Estado, favelas e favelados: uma avaliação do Programa de Integração Urbana na região metropolitana de Belo Horizonte(PIU-RMBH): 1984/1991

Texto

(1).~.'. 1199300323 11111111111111111111111111111111111' ',,---_.--. .-. -. --. FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO. 2>. »>:. RENATO. GODINHO. NAVARRO,. ESTADO, FAVELAS E FAVELADOS: UMA AVALIAÇÃO DO ,. PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO URBANA NA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE. (PIU-RMBH) - 19~8~4~/~1~9~9_1. _. Dissertação a ser apresentada ao Curso de Mestrado em Administração Pública da EAESP/FGV, Área de Concentração "Administração e Planejamento Urbano", como requisito para obtenção do título d~ Mestre. Orientador: Prof. Sérgio de Azevedo. São Paulo -. Fund'ação. Fevereiro de 19.93. Getulio. Vargas. Escola de Administração de Empresas de Silo PBulo Bibliornca. 1199300323 '--- --~~:~~~----~. :. III. , 1/1.

(2) AGRADECIMENTOS. À Prof. Regina Sílvia Pacheco agradeço pela disponibilidade e pela orientação nos primeiros passos.. pronta. Ao meu orientador e agora, mais do que isso, amigo Sérgio de Azevedo registro meus agradecimentos pela competência, pelo profissionalismo, e pelo posicionamento solidário assumidos nesses anos de relacionamentp acadêmico. À minha esposa e companheira Lena, de quem recebi apoio. integral nos momentos difíceis, a compreensão e muita afetividade.. solidariedade. no. trabalho,. A meus filhos que me deram ajuda pequena no tamanho, mas grande no significado e muita compreensão pela ausência do pai naqueles momentos em que coincidiram com duas demandas: a ______~p=aterna e a profissional, agradeço a oportunidade dessa convivência amiga, propulsora do meu crescer.. Agradeço ainda: Aos meus colegas do DETEF pelo apoio em todo o período, seja facilitando, seja incentivando a continuidade do trabalho difícil; Ao amigo vice-reitor e demais colegas da Reitoria da UFOP de quem tive também o apoio essencial e o incentivo constante. À Socióloga Andréa Figueiredo, que me acompanhou e prestou auxílio em momentos importantes desta caminhada.. me. Ao Adão, meus agradecimentos pela disponibilidade, competência e profissionalismo nos domínios da informática; Aos técnicos e gerentes do PlU, em particular aqueles lotados na Divisão Social, pela disponibilidade e cooperação; À comunidade da UFOP, com particular ênfase ao seu segmento estudantil, pela demonstração efetiva de compromisso com a mudança, com a esperança e com dias melhores para a educação superior no .nosso país..

(3) l. À. Lena, minha mulher;. Aos meus. filhos Bruno,. José Carlos e Leninha;. Ao meu pai Olinto; À minha mãe Etinha. (de saudosa. memória).

(4) í. N. D. I. C. E. INTRODUÇÃO CAP. 1 O PIURMBH:UMAPROPOSTA-DE"MUDANÇA SOCIAL"...... 1 .1 - Gênese 1.2 - Finalidade, objetivos e articulação intra e inter-governamental 1.3 - Concepção metodológica básica do PIU 1.4 - Inserção institucional, metodologias de planejamento e ação e equipe técnica 1.5 - Abrangência geográfica e público-alvo 1.6 - Sub-programas/Linhas de Ação do PIU-RMBH Notas. CAP. 2. 8 8 11 15. 17. 19 21 24. INSTRUMENTOS CONCEITUAIS E METODOLÓGICOS PARA UMA AVALIAÇÃO DO PIU. Notas. PARA. 28. '.......................... 35. CAP. 3. PIURMBH: A EFETIVIDADE NA IMPLEMENTAÇÃO DOS SUB-PROGRAMAS 3.1 - Intervenções no sistema viário. 37 38. 3.2 - PIU-RMBH. nas vilas. 52. ação COPASA/PIU. 61. e en~rgia. 3.3 - Agua e esgoto. elétrica. nas vilas:. 3.4 - PIU e equipamentos. comunitários. 3.5 - PIU e ação interinstitucional coleta de lixo. 3.6 - O componente PIU-RMBH. 3.7 - Regularização. Geração. 87 na. de emprego. Fundiária. 95 e renda no. (Titulação). !... das Vilas. ... 125. 11 o tas. CAP. 4. PIURMBH,. 134 MORADORES. E MOVIMENTO. COMUNITÁRIO. Notas CAP. 5. PIURMBH:. BIBLIOGRAFIA ANEXOS. 101. 139. '.. . . . . . . . .. UMA EXPERIÊNCIA. CONSULTADA. DE MUDANÇA. SOCIAL?. ..... 153. ................................... -- - - - -. -. ---. -. - -- -. -. - -. -. - - --. 152. 160.

(5) Í. N. D. I. C. E. INTRODUÇÃO. .. CAPo 1 - O PIURMBH:. UMA PROPOSTA. DE "MUDANÇA. SOCIAL". 1.1 - Gênese; 1.2 - Finalidade, objetivos, articulação intra e inter-governamental; 1.3 - Concepção metodológica básic2 do PIU 1.4 - Inserção institucional, metodologias de planejamento ação e equipe técnica; 1.5 - Abrangência geográfica e público-alvo 1.6 - Os sub-programas. N o tas. .. CAPo 2 - INSTRUMENTOS CONCEITUAIS AVALIAÇÃO DO PIU CAPo 3 -. e. PIURMBH: A EFETIVIDADE DOS SUB-PROGRAMAS. E METODOLÓGICOS. PARA UMA. .. NA IMPLEMENTAÇÃO. Introdução 3.1 - Intervenções e manutenção nos sistemas viários 3.2 Implantação, manutenção e operação das redes de energia elétrica (CEMIG/PIU) 3.3 - Implantação, manutenção e operação das redes de água e esgoto (COPASA/PIU) 3.4 - Construção, manutenção e operação de equipamentos comunitários 3.5 - Implantação e operação de serviços urbanos (coleta de lixo nas Vilas) 3.6 - Sub-programa de geração de emprego e renda (GERAR) 3.7 - Legalização da posse da terra/Titulação dos moradores Cons ider açõe s N. -=F--=i=-:n=a=-l=' =s _. o tas. .. CAPo 4 -. MORADORES,. CAPo 5 -. PIURMBH:. MOVIMENTO. UMA EXPERIÊNCIA. BIBLIOGRAFIA/DOCUMENTAÇÃO ANEXOS. COMUNITÁRIO. E PIURMBH. DE MUDANÇA. SOCIAL?. . .. ;. ..

(6) ç. I N T R O D U. Com a dissertação entendendo-se. por. governamental. específico,. Urbana. caso. pretendemos (ou. objeto. estudo. para que avaliar. na realidade,. uma primeira. Integração ~------. - PIURMBH. (ou,. questão. uma. dimensão. se coloca:. de. por que. e. o PIU?. Destacamos. proposta. de. caso,. programa. um. Programa. de Belo Horizonte. assume,. e, portanto,. ---------. estudo). de. PIU).. Este avaliação. fazer um estudo de. a saber, o. na Região M~tropolitana. simplesmente,. Ã O. aqui. de dissertação. duas justificativas. defendida. apresentadas. na. em agosto de 1991:. "Espera-se que a relevância e utilidade do trabalho se se configure como uma contribuição para: (... ) "um fornecimento, ainda que de forma secundária e limitada, de subsídios teóricos e empíricos para a discussão acadêmica relativa à avaliação de políticas e programas governamentais, especialmente, com relação à avaliação de programas governamentais destinados às favelas e aos favelados" e para (..) "um conhecimento mais aprofundado e sistemático e uma análise crítica do PIURMBH/PRORENDA, sem dúvida importantes programas governamentais para as populações de baixa renda; o primeiro, em áreas faveladas da RMBH e com possibilidades de extensão para o âmbito estadual; o o segundo, em áreas urbanas e rurais de vários Estados brasileiros; "(Pág. 12) Esta importância quando. no. didática como,. Capítulo possível,. por. proposta inserção. exemplo, de. do PIU fica evidenciada,. 1 descrevemos. de forma sintética. as informações. institucional;. intra sua. mais relevantes finalidade. sua gênese,. articulação. a nosso. e. e. e do. de. mais. Programa. objetivos;. inter-governamental. metodologia. a. ver,. e. sua sua. planejamento.

