Accountability das agências
reguladoras
Prof. Marcos Vinicius Pó
marcos.po@ufabc.edu.br
Necessidade de controle e accountability
no Estado moderno
•
Aspectos relevantes e cruciais de políticas públicas ficam
sob o domínio de atores não eleitos.
•
Crescem as dificuldades para
►
Entender as ações estatais e julgar seus resultados e
conseqüências.
►
Determinar as responsabilidades pelas políticas públicas.
►
Avaliar alternativas às ações públicas propostas.
•
A accountability vem ampliar a discussão sobre a
Controle e accountability
•
Controle: relação hierárquica, em que um ator deve atender às
demandas de outro.
•
Accountability:
►
Transparência do processo decisório e dos resultados
►
Obrigação de prestação de contas
►
Responsabilização pelas decisões e resultados
►
Horizontal e vertical
•
Tensões e sinergias:
►
Accountability fragmentada em diversos atores pode prejudicar
o controle, ao gerar indefinições e paralisar decisões e ações.
►
O excesso de controles pode prejudicar a disponibilidade e a
Tipos de mecanismos de accountability
•
Clássicos: fundamentados no Estado de direito, incluem
aspectos procedimentais, administrativos, judiciais, auditorias,
etc;
•
Parlamentar: o Legislativo supervisionando e tornando
públicos os atos do Executivo;
•
Pelos resultados: lógica do gerencialismo público;
•
Competição administrada entre os serviços do Estado;
•
Controle social: agentes sociais assumindo papéis ativos nas
políticas públicas e nos seus resultados.
•
Outros tipos:
►
Eleições
►
Ouvidoria...
Mecanismos de accountability das
agências
•
Informacionais
►
Relatórios
►
Disponibilidade de atas
►
Disponibilidade de notas técnicas, embasamentos, motivações...
•
Institucionais
►
Ouvidoria
►
Reuniões abertas do Conselho Diretor
►Conselhos consultivos
•
Procedimentais
►
Realização e consultas e audiências públicas
►Resposta às manifestações enviadas à agência
•
Políticos
►
Prestação de contas ao Congresso
►
Prestação de contas ao ministério supervisor
Relações burocracia-sociedade no Brasil
•
Autonomia em relação à sociedade: insulamento
•
Definição de critérios próprios de interesse público: visão
tecnocráticae auto-legitimidade.
•
Fórum de discussão política: “anéis burocráticos”.
•
Poucos organização social, democratização do aparelho do
Estado (apesar de avanços)
•
Historicamente o Legislativo foi enfraquecido como fórum de
Rede de controle e accountability
•
Políticos (Executivo e Legislativo)
•
Judiciário
►
Ministério Público
•
Sociedade Civil
•
Os controles atuam de formas diretas e indiretas,
Políticos e Judiciário
•
Poder Executivo:
►
Os presidentes brasileiros têm poderes legislativos e agenda
congressual. Interesse direto nos resultados.
•
Legislativo.
►
EUA: acompanhamento da burocracia por meio de comitês e
oversight.
►
Brasil: uso da burocracia para o presidencialismo de coalizão. O
papel institucional de fiscalização do Executivo não está
consolidado.
•
Judiciário
►
Importante para o controle, mas acrescenta pouco à
accountability em termos de informação direta. Por isso foi
excluído do estudo.
Rede: Sociedade civil
•
Importante na ampliação da democracia e da
accountability, diminuindo o auto-referenciamento do
Estado
•
Controle social: quem deve controlar; onde deve ser
exercido, como fazê-lo. Necessários disponibilidade de
recursos para exigir a prestação de contas e de
oportunidades de deliberação pública.
►
Grupos de interesse corporativo: maior acesso à
informação. Mais recursos e capacidade de se organizar.
►
Grupos sociais não-econômicos: dificuldades de
Mecanismos de accountability democrático da burocracia
Ator Mecanismos
disponíveis Avaliação em termos de accountability democrática Rastreabilidade até o público
P o líti co s Executivo Informação oriunda de estruturas e fóruns do Executivo ou da própria burocracia
O Executivo precisa disponibilizar informações sobre os resultados das políticas públicas para obter votos. Porém
tende a manipular as informações, minimizando as desfavoráveis e enfatizando as favoráveis.
