meio da assinatura do Convênio de Municipalização da Merenda Escolar, firmado entre o município e o governo do estado, que transferia para o município todos os serviços de operacionalização, permitindo que cada município imprimisse suas características próprias ao gerenciamento do programa (Nogueira, 2005).
No caso de Campinas, a gestão do programa de alimentação escolar, tanto das escolas municipais quanto das estaduais, ficaram a cargo do município, cabendo ao estado repassar para a prefeitura a verba que seria destinada aos alunos da rede estadual. É importante ressaltar esta característica, uma vez que esta pesquisa acontece em escolas da rede estadual, mas tem a prefeitura como gestora do programa (Nogueira, 2005).
A princípio, o programa de alimentação escolar ficou sob responsabilidade do Setor de Suprimentos e Transportes, vinculado à Secretaria de Educação, que tinha como função suprir a própria secretaria com materiais de consumo; gerenciar o serviço de transporte dos alunos da rede municipal oferecido pela prefeitura; e operacionalizar o programa de alimentação escolar. Dentre as principais dificuldades para a implementação do programa de alimentação escolar, estavam os relacionados a logística de distribuição dos alimentos, a falta de merendeiras nas escolas e a insuficiência de recursos financeiros (Nogueira, 2005).
No ano de 1989 a gestão do programa passa para a divisão denominada “apoio-nutrição”, órgão criado pela Secretaria Municipal de Educação, vinculado ao departamento pedagógico. No ano de 1992 a divisão “apoio-nutrição” passa a ser denominada “Coordenadoria de Nutrição” (Nogueira, 2005).
Até o ano de 1991 o cardápio da alimentação escolar de Campinas, como na maior parte do país, era composta exclusivamente por alimentos formulados. As condições de infraestrutura das cozinhas escolares, e a quantidade de merendeiras, eram insuficiente para a introdução de alimentos in natura nos cardápios. A partir de 1991, inicia-se a introdução de alimentos básicos8 no programa, porém os problemas recorrentes (com
infraestrutura e força de trabalho) eram dificultadores para a implementação do programa (Nogueira, 2005).
Vale ressaltar que nessa época as merendeiras eram contratadas por meio de concursos públicos. No caso das merendeiras das escolas municipais, eram denominadas de cozinheiras, em virtude da lei municipal n. 6767 de 1991 (Campinas, 1991), que
reestruturou o plano de cargos, empregos e carreiras da Prefeitura Municipal de Campinas, substituindo o cargo de merendeira pelo de cozinheira. A contratação era feita por meio de concurso público municipal. No caso das merendeiras das escolas estaduais, essas também eram contratadas por concursos públicos estaduais, com o cargo de serventes, que além de desempenharem o papel de merendeira, eram também responsáveis pela limpeza das escolas (Nogueira, 2005).
Tomada por uma onda de terceirizações dos serviços públicos na década de 90, em 1997, por iniciativa da Secretaria Municipal de Administração, inicia-se o processo de terceirização do programa de alimentação escolar de Campinas. Na época tal medida foi justificada devido os seguintes problemas encontrados na implementação do programa:
[…] dificuldades nas compras e distribuição dos gêneros alimentícios, gerenciamento inadequado dos contratos de aquisição de alimentos, mão de obra sucateada, equipamentos e utensílios das cozinhas sem condições de uso, precariedade na limpeza e conservação dos prédios, situação caracterizada por vícios e de difícil administração (NOGUEIRA, 2005, p. 73).
A implementação do modelo terceirizado, nas escolas da rede municipal e estadual, gerou diferentes opiniões e posicionamentos entre as secretarias da prefeitura. A secretaria de educação desde sempre foi contrária a tal medida, sendo confrontada pelas secretarias de administração, finanças, assuntos jurídicos e gabinete do prefeito. Na época, a formulação do modelo terceirizado da alimentação escolar ficou sob responsabilidade da secretaria municipal de administração, tendo a secretaria de educação somente o papel de informar dados relativos ao programa.
A concepção dos órgãos públicos que terceirizam seus serviços, em particular o de alimentação escolar, é a de que não terão mais a rotina complexa que envolve, principalmente [...] a logística de abastecimento de alimentos e a mão de obra operacional, que são as ações que constituem o alicerce do programa de alimentação escolar (NOGUEIRA, 2005, p. 71).
