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O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território: da ideia à prática

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Academic year: 2021

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ISSN 2183-8992

Volume 4, Number 2, 2019

Special Issue: Políticas Públicas e o Ordenamento do Território

em Portugal - Uma análise crítica do PNPOT 1.0 e 2.0

Editor

Paulo Neto

Eduardo Medeiros

Guest Editor

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Public Policy

Portuguese Journal

Aims and Scope

Public Policy Portuguese Journal aims to publish high-quality theoretical, empirical, applied or policy-oriented research papers on public policy. We will enforce a rigorous, fair and prompt refereeing process. The geographical reference in the name of the journal only means that the journal is an initiative of Portuguese scholars.

Editor

Paulo Neto, Universidade de Évora, Portugal.

Editorial Board

Adriano Pimpão - Universidade do Algarve, Faculdade de Economia e Assembleia Intermunicipal do Algarve | Ana Lúcia Sargento - Instituto Politécnico de Leiria, Escola Superior de Tecnologia e Gestão e Centro de Investigação em Gestão para a Sustentabilidade | Anabela Santos - European Commission, Joint Research Centre, Smart Specialisation Platform, Institute for Prospective Technological Studies | Annette Bongardt - London School of Economics and Political Science, European Institute, CICP-Universidade de Évora, Instituto Nacional de Administração e UFP | António Ferreira Gomes - Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) | António Manuel Figueiredo - Universidade do Porto, Faculdade de Economia e Quarternaire Portugal | António Oliveira das Neves - Instituto de Estudos Sociais e Económicos (IESE) | Artur Rosa Pires - Universidade de Aveiro, Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território, e Unidade de Investigação em Governança, Competitividade e Políticas Públicas (GOVCOPP) | Emília Malcata Rebelo - Universidade do Porto, Faculdade de Engenharia, Centro de Investigação do Território, Transportes e Ambiente | Eric Vaz - Ryerson University, Centre for Geocomputation | Eduardo Medeiros - Universidade de Lisboa, Centro de Estudos Geográficos (CEG) e Instituto de Geografia e Ordenamento do Território (IGOT) | Francisco Torres - London School of Economics and Political Science, European Institute, PEFM, St Antony’s College, Oxford University e Católica Lisbon School of Business and Economics | Helena Saraiva - Instituto Politécnico da Guarda, Unidade Técnico-Científica de Gestão e Economia | Hugo Pinto - Universidade do Algarve, Faculdade de Economia e Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, Centro de Estudos Sociais (CES) | João Ferrão - Universidade de Lisboa, Instituto de Ciências Sociais (ICS) | Joaquim Mourato - Instituto Politécnico de Portalegre, Escola Superior de Tecnologia e Gestão | John Huw Edwards - European Commission, Joint Research Centre, Smart Specialisation Platform, Institute for Prospective Technological Studies | Jorge Miguel Bravo - Universidade Nova de Lisboa, Instituto Superior de Estatística e Gestão de Informação, Centro de Estudos e Formação Avançada em Gestão e Economia da Universidade de Évora (CEFAGE) e Observatório dos Riscos Biométricos da Associação Portuguesa de Seguradores | José Pires Manso - Universidade da Beira Interior, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas | José Reis - Universidade de Coimbra, Faculdade de Economia e Centro de Estudos Sociais (CES) | Lívia

