FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO
RELAÇÕES FEDERATIVAS DE PODER: Uma análise histórico-comparativa do Brasil
TESE APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE DOUTOR
CELSO FLORÊNCIO DE SOUZA Rio de Janeiro - 2017
2 CELSO FLORÊNCIO DE SOUZA
RELAÇÕES FEDERATIVAS DE PODER: Uma análise histórico-comparativa do Brasil
Tese de doutorado submetida à Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Administração.
Orientação: Prof. Dr. Octavio Amorim Neto
Rio de Janeiro 2017
3 Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Souza, Celso Florêncio de.
Relações federativas de poder : uma análise histórico-comparativa do Brasil / Celso Florêncio de Souza. – 2017.
176 f.
Tese (doutorado) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Octavio Amorim Neto. Inclui bibliografia.
1. Administração pública - Brasil. 2. Federalismo - Brasil. 3. Organização administrativa - Brasil. 4. Políticas públicas - Brasil. I. Amorim Neto, Octavio, 1964-. II. Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa. III. Título.
5 Dedico este trabalho à minha mãe, professora primária da rede pública, que sempre esteve presente na minha vida, incentivando-me e, acima de tudo, demonstrando-me o valor da Educação.
6 AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que, de alguma forma, direta ou indiretamente, contribuíram para que este trabalho pudesse chegar ao fim– em especial a todos os meus mestres. Dentre os ilustres professores, destaco o meu orientador: o Prof. Dr. Octavio Amorim Neto.
7 RESUMO
Esta tese segue o modelo de três artigos, tendo como plano de fundo as relações de poder dentro das federações. O primeiro artigo dialoga com a literatura acerca do federalismo pela ótica das relações verticais de poder, com vistas a compreender as relações entre diferentes níveis de poder. Embora já exista ampla literatura relativa ao tema, a lacuna teórica do primeiro artigo consiste nos rearranjos de poder (centralização e descentralização), considerando todos os atores e não apenas essa relação entre governo central e governos subnacionais. O segundo artigo constitui uma reflexão sobre as relações horizontais de poder no plano estadual, com a seguinte questão norteadora: “Quais são as condições causais que levam alguns estados a ter um aumento de poder político perante seus pares?”. Para tanto, foram selecionados dois casos empíricos de grande representatividade: Brasil e Estados Unidos da América (EUA), analisados desde sua independência com base na literatura de rota dependência, considerando apenas condições causais no nível macro. O terceiro artigo também está inserido nas relações horizontais de poder, no entanto, seu campo de análise consiste nos municípios brasileiros. Estes apresentam grande relevância contemporânea, devido ao seu papel fundamental na execução de políticas públicas.
Palavras-chave: Federalismo. Governo Central. Governos Subnacionais. Relações de Poder. Rearranjos de Poder.
8 ABSTRACT
FEDERATIVE POWER RELATIONS: A historical comparative analysis of Brazil
This thesis follows the three-article model, having as its background power relations within the federations. The first article talks to the literature on federalism from the perspective of vertical power relations, with a view to understanding the relations between various levels of power. Although there is already a large body of literature on the theme, the theoretical gap of the first article consists of power rearrangements (centralization and decentralization), considering all players and not just this relation between central government and subnational governments. The second article is a reflection on horizontal power relations at the state level, with the following guiding question: “What are the causal conditions that lead some states to have increased political power before their peers?” To do this, two empirical cases of great representativeness were selected: Brazil and the United States of America (USA), analyzed since their independence having the path dependence literature as a basis, considering only causal conditions at the macro level. The third article is also inserted in the horizontal power relations, nevertheless, its analysis field consists in the Brazilian municipalities. The latter have great contemporary relevance, due to their key role in the execution of public policies.
Keywords: Federalism. Central Government. Subnational Governments. Power Relations. Power Rearrangements.
9 LISTA DE FIGURAS
Artigo 1
Figura 1 Árvore conceitual de descentralização ... 27
Figura 2 Possíveis arranjos de descentralização de poder em uma federação ... 33
Figura 3 Possíveis arranjos de reconcentração de poder em uma federação ... 34
Figura 4 Diagrama de causalidade das proposições 1 e 2 ... 38
Figura 5 Esquema demonstrativo de causalidade de uma reforma que altere o poder nas relações federativas ... 39
Figura 6 Diagrama de causalidade da Constituição Federal de 1988 ... 45
Figura 7 Diagrama de causalidade da recentralização ocorrida durante o governo Fernando Henrique Cardoso ... 49
Figura 8 Diagrama de causalidade da descentralização ocorrida no governo Lula ... 55
Artigo 2 Figura 1 Esquema demonstrativo de causas INUS ... 66
Figura 2 PIB dos EUA (1963-2004 – %) ... 71
Figura 3 População (1963-2004 – %) ... 71
Figura 4 Árvore conceitual de poder político ... 74
Figura 5 Diagrama de causalidade das proposições teóricas ... 75
Figura 6 Causalidade das proposições teóricas ... 76
Figura 7 Estrutura analítica de rota dependência ... 80
Figura 8 A composição dos estados brasileiros antes da independência ... 82
Figura 9 Participação no gabinete no Império (%) ... 89
Figura 10 Participação no gabinete (%) ... 99
Figura 11 Participação no gabinete (%) ... 102
Figura 12 Participação no gabinete durante o governo de Getúlio Vargas (%) ... 106
Figura 13 Média da porcentagem do PIB nacional no período de 1945-1963 ... 108
Figura 14 Participação no gabinete durante a experiência democrática (%) ... 110
Figura 15 Média da porcentagem do PIB nacional no período de 1964-1984 ... 111
10 Figura 17 Média da porcentagem do PIB nacional no período de 1985-2010 ... 115 Figura 18 Participação no gabinete durante a Nova República (%) ... 118 Figura 19 Mapa dos Estados Unidosda América, com destaque
aos estados de maior poder no primeiro período ... 120 Figura 20 Participação dos estados no gabinete norte-americano
durante o primeiro período (%) ... 123 Figura 21 Participação do estado da Pensilvânia no
gabinete norte-americano durante o primeiro período (%) ... 124 Figura 22 Participação do estado da Virgínia no
gabinete norte-americano durante o primeiro período (%) ... 125 Figura 23 Participação dos estados no gabinete norte-americano
durante o período: a Guerra Civil e ascensão do Império Ianque (%) ... 129 Figura 24 Participação no gabinete norte-americano durante o entreguerras (%) ... 131 Figura 25 Participação no gabinete norte-americano durante a Guerra Fria (%) ... 134 Figura 26 Participação no gabinete norte-americano contemporâneo (%) ... 136
Artigo 3
Figura 1 Árvore conceitual de poder administrativo ... 158 Figura 2 Diagrama de causalidade da proposição teórica ... 160 Figura 3 Modelo final ... 163
11 LISTA DE TABELAS
Artigo 1
Tabela 1 Condições SUIN das causas ambiente descentralizante
e ambiente centralizante ... 37
Tabela 2 Condições causais e testes de mapeamento de evidências ... 40
Tabela 3 População governada pelos principais partidos nas cidades (em milhões) ... 53
Artigo 2 Tabela 1 Origem Provincial dos Ministros do Império, 1840-1889 ... 88
Tabela 2 Participação no gabinete no Império (%) ... 89
Tabela 3 Variação de poder provincial perante os pares no Império brasileiro ... 90
Tabela 4 População brasileira no século XIX ... 91
Tabela 5 Participação no gabinete (%) ... 98
Tabela 6 Participação dos estados no gabinete durante a República Velha (%) ... 101
Tabela 7 Participação dos estados no gabinete durante a República Velha (% – continuação) ... 102
Tabela 8 Participação dos estados durante a experiência democrática (%) ... 109
Tabela 9 Participação dos estados no gabinete durante a experiência democrática (% – continuação) ... 110