Diversos problemas foram constatados durante a vigência dos contratos com as empresas que terceirizaram o programa de alimentação escolar9, dentre eles
destacam-se a baixa qualidade dos alimentos destacam-servidos, acarretando baixa aceitabilidade por parte dos alunos; inadequação nutricional dos cardápios; quantidade insuficiente de determinados alimentos para suprir todos os alunos; denúncias de superfaturamento do programa (Nogueira, 2005).
9 A terceirização do programa de alimentação escolar do Município de Campinas iniciou-se no ano de 1998 e encerrou-se no ano de 2002 (NOGUEIRA, 2005).
Mediante tal quadro, no ano de 2001, no início de uma nova gestão na administração pública do Município de Campinas, optou-se pelo fim da terceirização e a retomada da gestão do programa pela prefeitura. A implementação do novo modelo de gestão do programa, denominada gestão compartilhada, iniciou-se em julho de 2002, por meio de um convênio entre Prefeitura Municipal de Campinas – Secretaria de Educação e a Centrais de Abastecimento de Campinas (Ceasa Campinas10). Segue no quadro 1 as
competências na gestão compartilhada do programa de alimentação escolar do Município de Campinas (Nogueira, 2005).
Quadro 1: Competências na gestão compartilhada
Secretaria Municipal de Educação (SME) Ceasa Campinas
Elaboração dos cardápios Adequação dos cardápios elaborados pela SME, mediante os alimentos disponíveis no estoque central (situado na própria Ceasa)
Aquisição de gêneros alimentícios por meio de licitação pública
Aquisição de gêneros alimentícios por meio de licitação pública
Implementação de programas de educação nutricional nas escolas da rede municipal
Contratação da empresa responsável pelas
merendeiras por meio de licitação pública e supervisão dos serviços prestados
Receber, estocar e distribuir os gêneros alimentícios para as escolas
Realizar visita técnica às escolas, por meio das nutricionistas
Fonte: CEASA, 2017
Vale ressaltar que para o modelo de gestão compartilhada do programa de alimentação escolar no Município de Campinas, levando-se em consideração que fica a cargo de cada município imprimir suas características próprias ao gerenciamento do programa, optou-se por manter a contratação das merendeiras por meio de terceirização, sendo de responsabilidade da Ceasa Campinas a contratação da empresa prestadora do serviço, por meio de processo licitatório, e acompanhamento do serviço prestado durante a vigência do contrato.
Atualmente, são distribuídos diariamente cerca de 60 toneladas de alimentos, que garantem a produção de aproximadamente 265 mil refeições, em cerca de 601 unidades escolares no Município de Campinas, dentre elas, escolas municipais, estaduais, salas de aula de jovens e adultos (EJA) e Núcleos Assistenciais. Todas as refeições do programa
10 Empresa de capital misto, tendo a Prefeitura Municipal de Campinas controle de 99% das ações (NOGUEIRA, 2005).
de alimentação escolar de Campinas são preparadas nas unidades escolares, seguindo os cardápios desenvolvidos pela equipe técnica (CEASA, 2017).
São mais de 15 (quinze) diferentes tipos de cardápios, elaborados de acordo com as necessidades da unidade escolar e faixa etária atendida. Segundo informações da Ceasa Campinas “as refeições são completas, com arroz, feijão, carne, legumes, salada, suco natural e sempre uma fruta de sobremesa” (CEASA, 2017). A definição do tipo de cardápio que atenderá cada escola é negociado entre a supervisora da Ceasa e a direção escolar. Os diferentes cardápios podem oferecer uma, duas ou até três refeições por período.
Dentre o quadro de merendeiras, atualmente estão contratadas 1012 (mil e doze) profissionais, por meio de contrato terceirizado, alocadas em 351 (trezentos e cinquenta e um) diferentes unidades escolares, municipais e estaduais11.
Diante do exposto neste capítulo, vê-se que o PNAE trata-se de um dos programas sociais mais antigos do Brasil, tendo passado por diferentes modelos de implementação. No Município de Campinas, os diferentes modelos de gestão do programa também estão presentes, pois uma vez que trata-se de um programa descentralizado, cada local imprime suas características particulares ao modo de implementá-lo.