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Libre de Bruxelles, International Centre for Innovation, Technology and Education Studies (iCite) e European Center for Advanced Research in Economics and Statistics (ECARES) | Miguel de Castro Neto - Universidade Nova de Lisboa, Instituto Superior de Estatística e Gestão de Informação | Miguel Poiares Maduro - European University Institute, Robert Schuman Centre | Paulo Neto - Universidade de Évora, Departamento de Economia, Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA.UÉvora), Centro de Estudos e Formação Avançada em Gestão e Economia (CEFAGE-UÉ) e Unidade de Monitorização de Políticas Públicas (UMPP) | Pedro Nogueira Ramos - Universidade de Coimbra, Faculdade de Economia e Grupo de Estudos Monetários e Financeiros (GEMF) | Raul Lopes - ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa, Escola de Sociologia e Políticas Públicas, Dinamia e Instituto de Políticas Públicas e Sociais (IPPS-IUL) | Regina Salvador - Universidade Nova de Lisboa, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas | Ricardo Pinheiro Alves - Ministério da Economia, Gabinete de Estratégia e Estudos (GEE) e Universiade Europeia (UE-IADE) | Rosário Mauritti - ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa, Escola de Sociologia e Políticas Públicas e Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES.IUL) | Rui Amaro Alves - Instituto Politécnico de Castelo Branco, Escola Superior de Tecnologia| Rui Leão Martinho - Bastonário da Ordem dos Economistas | Rui Nuno Baleiras - Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República| Rui Santana - Universidade Nova de Lisboa, Escola Nacional de Saúde Pública | Sérgio Caramelo - ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa, Escola de Sociologia e Políticas Públicas, Dinamia e Instituto de Políticas Públicas e Sociais (IPPS-IUL) | Teresa Noronha - Universidade do Algarve, Faculdade de Economia e Centro de Investigação sobre o Espaço e as Organizações da Universidade do Algarve (CIEO-UALG) | Vítor Gabriel - Instituto Politécnico da Guarda, Unidade Técnico-Científica de Gestão e Economia.

Cover Design

Cristina Brázio, Universidade de Évora

Typesetting

UMPP, Universidade de Évora

Publication Information

Public Policy Portuguese Journal is published online by Universidade de Évora and UMPP - Unidade de Monitorização de Políticas Públicas / Public Policy Monitoring Unit, Largo dos Colegiais, 2, 7000-803 Évora, Portugal.

Manuscripts are invited for publication

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ISSN 2183-8992

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Public Policy

Portuguese Journal

Volume 4, Number 2, 2019

CONTENTS

Editorial

5

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território: da ideia à prática.

João Ferrão

7

PNPOT alterado: (mais) uma oportunidade para a valorização da Geografia no

desenvolvimento do país.

José Alberto Rio Fernandes

12

O PNPOT 1.0 vs 2.0. Uma visão crítica da estratégia e modelo territorial.

Eduardo Medeiros

14

O PNPOT e a política de desenvolvimento rural em Portugal.

António Manuel Alhinho Covas

35

O PNPOT e os processos de cooperação territorial em Portugal.

Iva Pires

Emily Lange

52

The reasoning behind territorial governance in Portuguese spatial planning: The

“EU Funding Absorption Game”

José M. Magone

68

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Public Policy Portuguese Journal 2019, Volume 4, Number 2, pp. 7 - 11 © Universidade de Évora, UMPP - Unidade de Monitorização de Políticas Públicas

www.umpp.uevora.pt

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do

Território: da ideia à prática

João Ferrão

Instituto de Ciências Sociais, Universidade de Lisboa joao.ferrao@ics.ulisboa.pt

R

ESUMO

Este texto reconstitui de forma muito breve a história do PNPOT, desde a sua emergência como ideia (final dos anos 1990) até à sua aprovação como Lei (2007) e, mais recentemente, à sua revisão (2019), salientando a importância do ´efeito verão` num percurso pouco linear que parece avançar sobretudo em períodos em que os interesses sectoriais menos se fazem sentir, por ausência ou distração. O texto termina com um apelo a uma efetividade contínua dos vários instrumentos de ordenamento do território, bem como das práticas e dos dispositivos que lhes estão associados, independentemente das circunstâncias – ameaças ou oportunidades – com que o país se vai confrontando.

Palavras-chave: PNPOT, Políticas de Ordenamento do Território, Instrumentos de Gestão Territorial. JEL codes: O20, O21, O38.