Tabela 10 Participação dos estados no gabinete durante o governo militar (%) ... 113
Tabela 11 Participação dos estados no gabinete durante o governo militar (% – continuação) ... 113
Tabela 12 Participação dos estados no gabinete durante a Nova República (%) ... 117
Tabela 13 Participação dos estados no gabinete durante a Nova República (% – continuação) ... 118
Tabela 14 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o primeiro período (%) . ... 121
Tabela 15 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o primeiro período (% – continuação) ... 122
12 Tabela 16 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o
período: a Guerra Civil e ascensão do Império Ianque (%) ... 127
Tabela 17 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o período: a Guerra Civil e ascensão do Império Ianque (% – continuação) ... 128
Tabela 18 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o entreguerras (%) ... 130
Tabela 19 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante o entreguerras (% – continuação) ... 130
Tabela 20 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante a Guerra Fria (%) ... 133
Tabela 21 Participação dos estados no gabinete norte-americano durante a Guerra Fria (% – continuação) ... 133
Tabela 22 Participação no gabinete norte-americano contemporâneo (%) ... 135
Tabela 23 Participação no gabinete norte-americano contemporâneo (% – continuação) ... 135
Artigo 3 Tabela 1 Testes de validade ... 164
Tabela 2 Cargas cruzadas ... 164
Tabela 3 Valores dos coeficientes de caminho ... 164
Tabela 4 Significância do coeficiente de caminho ... 165
Tabela 5 Significância do modelo ... 165
Tabela 6 Valores de β do modelo ... 167
Tabela 7 Resumo da regressão ... 167
13 LISTA DE SIGLAS
ARENA Aliança Renovadora Nacional AVE Análise de variância extraída BACEN Banco Central do Brasil
BANERJ Banco do Estado do Rio de Janeiro BANESPA Banco do Estado de São Paulo
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CEF Caixa Econômica Federal
CEHab Companhias Estaduais de Habitação
CF Constituição Federal
EBAPE Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
EUA Estados Unidos da América
FGV Fundação Getulio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIRJAN Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
FPEX Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados FPM Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDM Índice de Desenvolvimento Municipal
IFDM Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal
INUS Parte insuficiente mas necessária de uma condição não necessária mas suficiente
IPES Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
14
IR Imposto de Renda
ISS Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre Transação Intervivos de Bens Imóveis ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LISREL Relações estruturais lineares
LOA Lei Orçamentaria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MDS Ministério do Desenvolvimento Social
MP Ministério Público
NAFTA Acordo de Livre Comércio da América do Norte
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PCB Partido Comunista do Brasil
PDT Partido Democrático Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal
PIB Produto interno bruto
PLS-PM Modelagem de mínimos quadrados parciais PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PP Partido Progressista
PPS Partido Popular Socialista
PR Partido República
PRP Partido Republicano Progressista PRR Partido Republicano Rio-Grandense PSB Partido Socialista Brasileiro
PSD Partido Social Democrático
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PSP Partido Social Progressista
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro SNH Secretaria Nacional de Habitação
15 SUIN Parte suficiente mas desnecessária de uma condição insuficiente mas
necessária
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UDN União Democrática Nacional
16 SUMÁRIO
INTRODUÇÃO GERAL À TESE ... 19
1 ARTIGO 1 Relações verticais de poder no Brasil contemporâneo ... 21
Introdução ... 22
Relações verticais: descentralização e reconcentração ... 26
Descentralização ... 26
Reconcentração ... 30
Demais arranjos possíveis ... 33
Metodologia: mapeamento de evidências ... 39
Os três últimos grandes movimentos de poder (centralizante e descentralizante) da história recente do Brasil ... 41
Constituição Federal de 1988: a grande descentralização ... 41
O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso: a reforma fiscal centralizante ... 46
Lula rumo às cidades: o caso do programa Bolsa Família ... 50
Considerações finais ... 56
Referências ... 58
2 ARTIGO 2 Relações horizontais de poder entre estados no Brasil e nos Estados Unidos da América: um estudo histórico-comparativo ... 61
Introdução ... 62
Relações horizontais de poder ... 64
O poder político estadual ... 67
Dimensões de poder político: consequências ... 68
Participação no gabinete federal ... 68
Repasses de recursos ... 68
Condições que levam ao poder político ... 70
Fatores estruturais ... 70
Influência na agenda nacional ... 71
17
Proposições teóricas sobre poder político ... 73
Metodologia ... 76
O método: rota dependência ... 77
Estrutura analítica de rota dependência: o modelo de James Mahoney ... 79
O caso empírico ... 81
Brasil Império: fidelidade e poder ... 81
As províncias no Brasil Império ... 93
República Velha: a República dos estados ... 97
República da Espada (1889 e 1894) ... 97
República do Café com Leite ... 99
A era Vargas: uma ditadura de rompimento com as oligarquias estaduais ... 105
Experiência democrática: democracia e poder brando ... 107
Regime militar: o poder dos quartéis ... 110
A Nova República: a República dos paulistas ... 114
O caso comparativo: Estados Unidos da América ... 118
O primeiro século da República (1776-1860) ... 119
A guerra civil, ascensão do Império Ianque e a consolidação do Nordeste norte-americano como o centro do poder (1861-1916) ... 126
As guerras e a Grande Depressão (1917-1945): desconcentração do poder ... 129
A Guerra Fria (1946-1990): a consolidação da ordem pulverizada .... 132
Os Estados Unidos da América contemporâneos (a partir de 1990) ... 134
Discussão dos resultados ... 136
Conclusões ... 140
Referências ... 141
3 ARTIGO 3 O poder das cidades: relações horizontais, governança e poder local no Brasil .... 144
Introdução ... 145
Poder local ... 148
Gestão fiscal ... 150
18
Alinhamento político ... 153
Proposições teóricas sobre poder administrativo ... 154
Metodologia ... 160
Os métodos ... 160
Variáveis ... 161
Resultados ... 162
Discussões e considerações finais ... 168
Referências ... 171
19
INTRODUÇÃO GERAL À TESE
Esta tese segue o modelo de três artigos, tendo como plano as relações de poder dentro das federações. Ainda que a literatura acerca do federalismo esteja consolidada, existem lacunas a ser estudadas, nas quais este estudo buscou inserir-se.
O primeiro artigo dialoga com a literatura sobre federalismo pela ótica das relações verticais de poder. Desse modo, buscou-se compreender as relações entre diferentes níveis de poder. Embora já exista farta literatura relativa ao tema, o primeiro artigo tem como lacuna teórica os rearranjos de poder (centralização e descentralização), considerando todos os atores e não apenas essa relação entre governo central e governos subnacionais.
Neste ponto reside a contribuição do primeiro artigo, uma vez que a grande maioria dos trabalhos sobre descentralização e recentralização de poder colocam os governos subnacionais como uma única unidade, desconsiderando suas diferenças políticas, fiscais e administrativas. O modelo teórico aqui apresentado utiliza-se das condições SUIN (Parte suficiente mas desnecessária de uma condição insuficiente mas necessária) e do referencial lógico como base. Na questão metodológica, prevaleceu o mapeamento de evidências para verificar empiricamente os três estudos de casos brasileiros aqui escolhidos: (i) Constituição Federal (CF) de 1988; (ii) Reformas fiscais do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC); e (iii) Políticas públicas descentralizadas no governo Lula.