11 Informação coletada junto a Base Serviços, empresa atualmente responsável pela contratação das merendeiras no Município de Campinas/SP.
2. TRABALHO
Posto que esta pesquisa tem como objetivo compreender o trabalho das merendeiras terceirizadas e seus desdobramentos, alguns conceitos se apresentaram como fundantes nesta discussão.
Neste capítulo trazemos diferentes bases teóricas que nos auxiliaram na discussão dos resultados desta pesquisa. São elas, a ergonomia da atividade, com foco na diferenciação entre trabalho, tarefa e atividade. Trabalho e gênero, com foco no conceito de divisão sexual do trabalho. E por último, trazemos questões relacionadas à terceirização do trabalho, mais especificamente no setor público.
2.1 Trabalho, tarefa e atividade segundo a ergonomia da atividade
Para este subitem traz-se a discussão quanto aos conceitos de trabalho, tarefa e atividade, utilizando como referencial teórico a obra de Guérin et al. (2001).
A rigor, uma análise do trabalho só seria possível levando-se em consideração três realidades: condições do trabalho, resultados do trabalho ou a própria atividade do trabalho, uma vez que cada uma dessas realidades são interdependentes e estão interligadas. Ocorre que, na prática, pela heterogeneidade que o termo trabalho carrega, as realidades que compõem o trabalho acabam sendo analisadas separadamente (Guérin et al., 2001).
Posto isto, as práticas científicas que se debruçam sobre o tema trabalho, constituíram-se a partir de diferentes pontos de vista. Para a ergonomia seu foco principal está nas condições de trabalho. Para as ciências econômicas o foco está no valor econômico e sociológico, produzido a partir das relações que se estabelecem entre os diferentes atores envolvidos. Já para as ciências psicológicas o foco está nos componentes mentais e afetivos que o trabalho carrega. Em suma, cada um dos campos está focado em diferentes pontos de vista do trabalho, porém, torna-se imprescindível que os outros aspectos, mesmo não sendo o foco das pesquisas, não sejam ignorados, lembrando-se que as realidades que compõem o trabalho são dependentes e interligadas umas às outras (Guérin et al., 2001).
Para o campo científico da ergonomia da atividade é fundamental diferenciar os termos tarefa e atividade de trabalho, uma vez que seu principal objetivo é conhecer o
trabalho real, levando-se em consideração os elementos que o influenciam (Guérin et al., 2001).
Quando questionamos um trabalhador quanto ao que consiste o seu trabalho, corriqueiramente eles usam de aspectos relacionados à tarefa, também conhecido como trabalho prescrito, para elaborar sua resposta, seja quanto ao que é produzido pela empresa/organização onde ele presta serviço, ou seja, pelo resultado que se espera de sua atuação dentro da organização (Guérin et al., 2001).
Podemos definir a tarefa sob dois aspectos. Primeiro, como um conjunto de prescrições definidas externamente pela empresa, passadas aos operadores12, com o
objetivo de atingir metas particulares. Segundo, quanto a necessidade de criar-se métodos de gestão, que viabilizem a definição e medição da produtividade, decorrentes da relação entre os gestos dos operadores e as ferramentas mecânicas disponíveis. Logo, a tarefa “é um resultado antecipado, fixado dentro de condições determinadas” (Guérin et al., 2001, p. 14), não podendo ser definida como trabalho.
Atividade, também conhecida como trabalho real, é entendida como a maneira em que os resultados são obtidos e os meios utilizados para isso. Na atividade leva-se em conta as condições reais e os resultados efetivos, analisando-se as estratégias utilizadas pelos trabalhadores, tanto físicas, quanto cognitivas, para alcançar os objetivos propostos (Guérin et al., 2001).
Convém então distinguir claramente três realidades:
A tarefa como resultado antecipado fixado em condições determinadas; A atividade de trabalho como realização da tarefa;
O trabalho como unidade da atividade de trabalho, das condições reais e resultados efetivos dessa atividade. (Guérin et al., 2001, p. 15).
Dado que a tarefa é imposta externamente ao trabalhador, não levando-se em conta as suas particularidades e suas opiniões quanto às escolhas feitas, consequentemente os trabalhadores desenvolvem estratégias de adaptação à situação real de trabalho, que façam frente as particularidades para a realização do seu trabalho. Entender estas estratégias é o objeto principal da análise ergonômica da atividade (Guérin et al., 2001).