Indireta, pelas eleições. Direta em casos especiais, para grupos específicos, com a participação em
conselhos, fóruns e audiências públicas. Legislativo Informação de comissões parlamentares e de estruturas do Legislativo
Os membros do Legislativo possuem incentivos para publicizar a informação para conseguir retorno eleitoral de suas bases. A oposição tem incentivos para apontar falhas nos programas governamentais.
Indireta, pelas eleições. Pode ser mais direta com a participação na supervisão por meio de denúncias,
depoimentos e da troca de informações. Judiciário Disponibilidade de ações e decisões judiciais
Necessita ser acionado e normalmente trata de temas pontuais ou aspectos procedimentais da burocracia.
Direta apenas para os envolvidos na disputa, mas normalmente este
é um universo restrito. So ci e da de Grupos de interesse econômico Manifestações públicas ou em fóruns
Os grupos normalmente trazem pontos da discussão à imprensa, realizam eventos ou manifestam-se em canais abertos, como conselhos e audiências. Parte da
discussão pode ficar oculta ou restrita.
Direta, com exceção de discussões por canais não públicos, como relacionamento com políticos ou
fóruns fechados. Grupos sociais não-econômicos Manifestações públicas ou em fóruns
Os grupos normalmente buscam tornar a discussão pública, por meio da imprensa e eventos, assim como
manifestar-se em canais abertos .
Direta, devido à própria natureza dos grupos sociais. Eventualmente pode
se dar em fóruns mais fechados, como conselhos ou acesso à políticos
Previsão legal de dispositivos de
accountability nas agências reguladoras
11
ANATEL ANEEL ANS ANTT
Diretoria colegiada
5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 5 anos (L)
5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 4 anos (L)
Até 5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 3 anos (L)
5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 4 anos (L)
Atas do Conselho Diretor
Obrigatória (L) As reuniões poderão ser públicas, a critério da diretoria (D)
Não consta Obrigatória (L)
Conselhos Conselho Consultivo: 12 membros com mandato de 3 anos (L)
Não previsto Câmara de Saúde Suplementar: 34 membros (L)
Não previsto
Ouvidoria Nomeado pelo Presidente da República, mandato de 2 anos. Obrigação de relatórios semestrais (L)
Exercida por um dos diretores (L)
Lei prevê existência;
mandato, nomeação pelo Presidente e relatórios são definidos pelo Decreto
Nomeado pelo presidente da República, mandato de 3 anos (L) Consultas e audiências públicas Minutas de atos
normativos devem ser submetidas e críticas e sugestões e ficar
disponíveis (L)
Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L)
Poderá ser realizada a critério da diretoria (D)
Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L)
Contrato de gestão
Não previsto Previsto (L) Previsto,
descumprimento pode acarretar demissão do diretor-presidente (L)
Não previsto
Indicadores de accountability (2005)
12
Indicador ANATEL ANEEL ANS ANTT
Disponibilidade de atas do
Conselho Diretor sim sim sim não
Relatórios administrativos sim sim sim não encontrado Avaliações do setor regulado alguns indicadores no
relatório administrativo
dados espalhados em
diversos relatórios não
sim, por tipo de serviço regulado Média de reuniões anuais do
Conselho Consultivo 10 não aplicável 6 não aplicável Ouvidoria
houve vacância? sim não sim não disponível atribuições avalia criticamente a
agência; público possui outro canal atendimento ao público atendimento ao público atendimento ao público, efetua críticas
e sugestões relatórios disponíveis 4, o último é de
dezembro/2003 apenas dados estatísticos estatísticas de atendimento de 2003 1, de 2003 Emissão de regulamentos Total 392 306 162 102 resoluções regulatórias 373 220 132 101 Consultas e audiências públicas
total realizado 421 175 20 26 Sobre regulamentos 386 117 20 26 Índice consulta/ regulamento
(%) 103,5 53,2 15,2 25,7
Manifestações enviadas às consultas e audiências
Íntegras disponíveis sim sim não sim, em relatório Resposta da agência poucos casos, muitas
Governança do sistema
regulatório brasileiro
Prof. Marcos Vinicius Pó
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Transformações do Estado
•
Produtor do bem público Garantidor da produção do
bem público
•
Provedor solitário do bem público Ativador, aciona e
coordena outros atores a produzir com ele
•
Dirigente ou gestor Cooperativo, produz o bem
público em conjunto com outros atores.