O segundo artigo, por sua vez, constitui uma reflexão sobre as relações horizontais de poder no plano estadual e tem a seguinte questão norteadora: “Quais são as condições causais que levam alguns estados a ter um aumento de poder político perante seus pares?”. Para tanto, foram selecionados dois casos empíricos de grande representatividade: Brasil e Estados Unidos da América (EUA). Estes são analisados desde sua independência, com base na literatura de rota dependência. Dessa forma, com espaço temporal de grandes dimensões, foram consideradas apenas condições causais no nível macro.
O primeiro caso é analisado de forma mais aprofundada, enquanto o segundo caso é utilizado de forma ilustrativa, em busca de corroborar o modelo proposto. Ambos os casos apresentam forte disparidade econômica e social no mesmo território, foram colonizados em momentos semelhantes, adotaram o modelo federativo e têm territórios continentais.
O modelo aqui proposto utiliza os métodos históricos comparativos tanto em sua formação, especialmente com uso das condições INUS (Parte insuficiente mas necessária de
20 uma condição não necessária mas suficiente) quanto em sua verificação empírica por meio da metodologia de rota dependência. Os dados demonstram que o modelo teórico aqui apresentado é capaz de explicar a causalidade envolvendo o poder político estadual ao longo do processo histórico. Assim, também se abre uma nova agenda de pesquisa, a qual poderá analisar de maneira mais aprofundada os períodos apresentados no nível macro.
Por fim, o terceiro artigo também se insere nas relações horizontais de poder. No entanto, tem como campo de análise os municípios brasileiros – de grande relevância contemporânea, devido ao seu papel fundamental na execução de políticas públicas.
O caso brasileiro se mostra interessante devido à heterogeneidade entre as municipalidades brasileiras e à participação substancial das prefeituras na execução de políticas públicas após a CF de 1988. Essas cidades, de grande ou pequeno porte, passaram a ser as grandes responsáveis pela implantação de políticas públicas sociais a partir de meados dos anos 1990 (SOUZA, 2005).
As proposições teóricas levantadas foram testadas utilizando, sobretudo, a modelagem de mínimos quadrados parciais (PLS-PM). Essa metodologia vai ao encontro do escopo deste trabalho, pois testa relações causais exploratórias. Isso porque, dada a incipiência de estudos quantitativos acerca da governança no nível local brasileiro, mostra-se importante utilizar métodos que proporcionem maior flexibilidade na exploração dos dados – como o PLS-PM.
A contribuição deste estudo é evidenciar questões práticas e ligadas à governança dos municípios brasileiros. O modelo final foi muito exitoso em entender o poder local dos municípios brasileiros por meio das receitas próprias, do planejamento e da informatização de impostos.
Referência
SOUZA, C. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia e Política, v. 24, n. 24, p. 105-122, 2005.
21
ARTIGO 1
Relações verticais de poder no Brasil contemporâneo
Vertical power relations in contemporary Brazil
Resumo
Nas últimas décadas, verificou-se uma forte expansão democrática ao redor do globo. Essa foi acompanhada, em muitos países, por um intenso processo de descentralização de autoridade. No entanto, sequencialmente, criou-se uma dinâmica de acomodação de poder, na qual se tem observado reformas que promovem, democraticamente, uma alteração nos domínios dos entes federados. Este artigo tem por objetivo debater as relações verticais de poder dentro de uma federação de forma completa. Dado que muitas das federações são compostas por níveis centrais de governo, intermediários (estados/províncias) e locais (municípios), uma reforma que altere o status quo pode assumir diversas combinações entre essas jurisdições. As proposições teóricas aqui apresentadas fazem uso da lógica causal (causas necessárias; causas suficientes; e partes suficientes mas desnecessárias de condições insuficientes mas necessárias – SUIN), as quais ajudam a sistematizar a base teórica e dão maior robustes à análise empírica. Como estudo de caso, na parte empírica, foram selecionados os três movimentos de poder (centralizante e descentralizante) mais importantes da história recente do Brasil: (i) Constituição Federal (CF) de 1988; (ii) Reformas fiscais do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC); e (iii) Transferência de renda no governo Lula.
Palavras-chave: Descentralização. Federação. Concentração de Poder. Rearranjos de Poder. Relações de Poder.
Abstract
In the last decades, there has been strong democratic expansion around the globe. This has been accompanied, in many countries, by an intensive process of authority decentralization. However, sequentially, a power accommodation dynamics has been created, in which there have been reforms that democratically promote a change in the domains of federated entities. This article aims to debate on vertical power relations within a federation in a complete way.
22 Given that many of the federations consist of central levels of government, as well as intermediate (states/provinces) and local ones (municipalities), a reform that changes the status quo can take various combinations between these jurisdictions. The theoretical propositions presented herein use causal logic (necessary causes; sufficient causes; and sufficient but unnecessary parts of insufficient but necessary conditions – SUIN), which help to systematize the theoretical basis and provide greater robustness to empirical analysis. As a case study, in the empirical part, the three most important power movements (centralizing and decentralizing) in Brazil’s recent history were selected: (i) 1988 Federal Constitution (FC); (ii) Fiscal reforms in the Fernando Henrique Cardoso (FHC) administration; and (iii) Income transfer in the Lula administration.
Keywords: Decentralization. Federation. Power Concentration. Power Rearrangements. Power Relations.
Introdução
As últimas décadas têm sido marcadas por fortes transformações políticas, econômicas e sociais. A intensificação do comércio internacional aumentou a integração das economias nacionais, gerando um crescente questionamento dos governos por parte de seus cidadãos em todos os continentes (WIBBELS, 2005). Como consequência desses questionamentos, novas práticas de governo foram adotadas para aproximar as populações locais de suas instituições políticas e administrativas. Desse modo, tem-se verificado uma substancial alteração na dinâmica de poder, sobretudo nas federações em desenvolvimento.
Dada a importância do tema, as agendas de pesquisa têm-se empenhado em buscar compreender tal fenômeno e seus desdobramentos. No entanto, ainda há lacunas teóricas nessa literatura – discutidas neste artigo. Boa parte dos estudos existentes utiliza os conceitos de descentralização ou reconcentração de poder entre os níveis subnacionais e o governo central. Nesse ponto reside uma limitação, já que o nível subnacional, em grande parte das federações, divide-se em: (i) intermediário (estados ou províncias); e (ii) local (cidades). Isso já altera consideravelmente as possibilidades de arranjos de poder.
Também se observa, nas federações que passaram por um processo recente de redemocratização, a existência de reformas que buscam alterar de forma dinâmica o poder das autoridades federativas. Essas reformas tendem a atribuir maior poder a determinado nível subnacional ou promover uma reconcentração de poder em direção a uma jurisdição superior.
23 Por exemplo, uma descentralização pode favorecer as prefeituras em detrimento dos governos estaduais, e vice-versa. Assim, estar-se-ia diante de um fenômeno com implicações diferentes para os níveis subnacionais.
Este artigo tem por objetivo debater as relações verticais de poder dentro de uma federação de forma completa. Assim, adotou-se a seguinte questão norteadora: ”Quais são as condições causais que levam a reformas descentralizantes ou recentralizantes, considerando todas as jurisdições de uma federação?”.