A distância entre o prescrito e o real é a manifestação concreta da contradição sempre presente no ato de trabalho, entre “o que é pedido” e “o que a coisa pede” (Guérin et al., 2001, p. 15).
12 Toda pessoa que exerce uma atividade profissional, quaisquer que sejam suas características (Guérin et al., 2001, p. 1).
A atividade de um trabalhador pode ser entendida como o resultado de um compromisso complexo, considerando-se diversos fatores, tanto externos (objetivos determinados pela empresa, meios postos à sua disposição), quanto internos (características gerais e particulares do organismo humano, desenvolvimento cognitivo individual, e até mesmo a personalidade do trabalhador e seus projetos individuais), na busca pelas metas fixadas (Guérin et al., 2001).
Para atingir os objetivos, levando-se em consideração os fatores internos e externos, o trabalhador elaborará estratégias originais, que são objetos de constante ajustes e novas orientações. Esta construção recorre a uma combinação de diferentes níveis de organização da atividade humana, como a sequência de busca de informações e de ações bastante integradas, e num planejamento de conjunto, ligado às intenções do operador. A construção das estratégias traz consequências tanto para a saúde dos trabalhadores, quanto para a produção, além de colocar em evidência as competências desenvolvidas pelos trabalhadores, frequentemente não reconhecidas pelas empresas/organização (Guérin et al., 2001).
A variabilidade dos indivíduos está posta, logo, o trabalhador médio não existe. Cada trabalhador é único e carrega consigo suas histórias e sua própria experiência. Sendo assim, o mesmo posto de trabalho, ocupado por pessoas diferentes, apresentará diversas situações de trabalho específicas, exigindo que cada trabalhador desenvolva estratégias diferentes para fazer frente ao trabalho. Com a finalidade de alcançar metas, o trabalhador organiza suas atividades baseado nos objetivos gerais (fixados pela empresa), e, objetivos pessoais (que o trabalhador se fixa para conseguir alcançar a meta proposta). Dependendo da situação, o trabalhador dispõe de margens de manobras maiores ou menores, para atingir seus objetivos (Guérin et al., 2001).
Os trabalhadores lançam mão de diferentes mecanismos na construção das estratégias que fazem frente ao trabalho. Dentre elas está o papel do conjunto dos conhecimentos (saber fazer) memorizados. Uma vez que um dos mecanismos eficazes de mobilização da memória é associá-lo a situações parecidas, este mecanismo é utilizado na atividade de trabalho, para enfrentar as diferentes situações (Guérin et al., 2001).
Outro mecanismo desenvolvido pelos trabalhadores diz respeito à construção de sua própria representação do trabalho, de acordo com sua formação e experiência, estabelecendo ligações preferenciais em certas configurações da realidade e ações a realizar. O estabelecimento destas ligações está relacionado a um conjunto de saberes
organizados pelos trabalhadores, que o acessam dependendo das configurações da realidade (Guérin et al., 2001).
Frequentemente, a atividade de um trabalhador se articula com outros colegas, desta forma, a criação de estratégias que façam frente a esta situação também são necessárias. Conhecer o trabalho do outro é necessário para que uma colaboração ocorra sem atritos, sendo necessário no mínimo conhecer a organização geral do trabalho do seu companheiro, as diferentes fases de sua ação e os constrangimentos ao qual ele está submetido. Outro aspecto importante do trabalho coletivo relaciona-se a comunicação entre as pessoas, que pode ser explícita (dirigir a palavra a uma pessoa) ou implícita (ao ouvir o som de uma ferramenta, por exemplo). Em todos os casos, as comunicações se inscrevem num contexto, sendo interpretadas pelos trabalhadores de acordo com a sua focalização no momento, e seu conhecimento a respeito do trabalho do outro (Guérin et al., 2001).
A partir do anteriormente exposto, discute-se que os trabalhadores empregam saberes, frequentemente não reconhecidos por suas empresas/organizações, para criação de estratégias que viabilizam a realização do trabalho.
No próximo subitem discute-se as facetas do trabalho atrelado ao gênero. Acredita-se que tal discussão Acredita-seja pertinente a esta pesquisa, uma vez que a clasAcredita-se trabalhadora das merendeiras é formada quase que exclusivamente por mulheres.