(7) participativo,. sua abrangência. (geográfica. e público-alvo). e seus. sub-programas. o. Caracterizado fundamentais, como avaliar devem. uma segunda. em. a formulação. de hipóteses. do Programa?. Por sua grande. importância,. metodologia. no capitulo. de. avaliação. 2. linhas. básicas. questão. se. conceituais. e resultados. forma exclusiva. suas. e mais importante. o PIU? Que instrumentos. fundamentar. desempenho. PIU. coloca:. metodológicos. relacionadas. esta questão. onde registramos. proposta. e. e. com. o. foi tratada. de. nossa opção. &. por Figueiredo. pela. Figueiredo. (1986). Como capítulo. desdobramento. 1, onde o PIU se configura. social, adotamos de. impacto. demanda. dessa. o que os autores. proposta. e. com. como um programa. citados. denominam. ava~iação. de. efetividade. na. de. de. que, por sua vez e ainda de acordo com. uma. base. no. mudança avaliação. os. autores,. implementação. do. programa. Tal que (por. fato. não avaliaremos. significa. o PIU, seja pelo aspecto. ex., eficiência. eficácia. análise. organizacional),. (por ex., eficácia No. um corte na análise,. capitulo. sua. medida. em. eficiência. seja pelo aspecto. de. sua. financeira).. 3 fazemos a descrição. da efetividade. de. à. objetiva. e subjetiva. mais detalhada. e. a. de cada um dos. sub-. programas. Este complexo. capítulo. de reconstituição. exigiu. um. trabalho. árduo,. da ação inter-institucional. penoso em. e. seus.

(8) aspectos. mais. encontradas, executadas. relevantes; destacamos. as. grandes. dificuldades. neste mister, em relação às redes de água e ou. catalogação,. pela SETAS ou pela COPASA!SETAS com. etc.. de. mais. de. 5.000. fichas. a. esgoto. consulta, informações. de. cadastrais e outras difíceis atividades de pesquisa. A. relação. do. Programa. com. os. moradores. movimento comunitário (particularmente em relação às de. Moradores). e. seu. impacto. favelados das oito vilas Analisamos,. no. nas. condições. e. com. Associações. subjetivas. é analisada no capítulo. o. dos. 4.. capítulo 4, os efeitos e. impactos. do. PIURMBH na comunidade que ele pretendia abranger, a partir de uma visão. geral. crítica da "efetiya". participação. comunitária. na. concepção e condução do programa. Desenvolvemos nossas conclusões no capítulo. 5 avaliando. globalmente a efetividade do PIURMBH e tendo como parâmetros para a. síntese,. as. referências. conceituais. e. metodológicas. desenvolvidas no capítulo 2, o amplo material empírico descrito e analisado. no. capítulo. 3,. bem como. e. finalmente,. um. nümero. considerável de avaliações dos diretores e técnicos da SETAS, GTZ,. da. da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) do Ministério das. Relações outras. Exteriores instituições. ( realizadas separada ou governamentais bem como. conjuntamente) avaliações. e. feitas. pelos beneficiários do Programa e lideranças comunitárias. Finalmente, observamos que a especificidade do tema. da. dissertação apresentou como desdobramento um nümero significativo de. anexos absolutamente essenciais para a melhor compreensão. texto.. do.

(9) CAPÍTULO. 1 - O PIU-RMBH: SOCIAL". UMA PROPOSTA. DE "MUDANÇA. 1.1 - Gênese. As 1979. raízes do PIURMBH podem ser encontradas no ano. quando o governo Francelino Pereira, através do 111. Mineiro de. Desenvolvimento. estabeleceu urna de. Econômico. e. Social. (111. metas,. a. melhoria. da. qualidade. de. Plano PMDES) ,. cornoprioridade o "Desenvolvimento Social". suas. de. e. corno. vida. das. populações de baixa renda, em particular, da população favelada.. o acabado,. "milagre. os. objetiva. militar. tinha-se. problemas sociais se acumularam criando. urna base. para. (particularmente reivindicatório), andamento se. econômico". surgimento. o. de. movimentos a. abertura. do. regime. novos. movimentos. sociais política. urbanos. de. "gradual". e o partido oficial (ao qual pertencia o. desgastava progressivamente (tendo, inclusive,. sociais cunho. estava. em. governador) sofrido. urna. derrota nas eleições parlamentares de 1974). nesse contexto que, inserido no 111 PMDES, é. É. o. Programa de Desenvolvimento de Comunidades - PRODECOM. objetivo social. geral de desenvolver "urnapolítica de. lançado com. o. desenvolvimento. (através da participação comunitária)" junto à. população. de baixa renda em todo o Estado de Minas Gerais. Um. indicador. da importância deste. Programa. foi. sua do. inserção. institucional numa Secretaria poderosa. no. âmbito. governo,. a Secretaria de Estado do Planejamento. e. Coordenação. (SEPLAN-MG). 8.

(10) o. PRODECOM. foi, então,. comunitário. que significava. uma. "da função tutelar. crítica. Estado". e. supletiva. se. propunha. e indutora,. comunitárias,. a realização. este. programa. e concreta. de. ou paternalista. do. apenas. à "ação coletiva. cabendo. um. das. uma. função. organizações. o papel central.". técnicos. recursos. humanos. projetos:. melhoria. obras de saneamento Em PMDES. a. como. prática. ou 'doadora'. a reservar. Com esta concepção, recursos. justificado. o Programa. e financeiros. (recebendo,. e. da. materiais. nutricional,. básico e melhorias. e neste a Política. em. comunidade). melhorias. 1983, o novo governo. do entendimento. propunha. a aplicação. contrapartida, nos. seguintes. habitacionais,. pequenas. urbanas.. (Tancredo. Neves) propõe. de Ação Social é fundamentada. a. o. "as transformações sócio-econômicas das últimas décadas no Brasil e em Minas Gerais, fizeram-se acompanhar de mobilização da população que procurou conduzir suas reivindicações por meio de movimentos organizados como associações de bairro, conselhos comunitários, de comunidades, etc. Essa organização comunitária, enquanto intérprete das reivindicações populares, vem apontando para demandas em diferentes esferas, que serão atendidas pela estrutura de oferta de serviços públicos distribuídos pelas várias instituições do governo. Realizar trabalho conjunto será prioridade do governo nos próximos anos."(pág. 122) O princípio dessa integração tem como base "a participação social e como meta um entrosamente programático para melhor atendimento das reivindicações populares". explicitamente 9. ao. PRODECOM,. IV. partir. de que,. Referindo-se. de. o.

(11) Plano. afirma. e. aberta. causam grande impacto. o. continuou. mas, na prática,. viabilizar. orçamentariamente do. e ação. associações. pequenos. problemas. que. nas comunidades.. PRODECOM. cidades. para uma. as. com. a resolver. estadual. várias. já acumulada. integrada. comunitárias ,visando-se. aperfeiçoá-lo. poderá. à luz da experiência. ajustá-lo mais. que o governo. Estado,. um-Programa. como. apenas. como uma. pequenas da região. nível. de. "rubrica". para. obras e serviços. em. metropolitana. em. e. algumas vilas e favelas de Belo Horizonte. Outra mudança Secretaria. de Estado do Trabalho. interpretado. por. seu esvaziamento. da SEPLAN-MG. e Ação Social. alguns analistas. políticos. Entretanto,. 1987) outra. para. (SETAS) o que. a foi. como sinal claro de. e perda de "força institucional". (Afonso, Maria Rezende,. avaliação. foi seu deslocamento. no novo governo. (1) .. análise. é. feita. pela. missão. da GTZ (GTZ, julho 1986): "No terceiro trimestre de 1984, por ocaSlao de nova mudança de governo, o PRODECOM perdeu sua autonomia e foi incorporado à Secretaria do Trabalho. O objetivo desta providência foi reunir todos os programas da Secretaria que se dedicam à urbanização de favelas (PRODECOM, Frente de Trabalho e Procasa), para evitar interferências, i.e., introduzir uma política uniforme em relação ao grupo-alvo". (GTZ - Avaliação - Fase I - Pág. 48). 10. de.