As relações de poder têm forte relevância em um contexto de sociedades contemporâneas globalizadas, nas quais as inovações tecnológicas e culturais têm-se propagado em um curto espaço de tempo. Um produto dessas transformações nas últimas décadas tem sido a redemocratização, sobretudo nos países em desenvolvimento.
Nos últimos 40 anos, o número de Estados democráticos saltou de 35 para mais de 100. A América Latina é um bom exemplo desse processo. Se nos anos 1980 apenas metade dos países latino-americanos realizaram eleições democráticas, no final da década seguinte todas as nações do continente realizaram pleitos para eleger seus representantes (IDB, 1997). Os países com maior diversidade – por exemplo, Brasil, Argentina e México –, além de democráticos também são federalistas.
O boom democrático observado nas últimas três décadas permitiu uma redefinição de forças políticas em muitos países, levando à redistribuição dos poderes que estavam concentrados nas mãos de governos centrais ditatoriais. Verificou-se maior empoderamento das autoridades subnacionais, devido à descentralização política, fiscal e administrativa em boa parte das novas democracias; assim, tal descentralização tem suscitado o aumento da importância dos níveis subnacionais e dos atores políticos locais nos últimos anos.
A descentralização tem sido vista como uma solução para os problemas políticos e econômicos, especialmente nos países que tinham experimentado programas de desenvolvimento altamente centralizados. Por isso, assim como a democracia, a descentralização fez parte de um consenso internacional sobre as “melhores práticas”, fato que conferiu grande evidência teórica e empírica.
As recomendações com fins de redistribuição de poderes foram, em sua maior parte, pautadas em duas abordagens. No plano econômico, os defensores da descentralização alegam que ela provoca melhoria da alocação de recursos por meio de um conhecimento mais adequado das preferências locais e da concorrência entre jurisdições. Já no lado político se
24 destaca a literatura que liga os governos locais a uma evolução democrática, uma vez que os sistemas descentralizados estariam mais próximos das pessoas (FALLETI, 2010).
Nesta última linha analítica, observando o caso norte-americano, Peterson (1995) afirma que a tomada de decisão de forma descentralizada estaria mais próxima da preferência dos cidadãos e que um governo descentralizado melhora a disciplina das autoridades competentes, com reflexos positivos sobre a produção de bens públicos. Dessa maneira, haveria uma minimização do problema de agência, uma vez que, diante de uma proximidade maior com seu principal (“os cidadãos”), os governos (“os agentes”) trabalhariam para ter menor possibilidade de desvio.
Posto isso, mostra-se importante salientar que, mesmo com a democratização assumindo um papel importante na redefinição de poder entre as autoridades nacionais, por si, ela não leva à descentralização. Apresentaremos um conjunto de fatores, sobretudo os relacionados aos aspectos históricos e aos interesses de atores políticos, responsáveis por essa reordenação ou não dos direitos e das competências.
Assim como a descentralização é possível, a literatura de política comparada também tem verificado uma recentralização de poder em algumas federações democráticas. Recentralização que, muitas vezes, tem sido justificada pela má qualidade dos serviços públicos prestados no âmbito subnacional, além de uma irresponsabilidade fiscal nesses níveis de governo. Essa reconcentração de poderes também está associada ao fato de que muitos países passaram a adotar uma descentralização nunca experimentada nessas localidades e tiveram de enfrentar externalidades não levadas em conta durante o processo de empoderamento local.
No entanto, boa parte das teorias sobre concentração e desconcentração de poder diz respeito apenas ao equilíbrio de competências entre o governo central e as autoridades subnacionais. Outros rearranjos de poder são observados na prática. Esse modelo conceitual busca, a partir das teorias existentes, discutir as relações de poder de modo mais amplo.
Um primeiro problema da literatura existente é a simplificação do movimento de descentralização versus reconcentração. Pela abordagem tradicional, na descentralização espera-se que determinadas competências, até então nas mãos do Poder Executivo nacional, passem para os governos subnacionais. A reconcentração, por sua vez, é a recuperação de poderes difusos pelo governo central. Todavia, essas descentralizações e reconcentrações de autoridade entre governos centrais e locais são apenas parte dos arranjos possíveis.
25 O modelo proposto aqui recorre à lógica causal em sua sistematização teórica – importante tanto para a organização das ideias como para conferir maior facilidade à verificação dos fatos empíricos. Para chegar ao modelo teórico final, utilizamos a robusta literatura contemporânea sobre federalismo, ainda que esteja voltada a observar as relações verticais de poder de forma mais simples.
A partir da base teórica, surgem duas proposições teóricas. A primeira afirma que uma reforma centralizante tem como condição causal as preferências partidárias centralizantes (condição causal necessária, mas não suficiente) aliada a um ambiente centralizante. Esse ambiente pode ser formado por crises fiscais aliadas a forte correlação de força em direção aos líderes nacionais em detrimento dos líderes subnacionais.
Já a segunda proposição argumenta que uma reforma descentralizante tem como condição causal as preferências partidárias descentralizantes (condição causal necessária, mas não suficiente) aliada a um ambiente descentralizante. Esse ambiente pode ser formado por crises políticas aliadas a forte correlação de força em direção aos líderes subnacionais em detrimento dos líderes nacionais.
O modelo teórico aqui apresentado foi testado a partir de dados históricos (qualitativos) coletados a partir de relatos, referências bibliográficas, pesquisa em websites oficiais, arquivos de jornais e revistas, dentre outras fontes. Foram selecionados como casos para os testes empíricos os três movimentos de poder (centralizante e descentralizante) mais importantes da história recente do Brasil: (i) Constituição Federal (CF) de 1988; (ii) Reformas fiscais do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC); e (iii) Políticas públicas descentralizadas no governo Lula. Para tanto, utilizamos a metodologia de mapeamento de evidências– detalhada na sequência.
Este artigo traz como contribuição teórica um modelo aplicado à dinâmica federativa, sobretudo considerando todos os atores envolvidos. Assim, abre-se uma nova agenda de pesquisa, a qual não considera o nível subnacional um único ator federativo e é vital, especialmente com o avanço da importância das cidades na execução de políticas públicas.
O estudo está dividido da seguinte forma. Na primeira seção se apresenta uma revisão da literatura sobre descentralização e reconcentração de poder. Na segunda seção, a partir dessa revisão, foi construído um modelo teórico para os demais arranjos de poder. Na sequência, a terceira seção apresenta a metodologia adotada para ilustrar os três casos empíricos em questão – brasileiros, uma vez que o país é uma Federação heterogênea que passou por uma redemocratização recente. Por fim, temos as considerações finais.
26 Relações verticais: descentralização e reconcentração
A história de muitos países foi marcada por movimentos de centralização e reconcentração de poder. No Brasil, por exemplo, a persistência desse fenômeno rendeu inclusive uma comparação com os movimentos cardíacos de sístole e diástole (contração e relaxamento ventriculares, respectivamente). Contudo, se a metáfora atribuída ao general Golbery do Couto e Silva (KUGELMAS e SOLA, 1999) fosse levada ao pé da letra, estar-se-ia destar-se-iante de um quadro de arritmestar-se-ia cardíaca, pois os movimentos de concentração não são acompanhados de um relaxamento na mesma proporção, e vice-e-versa. Portanto, ambos os movimentos merecem grande atenção.