2.2 Trabalho e Gênero – Conceito de divisão sexual do trabalho
Segundo a economia política clássica, a noção moderna de trabalho nos remete a duas definições. A primeira, antropológica, constitui o trabalho como uma característica geral e genérica da ação humana, passando essencialmente entre a relação homem e natureza. A segunda definição reinterpreta a primeira, ao justificar que a relação entre homem e natureza sempre se produz em condições sociais determinadas, trazendo para a discussão do trabalho dois tipos de relação: homem-natureza e homem-homem. Apesar de a segunda definição se mostrar mais abrangente, ainda assim ela é insuficiente, se levarmos em conta dois pontos. Primeiro porque parte de um modelo assexuado de trabalho, e, segundo, refere-se ao fato das relações suscitadas não serem apreendidas de maneira idênticas. Logo, estas duas definições mostram-se impertinentes ao consideramos as relações historicamente, que é o que torna possível considerar o sexo social (Hirata; Zarifian, 2009).
O surgimento de pesquisas que introduziram a dimensão sexuada nas análises do trabalho, serviu para questionar formalmente o desenvolvimento histórico do conceito de trabalho. É a partir desta premissa que Danièle Kergoat procede uma construção/reconstrução do conceito de trabalho, incluindo a este o sexo social e o trabalho doméstico. Surge a partir daí o conceito de divisão sexual do trabalho (Hirata; Zarifian, 2009).
O conceito de divisão sexual do trabalho foi criado na França, pelos etnólogos, com o objetivo de diferenciar o trabalho de homens e mulheres. Mas foram as antropólogas feministas, no início da década de 70, que trouxeram uma nova roupagem ao conceito, mostrando que não tratava-se apenas da divisão de tarefas por sexo, mas de uma relação de poder dos homens sobre as mulheres. Posto isto, a divisão sexual do trabalho é fruto das relações sociais de sexo, sendo adaptada historicamente e a cada sociedade, tendo como característica a destinação de trabalhos da esfera produtiva, de maior valor e reconhecimento, aos homens, e da esfera reprodutiva as mulheres. É também conduzido por dois princípios organizadores: o da separação, entre trabalhos de homens e de mulheres, e o da hierarquização, que traz o trabalho do homem como sendo mais valorizado do que o das mulheres (Kergoat, 2009).
O conceito de divisão sexual do trabalho foi fruto de um projeto coletivo, que tinha como objetivo, mais do que a constatação da desigualdade de gênero, repensar o trabalho, tendo como principal pilar o reconhecimento das atividades domésticas como sendo trabalho. Esta nova roupagem do trabalho, onde incluiu-se as atividades domésticas, considerando-as também como trabalho, trouxe uma nova conotação à família, não mais como uma forma de entidade natural, biológica, mas como um lugar de exercício de trabalho, trazendo como consequência a implosão da esfera de trabalho assalariado, até então pensado como trabalho produtivo, especializado, executado por homens brancos (Hirata; Kergoat, 2007).
A construção do conceito de divisão sexual do trabalho também é fruto da mobilização feminista, que se debruçou sobre a situação das mulheres na sociedade, tendo início no século XIX, principalmente no Continente Europeu e América do Norte. Num primeiro momento a mobilização foi na luta por “direitos iguais à cidadania”, tendo como resultado, entre as décadas de 20 e 30, conquistas importantes que romperam com algumas das expressões mais agudas da desigualdade entre os sexos. Dentre estas conquistas estão o direito ao voto, a propriedade particular e acesso à educação. Na década de 60 a mobilização passa a lutar por “direitos iguais”, colocando reivindicações voltadas para a igualdade no exercício dos direitos, questionando, ao mesmo tempo, as
raízes culturais destas desigualdades. A partir desse momento, o suposto caráter natural da subordinação mulher-homem é questionado, uma vez que esta é decorrente das maneiras como a mulher é construída socialmente (Pisticelli, 2001).