(12) A. proposta de implementação do PIU-RMBH enquanto. um. programa piloto em algumas favelas de Belo Horizonte, significará essa tentativa de continuidade, de aperfeiçoamento e. ajustamento. do PRODECOM (mantida sua concepção básica) prevista no IV PMDES.. 1.2 - Finalidades,. Objetivos. e articulação. intra e. inter-institucional. Os Minas. Gerais. entre. a. Protocolos de Intenções firmados entre o Estado (Governador Tancredo Neves) e o governo. SETAS e a Prefeitura Municipal de. Belo. de. alemão. Horizonte. e em. julho de 1983, além de já caracterizarem um início de articulação inter-governamental e inter-institucional definem. com. muita precisão as finalidades e. objetivos. do. PIU. partindo do princípio de uma renovação urbana e consolidação. das. favelas e evitando, na medida do possível, remoções de famílias e demolições de moradias: "É objetivo principal do desenvolvimento proposto a integração física, econômica, social, administrativa e jurídica das favelas e seus habitantes à condição de cidadãos residentes na cidade de Belo Horizonte e, desta forma, beneficiários dos serviços urbanos e com todos direitos e deveres dos demais habitantes da cidade." (Relatórios de Entendimentos Mantidos Pág. 02). Tendo. como. referência essa. 11. finalidade,. os. projetos.

(13) foram. agrupados. (melhorias. no sistema. elétrica,. arborização,. Comunitários. nas. creches e oficinas c) Ações Diversas de. em quatro. barracas. unidades. grandes. viário,. ítens:. drenagem,. sistema. Urbanas. esgoto,. energia. etc.); b). educação,. de abastecimento,. de alimentos,. lazer,. profissional;. e abastecimento. cozinhas. Serviços. segurança,. e de aperfeiçoamento. na área de nutrição. de produção. Melhorias. água e. de telefonia,. áreas de saúde, de produção. a). (instalação. experimentais. e. etc.; d) Legalização. micro-. da. posse. (MPP), de. 1986,. da terra. A confirmou. "Matriz do Planejamento. a finalidade. do Projeto". e os objetivos. definidos. nos protocolos. de. intenções: Planejar, implementar e operar "projetos de integração física, econômica, social, administrativa e jurídica em áreas selecionadas à capacidade das Associações de moradores resultando desta experiência um programa a médio prazo para todo a RMBH".(Pág.02) A objetivo saber:. MPP. explicava. significaria "melhoria. atingir. Diferentemente. Estado. de. estadual,. Minas o. PIURMBH. de vida da. PRODECOM. que. organizacionais,. Gerais. a. concretização. deste. última do programa, população. de. a. baixa. da RMBH".. do. institucionais,. que. a finalidade. das condições. renda em áreas selecionadas. recursos. também. e. recursos. foi concebido 12. contava. humanos. financeiros. apenas. e materiais do. com do. tesouro. e tem sido implementado. como.

(14) um. dos vários projetos do "Programa de Viabilização. de. Espaços. Econômicos para as Populações de Baixa Renda - PRORENDA".. o. dos. inúmeros. programas derivados de acordos bilaterais de cooperação. técnica,. científica. PRORENDA,. e. por sua vez, constitui. financeira. entre. o Brasil. e. um. a. Alemanha;. portanto, sua vinculação à Diretoria de Cooperação Técnica. daí, (DCT). do Ministério de Relações Exteriores (MRE). No pela. PRORENDA e no PlU, o governo. Sociedade. Gesellschaft objetivo. fur. a. de Cooperação. através. de. Técnica. de. e. geração. consultoria, treinamento de. (Deutsche. estabeleceu. como e. conhecimentos. de. projetos-pilotos. representado. GTZ. Technische Zusammenarbeit),. transferência. experiências atividades. Alemã. alemão,. viabilizados recursos. com. humanos. e. compra de materiais e equipamentos financiados a fundo perdido. A. cooperação. se. diárias. e. regulares. assessores. e. funcionários. concretiza. de. uma. através. equipe. das. pequena. administrativos. atividades. de. chefiados. técnicos, por. um. coordenador alemão de alto nível, nomeado pela GTZ, instalado nas dependências da SETAS. Além. (2). disso,. a. partir. implementação. do. Programa,. peritos. em. áreas. alemães. são. de. demandas. concretas. requisitados. específicas,. tendo. na. eventualmente. predominado. assessoria/consultoria dos peritos na área de geração de. a. emprego. e renda. Os. peritos. são classificados,. 13. na. linguagem. técnica.

(15) corrente,. em ~peritos de curto prazo~. o Programa fixam. durante. algumas. residência. no. semanas. Brasil). (aqueles. que são contratados. fixando. residência Além. programa. em particular,. de emprego. do Programa,. SETAS avaliações Cabe estabelecida. merecendo. destacar. a este tipo de politica. três. Em sua concepção procurou. áreas. Municipais. alem~o. e. de. Educação. e,. e da. compatibilidade e. brasileiro. para. as. e. (e. municipal) de. populações. favelada.. (4). e desde o inicio de sua implementação, as agências. a COPASA. (PMBH) - na coleta saúde. alemães. e gerentes. estadual. para a população. elétrica),. de. sub-. gerenciamento. governamentais. nas diversas. (redes de água e. a Prefeitura. Municipal. respectivamente,. e da Saúde e outros. 14. órgãos. vilas. esgoto),. de lixo, SLU; na titulação,. educação. que. e seus objetivos.. e nas ações concretas. envolveu. (rede de energia. de. visivel. social,. algo a ver com sua finalidade. Horizonte nas. a. articular. Nesse sentido. no. (3). niveis:federal,. baixa renda, em particular,. CEMIG. acabam. os. dos técnicos. no geral positivas. aqui. aglomerados,. que. significativa. aos aspectos. quanto. e. prazo". longos e. (GERAR),. entre os dois governos,. Programa. longo. da GTZ, têm tido uma participação. entre os. tinham. muito. e renda. neste,. o. de. não. no pais).. que se refere. administração. ~peritos. para periodos. os coordenadores. no. assessoram. meses e que, portanto,. ou em. de uma participação. de geração. expressiva. ou. (aqueles que. de. a. Belo URBEL;. Secretarias e. agências.

(16) governamentais. (Vide ANEXOS. 1.3 - Concepção. Como concepção então. vimos. os. próprios. moradores. financeira", realidade. prática. - Agosto. de caráter. o. (ABC). cooperação. técnica. que. nos projetos. assistência. técnica. e. adequadas. à. que incorporem. os. de. trabalho. das comunidades".. pautou-se. desde. Avaliação. o. início. do PRORENDA,. para a Formulação. representa. o. a. Agência governo. enfatizou. a serem encaminhados. que. procedimentos. adotados. alemães". pelos. interferência. e ambiental. do PRORENDA,". bilateral,. metodologias. peritos. PIU. "Instruções. técnica. Cooperação. "implantados. também programa. ao qual estava vinculado.. No documento. buscar,. e recursos. propõe-se. com. conceituais-metodológicas. nacional. cooperação. cultural. a. 1998 - Pág 06). Entretanto, pelas referências. e. à. assumiu. sentido,. associações. "alternativas. sócio-econômica,. do PIURMBH. neste. no que se refere. adotando-se. conhecimentos,. de. suas. do PIU. o PIU basicamente. sejam elaborados. e. apenas. básica. do PRODECOM;. projetos. institucional. metodológica. anteriormente,. metodológica. que. NQs 1,2,3 e 4). garantam. uma. 15. Projetos. Brasileira brasileiro. necessidáde. para. as. "compatibilidade. pelas missões. e para isto propõe. a. de. de avaliação. o seguinte:. de na. de. se. negociações, com. os. da RFA e pelos.