Riker (1964), em seu trabalho clássico sobre as origens do federalismo, aponta que esse sistema de governo surge em meio a um processo de barganha, no qual os governos subnacionais abrem mão de sua autonomia em prol de maior condição de defesa diante de ameaças militares externas. No entanto, esses governos subnacionais vão exigir condições – a exemplo da descentralização de partidos políticos – que não levem a Estados unitários.
No Brasil, a manutenção da união territorial sempre esteve no cerne do debate político desde sua independência. No entanto, diferentemente dos Estados Unidos da América (EUA), as pressões contra a manutenção territorial eram muito mais de caráter interno do que externo. Isso porque essas ameaças estavam associadas à falta de uniformidade e identidade das elites locais.
Segundo Carvalho (2003), o modelo federalista, no Brasil Império, distanciou-se do modelo norte-americano apenas pelo fato de não haver eleições para presidente de províncias. Ainda segundo esse autor, a ideia do federalismo volta a ter destaque no país em 1860, não mais associado apenas à questão da descentralização, mas sim em relação à ideia de República. O próprio lema do Partido Republicano, na época, era: “centralização-desmembramento; descentralização-unidade”.
Descentralização
A descentralização de poder da esfera federal e o empoderamento dos níveis subnacionais ganharam maior importância na literatura após a expansão democrática das últimas décadas (SOUZA, 2001). Tal desconcentração é um processo que abrange reformas políticas, fiscais e administrativas que, segundo Falleti (2010), devem ser estudadas em conjunto. Em muitos países, a transição democrática também promoveu eleições nos níveis
27 subnacionais, passando a ficar a cargo das populações locais as escolhas de prefeitos e governadores – que até então eram indicados pelo Poder Executivo central.
Ainda no que tange à descentralização política, os governos locais passaram a atuar como atores de poder de veto de facto – quando os líderes locais influenciam os parlamentares no nível nacional – e/ou de jure – quando uma alteração constitucional também tem de ser aprovada pelas assembleias legislativas subnacionais, tal qual ocorre nos EUA, onde uma redefinição de poderes exige a ratificação de pelo menos 75% dos estados membros da Federação norte-americana (DUCHACEK, 1970; ARRETCHE, 2002).
A descentralização administrativa está fortemente ligada à autonomia dos governos locais na formulação e na execução de políticas públicas, ou seja, ficam a cargo de prefeitos e governadores a criação e implantação de programas e serviços públicos. Segundo Arretche (1999), analisando o caso brasileiro, as políticas públicas de caráter social foram gradativamente transferidas do governo central para os níveis subnacionais, a exemplo da educação fundamental, da assistência social, da saúde, do saneamento e da habitação popular. Por fim, a descentralização fiscal é resultado de uma desconcentração de receitas e despesas do governo central em direção aos níveis subnacionais (MELLO, 2000). A descentralização fiscal ocorre do lado da receita via arrecadação própria (autoridade dos governos locais sobre determinados tributos) e transferências do governo central para as jurisdições subnacionais de forma voluntária ou garantida pela CF. A Figura 1 ilustra o conceito de descentralização/centralização.
Figura 1. Árvore conceitual de descentralização. Fonte: Elaborada pelo autor.
O empoderamento subnacional assume diferentes contornos quando analisado em uma perspectiva internacional comparada. Se em alguns países é possível observar um intenso
28 processo de descentralização, em outras nações esse fenômeno tem caráter mais limitado ou simplesmente não há desconcentração de poder.
A discrepância entre os processos de descentralização faz com que as pesquisas relacionadas a ela sejam relevantes. Estudos comparativos robustos têm buscado evidências para elucidar essa questão. Nesse cenário comparativo, a América Latina assume destaque. Os países da região, em sua grande maioria, passaram por processos de redemocratização em contextos similares e apresentaram resultados bastante distintos no que diz respeito à descentralização.
Um estudo de interesse sobre a descentralização no continente latino-americano é O’Neill (2005). Para comprovar a robustez de sua teoria, a autora busca eliminar hipóteses rivais. Ainda que não explicite, ela realiza o que a metodologia de mapeamento de evidências1 denomina teste eliminatório2 – que busca desqualificar hipóteses concorrentes.
Essas hipóteses alternativas buscam, primordialmente, tratar a descentralização como uma consequência da democratização ou de crises fiscais e/ou políticas. Contudo, como demonstrado por O’Neill (2005), apenas a democracia não é capaz de explicar a descentralização. Ainda que em muitos países a democratização tenha sido acompanhada pela descentralização, essa não é uma condição suficiente para ocorrer maior redistribuição de poderes. Se na Argentina e no Brasil a redemocratização foi seguida pela descentralização, em outros países do continente, a exemplo do Chile, não se verificou o mesmo processo.
Embora os regimes democráticos não sejam uma causa suficiente para a descentralização, uma vez que a presença deles não leva à desconcentração de poder, a democracia tem sido uma causa necessária. Ou seja, sem a presença da democracia, as federações que passaram por grandes transformações contemporâneas não teriam adotado práticas descentralizadoras.
Outra teoria alternativa para a questão refutada por O’Neill (2005) diz respeito às crises políticas e fiscais. As evidências empíricas apresentadas pela autora permitem que ela coloque em xeque essas abordagens. Como argumentado pela autora, os estudos que buscam explicar a desconcentração de poder em direção aos níveis subnacionais tendem a direcionar o foco para os casos nos quais se verificou simultaneidade de crises políticas e descentralização. Entretanto, muitos países, em cenários análogos, passaram por crises políticas e essa conjuntura instável não gerou uma descentralização.
1
“Mapeamento de evidências” foi a tradução adotada para “process tracing”.
2
29 As crises fiscais, por sua vez, têm sido utilizadas para explicar a descentralização, uma vez que, quando há escassez de recursos, os governos centrais podem repassar competências às autoridades subnacionais sem necessariamente redistribuir recursos. No entanto, diante de um colapso fiscal, tem-se observado, no continente, uma reconcentração de poderes e não a descentralização, conforme sugere parte da literatura (O’NEILL, 2005).
O consenso internacional também é apontado por alguns pesquisadores como fator que gera desconcentração. O período de redemocratização e de descentralização da América Latina foi marcado por forte consenso internacional a respeito de reformas neoliberais. Novamente, as evidências empíricas mostram que, mesmo diante de conjunturas idênticas, alguns países caminharam em direção às reformas descentralizadoras, ao passo que outras nações mantiveram suas estruturas de poder inalteradas.
Depois de trazer argumentos que invalidam boa parte das teorias sobre a descentralização, O’Neill (2005) apresenta a hipótese que considera passar no teste decisivo.
A argumentação de O’Neill (2005) baseia-se no raciocínio dos partidos políticos em uma perspectiva de longo prazo. Para a autora, quando o partido que exerce o poder no governo central não tem uma boa perspectiva de manter o domínio político nessa instância, mas apresenta boas perspectivas no nível subnacional, é provável que ocorra uma reforma em direção à descentralização. Desse modo, para analisar o movimento de descentralização é importante observar as possibilidades de jogos possíveis, no longo prazo, para os partidos que estão no poder e controlam a agenda política.