Dentre as correntes feministas que surgiram no final da década de 60, algumas vertentes do feminismo socialista, atrelam a origem da desigualdade das mulheres em relação aos homens à divisão do trabalho baseada no sexo, seguindo as argumentações de Engels, no livro “As origens da família, a propriedade privada, e o Estado” do ano de 1891, que defende a desigualdade entre os sexos, como resultado do surgimento das classes sociais, baseadas na propriedade privada. Outras correntes criticam essa posição, alegando que mesmo em sociedades socialistas, as hierarquias de gênero persistiram. As correntes mais radicais relacionam a desigualdade entre os gêneros a reprodução, dando inclusive como solução a reprodução de forma artificial (Pisticelli, 2001). Fato é que a desigualdade entre gêneros pode ser constatada também no mundo do trabalho.
Apesar da construção social da figura feminina estar atrelada à passividade, doçura e submissão, criando uma incompatibilidade entre a feminilidade e a produção, com a instauração do modelo capitalista de produção, esta força de trabalho se apresentou como um meio de potencializar o processo de acumulação, por se tratar de um trabalho mais barato, quando comparado com o trabalho masculino. No Brasil, a entrada das mulheres para o campo formal do trabalho ocorreu com a transição do colonato para o assalariamento da agricultura, trazendo como consequência uma transformação na condição feminina, que se viu inserida na organização familiar e no mercado de trabalho, desempenhando papel importante no auxílio ao sustento da família e geração de riqueza social. Por se tratar de uma sociedade patriarcal, o trabalho desenvolvido pelas mulheres se definiu como subsidiário e de menor relevância, perpassado pela ocupação de posições subalternas e menos compensatórias (Nascimento, 2016).
Para vários autores, especialmente os dedicados aos estudos de trabalho e gênero, o número de mulheres no mercado de trabalho aumentou substancialmente nos últimos anos, mas não foi suficiente para diminuir as desigualdades profissionais entre homens e mulheres (Gemma; Fuentes-Rojas; Barbosa, 2017). Segundo Guimarães e Hirata (2014), atualmente os estudos relacionados a gênero e trabalho tem ganhado cada vez mais espaço, uma vez que dão visibilidade a dimensões do trabalho ignoradas até então pelas ciências sociais, que ainda concebiam o trabalho a homens brancos e
qualificados. Como não há reconhecimento do trabalho doméstico gratuito, ocorre também a desvalorização social e monetária do trabalho doméstico remunerável.
2.3 Terceirização do trabalho
As transformações mais gerais ocorridas no capitalismo contemporâneo, em resposta à crise estrutural, devido ao esgotamento do padrão de acumulação, vieram com o fortalecimento do neoliberalismo, provocando mudanças na organização do trabalho e indivíduos, sobretudo as mulheres. A crise dos anos 70 traz como consequência uma nova ordem econômica e política, resultando em crescente liberalização econômica, internacionalização da produção de bens e serviços, redefinição do papel do Estado e reestruturação produtiva, gerando tensão no sentido de estabelecer uma regulação social do trabalho mais flexível, e com menor nível de proteção social (Krein; Castro, 2015).
Cabe ressaltar que a flexibilização do trabalho, dentre as inúmeras transformações pelas quais o mundo do trabalho passou, é a que mais persiste em se reinventar, seja pelas novas formas de contratação, utilização do tempo, remuneração do trabalho, solução dos conflitos, ou ainda pela maneira de pensar a organização do tempo e espaço do trabalho. Uma das formas de flexibilização do trabalho se dá por meio da terceirização, sendo utilizada pelas empresas como estratégia de gestão, com o objetivo de viabilizar de forma mais barata e flexível as suas atividades econômicas (Krein; Castro, 2015).
Segundo Antunes e Druck (2013) constatou-se no Brasil, nas duas últimas décadas, uma epidemia de terceirização que “contaminou” desde a indústria até o serviço público, não se limitando às atividades-meio mas presente também nas atividades-fim.
Por meio deste modelo de organização do trabalho, temos condições de trabalho e salariais que definem os trabalhadores de primeira categoria (composta por trabalhadores contratados diretamente) e segunda categoria (composta pelos trabalhadores terceirizados), onde a discriminação não se dá somente pela empresa contratante, como também pelos próprios trabalhadores, gerando um “apharteid que tem implicação direta sobre a potencialidade da ação coletiva e sindical” (Antunes; Druck, 2013, p. 221).