1. OS GLORIOSOS ANOS 1990: VERÃO I

A ideia de um Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território surgiu no âmbito da preparação da primeira Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, a Lei n.º 48/98. Estávamos então no XIII Governo Constitucional (1995-1999). O domínio do ordenamento do território era tutelado pelo Eng.º João Cravinho (Ministro do Planeamento e da Administração do Território entre 28 de outubro de 1995 e 15 de janeiro de 1996 e, na sequência de uma remodelação pontual, Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território entre 15 de janeiro de 1996 e 25 de outubro de 1999). Durante esse período, o Dr. José Augusto de Carvalho manteve-se como Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território.

Do ponto de vista político, é sobretudo a estes dois governantes que se deve a conceção e consagração legal de um Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território como o instrumento de topo do sistema nacional de gestão territorial. Uma ideia inovadora para Portugal e globalmente incomum, já que instrumentos de âmbito nacional desse tipo existiam num escasso número de países. O Arq. Fernando Gonçalves, assessor do Ministro João Cravinho, foi, talvez, quem mais contribuiu, do ponto de vista intelectual, para a existência desse Programa, a partir de um árduo e sistemático trabalho de levantamento internacional num tempo em que não se podia contar com a preciosa ajuda da Internet e de motores de busca, ainda na sua infância, e em que os estudos comparativos de sistemas e políticas de planeamento na Europa davam os seus primeiros passos (CCE, 1997). Neste contexto de relativa rarefação de informação e de experiências, o caso da Suíça surgiu como um importante exemplo de referência.

Desbravava-se, portanto, um domínio novo em Portugal. A prática do planeamento no nosso país continuava muito centrada na dimensão urbanística e nos chamados planos diretores municipais de primeira geração, embora a elaboração dos planos estratégicos de Lisboa (1992) e de Évora (1994) e

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a criação do PROSIURB - Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos Planos Diretores Municipais (1994) denunciassem que estava a emergir, desde o início dos anos 1990, um novo ciclo em Portugal. Essa mudança replicava experiências inovadoras de outros países e refletia o debate em curso sobre a definição, à escala da União Europeia, de objetivos políticos e princípios gerais de desenvolvimento espacial para o conjunto do território (terrestre) europeu, bem expresso nos documentos Europa 2000 (CCE, 1990), Europa 2000+ (CCE, 1994) e EDEC – Esquema de

Desenvolvimento do Espaço Comunitário (CE, 1999). A década de 1990 foi, pois, um período de

viragem, tanto ao nível europeu como nacional. É durante esse período, embora retirando partido de contributos e experiências anteriores, que se consolidam muitas das ideias, dos conceitos, dos instrumentos e das práticas que virão a tornar-se prevalecentes nas décadas seguintes.

A ideia fundadora de um Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território em Portugal beneficia, portanto, da conjugação de uma oportunidade interna (elaboração da primeira Lei de Bases no domínio do ordenamento do território) e de um estímulo externo (construção coletiva de uma visão estratégica supranacional sobre o futuro do espaço europeu), verificando-se uma coalescência dos debates suscitados por cada uma dessas situações. Estando em causa perspetivas novas, para as quais as administrações central e regional e as entidades governamentais se encontravam, em geral, mal preparadas, esses debates mobilizaram os contributos de uma nova geração de académicos e consultores familiarizados com a bibliografia internacional sobre os temas e as orientações em discussão.

A Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo de 1998, Lei n.º 48/98, é aprovada na Assembleia da República em 30 de junho, promulgada pelo Presidente da República em 28 de julho e publicada no Diário da República em 11 de agosto. Inaugurou, aliás, o que parece ser um traço persistente que caracteriza grande parte da principal legislação sobre ordenamento do território – o facto, que não deixa de ser significativo, de as aprovações ocorrerem próximo do período de férias de verão, isto é, numa época ou de maior pressão para que se aprovem diplomas entretanto acumulados ao longo do ano ou de menor vigilância e capacidade de intervenção por parte dos responsáveis políticos e técnicos por políticas sectoriais “fortes”, que se poderiam opor aos objetivos de uma política transversal como a de ordenamento do território.