(17) "O ponto de referência para a definição do trabalho a ser desenvolvido é a comunidade local, tendo em vista privilegiar as suas potencialidades e organização;" e "como método fundamental (destaque nosso) de trabalho, a participação da comunidade nas decisões relativas às ações a serem implantadas (... ) nas fases de planejamento, execução, avaliação e redefinição de proposições (estímulo a ação-reflexão)". E enfatizando o caráter educativo desta participação "deverão ser aplicados os princípios da educação comunitária nas várias etapas do trabalho, estimulando a V1sao crítica da realidade e objetivando aautonomia das comunidades" (também, destaques nossos). (Pág 17). Coerentemente então,. a seguinte. com. essas. metodologia. concepções,. o. PIU. propõe,. de implementação:. "A execução de obras de infraestrutura está entregue exclusivamente a associações de moradores, fato inédito no Brasil. O progresso do trabalho depende exclusivamente da capacidade das associações; a incrementação desta capacidade é uma das metas prioritárias do projeto. Merecem destaque a aplicação de tecnologia simplificada, a adaptação das normas da companhia estadual responsável pelo abastecimento de eletricidade e água, às condições especiais existentes nas favelas, uso de mão-de-obra local e, redução significativa dos custos, especialmente com relação à eventual execução através de empreiteiras externas." (1986, julho, Avaliação. Nessa "propiciaI se. Relativa. linha,. ª Fase o. como. partes. GTZ/PIURMBH). ~ - Proposta. Programa. a auto-administração. imponham. 31 -. das. estabelece favelas. integrantes 16. para Fase ~. como. de forma do. espaço. objetivo que. elas. urbano".

(18) pretendendo-se, dos favelados. em outras no sentido. palavras,. o. "desenvolvimento. social". que é assim expresso:. "O desenvolvimento social aqui não se limita à prestação de serviços públicos à população que e um dever do Estado, mas à visão de que esta prestação se constitua em desenvolvimento social à medida em que há um real engajamento da população". (destaque nosso). (PIURMBU "APUD" - Espaço Social Empresa de Consultoria, 1990 - Pág 02). 1.4 - Inserção. institucional,. nal, Equipe. O continua. sendo. Ação Social .1. centro. Social. (DSC).. A. equipe. (projetistas,. (SIES) e, nesta,. técnica. Além. com chefia. Finalmente,. na Diretoria. por. de trabalho. constituem. em uma. de. e de. Serviços. civís. "Divisão. arquitetos-urbanistas a. e. de. próprios.. chamada. "Divisão. e de. próprios.. a "Divisão Social". 17. foi. engenheiros. e local de trabalho. tem-se. do PIU. na Superintendência. organizados. arquitetos,. sanitaristas. de Planejamento. de Estado do Trabalho. formada. etc.),. e ambiente. disso,. também. é. Organizacio-. e gerenciamento. na Secretaria. calculistas,. com chefia. Projetos". e Método. (SETAS), mais especificamente. Comunitários. engenheiros. de coordenação. localizado. Infra-estrutura. Obras",. Técnica. Estrutura. formada. pelos.

(19) denominados. "técnicos. (categoria. profissional. sociais", ou. seja,. predominante),. assistentes. sociólogos,. sociais. pedagogos,. psicólogos e outros profissionais de áreas afins. Existe constituído cobrando as. também. setor. de. memória. do. Programa. por um ou dois técnicos que exercem suas. atividades. relatórios regulares dos demais técnicos e. ações/resultados. mapas,. um. do. PlU, através. de. etc; secretárias, datilógrpfas e. registrando. fotografias,. desenhistas. slides,. constituem. setores de apoio à implementação do Programa. Nos. seus projetos de coope~aç;ão_técnica (e,. também. no PlU) a GTZ tem adotado como método. Método. ZOPP - Ziel Orientierte Projeckt Planung - que. portanto,. planejamento. dé-.:. o. significa. "Planejamento de Projetos Orientados aos Objetivos". Aproximadamente de dois em dois anos, são realizados os chamados um. seminários ZOPPs sempre precedidos de um processo e. relatório. participantes. de. avaliação. limitado. de. (entre 20 e 30 técnicos, gerentes e diretores. das. instituições governamentais).. e. com. um. número. de. (5). Cada seminário ZOPP tem como resultado final uma Matriz de. Planejamento do Projeto (MPP), constituída pela finalidade. e. objetivos do Programa (ou Projeto), pelos resultados esperados. e. indicadores. de. sucesso,. meios. para. atingir. os. resultados,. pressupostos conjunturais e estruturais e por todas as atividades previstas para cada sub-programa ou sub-projeto. Nos sete anos de implementação do PlURMBH por nós avaliado foram realizados quatro. 18.

(20) ZOPPs e, portanto,. quatro MPPs. A avaliação. (em 1986, 88, 89 e 90).. dos técnicos. da SETAS em relação. ZOPP e à forma pela qual foram ~laboradas particularmente do. processo. decisório.. de. debates. técnicos,. sentido. e. linha. contradições. quanto. metodológica. básica. ao. processo. Com. propunha-se. PIURMBH. em 8 (oito) áreas. urbana. (com urna população Para. Santana. da Conceição. Serra",. Horizonte.. ( 7).. Em. (especificamente,. As. de Belo. na região. de. Horizonte. sendo. Marçola no. sudeste. desenvolvidas Nossa. (15.600. habitantes). chamado do. Senhora. "Aglomerado. município. de. Belo. (ANEXO 5). relação. Serra localiza-se. programa-piloto. de cem mil pessoas).. (9.000 habitantes). localizado. ZOPP. e do PIURMBH.. (6.000 habitantes),. (16.800 habitantes),. N. S. de Fátima. um. 1984, ações vêm. do Cafezal. do Método. dos. e população-alvo. faveladas. total aproximada. isso, desde. observações. do PRORENDA. geográfica. o. das. importantes. 1.5 - Abrangência. integração. da. e na mesma. constatam-se. com a concepção. e. discussões. pouco democrática. (6) Neste. nas Vilas. e. Método. as MPPs é bem negativa,. à uma condução. no que se refere. ao. a. ao. centro. Praça Sete de Setembro),. a sudeste/leste. Vilas. comercial. Santa Lúcia. de. Belo o. Aglomerado. e a aproximadamente (12.000 habitantes). 19. Horizonte da. 8 km; e Santa. Rita.

(21) de. Cássia. (11.700. (situado na região ver mapa no ANEXO. habitantes). Senhor. Prado dos. município. 6) também. população. Lopes,. a. e. que se. Essas. vilas. foram. habitacional,. imobiliária,. ao. (GTZ,. localizam. na. da RMBH. Relatório. da. e. centro. do. 7). - Relatório. A. da. Missão. para todo o Aglomerado. crescente. já existentes de. da. Lopes. região. ,selecionadas. Missão. Prado. (ANEXO. à. "devido. perigo. a uma ligação mais vantajosa,. a redes de infra-estrutura. no Programa.. pelas Vilas. habitantes. Lúcia". ações no Aglomerado. em 1983 (GTZ, "PIU-RMBH. foi- àe 2-0.000. de Avaliação"). incluídas. constituído. Santa. e a 7 km da Praça Sete -. desenvolve. norte/noroeste. estimada. densidade. estão. o PIURMBH. Passos e. "Aglomerado. sul de Belo Horizonte. Finalmente Pedreira. do. de. especulação. em matéria. e às obras. maior. de. custos,. já iniciadas". Avaliação. do. PIURMBH,. novembro/1983) . Em. novembro. "municipalização Horizonte,. (ruas e becos,. (ruas. e becos,. município creche). creche. centro. ampliação de. perspectiva. da. a GTZ e as Prefeituras um convênio. técnica. comunitário) do. na. e centro. Centro. Belo Horizonte;. em Betim;. comunitário). e. assinaram. da infra-estrutura. Sumaré. e. 1989. do PIU a SETAS,. Betim e Ibirité. "implantação. reforma. de. e. Posto. Vila S. Caetano. Vila Marilândia. para as. comunitário),. Social. S.J. (ruas e de. (ruas. (ruas e becos,. de. Belo. onde se previu. e social". e 31 de Março. chamada. Vilas Batista becos,. Saúde) e. creche. a. no. becos. e centro. em Ibirité.. Nesse. acordo. a. SETAS. figura como 20. e. "órgão executor",.