Ainda tendo como foco a América Latina, Falleti (2010) analisa o processo de descentralização em quatro países do continente: Brasil, Argentina, Colômbia e México. A autora tem as seguintes proposições teóricas quanto à sequência de desconcentração de competências e poder: (i) se a descentralização administrativa ocorre em primeiro lugar, o Poder Executivo nacional vai aumentar seu poder de barganha, porque ela será capaz de descarregar responsabilidades sobre os governos subnacionais e condicionar futuras negociações sobre a alocação de recursos; (ii) para financiar a transição para o novo regime administrativo e suas responsabilidades operacionais, a descentralização fiscal é provável de ocorrer na sequência; e (iii) contudo, com poderes conferidos pela primeira rodada da descentralização administrativa, o Poder Executivo nacional poderá definir os parâmetros de descentralização fiscal.
Os governos subnacionais, ávidos por novos recursos, a fim de atenuar as consequências da reforma administrativa anterior, terão de aceitar os termos estabelecidos
30 pelo Poder Executivo nacional. Nessa sequência das reformas, se a descentralização política vier a ocorrer, não atribuirá autonomia significativa aos governos subnacionais, porque suas capacidades institucionais e de negociação foram altamente prejudicadas pelas rodadas anteriores de reformas. Por isso, o Poder Executivo nacional também iria prevalecer na definição dos conteúdos de descentralização política. Esse, segundo Falleti (2010), foi o caso da Argentina.
No outro extremo, se a descentralização política ocorre em primeiro lugar, a recém-adquirida autonomia política dos atores subnacionais aumenta seu poder de barganha nas rodadas subsequentes de negociações sobre outros tipos de descentralização. Governadores e prefeitos politicamente mais fortes tendem a pressionar em busca de mais recursos. A descentralização fiscal, portanto, deverá vir na sequência e a descentralização administrativa pode ocorrer por último. Esse encadeamento de reformas, denominado por Falleti (2010)
caminho de dominância subnacional, leva a um alto grau de autonomia para governadores e
prefeitos. Nesse extremo, segundo a autora, estão os casos brasileiro e colombiano.
Após o recente processo de descentralização, foi possível verificar em alguns países uma reconcentração de poder na esfera federal. Esse tema será tratado no tópico seguinte.
Reconcentração
A descentralização não é algo inerente às últimas décadas. Ela já havia ocorrido em outros períodos em alguns dos países que passaram por esse processo recentemente (EATON, 2004). Isso sugere que ela também não é algo irreversível. Portanto, a recentralização de poder é sempre uma possibilidade factível, inclusive, dentro de um regime democrático.
Todavia, quanto maior for a descentralização, maior será a resistência à centralização (EATON, 2014). Isso porque, nas trajetórias de dependência com descentralização de poder, os governos subnacionais tornam-se atores com forte poder de veto e atuam para manter o
status quo, ou seja, eles buscarão meios de evitar uma retomada de poder por parte do
governo central.
Dessa maneira, o Poder Executivo nacional terá de convencer não só os líderes políticos locais a abrir mão de uma parcela de sua autoridade, mas também será obrigado a fazer com que a população se convença de que a reconcentração é algo benéfico. Como visto, a descentralização pode ocorrer no âmbito fiscal, administrativo e político. Logo, a recentralização também pode ocorrer nessas mesmas áreas.
31 Algumas justificativas têm sido usadas para validar o processo de reconcentração. A má prestação de serviços públicos pelos governos subnacionais pode ser utilizada como forma de convencimento da população para uma reforma administrativa. O Poder Executivo nacional também pode utilizar-se do discurso de maior equidade na redistribuição tributária em benefício das populações marginalizadas, em prol da reconcentração fiscal (EATON, 2014).
Outro ponto-chave que pode endossar um processo de reconcentração é a correção de distorções provenientes da descentralização. Uma das áreas com maior atenção da literatura se refere às atividades fiscais dos governos. Remmer e Wibbels (2000) afirmam que o federalismo tem efeito negativo sobre o desempenho macroeconômico. Esse comportamento aquém do esperado deve-se sobretudo ao gasto excessivo dos níveis subnacionais.
Os governos nacionais, os quais são os grandes interessados nas reformas fiscais e de mercado, podem usar a estabilidade econômica como incentivo para as negociações intergovernamentais. Para Wibbels (2005), tais reformas são um constante processo de negociação entre os líderes nacionais e regionais por suas respectivas sobrevivências políticas. Para o autor, o conflito entre esses dois grupos de atores depende de quatro fatores: (i) interesses eleitorais; (ii) sistema fiscal intergovernamental compartilhado; (iii) representação desses interesses regionais na elaboração de políticas públicas nacionais; e (iv) influência que os líderes partidários nacionais têm sobre os políticos locais.
Todavia, o que levaria os governos subnacionais a não reagirem a uma reforma recentralizadora?
Eaton (2014) argumenta que os laços partidários entre chefes do Poder Executivo em nível nacional e subnacional podem favorecer o primeiro. Para o autor, prefeitos e governadores da base aliada do presidente enfrentam um forte dilema diante da reconcentração. Se, por um lado, aceitar a reconcentração significa abrir mão de poderes importantes, por outro lado, opor-se ao chefe do Poder Executivo pode significar represálias na carreira política que – como demonstrado por Samuels (2003), Miguel (2003), Santos e Pegurier (2011), dentre outros – é o principal objetivo individual dos políticos.
Fortes poderes constitucionais do chefe do Poder Executivo central também podem facilitar uma reconcentração de poder em ambientes políticos inóspitos, superando os inúmeros pontos de veto (MAINWARING e SHUGART, 1997; CAREY e SHUGART, 1998). Wibbels (2005) acredita que presidentes constitucionalmente fortes têm maior capacidade de execução de uma agenda centralizadora no âmbito fiscal.
32 Se a América Latina foi um importante celeiro sobre estudos em descentralização, a região também tem destaque no processo de reconcentração contemporâneo. O’Neill (2005) demonstra que, entre os países andinos, a centralização de poder ocorreu apenas no primeiro mandato do presidente peruano Alberto Fujimori. Segundo a autora, a reconcentração ocorrida no período se deu por meio do inverso de sua teoria, ou seja, um fortalecimento do partido do presidente no âmbito nacional aliado a um futuro incerto desse grupo político em nível subnacional. A autora ressalta, ainda, o enfraquecimento dos partidos tradicionais e o grande carisma do presidente como fatores que reduziram os custos da reconcentração.
A capacidade de retórica de um presidente na implantação de uma recentralização também é reconhecida por Eaton (2014) – que analisou o recente processo de tentativa de reconcentração de poderes na Bolívia, no Equador e na Venezuela. Nas últimas 3 décadas, os 3 países passaram por uma sequência semelhante de transformações, com processos de descentralização operados por governos neoliberais nas décadas 1980 e 1990. Anos mais tarde, essas mesmas nações experimentaram a ascensão ao poder de presidentes de esquerda – eleitos e reeleitos por maiorias convincentes –, em meio a um colapso dos partidos políticos tradicionais. Seus eleitores também aprovaram as novas constituições, cujas diretrizes redefiniram o papel do Estado – ampliando-o de forma significativa – e incorreram em uma imposição de novos limites para o setor privado.
Todos os 3 presidentes buscaram uma centralização de recursos, diminuindo os repasses de tributos sobre os recursos naturais, em um claro movimento de recentralização fiscal. A tentativa de reconcentração administrativa era fortemente pautada pelo discurso de que os governos locais eram incompetentes ou ignoravam os direitos trabalhistas, além de fornecer recursos aos partidos de oposição. Nas reformas políticas, os 3 presidentes optaram pela centralização política imediata, enfrentando processos judiciais de seus oponentes subnacionais.