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território ganha, então, existência legal, deixando de ser apenas uma ideia, um projeto, uma ambição. A Lei n.º 48/98 define-o como um instrumento de desenvolvimento territorial de âmbito nacional e caracteriza-o de forma ampla e genérica: [as suas] “directrizes e orientações fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais” (art.º 9º, ponto 1, alínea a). Para além da identificação da relação hierarquicamente superior que estabelece com todos os outros instrumentos de gestão territorial, a Lei n.º 48/98 dispõe, no seu artigo 35.º, ponto 1, que no prazo de um ano será aprovado o diploma legal complementar que definirá o regime jurídico do programa nacional da política de ordenamento do território.

Inicia-se, nesse período, um debate interessante sobre o que deve ser este Programa Nacional, cujo longo nome leva a que comece a ser designado de forma abreviada por PNPOT. Nos dias 6 e 7 de abril de 1999, a Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) organiza um seminário internacional na cidade do Porto com o título genérico ´O Território para o Século XXI. Ordenamento do Território, Competitividade e Coesão`, mas que visava, no essencial, discutir o PNPOT. O livro de resumos publicado (SEALOT, 1999) relembra-nos que o seminário estava estruturado em quatro sessões: i) cenários prospetivos e opções estratégicas; ii) experiências

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por último, a imprescindibilidade de garantir uma adequada coordenação entre instrumentos de planeamento com âmbitos geográficos distintos, com destaque para as relações entre os níveis nacional e regional (nessa altura ainda não se usava o conceito de governança multinível). Por outro lado, e em paralelo, o seminário procurava promover o debate sobre como operacionalizar o PNPOT. Na síntese final, que tive o gosto de efetuar e redigir, eram formuladas três questões que tentavam resumir o essencial de dois dias de debate: De que estamos a falar? Quem deve conceber a formulação-base do programa? Como concretizar o plano [programa]? A natureza aberta e abrangente das três questões apresentadas como síntese do seminário mostra bem a distância que então existia entre a (relativa) clareza do que se pretendia e o (relativo) desconhecimento do caminho a percorrer.

Contudo, cinco meses mais tarde, em 22 de setembro de 1999, e cumprindo o prazo de 1 ano previsto na Lei de Bases para aprovar o diploma legal complementar que define, entre outros, o regime jurídico do programa nacional da política de ordenamento do território, é publicado o Decreto-Lei n.º 380/99. A Subsecção I da Secção II (Instrumentos de Âmbito Nacional) deste diploma, abarcando os artigos 26.º a 34.º, é totalmente dedicada ao PNPOT: noção, objetivos, conteúdo material, conteúdo documental, elaboração, comissão consultiva, concertação, participação e aprovação. As perguntas abertas e abrangentes que sintetizavam o debate ocorrido no Porto cinco meses antes tinham agora (alguma) resposta. Identificado o que se quer e como lá chegar, importava avançar, ou seja, cumprir a agenda, completar a fase de formulação, iniciar a de execução. Mas não foi o que sucedeu.

2. A ESFORÇADA PRIMEIRA DÉCADA DOS ANOS 2000: VERÃO II

A 25 de outubro de 1999, o XIII Governo Constitucional termina o seu mandato. Sem a liderança do Eng.º João Cravinho, a área do ordenamento do território perde fôlego durante o XIV Governo Constitucional (1999-2002). Não surpreende, pois, que apenas no período final do mandato deste Governo tenha sido aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 76/2002, de 11 de abril, que determina a elaboração do PNPOT. Três anos perdidos que refletem, por certo, a combinação de vários fatores: a reduzida prioridade atribuída à conclusão do processo legislativo iniciado com a Lei de Bases de 1998, elaborando e aprovando os diversos instrumentos de gestão territorial da responsabilidade do governo aí consagrados; alguma dificuldade, por parte das entidades da administração e dos gabinetes ministeriais envolvidos, de preparar o lançamento do processo de elaboração do PNPOT; e, talvez, a consciência da dificuldade de conseguir a aprovação, por parte de colegas de outras áreas governamentais, de um programa cuja natureza transversal implicaria uma inevitável “intrusão” da ótica do ordenamento do território em várias e poderosas políticas sectoriais.