(22) mas. em. 1990, através. Prefeituras. de convênio. estas assumiram. SETAS apenas atividades. assinado. a execução. de supervisão. com. as. respectivas. dos projetos,. à. cabendo. e consultoria.. (8). (Contrato de Contribuição Financeira entre GTZ, SETAS e Prefeituras de Belo Horizonte, Betim e Ibirité, Quadro de Orçamento da Parte "A", novembro de 1989) 1.6 - Sub-Programas/Linhas No Relatório. da Missão. foram assim especificadas 1.. Capacitação. administração. as diversas. dirigentes. manutenção. manutenção. de ações integradas e municipais). entre. e as Associações. 6. Sub-programas. de nutrição,. Sub-programa. habitacionais No. grandes. Associação. e. (através da operação. de. Moradores. em. Prefeitura); da. infra-estrutura. de. Protocolo. urbanos. governamentais. através. (estaduais. de Moradores;. de emprego. e renda;. abastecimento. assistência. e ordenação. Minas ou. de. de serviços. instituições. de geração. projetos. de 1983. linhas de ação do PIU:. e operação. 5. Sub-programas. Estado. dos Alemães. e social;. 4. Implantação,. 7.. de. da posse da terra. Implantação,. técnica. de Avaliação. comunitária;. 2. Legalização 3.. de. de Ação do PIU-RMBH. e educação. técnica. sanitária; melhorias. para. do uso do solo. de Intenções. Gerais. sub-programas. e a Missão do PIU. ítens e assim detalhados:. (ANEXO 8) firmado. entre. de. GTZ,. foram. Avaliação agrupados. a) Melhorias 21. da. Urbanas. em. o os. quatro. (melhorias.

(23) no. sistema. viário, drenagem, água e esgoto,. arborização,. sistema. comunitários. nas. de. telefonia,. áreas de saúde,. energia. etc.);. educação,. elétrica,. b). Serviços. segurança,. lazer,. creches e oficinas de produção e de aperfeiçoamento profissional; c) ações diversas na área de nutrição e abastecimento (instalação de. barracas. de abastecimento, cozinhas experimentais. e. micro-. unidades de produção de alimentos, etc.; d) Legalização da. posse. da terra (serviços de topografia e medição, cadastro e demarcação de lotes, becos e ruas). Este. último. ítem. foi. mais. explicitado. Operacional 84/86: em primeiro lugar o processo de. área. da. Quatro. favela e decretação de Zona SE4. com. base na Lei do. PROFAVELA;. Plano. regularização. fundiária foi desdobrado em cinco fases sequenciais da. no. (delimitação. Setor. elaboração. Especial do. plano. urbanistâmo; levantamento histórico; parcelamento e titulação); Foram lotes no. estabelecidas. as metas de. titulação. de. 9.000. Agloemerado da Serra até maio de 1986; de 5.000. lotes. no Aglomerado Santa Lúcia até agosto de 1985 e, finalmente, 4.000 lotes no Aglomerado pedreira Prado Lopes até agosto de 1986. Fazendo sete. linhas. de. uma avaliação preliminar da implementação ação, temos o seguinte quadro:. o. das. último. sub-. programa (ítem 7) foi imediatamente descartado por razões que não conseguimos (algumas. apurar;. mudanças. em. relação. ao ítem. estatutárias, alguns. 22. 1,. pouco. treinamentos. foi. feito. para. os.

(24) .'. tesoureiros. das. Associações. relativas às obras, etc.). o. visando. à. prestação. de. (9).. sub-programa "nutrição e abastecimento". mostrou-se. inviável nos primeiros anos do PIU e foi abandonado. Entretanto, do. sucesso. ou. não. contas. os demais subprogramas, nas. respectivas. (10). independentemente. implementações,. foram. contemplados pelas diversas MPPs e Planos Operacionais no período objeto. de. nosso trabalho (1984-1991) e. tiveram. desdobramentos. que, a nosso ver, implicaram em atividades e ações relevantes. Por. essa. razão,. concentrar-se-á:. 1.. infra-estrutura. técnica. nosso. esforço. de. análise. na implantação, manutenção e. social. (sistema. e. do. operação. viário,. PIU da. energia. elétrica, redes de água e esgoto, equipamentos comunitários); 2.. na implantação, manutenção e operação. de. serviços. urbanos (no caso, o serviço de coleta de lixo implantado, mantido e operado no Aglomerado da Serra em especial); 3. no sub-programa de geração de emprego e renda; 4.. no. sub-programa. de. regularização. fundiária. (legalização da posse da terra) das vilas.. Estes que,. por. sub-programas. serão analisados no. sua vez e por motivos didáticos, será. sub-capítulos,. cada. um. contendo. específico.. 23. a. análise. capítulo. dividido de. um. em. 3 7. projeto.

(25) N. o. TAS. (1) A autora assim se expressa: "A desativação gradual deste Programa encontrou resistência por parte do movimento de favelados que desejava sua continuação. A UTP, ainda durante a campanha eleitoral, em debate com o candidato que posteriormente foi eleito, pediu expressamente que o Programa fosse mantido. Contudo, o novo governo, não só por considerar o programa paternalista e clientelista - crítica antiga do PMDB ao PRODECOM - mas também por não desejar fortalecer uma iniciativa que era o 'cartão de visita' da administração anterior, optou por introduzir-lhe uma série de modificações que acabaram decretando sua inviabilidade. Desse modo, o programa foi transferido da SEPLAN, órgão forte e central do governo, para a pouca prestigiada SETAS ...". Continuando sua análise a autora interpreta que o PRODECOM acabou "perdendo força institucional e se esvaziando". (2) No período 1984-1991,a participação da equipe técnica da GTZ no PIU foi coordenada pelos seguintes técnicos: o economista Brunke Brunken e os arquitetos-urbanistas Jorg-Peter Schmitter e Thomas .. (3)Somente no Seminário ZOPP de 1989 foi aberto um espaço para a a comunidade, por iniciativa da Divisão Social do Programa, participando líderes comunitários de algumas Vilas e o presidente da Federação das Associações de Moradores de Belo Horizonte FAMOBH.. ". (4) Consultados sobre a cooperação técnica alemã, os chefes de divisão do Programa opinaram da seguinte forma: "os alemães não se envolvem na política brasileira, são sinceros e muito organizados ao contrário dos americanos (arrogantes) e japoneses (centralizadores de informações): não foram autoritários, pelo contrário, foram liberais: a participação financeira da Alemanha tem sido muito pequena (de 15 a 18% do custo das melhorias urbanas); não sabemos o que tem por trás da cooperação, o fato é que objetivamente tem sido muito útil", o que estranho pois "na Alemanha a GTZ não é vista com simpatia e considerada uma instituição de direita "(Juarez, engenheiro, Div. de Obras, julho.91) "A cooperação técnica foi falha, especificamente na capacitaçào; do ponto de vista financeiro, pouco significativa: a participação, por outro lado, foi importante para segurar o PIU institucionalmente: os alemães são muito organizados e ensinaram ao lado brasileiro (e cobraram) modo e disciplina". (Marília, arquiteta-urbanista, Div. Projetos, m/d) "Apesar dos preconceitos (do tipo 'colonialismo', 'imperialismo', etc.) reconhece-se que o lado alemão tem tido um 24.

(26) papel decisivo no PIU e por omissão da SETAS se instalaram e ocuparam um espaçoi a prática autoritária foi secundária na coordenação e consultoria do Schmitter e da perita Petra e predominante na do perito Bernard Lieber." (Ines Barros, assisto social, Div. Social, m/d). (5) Constata-se na proposta e na concepção do PIURMBH absoluta sintonia entre a política do governo alemão para os problemas sociais dos países subdesenvolvidos e as políticas sociais do governo brasileiro em todos os níveis, ou seja: a nível federal, a nível do próprio governo estadual (onde se inseriu) e no âmbito da administração municipal. O I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PNDNR) com outras palavras respalda a linha conceitual do PIU ao propor "ações (...) orientadas para o atendimento das carências urbanas, especialmente nas periferias das grandes e médias cidades, onde se concentram "investimentos sociais nas áreas de habitação popular, saneamento básico. (...) saúde, nutrição e segurança (...) segundo estratégias que maximize a criação de emprego", melhorando a gestão urbana pela descentralização e "pela cooparticipação dos cidadãos no processo de organização do espaço (I PNDNR, 1983, p.241). Ao nível municipal, a Administração Hélio Garcia (1983/86) coloca através do documento "Diretrizes para o Plano de Ação Municipal" que "a construção de um projeto democrático para a sociedade brasileira exige que as camadas populares constituam e conquistem canais para a livre manifestação de seus anseios e direitos". A "ação comunitária e a política habitacional da Prefeitura (...) serão balizadas pelas seguintes diretrizes gerais: (...) "prioridade de execução aos programas de promoção social em vez daqueles de caráter exclusivamente assistêncialista; desenvolver política habitacional voltada prioritariamente ao atendimento da população com renda mensal abaixo de três salários mínimos, que habita as favelas e áreas periféricas: (...) dar ênfase as obras de reurbanização (...) das favelas" sobretudo àquelas de maior densidade demográfica "objetivando melhorar as condições de vida dos seus moradores". Coerente com essas diretrizes gerais, a Administração Municipal propõe em seu Plano de Habitação Popular "a legalização da posse da terra e a urbanização" das favelas "através da melhoria da infra-estrutura e de equipamentos urbanos", enfatizando a seguinte metodologia: "as equipes técnicas (...) não podem prescindir da participação dos moradores" estando a "comunidade" mais apta para "identificar os problemas e definir suas prioridades". Concluindo: "Todo esforço deve dirigir-se no sentido de que a comunidade a ser atendida tenha participação no desenvolvimento do projeto, expondo suas necessidades, propondo soluções, formulando alternativas e tomando parte ativa na implantação dos projetos".. 25.