Todavia, embora os partidos dos três presidentes dominassem o Poder Legislativo nacional, as tentativas de recentralização tiveram resultados diferentes. Em todos os casos analisados por Eaton (2014), a resistência à centralização não foi constante. O autor argumenta que os oponentes de cada presidente realizaram cálculos diferentes sobre o quanto eles deveriam se concentrar na defesa da descentralização. Para a oposição boliviana, essa defesa era uma preocupação primordial, devido ao profundo ceticismo sobre a possibilidade de recuperar o poder nacional. Na Venezuela, por sua vez, as tentativas da oposição para derrubar Hugo Chávez, via meios eleitorais e não eleitorais, competiram com o objetivo de
33 defender a descentralização. Por fim, no Equador, a visão de que a descentralização havia beneficiado Guaiaquil em detrimento das demais regiões fez com que a sua defesa ficasse enfraquecida.
Assim, como a reconcentração e a descentralização são possíveis, outras combinações também podem vir a ocorrer se forem levados em conta todos os entes federativos.
Demais arranjos possíveis
Boa parte das teorias sobre concentração e desconcentração de poder diz respeito apenas ao equilíbrio de competências entre o governo central e as autoridades subnacionais. No entanto, outros rearranjos de poder podem ser observados na prática. Esse modelo conceitual busca, a partir das teorias existentes, discutir as relações de poder de forma mais ampla.
Um primeiro problema da literatura é a simplificação do movimento de descentralização
versus reconcentração. Pela abordagem tradicional, na descentralização se espera que
determinadas competências, até então nas mãos do Poder Executivo nacional, passem para os governos subnacionais. A reconcentração, por sua vez, é a recuperação de poderes difusos pelo governo central. Todavia, essas descentralizações e reconcentrações de autoridade entre governos centrais e locais são apenas parte dos arranjos possíveis.
Considerando que uma federação é formada por um governo central, autoridades secundárias (estados ou províncias) e municipais, uma descentralização pode ocorrer em 4 combinações diferentes. São elas: (i) do governo central para as autoridades secundárias e municipais simultaneamente; (ii) do governo nacional apenas para estados/províncias; (iii) do governo nacional apenas para prefeituras; e (iv) dos governos secundários para as prefeituras. A Figura 2 esquematiza os possíveis arranjos de descentralização em uma federação. As setas indicam o fluxo de poder.
Figura 2. Possíveis arranjos de descentralização de poder em uma federação. Fonte: Elaborada pelo autor.
34 De maneira análoga, pode verificar-se uma reconcentração de poder. As possibilidades são: (i) das autoridades secundárias e municipais para o governo central, simultaneamente; (ii) apenas dos estados/províncias para o governo nacional; (iii) apenas das prefeituras para o governo nacional; e (iv) das prefeituras para os governos secundários. A Figura 3 esquematiza as possibilidades de reconcentração de poder. No entanto, os arranjos híbridos também são factíveis, uma vez que nada impede que uma jurisdição subnacional perca poderes para o governo central (reconcentração), ao passo que os outros entes federados ganhem poder em relação à autoridade nacional (descentralização).
Figura 3. Possíveis arranjos de reconcentração de poder em uma federação. Fonte: Elaborada pelo autor.
Ainda que a democracia não seja uma condição causal suficiente para a descentralização, ela é necessária.
Utilizando a teoria de O’Neill (2005), a qual afirma que os partidos políticos, quando estão no poder, pautarão suas estratégias de reforma para se favorecer, pode-se inferir a seguinte equação lógica sobre o processo de descentralização:
Y1 = X1 * A1
onde Y1 = Descentralização, X1 = Democracia, e A1 = Melhores perspectivas do partido político, com poder de agenda, no nível subnacional em detrimento do governo central.
Em prosa: Uma Descentralização é gerado na presença da Democracia (condição causal necessária3, mas não suficiente4) aliada a Melhores perspectivas no nível
3
Condição necessária implica a alegação de que um resultado não teria ocorrido se ela estivesse ausente. Embora sua presença não garanta o êxito do resultado.
35 subnacional, em detrimento do governo central do partido político com poder de agenda (condição causal necessária, mas não suficiente).
A teoria de O’Neill (2005) vai ao encontro da literatura de rota dependência5, a qual afirma que os atores inseridos na trajetória criarão meios para se beneficiar dela. No entanto, boa parte dos líderes políticos, muitas vezes, não têm horizontes de longo prazo. Eles direcionam suas atuações pensando no próximo pleito. Logo, uma reforma que altere o equilíbrio federativo também pode ser pautada em estratégias de curto prazo, as quais têm por finalidade aumentar o poder político do grupo que protagoniza o cenário político no momento seguinte e, consequentemente, reduzir o poder da oposição, sem necessariamente considerar os jogos subsequentes de maior alcance.
Dado que a democracia já está presente, uma reforma que altere o equilíbrio de poder federativo seguirá na direção das perspectivas presentes e futuras do partido que se encontra no poder.
As preferências do partido que está no poder apontadas por O’Neill (2005) são tratadas aqui como as preferências do grupo político com poder de agenda. Dessa forma, consegue-se inserir nesse modelo teórico os países de presidencialismo de coalizão, uma vez que, nesses casos, os interesses de um único partido terão maior dificuldade de prevalecer.
No entanto, esse fator, ao contrário da teoria de O’Neill (2005), por si, não é capaz de explicar uma reforma. Muitas federações passam por momento em que os partidos com poder de agenda tinham preferências do partido que está no poder no sentido de centralizar/descentralizar e esse processo não ocorre de fato. Isso porque em todas as democracias existem poderes de veto, em maior ou menor grau. Tais poderes podem ser os próprios níveis subnacionais, o Congresso, o Judiciário, a opinião pública, dentre outros.
Desse modo, é necessário que, além das preferências partidárias, exista um ambiente centralizante/descentralizante. Como visto, outras condições – por exemplo, crise política ou fiscal, correlação de forças entre o presidente e os demais atores políticos e a correlação de forças das autoridades subnacionais – também são importantes no êxito de uma reforma que redefina os poderes federativos. Estas últimas condições são o que a literatura denomina partes suficientes mas desnecessárias de condições insuficientes mas necessárias (SUIN).
4
Condição suficiente leva necessariamente a determinado resultado, embora este possa ocorrer por meio de outras condições.
5
36 As condições SUIN são, por definição, parte suficiente, mas desnecessária de um fator que é insuficiente, mas necessário para um resultado. Individualmente, não são nem necessárias nem suficientes para a ocorrência de determinado fenômeno. No entanto, as condições SUIN são partes de uma causa mais geral, a qual é uma causa necessária para o resultado.
Assim, as condições SUIN são parte de duas condições mais amplas, as quais denominamos “ambiente centralizante” e “ambiente descentralizante”. Essas condições poderão culminar em uma reforma que redefina poderes quando combinadas as perspectivas do partido ou grupo político com poder de agenda.
Uma quantia significativa de estudos tem demonstrado que as crises políticas, conforme mostra a literatura, estimulam processos de descentralização, ao passo que as crises fiscais têm levado à recentralização. Os laços entre o chefe do Poder Executivo nacional e as autoridades subnacionais também favorecem a aprovação de uma reforma em conformidade com os interesses do presidente. Quando o partido político com poder de agenda tem força nacional, uma reforma irá na direção de manter seus interesses.