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 76/2002, que determina a elaboração do PNPOT, atribuiu essa tarefa à Direcção-Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) com o apoio de uma equipa de projeto. Estando o XIV Governo Constitucional no final do seu mandato, será o Governo seguinte (2002-2004) a lançar esse processo. Após a constituição da equipa de projeto, coordenada pelo Prof. Jorge Gaspar, segue-se um longo período de elaboração, acompanhamento e concertação com as entidades públicas e da sociedade civil que integravam a comissão consultiva, em que a DGOTDU e o seu Diretor-geral, Arq.º João Biencard Cruz, tiveram um papel central. Posteriormente, e já ao nível do governo, desenvolveram-se as tarefas de concertação interministerial, aprovação da proposta técnica do PNPOT e sua discussão pública, aprovação da proposta de lei pelo Conselho de Ministros e envio para a Assembleia da República (AR). A Lei será aprovada na AR em 5 de julho de 2007, promulgada pelo Presidente da República em 4 de agosto e publicada no Diário da República a 4 de setembro de 2007 (Lei n.º 58/2007), confirmando o “efeito verão” antes assinalado.

Cerca de 11 anos após ter começado a ser idealizada, 9 anos após ter sido consagrada na Lei de Bases, e 5 anos após a Resolução do Conselho de Ministros que determinou a sua elaboração, atravessando os mandatos de cinco governos, o PNPOT é finalmente aprovado e entra em vigor por um período de 10 anos. E pur si muove!

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3. A CONSAGRAÇÃO NA SEGUNDA DÉCADA DE 2000: VERÃO III

Doze anos depois da aprovação do PNPOT 1.0, para recorrer à expressão usada nos textos que se seguem, é aprovada em 14 de junho, promulgada em 23 de julho e publicada em 5 de setembro de 2019 (ainda o “efeito-verão” …) a Lei n.º 99/2019, que constitui a primeira revisão do Programa Nacional da Política do Ordenamento do Território, isto é, e por paralelismo com a designação atrás referida, o PNPOT 2.0.

Comparando com o processo que levou à aprovação do primeiro PNPOT, este foi relativamente célere: em 2014 é publicado o Relatório de Avaliação do Programa de Ação 2007-2013, da responsabilidade da Direção-Geral do Território (DGT); em 2016 é aprovada a Resolução do Conselho de Ministros nº 44/2016, de 23 de agosto, que determina a alteração do PNPOT; em 2018 é aprovada a proposta de revisão do PNPOT (ou seja, mais do que uma mera alteração, conforme previsto no início) no Conselho de Ministros extraordinário de 14 de julho; e em 2019 é aprovada na Assembleia da República a primeira revisão do PNPOT, que dará origem à Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro. Por comparação com a primeira versão, o novo PNOT atualizou conceitos, léxico e prioridades temáticas, sofisticou a componente de comunicação infográfica, aprofundou o sistema de governação. Em suma, procurou incorporar as principais alterações entretanto ocorridas nos discursos e nas agendas política e académica ao nível global, da União Europeia e do país. Também se verificou a preocupação de melhorar as condições de execução do Programa, sobretudo no que diz respeito à capacidade de envolver e influenciar decisões, políticas e prioridades de investimento de sectores governamentais com um forte impacto territorial. A relação entre ordenamento do território e desenvolvimento regional, invocada desde que o debate sobre o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território se iniciou nos anos 1990, parece sair reforçada.