(27) (6) Depoimentos coletados entre os chefes de Divisão: "O Método ZOPP é um "método de primeiro mundo e não do terceiro mundo; excelente, estabelece objetivos claros, a técnica dos cartões faz todos participarem, mesmo os mais tímidos; apesar de não ter funcionado muito no PIU, constituiu uma transferência de tecnologia" (Juarez, eng. SETAS/DSC/obras, julho/91) "Significou transferência de tecnologia; os três primeiros seminários são 'ZOPPs de cúpula' e correspondem a um primeiro momento no qual o planejamento é muito fechado; num segundo momento ocorre uma abertura repentina mais para o detalhamento da execução e para a cobrança dos técnicos; o papel do moderador é muito importante e ele pode manipular; a manipulação das idéias chega a causar indignação e isto aconteceu algumas vezes no PlU; há uma defasagem entre levantamento dos problemas e as propostas e os objetivos" e "a entrada do componente 'Geração de Emprego e Renda' (GERAR) no PIU ocorreu com manipulação no Seminário ZOPP. (Marília, arquiteta SETAS/DSC/Projetos, julho/91) "As Matrizes de Planejamento do Projeto (MPPs), derivadas dos Seminários ZOPPs, foram elaboradas a nível de cúpula; o método é rígido, bem cartesiano, impositivo; rigidez na moderação (o moderador acaba sendo antipático); limita a participação a aproximadamente 25 pessoas; parece um método mais adequado ao planejamento empresarial, de forma alguma é adequado para o trabalho social; a técnica de visualização pode ser aproveitada; avaliando o último seminário ZOPP (1991), o moderador considerou ter sido o mais difícil mas o de melhor resultado, segundo Inês, porque foram quebradas a rigidez e as ações bloqueadoras próprias do Método. Exemplos: discussão.programada excessivamente; tempo curto não dando para aprofundar a discussão sobre o GERAR. O moderador e consultor da GTZ Edgar Ricardo Von Bretner tem proposta de aperfeiçoamento do Método ZOPP no sentido de torná-lo mais flexível e democrático". (Inês Barros, assisto social, SETAS/DSC/Div. Social, jul/91) Os próprios alemães admitem relativa inadequação do Método ZOPP conforme depoimento de um dos coordenadores: "ideal é uma simbiose das técnicas de planejamento do primeiro mundo com as do terceiro mundo; é adequado ao planejamento do projeto, entretanto, deve ser um pouco adaptado e pode ser simplificado e a questão da participação do grupo-alvo deve ser considerada; deve ser mais flexível e focalizar mais 'processos'; há um certo exagero no detalhamento". (GTZ, Schmitter, março de 1991). (7) Na realidade o Aglomerado da Serra é composto pelas quatro vilas abrangidas pelo PIU mais a Vila N.S.Aparecida esta não incluída no Programa por motivos que não conseguimos apurar. (8) Como o processo de "municipalização" assumiu características bem específicas e nele a SETAS e (em outro nível, a própria GTZ). 26.

(28) assumiu um papel qualitativamente diferente daquele que exerceu em relação à experiência-piloto nas oito vilas optamos por limitar o objeto de estudo a esta experiência. Em novembro de 1983, a Missão de Avaliação da GTZ propôs um "assessoramente organizacional" às diretorias das Associações, visando à estruturação, entre outros, de um sistema adequado de informações e de um sistema simples de contabilidade; propôs também "medidas de formação para a melhoria da capacidade administrativa", tudo isso visando ao reforço da "capacidade de auto-administração das associações de moradores". Na Solicitação de Cooperação Técnica à SUBlN/SEPLAN-PR (maio de 1984), o Governo do Estado de Minas Gerais refere-se à Associação de Moradores como "o agente promotor e executor" que deve participar ativamente do "planejamento e, sobretudo, na execução das medidas do projeto". (9). (10) Quando, em maio de 1984 o governo de Minas Gerais enviou ao Ministério de Relações Exteriores sua "Solicitação de Cooperação Técnica Recebida do Exterior"/SCT, relativa ao PlU-RMBH assim definiu os projetos demonstrativos relativos à área de "Nutrição e Abastecimento: "- integração pequeno produtor-consumidor através de barracas de abastecimento; - instalação de cozinhas experimentais para melhoria nutricional da população; - apoio a pequenas unidades de produção visando à elaboração e comercialização de produtos caseiros;" (Minas Gerais, Secretaria do Governo, 1984) Os sub-projetos listados acima foram abandonados: a criação de caprinos pela falta de alternativas de alimento e as barracas comunitárias, pela absoluta dependência do Estado (Aval. SETAS/SPC, 1987). Quanto aos demais não se conseguiu identificar as-razões det-at--procedimento. O fato é que no Plano Operacional 84/86 o componente "Nutrição" se resumiu ao projeto de execução de 7 (sete) hortas de 250 m2 cada uma, distribuídas em cada Vila com exceção de Prado Lopes onde foi planejada uma horta apenas para o Aglomerado. Foram previstos recursos financeiros para a execução dos serviços (terraplenagem manual, contenção do terreno com pequenos muros, preparação do terreno e construção de cerca e porta) e para a compra de sementes, adubos e ferramentas. Entretanto, a proposta das hortas fracassou, segundo os técnicos do PlU, pela falta de espaços livres nas Vilas, todas elas com elevados índices de densidade populacional. Apenas na Vila Santa Lúcia foi implementado e teve continuidade o projeto de hortas comunitárias, devido, principalmente, ao esforço pessoal de uma liderança comunitária.. 27.

(29) CAPo 2 -. A permitem segundo de. finalidade,. caracterizá-lo Figueiredo. impacto".. autores). de mudança. seguindo. não o grau de. especificamente,. o. do. PIU. social o que, "avaliação. pensamento. "eficiência". dos. ou. de. e "substantiva". objetiva. as mudanças. quantificáveis). e relacionadas um estudo. do. em decorrência. do tipo. Programa. objetivamente. com suas metas e objetivos. comparativo. das. avaliação. uma. cabe. "subjetiva". por efetividade. desenvolvido. metodologia. mas sim o seu grau de "efetividade".. (mensuráveis,. do Programa. e a. (1986) exige a chamada. (e ainda. de aferir. "objetiva",. entendendo-se ocorridas. caso. do Programa,. efetividades. objetivos. como um programa. Neste. Mais. os. & Figueiredo. trata-se. "eficácia". é. INSTRUMENTOS CONCEITUAIS E METODOLÓGICOS PARA UMA AVALIAÇÃO DO PIU. das. ações. Nesse caso. "antes" e. "depois". com dados quantitativos. A efetividade de. comportamento. Programa. aos. palavras. refere-se. relação. e. subjetiva. da. anseios. ao Programa. ao. da. ações. em. e do. outras. população. por ele ocasionadas. em ao. comunitárias. (1). está relacionada. nas condições. de valores. resultados. dessa. e da organização. substantiva. e. população-alvo;. grau de satisfação. cultura. qualitativas/substantivas conceitos. das. bem como as alterações. A efetividade. -. adequação. e demandas. nível da consciência,da. -. trata das mudanças. com mudanças. de vida da população,. com. --. de democracia,. igualdade. entre outros. 28. e justiça. social na sociedade,.