•
Hierarquia e burocracia Mercados e redes
Conceito de governança
•
Não existe um conceito único
•
Estruturação das relações e bases de cooperação entre o
Estado e suas instituições nos diversos níveis federativos, as
organizações privadas (com e sem fins lucrativos) e os atores
da sociedade civil (coletivos e individuais).
•
Mudança na gestão política:
►
Tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos
campos social, econômico e político.
►
Nova composição de formas de gestão decorrentes.
►
Hierarquia + mercado + negociação + comunicação +
confiança.
►
Alternativa para a gestão baseada na hierarquia.
Novas configurações entre Estado e
sociedade
•
Estado deixa de se diferenciar de forma clara e distinta do
mercado e da sociedade.
•
Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem
mecanismos institucionais que se articulam em diferentes
composições ou arranjos, com estruturas mistas, ou híbridas, em
que atuam diferentes mecanismos de gestão (controle hierárquico,
concorrência, confiança e solidariedade).
•
Agrupamento de três diferentes lógicas:
►
Estado – hierarquia;
►Mercado – competição;
►
Sociedade civil – comunicação e confiança.
•
Impacto:transformação do setor público em um empreendimento
econômico.
Mapeamento da governança
Correia, Pereira, Mueler, Melo. Regulatory governance in infrastructure industries: assessment
Dimensões da governança regulatória
•
Autonomia
►
Mandatos fixos não coincidentes
►
Meios legais para implementar decisões
►Orçamento
►
Clareza de papéis
•
Processo de tomada de decisão
►
Participação
►Previsibilidade
•
Ferramentas para tomada de decisões efetivas
►
Acesso legal à informação
►
Orçamento para gerenciar e processar a informação
►Pessoal qualificado
►
Ferramentas regulatórias (metodologias para definição de tarifas,
monitoramento de qualidade...)
•
Transparência e accountability
Governança nas agências
•
Diretoria colegiada
•
Participação
►
Presença de conselhos
►
Diálogo com atores sociais e econômicos
•
Diálogo com o Poder Executivo
►
Ministérios: sistema de policymaking e de supervisão
►Instituições paralelas/superiores
►
Divisão de tarefas/ atribuições
•
Relacionamento com o poder Judiciário
•
Relações horizontais
►
Outras agências
►
Defesa da concorrência
►Defesa do coinsumidor
►Meio ambiente...
Mudanças nos últimos anos
•
Criação de instituições paralelas
•
Novas empresas estatais/mistas
•
Mudança de atribuições
•
Concentração de poder no Executivo central
•
Vacância e nomeações pró-tempore
21
•
Próxima semana: Análise de Impacto regulatório
•
Texto base: SALGADO, Lucia Helena; BORGES
Eduardo Bizzo de Pinho. Análise de Impacto Regulatório:
uma abordagem exploratória. Texto para discussão n°
1463. Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas –
IPEA, 2010
•
Material disponível em
Grupos
Diurno
•
Grupo 1: energia elétrica
►
Caio; Daniel; Jonas;
Leonardo*; Priscila
•
Grupo 2: educação superior
►
Arlete; Marta; Rafael; Renan*
•
Grupo 3: Transportes
►
Arnaldo; Aron; Barbara*;
Karimi
Noturno
•
Grupo 4: telecomunicações
►
Beatriz; Daniel*; Juliana; Natália;
Ronaldo; Silas
•
Grupo 5: recursos hídricos
►
Luana; Lucas; Lucca; Léo;
Mariana*; Marcelo
•
Grupo 6: saúde
►
Gabriel; Paulo*; Thiago; Túlio
•
Grupo 7: aviação civil
►
