Brasília, 7 de fevereiro de 2007
A Sua Excelência o Senhor Gen. Cândido Vargas de Freire
Secretário de Estado de Segurança Pública do DF Brasília/DF
Senhor Secretário,
O Unafisco Sindical, na condição de entidade representativa dos auditores-fiscais da Receita Federal, preocupado com os problemas de segurança que têm sido veiculados rotineiramente pela mídia nacional relacionados com os alarmantes índices de violência que assolam o país, e considerando que o controle e a fiscalização dos fluxos de comércio exterior, entre os quais o combate ao contrabando e o descaminho de armas e drogas, são de competência da Secretaria da Receita Federal, apresenta uma série de sugestões, visando a contribuir para a solução desse problema.
É importante destacar o fato de que a aduana brasileira exerce um importante papel na proteção da sociedade no que diz respeito à segurança pública, combatendo o contrabando de armas e drogas.
Nesse sentido, o diagnóstico da CPI do Tráfico de Armas já mostrou diversos aspectos de fragilidade na fiscalização aduaneira, principalmente no combate ao ingresso ilícito de armas e drogas no país. O Unafisco também aponta problemas nessa área.
A pretexto de agilizar o desembaraço de mercadorias, o Projeto de Lei dos Portos-Secos em trâmite no Congresso Nacional fragiliza ainda mais a fiscalização aduaneira.
O Unafisco entende que é possível uma aduana ágil, eficaz, inteligente, com o fortalecimento do controle e da fiscalização sobre o fluxo do comércio exterior e, nesse sentido, apresenta suas propostas.
O presente documento aborda basicamente quatro aspectos: • A função da aduana
• Diagnóstico da CPI do Tráfico de Armas e do Unafisco Sindical • Considerações sobre o Projeto de Lei dos Portos-Secos
• Propostas da entidade
Respeitosamente,
Carlos André Soares Nogueira Presidente
I - FUNÇÃO DA ADUANA
A função da aduana brasileira é fiscalizar e controlar os fluxos de comércio exterior, atividades exercidas pelo Ministério da Fazenda, conforme prevê o artigo 237 da Constituição Federal.
É competência da Secretaria da Receita Federal planejar, coordenar e executar o controle e a fiscalização aduaneiros em todo o território nacional, entre inúmeras outras atividades. A vigilância, a prevenção e a repressão ao contrabando e ao descaminho fazem parte da atividade do órgão.
Portanto, compete à SRF, por intermédio de seus agentes, exercer controle permanente sobre todos os recintos alfandegados, seja nos portos, aeroportos ou pontos de fronteira alfandegados (zona primária), seja no restante do território nacional (zona secundária), abrangendo desde o próprio alfandegamento até o controle físico presencial em todo e qualquer local por onde sejam autorizadas a entrada e a saída de mercadorias importadas ou destinadas ao exterior.
Os diversos órgãos que compõem a Aduana, entre eles a Secretaria da Receita Federal, são responsáveis por proteger a sociedade de crimes tributários, de lavagem de dinheiro, de contrabando de armas e drogas, da concorrência desleal, da entrada de mercadorias perigosas para a saúde, meio ambiente, agropecuária, da retirada de nosso patrimônio artístico, cultural e de espécimes de nossa flora e fauna, etc.
Portanto, o exercício do controle aduaneiro não se restringe à cobrança de tributos, mas também à proteção dos interesses nacionais, dos setores estratégicos para o desenvolvimento econômico, das riquezas nacionais, da saúde e da segurança públicas e do meio ambiente.
Para a segurança pública, o controle e a fiscalização da entrada de mercadorias estrangeiras, como armas e drogas, são fundamentais para o combate ao crime organizado, pois uma parte importante do armamento utilizado pelas organizações criminosas é procedente do exterior, segundo apurou a CPI do crime organizado. Além disso, o próprio narcotráfico é alimentado pela prática sistematizada de contrabando.