(30) Julgamos fundamentais. os. na. conceitos. avaliação. políticas governamentais. da. anteriormente efetividade. referidos. como. substantiva. das. desde que, preliminarmente, eles. sejam. devidamente qualificados e articulados entre si. Alain reflexão em. Touraine. (1990),. a. nosso. ver,. aprofunda. a. sobre a democracia e a igualdade,relaC::ionando, também. nossa. opinião, os dois princípios com. muita. propriedade. e. acuidade. Segundo. ele,. a Democracia. pressupõe. três. condições. fundamentais: a primeira delas refere-se à diminuição ou das. distâncias. culturais; atores. a. um. criação. das. desigualdades. econômicas,. segunda diz respeito à existência. sociais --autônomos e. representativas de. e. representados. em. sólidas. A última relaciona-se com a. processo permanente de descentralização e. e. multiplicação. de. "espaços. de. redução. sociais. e. formação. de. instituições existência. política. negociação,. com. a. espaços. democráticos, espaços de decisão nas indústrias, nas cidades,. em. qualquer tipo de organização". O. mesmo Touraine, em seu artigo "As Possibilidades. da. Democracia na América Latina" (Í986), faz referência a uma quarta condição: a separação entre Estado e sistema político, cabendo. a. este a mediação dos interesses sociais. Nessa mesma linha de reflexão, Celso Lamparelli. (1987). sugere um novo processo de planejamento adequado à construção uma. sociedade democrática, no qual o objetivo seria. 29. "a. de. redução.

(31) das. desigualdades. (ou à ampliação da equidade)" num. quadro. de. "amplas e livres organizações políticas e sociais ...". Sobre. a. análise. políticas. de. contemporânea. governamentais,. Celso. precisamente. da. temática. distribuição. e redistribuição de poder, o papel do conflito,. processos. de. decisão,. Lamparelli. argumenta. clássica. a. das. repartição. teorias. de. trata. ela. que. sociais. custos. e. a os. benefícios. sociais . Nota-se. que. Lamparelli,. nessa. assertiva,. última. introduz os conceitos de "distribuição" e "redistribuição", o que permite. supor. conceitos,. que estão associados ou. correlacionados. com. os. e. de. por ele referidos anteriormente, de democracia. equidade. A legítima. nosso. ver,. essa associação não. só. é. possível. como também enriquece conceitualmente a análise de. e uma. política governamental. Segundo. Lowi. (1966),. as. políticas. distributivas. caracterizam-se pela facilidade com que podem ser desagregadas. e. seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem. obediência a qualquer critério mais geral. e. universalista.. Para ele, "a 'patronagem' ou 'clientelismo' (...) podem ser (...) considerados como sinônimo de 'distributivo' (...)". Ainda dentro desse. pensamento,. afirma. que,. ao. contrário,. as. políticas. redistributivas, além de se orientarem por critérios mais. gerais. e universalistas, "atingem categorias do tipo das classes sociais ou. alguma. coisa. próxima. disso: 30. ricos. e. pobres,. grandes. e.

(32) pequenos, uso está. da. burguesia. e proletariado.. propriedade,. em. questão. desigualdade. em relação. governamentais. democráticos. substancial. através. da. benefícios. sentido. para. do progresso. pequenos. dos grandes. classes. da. dominantes. em. si,. o não. igualdade. ou. e. redistributivistas. decisório. das. está. políticas. as. e contribuem. desigualdades. propriedade,. da. renda,. dos. e cultural.. implícita. premissa. a. de. sociais,. e tecnológico. no processo,. proprietários. proprietários),. que. igualitárias. científico. ou de uma direção. pobres,. portanto,. a reduçao. proposição. mas a. não é. (... )".. no processo. redistribuição. Nessa. das. afirmar,. envolvido. mas a propriedade. de tratamento,. à posse. democráticas,. abrem espaços forma. por exemplo,. a igualdade. Podemos. O objetivo. de. um. a saber: dos ricos para os. para os não proprietários. das elites. para as. para as dominadas. camadas. (ou. populares,. ou subalternas. e. assim. por diante. Essa observação ocorrer. e, muitas. redistribuição. As tentativa. avessas". referências. no Brasil,. uma. espécie. de. recursos. dos. de renda média e alta.(2). anteriores. às seguintes. respondidas,. pelo fato de que pode. em que se transferem. para as camadas. de resposta. preliminarmente nortearão. vezes tem ocorrido. "às. setores populares. se faz necessária. devem,. indagações. constituirão. nosso trabalho:. 31. então,. balizar. fundamentais as. hipóteses. a. que, que.

(33) PIURMBH,. 1.. Até. em. sete anos de implementação. realizou. que ponto, em que níveis e em que. mudanças. significativo. e. que. causaram. de. um. seus. impacto. aspectos. o. subprogramas, objetivamente. positivo na melhoria das condições de. vida. da. população-alvo? 2. do. PIU?. Como os moradores receberam os. Que. nível. de. compatibilização. resultados/produtos ocorreu. entre. esses. resultados/produtos e as demandas e aspirações das comunidades? Em. outras. palavras,. qual o nível. de. "efetividade. subjetiva". alcançado pelo Programa? 3. As ações do PIU implicaram substantivas. mudanças qualitativas. nas condições de vida dos favelados atingidos. e. pelo. Programa e, neste sentido, foi efetivamente democrático e mostrou um. potencial. processo. redistributivista?. participativo. Quando, como. se configurou enquanto. um. e. onde. o. processo. de. apontaria para o abandono. de. efetiva democratização do Estado? A nossa primeira alguns. objetivos. resultados ~ \. e. hipótese. redistributivistas e as limitações. produtos. do. PIURMBH.. Apesar. possivelmente demonstrar que o Programa bem. positivo. alguns. no. aspectos. exemplo,. no. que se refere a uma. disso,. se refere à. alguns. deveremos. teria causado um impacto melhoria. substancial. das condições de vida dos favelados. que. de. infra-estrutura. urbana. como,. de por. (sistema. viário, água e esgoto e energia elétrica). Além. disso,. tudo. leva 32. a. crer. que. tais. melhorias.

(34) dificilmente. teriam. tradicionais. do. sido viabilizadas pelos canais. tipo. 'distributivista'. normais. (clientelismo. e/ou. paternalismo) ou 'assistencialista' ou, então, através da administrativa dos governos municipal e estadual ou,. ou. rotina. finalmente,. através de ações autônomas e independentes dos próprios favelados (via mutirão e outras formas de auto-construção).. A. Segunda. predominado positiva. é de. que,. provavelmente,. entre a população beneficiária do PIU uma. de. favorável. Hipótese. suas. ao. ações e resultados,. Programa. em função. de. um se. estado. teria. avaliação. de. espírito. solucionarem. certas. carências graves e históricas das favelas por ele abrangidas. Finalmente, com. a. "efetividade. possivelmemte, foi. nossa Terceira substantiva". do. PIU. conseguiremos demonstrar que a. insuficiente para se configurar. substancial. Hipótese. das. está e,. condições de vida dos favelados. caso,. nesse. sua. uma mudança. relacionada. contribuição. qualitativa. e. envolvidos. no. Programa, apesar da expressiva melhoria no acesso a diversos bens públicos e equipamentos urbanos de consumo coletivo. Embora retórica. o. "discurso". do. PIU. tenha. redistributivista, na prática e no essencial. constituído. em. a. privilegiado. um programa governamental básicamente. teria de. distributivista; alguns de seus subprogramas, no entanto,. se. cunho teriam. demonstrado grande potencial redistributivista, não somente fato. de. ter ocorrido uma provável redistribuição 33. de. renda. pelo da.

(35) população-alvo (ainda que sob a forma indireta), como também pelo caráter. predominantemente. universal,. não. clientelista. e. não. paternalista do processo de implantação, manutenção e operação. (3). Além. disso,. ("participação. ativa. apesar dos. participativa. retórica. da. moradores. em. todos. os. níveis. e. processos", "auto-administração", etc. SETAS e GTZ, 1987, 1988) o envolvimento restrita. e. palavras,. favelados no PIURMBH teria se dado. instrumental" (Azevedo & Prates, seria. "delegaàa", atores. dos. uma. participação. predominantemente. controlada e permitida e não uma. sociais. autônomos. e. com. 1990).. de. "forma. Em. outras. limitada,. participação. organizações. como. representativas. sólidas e legítimas. Finalmente,. é possível que consigamos. demonstrar. apesar da abertura de vários espaços de participação e C9IIL _. a. comunidade. e de uma. certa. democratização. do. que. discussão processo. decisório no PIU, tais fatos possivelmente não seriamsuf_i_cientes (de acordo com os parâmetros por nós assumidos anteriormente com base no pensamento interior do. de Touraine e Lamparelli) para configurar, no. Programa e em suas ações externas um exemplo efetivo. de democratização do Estado.. 34.