Retirando partido de uma experiência superior a uma década, é expectável que o novo PNPOT funcione, de forma mais sistemática e eficaz, como um referencial de planeamento, programação e negociação ao nível interno (isto é, entre diferentes tutelas governativas e entre distintos níveis da administração) e externo (articulação com as entidades da União Europeia e com os vários estados-membros). Mas as dificuldades e os obstáculos serão muitos.

Ao nível do sistema de gestão territorial, a eficácia e eficiência do PNPOT pressupõem a cobertura integral do país por Programas Regionais de Ordenamento do Território, o que torna urgente a elaboração e aprovação destes últimos. Mas de um modo mais geral, o impacto efetivo do novo PNPOT depende de quatro elementos-chave: a centralidade atribuída ao ordenamento do território na agenda política, a capacidade de liderança política dos responsáveis governamentais que tutelam esta área, a existência de sistemas de governança de base territorial e multinível eficientes, e o desenvolvimento de uma cultura de ordenamento do território por parte de decisores públicos e privados e dos cidadãos em geral.

4. EPÍLOGO COM OLHOS NO FUTURO: PARA ALÉM DO VERÃO…

As andorinhas chegam na primavera, os diplomas-chave de ordenamento do território no verão. As alterações climáticas têm vindo a alterar os padrões migratórios de muitas aves e algumas, como as cegonhas, tendem a tornar-se sedentárias: vêm cada vez mais para ficar.

Precisamos que o mesmo suceda no domínio do ordenamento do território. Não no sentido de distribuir ao longo do ano a produção legislativa que lhe diz respeito, libertando essa produção da síndrome “verão”, mas antes de estimular que a prática do ordenamento do território não obedeça a

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casos, seria excelente que pudéssemos afirmar em relação ao PNPOT o que hoje comentamos quando falamos das cegonhas: que veio para ficar.

No início do século passado, o rei D. Carlos publicou o Catálogo das Aves em Portugal: Sedentárias, de Arribação e Acidentais. Apenas a primeira categoria interessa aos instrumentos de ordenamento do território. As duas últimas, conhecemo-las bem. A reputação dos instrumentos de gestão territorial “de arribação” e “acidentais” não é a melhor e a sua utilidade nem sempre é discernível. Sedentarizemos, pois, os vários instrumentos de ordenamento do território, bem como as práticas e os dispositivos que lhes estão associados, para além dos vários verões com que as circunstâncias – ameaças ou oportunidades – nos vão confrontando. E coloquemos particular empenho em concretizar esse desígnio a partir do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, pois ele constitui a referência estratégica de todo o sistema de planeamento e gestão territorial e, mais importante, de qualquer visão sobre o futuro do país que leve em conta e potencie a sua diversidade geográfica. Não se trata de partirmos em busca do tempo perdido. Apenas temos de o recuperar rapidamente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Comissão das Comunidades Europeias (1990), Europa 2000. Perspectivas para o Desenvolvimento do Território da Comunidade. Uma Abordagem Preliminar, (C0M90) 544 final, Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, Bruxelas, 27 de novembro de 1990.

Comissão das Comunidades Europeias (1995), Europa 2000+. Cooperação para o Ordenamento do Território Europeu, Luxemburgo, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias (disponível noutras línguas em 1994).

Comissão das Comunidades Europeias (l997), The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies. Luxembourg, Office for Official Publications ofthe European Communities.

Comissão Europeia (1999), SDEC. Schéma de Développement de l 'Espace Communautaire. Vers un Développement Spatial Équilibré et Durable du Territoire de l'Union Européenne. Luxembourg, Office des Publications Officielles des Communautés Européennes.

D. Carlos de Bragança (Rei de Portugal) (1903 e 1907), Catálogo das Aves em Portugal: Sedentárias, de Arribação e Acidentais, Volumes I e II, Imprensa Nacional, Lisboa.

Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (1999), “Elementos para um Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território: Uma Visão de Síntese”, in Ordenamento, Competitividade e Coesão – Seminário Internacional, Resumos, Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, Lisboa, pp. 209-212.

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Referências

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