Essas responsabilidades estão sendo sacrificadas pelo projeto de lei em trâmite no Congresso Nacional sobre os portos-secos, em nome da facilitação do comércio exterior.
II - DIAGNÓSTICO
Alguns problemas na fiscalização alfandegária e aduaneira já foram apurados pela CPI do Tráfico de Armas, conforme pode ser visto em seu relatório.
“Segundo as declarações de representantes da Receita, a fiscalização alfandegária e aduaneira em portos e aeroportos brasileiros é feita por amostragem, segundo um programa de inteligência que, entre outros parâmetros, considera o histórico, a folha corrida dos fornecedores e dos transportadores da mercadoria internada. Assim, uma parte (pequena) da mercadoria é vistoriada em detalhe, outra (pequena, também) é vistoriada por
amostragem e a maior parte passa apenas pela conferência documental. Esta sistemática já foi comprovada pela CPI que investigou recentemente a pirataria.
De lá para cá, não houve maiores alterações. A aquisição de 13 escaneadores de contêineres, há mais ou menos dez anos, não trouxe maiores alterações para essa sistemática, uma vez que, conforme declarado em audiência pública, nenhum deles está em operação, seja por defeito técnico, por falta de operadores habilitados ou por mero desinteresse. A vistoria, ainda que eletrônica, sempre determina atrasos nos procedimentos aduaneiros, o que se constitui em custos para a atividade comercial e de arrecadação de impostos, que são os objetivos realmente preponderantes, tanto do Estado quanto da iniciativa privada.
Há registros de apreensões, principalmente nos postos de fronteira do oeste paranaense e do sul gaúcho, nos portos de Santos, Rio de Janeiro e Sepetiba, com um perfil característico de apreensão de armas em Foz do Iguaçu e de apreensão de munição nos portos. No total geral das mercadorias apreendidas, os órgãos aduaneiros estimam em fração de porcento as apreensões de armas e munições, o que não se constitui em incentivo para investimentos em aperfeiçoamentos técnicos e administrativos nesse sentido. Aparentemente, aqui se aplica a lei dos custos marginais crescentes. Ante a expectativa de que um investimento vultoso nos procedimentos de fiscalização resultará em pequeno acréscimo na arrecadação aduaneira, a instituição parece acomodar-se com o presente status quo. Há que se sacudir os órgãos de fiscalização aduaneira de sua acomodação. Na equação dos custos crescentes, é preciso considerar as perdas de vidas decorrentes do ingresso de armas no País.
A rigor, do que se depreende das exposições feitas aos Parlamentares da CPI, evitar o ingresso de armas e munições contrabandeadas não se constitui em prioridade para a Receita. O seu negócio é arrecadar sem prejudicar o comércio de importação e, principalmente, de exportação. Armas e munições que eventualmente matam brasileiros é um outro ramo de negócio, que é atribuição de outra instituição. Difícil, portanto, vislumbrar esforços efetivos da Receita para prevenir e reprimir o ingresso de armas e munições no País. Tal como uma infinidade de outras mercadorias consideradas irrelevantes para a arrecadação (espécimes da fauna e da flora silvestres, por exemplo), quantidades desconhecidas de armas e munições são contrabandeadas e circulam impunemente pelas nossas rodovias. Não há indícios de medidas sérias e eficazes para evitar que essa situação se perpetue.
A omissão da Receita Federal no controle do contrabando de armas é agravada pela política ultrapassada do Itamaraty, que prioriza a exportação de armas e munições sem qualquer preocupação com a letalidade desses produtos, que não podem ser vendidos para ditaduras que reprimem seus povos, e muito menos para governos que não exercem controle efetivo sobre seus estoques de armas, como o Paraguai, que acabam regressando ao Brasil para agravar ainda mais a insegurança da nossa população.