(36) N o TAS (1) Com relação a "efetividade subjetiva" consideramos necessário Figueiredo utilizar as próprias palavras de Figueiredo & destacando um trecho para comentário posterior: "...a efetividade subjetiva torna-se o critério de aferição de mudanças psicológicas, de mudanças nos sistemas de crenças e valores e, notadamente, tem a função de aferir a percepção da população sobre a adequação dos resultados objetivos dos programas aos seus desejos, aspirações e demandas (destaque nosso). Ou seja, o nível de bem estar social. tem de ser julgado por esta dimensão também. ". sujetiva. Na avaliação do PIU quanto à sua efetividade sujetiva estaremos, então, utilizando esse conceito em sua acepção essencial e restrita destacada acima; ou seja, pretendemos identificar em cada subprograma e no geral, o nível de satisfação ou não dos moradores das Vilas em relação às ações do Programa.. (2)No Brasil, por exemplo, ocorreu tal processo no Sistema Financeiro da Habitação (décadas de 70/80), onde os assalariados assalariados, via FGTS, e os pequenos poupadores, através da caderneta de poupança, subsidiaram financiamentos para as classes classes médias e altas na construção de suas moradias. (Andrade & Azevedo, 1982).. (3) O que se está discutindo aqui é o possível potencial redistributivista deste Programa; obviamente, como experiênciapiloto e atingindo apenas oito favelas na cidade o PIU não poderia ter nunca um impacto redistributivista, segundo a acepção de Lowi. Para tanto seria necessário ampliar seu raio de ação de modo que atingisse senão a totalidade, pelos menos a grande maioria da população favelada da RMBH. Aliás, essa proposta foi contemplada nos primórdios do Programa quando, no Protocolo de Intenções firmado entre os dois governos, em 1983, se previu "a formulação de um programa de desenvolvimento de médio prazo". Não se sabe por que razões este objetivo foi abandonado e o PIU se extende atualmente de forma tímida para outras cidades da RMBH, através do processo denominado de "municipalização". Outra questão que merece atenção diz respeito à definição clássica de "política redistributivista" de Lowi por nós descrita no texto e 35.

(37) que, nos parâmetros tradicionais, seria aquela que fizesse a transferência de renda e de propriedade de classes ou grandes grupos situados no topo da pirâmide social para as classes populares ou grandes grupos localizados na base da sociedade. Em suma, numa política redistributiva em sua acepção clássica, o financiamento caberia aos "ricos" e os beneficiários seriam os "pobres". Entretanto e a nosso ver, pode-se ampliar o alcance ou sentido deste conceito de política, aplicando-o para aqueles casos em que o financiamento, tendo outras procedências (como por exemplo, orçamento governamental, contribuições internacionais a fundo perdido, doações, etc.), é destinado majoritariamente a um significativo grupo carente (favelados, operários, população sem renda ou de baixa renda, etc.). Com este último sentido é que estamos utilizando, na avaliação do PIU, o conceito de "política redistributiva" de Lowi.. 36.

(38) CAPo 3. - PIURMBH:. A EFETIVIDADE. DOS SUB-PROGRAMAS. 37. NA IMPLEMENTAÇÃO.

(39) :~-r··. 3.1 - INTERVENÇÕES. NO SISTEMA. VIÁRIO. INTRODUÇÃO. Os arquitetos-urbanistas definiram com muita clareza os objetivos. mais gerais das intervenções do PIU no sistema. viário. das oito vilas: ~possibilitar a articulação da favela com o entorno urbano e atenuar a situação de confinamento, de segregação espacial e social; para possibilitar o acesso às favelas dos serviços de transporte coletivo, policiamento, correio, entrega de gás, trânsito de ambulância, circulação de táxis, caminhões para transporte de material de construção, etc. para possibilitar a entrada dos serviços urbanos básicos: redes de água, luz, esgoto, em conjunto com as concessionárias de serviços públicos.~ (Fonte: SETAS/WORKSHOP DAS PREFEITURAS Material de reflexão para o grupo de trabalho ~Projeto Urbanistico",'1990) esses. Tendo. elaborados em. cada. objetivos. como. os. norte,. pelos técnicos definiam não só as vias de. vila. relativamente. (com largura suficiente para. projetos penetração. garantir. um. fluxo. normal dos veiculos acima citados), como também. a. articulação destas vias com o sistema viário externo às vilas. Portanto, sistema. viário. pavimentação estratégicas.. constituia. das de Na. vilas certas. o. uma. importante. alargamento, ruas. (ou. maioria das vezes, esse. 38. a. intervenção regularização. e. consideradas. becos) tipo. no. de. intervenção.

(40) tinha. como desdobramento a desapropriação (parcial ou total). alguns. lotes. e. seus respectivos barracos. com. a. de. remoção. das. famílias para outros locais das Vilas. Além visando. disso,. somente. becos,. ou. (simples. elaborados. à pavimentação de algumas ruas. com. ou. projetos foram. pedras (do tipo "poliédrica"). armado),. e a construção de. e. executados. e ou. várias. de. inúmeros. com. concreto. escadarias. de. da pavimentação, era detectada a necessidade. de. concreto. Antes serviços. de. drenagem. de. águas. pluviais. e. de. contenção. encostas, bem como a implantação de redes de esgoto e água. de. (para. posterior ligação à rede da COPASA). A sistemas. grande. viários. (projeto,. cálculo. maioria das obras das e. vilas foi viabilizada execução).A. governamental foi mínima, tendo de. maior. realizadas. nos. através. cooperação. intra. ocorrido apenas. vulto do ponto de vista financeiro e. diversos da. SETAS inter-. e. naquelas de. obras. complexidade. técnica.. o. contrário aconteceu do ponto de vista da. articulação. interinstitucional; as Associações de Moradores, através de presidentes chave. na. arquitetos. e demais membros das diretorias, tiveram condução das obras, em conjunto com os da. SETAS, de acordo com o que. estava. convênios firmados entre as duas instituições.. 39. um. seus. papel-. engenheiros previsto. e nos.

(41) Sistema. Vimos. Viário. que as intervenções. ocorreram. sob a condução. com. atribuições. as. Convênios. MORADORES. o. e metodologia. de. convênio. conjunta cada. no sistema viário. SETAS/Associações parte. Nele estão definidas. a. dos. através ASSOCIAÇÃO. de Fátima é ilustrativo. as atribuições. vilas. das. de Moradores,. definidas. firmado entre SETAS e. da vila Nossa Senhora. afirmação.. operacional. DE. dessa. da SETAS:. na) assegurar os recursos financeiros necessários à execução das(s) atividade(s) prevista(s) na claúsula primeira; b) supervisionar, acompanhar e orientar a execução deste instrumento presta~d~ à ENTIDADE EXECUTORA apoio técnico necessarlO ao eficaz desenvolvimento da(s) atividade(s) a ser(em) executada(s)." ( Conforme Convênio no. 918/88, celebrado entre a Secretaria de estado do Trabalho e Ação Social e a Associação Comunitária dos Moradores da Vila Senhora de Fátima, do Município de Belo Horizonte. Cláu sula quarta; p.02) Como. também. estão definidas. as obrigações. da. executora: "a) responsabilizar-se diretamente pela execução do presente Convênio, de acordo com as diretrizes e normas da SECRETARIA DO TRABALHO; b) administrar os recursos financeiros ora repassados, não podendo utilizá-lo para outros fins que não o(s) espeeificado(s) na Cláusula Primeira; c) prestar contas à SECRETARIA DO TRABALHO da aplicação do numerário recebido, impreterivelmente até o término da vigência do presente Convênio, obedecendo rigorosamente os critérios da Superintendência de Finanças." (ibid. ,p. 3). 40. Entidade.