Ao contrário das crises fiscais e políticas, as demais variáveis dos ambientes centralizante e descentralizante são de certa forma mais intangíveis, mas interferem diretamente na correlação de forças do presidente e dos líderes subnacionais com os demais atores de poder político.
Mostra-se importante para verificar a correlação de forças entre os mandatários do Poder Executivo, seja em nível subnacional ou em nível nacional, a conceptualização de Foucault (2004) sobre as relações de poder. O autor afirma que o poder é pulverizado, isto é, todos os atores devem ser levados em consideração, analisando de forma conjunta todas as relações de forças existentes.
Aplicando a visão de Foucault (2004) ao caso do federalismo brasileiro, um líder nacional ou subnacional tem maior poder político quando existe uma correlação de forças em sua direção. Dentre os fatores que podem influenciar essa correlação está a capacidade retórica dos líderes, o alinhamento político e ideológico dos demais atores, além de recursos e instrumentos institucionais que garantam maior poder a seus mandatários.
Dessa forma, com maior poder, os líderes podem encaminhar as reformas em linha semelhante a seus interesses. Blackburn (1997) apresenta esse poder como a capacidade de mobilizar os insumos existentes, sejam eles econômicos, políticos ou sociais, em direção a
37 determinado objetivo. Bobbio (2000), em linha convergente, coloca o poder como a capacidade de agir ou proporcionar efeitos sobre determinado contexto.
Dessa forma, a correlação de forças leva a maior poder político, que proporciona um ambiente propício às reformas na direção dos interesses dos políticos com poder de agenda. A Tabela 1 traz as condições SUIN dos ambientes descentralizante e centralizante. A Figura 4 esquematiza essas proposições por meio do diagrama de causalidade. E a Figura 5 apresenta o esquema demonstrativo de causalidade de uma reforma que altere o poder nas relações federativas.
Tabela 1 – Condições SUIN das causas ambiente descentralizante e ambiente centralizante
Ambiente descentralizante Ambiente centralizante Crises (A1) Políticas Fiscal
Correlação de forças do
presidente (B1) Fraca Forte Correlação de forças dos líderes
subnacionais (C1) Forte Fraca
Fonte: Elaborada pelo autor.
As equações abaixo demonstram a causalidade para todos os arranjos possíveis dentro de uma federação. Salienta-se aqui que a democracia é uma condição necessária para qualquer reforma, não sendo necessária sua presença nas equações a seguir.
Proposição teórica I
Y1c = X1c * Ac,
X1c = A1c v B1c v C1c v D1c, (v = ou)
onde Y1c = Reformas centralizantes, X1c = Preferências partidárias centralizantes, Ac = Ambiente centralizante, A1c = Crise fiscal, B1c = Forte correlação de forças do presidente (B1), e C1c = Fraca correlação de forças dos líderes subnacionais.
Em prosa: Uma Reforma centralizante tem como condição causal as Preferências partidárias centralizantes (condição causal necessária, mas não suficiente) aliada a um Ambiente centralizante. Esse ambiente é formado por Crises fiscais ou Forte
38 correlação de força em direção aos líderes nacionais em detrimento dos líderes subnacionais.
Proposição teórica II
Y1d = X1d * Ad
X1d = A1d v B1d v C1d, (v = ou)
onde Y1d = Reformas descentralizantes, X1d = Preferências partidárias descentralizantes, Ad = Ambiente descentralizante, A1d = Crises políticas, B1d = Fraca correlação de forças do presidente, C1d = Forte correlação de forças dos líderes subnacionais.
Em prosa: Uma Reforma descentralizante tem como condição causal as Preferências partidárias descentralizantes (condição causal necessária, mas não suficiente) aliada a um Ambiente descentralizante. Esse ambiente é formado Crises políticas ou Forte correlação de forças em direção aos líderes subnacionais em detrimento dos líderes nacionais.
Figura 4. Diagrama de causalidade das proposições 1 e 2. Fonte: Elaborada pelo autor.
39 Figura 5. Esquema demonstrativo de causalidade de uma reforma que altere o poder nas relações federativas.
Fonte: Elaborada pelo autor.
Metodologia: mapeamento de evidências
As metodologias qualitativas vêm buscando aumentar a validade de seus modelos por meio de ferramentas que proporcionem maior robustez aos dados encontrados por seus pesquisadores. Nesse cenário, os métodos históricos comparativos vêm ganhando espaço. Diferentemente das pesquisas que fazem uso de metodologias mais utilizadas, a exemplo de regressões multivariadas, as quais estão interessadas em verificar a significância e o tamanho do impacto de certas variáveis independentes sobre determinado objetivo de estudo, o método histórico comparativo busca causas que levam a um fenômeno sem, necessariamente, buscar quantificar essa relação (MAHONEY, KIMBALL e KOIVU, 2009).
O process tracing (mapeamento de evidências) é definido, segundo Collier (2011), como uma investigação cuidadosa das evidências que levam ao diagnóstico de determinado fenômeno, sobretudo os relacionados às Ciências Sociais. Collier faz uso do mapeamento de evidências de forma bastante positivista. Para tanto, as condições causais da lógica se mostram muito presentes nessa metodologia.
Mahoney (2012), corroborando Collier (2011), afirma que o mapeamento de evidências deve ser utilizado na avaliação de hipóteses ligadas a causalidade. Para Mahoney (2012), esse
40 método leva os pesquisadores a estabelecer o encadeamento de eventos e processos, levando a causalidade, ou seja, o primeiro evento é causa de uma segunda ocorrência identificada. Desse modo, o mapeamento de evidências é uma análise temporal, a qual deve enfocar momentos específicos. A fim de caracterizar processos, deve-se identificar acontecimentos-chave, os quais possibilitarão uma boa análise sequencial.
Collier (2011) demonstra quatro testes de mapeamento de evidências para avaliar a inferência causal. Tais testes são baseados em condições necessárias e suficientes e avaliam hipóteses rivais e suas forças/fraquezas. Os quatros testes apresentados pelo autor são:
1. Straw in the wind test (teste demonstrativo): Esse teste não apresenta condições necessárias nem suficientes, tendo como única função enfraquecer hipóteses rivais, trata-se de um teste muito fraco, utilizado apenas como demonstração de um argumento na avaliação inicial da hipótese.
2. Hoop test (teste eliminatório): Esse teste é pautado em condições necessárias, mas não suficientes. Collier (2011) e Mahoney (2012) afirmam que o teste eliminatório não é suficiente para explicar determinado fenômeno, servindo apenas para eliminar hipóteses rivais. Tal teste não confirma uma hipótese, porém, caso venha a falhar, a hipótese é eliminada.
3. Smoking gun test (teste decisivo/revólver fumegante): Collier (2011) e Mahoney (2012) afirmam que o teste que dará uma resposta afirmativa sobre a validade de determinada hipótese é o teste decisivo ou revólver fumegante. Tal teste apresenta uma condição suficiente, mas não necessária, ou seja, existem hipóteses alternativas para o resultado final, ainda que a presença da causa inerente à hipótese em questão leve a determinado resultado (COLLIER, 2011).
4. Double-decisive test (teste duplo decisivo): Esse teste trabalha com as condições necessárias e suficientes ao resultado, confirmando a hipótese e eliminando todas as demais. No entanto, esse tipo de teste é muito raro.
Tabela 2 – Condições causais e testes de mapeamento de evidências
Condição suficiente
Ausente Presente
Condição necessária
Ausente Teste demonstrativo Teste decisivo/revólver fumegante Presente Teste eliminatório Teste duplo decisivo