As diferenças entre os trabalhadores de primeira e segunda categoria podem se destacar por meio de piores salários, menor tempo de treinamento oferecido pelas empresas contratantes, jornadas de trabalho mais extensas, maior rotatividade no emprego, trabalho mais intenso e perigoso, estando mais vulneráveis a acidentes e adoecimento em consequência do trabalho. “Em síntese, a terceirização é o fio condutor da precarização do trabalho no Brasil [...]” (Antunes; Druck, 2013, p. 224).
Em relação ao recorte da questão do gênero atrelado à terceirização, os poucos estudos realizados mostram diferenciação entre mulheres e homens, ficando as mulheres submetidas a uma condição mais insegura, com maior rotatividade, menores salários e grande descumprimento dos direitos trabalhistas. Um fator relevante em relação a inserção da mulher ao mercado de trabalho se dá em virtude dos setores onde a presença da mulher é mais constante. Em média dois terços da força de trabalho do ramo de confecção, alimentação, atividades financeiras, saúde e educação são formados por mulheres, o que reforça a tese de segmentação do mercado de trabalho (Krein; Castro, 2015).
2.3.1 Terceirização no setor público
Anteriormente a crise da década de 70, o Estado organizava-se sob três dimensões interligadas: dimensão econômica – keynesiana – caracterizada pela ativa intervenção estatal na economia do país, com objetivo de garantir emprego à população e atuar em setores estratégicos para o desenvolvimento nacional; dimensão social – welfare state – com foco na criação de políticas públicas sociais, para garantir direitos básicos à população; dimensão relativa ao funcionamento interno do Estado – modelo burocrático weberiano – o qual cabia ao Estado o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. A partir de 1973 e mais fortemente em 1979, a crise do petróleo gerou uma grande crise mundial, que pôs fim à era de prosperidade iniciada no pós segunda guerra mundial. Como resposta a esta situação, o Estado encontrou três principais saídas, sendo estas, a redefinição do seu papel na economia nacional, a redução dos gastos públicos na área social, e a adoção de padrões gerenciais na administração pública (Abrucio, 1997).
Os padrões gerenciais na administração pública, atendem às orientações reformistas neoliberais do Estado enxuto, limitando o gasto com pessoal, com foco no equilíbrio fiscal, apresentando a terceirização como uma boa estratégia de alcançar tais objetivos (Santo; Costa, 2010).
Se a terceirização no setor privado justifica-se como estratégia de gestão, com o objetivo de viabilizar de forma mais barata e flexível as suas atividades econômicas, no setor público a lógica é parecida, apresentando-se como uma forma eficiente de desmonte do conteúdo social do Estado e sua privatização, sendo a principal ferramenta encontrada pelo neoliberalismo para atacar os pilares de um Estado social e democrático (Druck, 2017).
No Brasil, a implementação das políticas neoliberais tiveram início na década de 90, por meio dos programas de privatizações de empresas e de serviços públicos. A reforma do Estado ocorreu por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, de responsabilidade do Ministério da Reforma do Estado (Mare), tendo como base as experiências dos países anglo-saxões, lastreado na iniciativa privada, desregulamentação e desestatização, com foco no equilíbrio fiscal (Santo; Costa, 2010). A justificativa utilizada pelo Plano Diretor era a necessidade de uma administração pública gerencial, que se espelhasse em formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de funções (Druck, 2017).
Por meio do Plano Diretor institui-se áreas de atuação do Estado, sendo as atividades estratégicas do governo, exclusivas ao Estado; os serviços não exclusivos do Estado, como por exemplo, escolas, universidades, ambulatórios, hospitais, entre outros, deveriam ser publicizadas; a privatização dos meios de produção de bens e serviços estatais; e a terceirização das atividades ou serviços auxiliares, como limpeza, vigilância, transporte, entre outros, por meio de licitação pública (Druck, 2017). Ressalta-se que o processo licitatório para contratação de tais empresas, se dá por meio do menor preço apresentado no certame, o que carrega consigo a lógica da precarização do trabalho, além de uma via para o desvio do dinheiro público e o favoritismo (Maior, 2017).
É neste cenário propício, que surgem as primeiras terceirizações do PNAE, sendo o Município de Campinas-SP, uma das pioneiras a optar por este tipo de gestão.
Ainda na linha de implementação de políticas neoliberais, e da reforma administrativa do Estado, no ano de 2000 foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal13,
cujo o objetivo principal foi controlar os gastos públicos com o funcionalismo público. Como consequência, houve a inibição da realização de concursos públicos e o incentivo à terceirização, uma vez que os gastos com a terceirização não são computados como gastos com pessoal. Segundo Druck (2017), em relação ao volume de recursos pagos pelo Estado aos serviços subcontratados ou terceirizados, embora não existam dados sistematizados, os dados do Tribunal de Contas da União (TCU) apresentam-se como fontes importantes, que destacam no ano de 2004 um aumento expressivo dos gastos do Estado com terceirização em comparação com o custo do serviço público.
No que se refere a questão do trabalho feminino e a terceirização do serviço público, existe uma preponderância que o segmento de prestação de serviço, por apresentar características como baixa remuneração, trabalhos repetitivos, pouca exigência de qualificação, onde justamente as mulheres estão mais inseridas, sejam os 13 Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 determina um limite de despesa com pessoal de 50% da receita
principais alvos da terceirização, (Nogueira, 2017), podendo utilizar-se das merendeiras como exemplo.
Os efeitos da terceirização no setor público também são danosos sobre as condições de trabalho, no que se refere a baixos salários, precárias condições de segurança, maior exposição a riscos psicopatológicos e patologias do trabalho. Tais condições são indicativas de precarização do trabalho, que se agrava quando analisada sob a perspectiva de gênero, atuando mais intensamente quando se trata da força de trabalho feminina (Nogueira, 2017).
Diante o exposto vê-se que, apesar dos motivos que levaram a terceirização dos serviços públicos se apoiarem sobre a necessidade do Estado se adequar as novas demandas impostas pelas crises financeiras, e a necessidade de uma gestão mais eficiente, ao analisar os trabalhadores públicos terceirizados, deparamo-nos com uma realidade de baixos salários, alta rotatividade entre outros aspectos inerentes a precarização do trabalho.
No próximo capítulo discutiremos aspectos da implementação de políticas públicas, tendo como foco central os burocratas de nível de rua.
3. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Dado que o objetivo desta pesquisa é compreender o trabalho das merendeiras na implementação do PNAE e seus desdobramentos tanto para o programa, quanto para as próprias trabalhadoras, julgamos ser importante trazer para esta discussão elementos relacionados à implementação de políticas públicas, especificamente relacionados aos atores da linha de frente, também conhecidos como burocratas de nível de rua. Nesta discussão focaremos na atuação das merendeiras, enquanto burocratas de nível de rua, quanto a discricionariedade experimentada por estes atores, suas condições de trabalho e os mecanismos de enfrentamento desenvolvidos.
As políticas públicas operam por intermédio de sistemas complexos de tomadas de decisão, também denominada ciclo de políticas públicas, que metodologicamente podem ser divididas em formulação, implementação e avaliação (Lima; D’ascenzi, 2013). Segundo o trabalho de Ferreira e Medeiros (2016) é por meio da fase de implementação que coloca-se, a partir de uma série de decisões e ações, uma decisão de governo em prática, transformando o que é planejado em uma política pública, em serviços acessíveis à população.
Os primeiros estudos no campo da implementação tiveram início na década de 70, com tendência a analisar a implementação como um processo onde as políticas deveriam ser implementadas da forma como foram formuladas, não considerando as transformações que este processo acarreta, e desconsiderando a inserção de outros atores no processo (Lotta, 2014).
Estudos mais recentes, como o de Arrechte (2001), mostraram que acreditar na implementação de um programa realizado inteiramente de acordo com o desenho e meios previstos por seus formuladores é utópico, segundo a autora, na gestão de programas públicos é grande a distância entre os objetivos e o desenho do programa, tal como concebido por seus formuladores originais, trazendo como consequências, grandes diferenças quando comparadas às formas como as políticas foram formuladas, e como foram implementadas.
Segundo Lotta e Pavez (2010) a longa cadeia do processo de formulação e implementação de uma política faz com que esta passe por vários atores que transformam, adaptam, interpretam e criam novas regras, que vão transformando as políticas centralmente definidas. Segundo as autoras, a literatura carece de estudos que analisem a influência dos diversos atores, desde a formulação até a implementação das