A fiscalização de mercadorias ilícitas em geral, e de armas e munições em particular, é considerada altamente insatisfatória nas rodovias federais, estaduais e municipais, não poupando quaisquer das instituições policiais e aduaneiras de críticas ao seu desempenho funcional, apenas ressalvada a
Polícia Federal que, com seu serviço de inteligência, tem viabilizado as poucas ocorrências de apreensões em trânsito.
Casos relatados demonstram que produtos controlados circulam em fundos falsos de caminhões, com documentos fraudados, sendo raramente surpreendidos pela autoridade policial ou fiscalizadora. Um fluxo quase ininterrupto de ônibus de sacoleiros deixa a cidade de Foz do Iguaçu em direção à capital paulista ou ao Rio de Janeiro, carregando mercadorias irregulares, alimentando o comércio clandestino, frustrando a concorrência do comércio regular e disseminando as imagens da impunidade e da incompetência das autoridades em impor a lei a todos, de forma igualitária, democrática e republicana.
A CPI constatou, portanto, que as armas que ingressam no país, o fazem principalmente pelas travessias terrestres nas fronteiras, em especial em Foz do Iguaçu – Ciudad del Este. bora vários depoimentos tenham revelado que, como o crime sempre se desloca quando reprimido, hoje é mais intenso o contrabando vindo do Paraguai, passando pelo nordeste da Argentina, e penetrando no Brasil pela cidade de Uruguaiana, daí alcançando Curitiba, São Paulo, Rio de Janeiro, Vitória e Recife, e outros centros de concentração do crime organizado, sem serem molestados pela Polícia Rodoviária Federal. Por sua vez, a munição chega nos portos e aeroportos onde não funcionam os equipamentos eletrônicos de vistoria de porão. Em ambos os casos, a mercadoria clandestina chega aos centros consumidores – Rio de Janeiro e São Paulo – pela via rodoviária.
Também no caso do transporte rodoviário, como já se expôs anteriormente, armas e munições são itens considerados itens pouco significativos no universo de mercadorias que circulam na malha rodoviária nacional. Fiscalização mais rigorosa implica atrasos e engarrafamentos. Os eventuais aumentos das apreensões não são considerados compensadores numa comparação entre custos e benefícios.
Mais uma vez, a segurança da população é considerada irrelevante diante da maior representatividade dos interesses privados”.
O Projeto de Lei dos Portos-Secos agrava este quadro diagnosticado pela CPI do Tráfico de Armas! Não é esta a Aduana de que o Brasil precisa!
Diagnóstico do Unafisco Sindical:
É importante situar o problema. A agilidade que o projeto de lei alega buscar diz respeito a um universo de aproximadamente 20% das operações, pois aproximadamente 80% já estão caindo em canal verde, isto é, o desembaraço (liberação) da mercadoria ocorre de forma automática, sem qualquer fiscalização. E ainda: apenas 20% do tempo gasto desde a chegada da carga depende de providências no âmbito da SRF, pois 80% ficam a cargo de providências do importador e dos demais órgãos federais afetos à tarefa da liberação das mercadorias. Logo, nós da SRF – Secretaria da Receita Federal estamos trabalhando com um universo bastante reduzido das operações.
• Um dos grandes problemas no processo aduaneiro de importação refere-se à baixa qualidade da refere-seleção parametrizada - feita pelo SISCOMEX - com o intuito de definir quais mercadorias estariam sujeitas a um controle mais específico;
• Com isso, a pequena quantidade de despachos selecionados para os controles mais específicos (canais amarelo, vermelho e cinza) não representa de fato os despachos que apresentam maiores riscos;
• Muitos despachos com problemas acabam sendo selecionados para o canal verde;
• O controle aduaneiro, feito atualmente pelo SISCOMEX, passa a ser ineficiente e a produzir intervenções desnecessárias em muitos dos despachos selecionados;
• Cria-se uma falsa idéia de resultados, pois se da amostra selecionada poucas ocorrências são verificadas, logo, tal amostra pode estar super-dimensionada. Numa avaliação mais adequada, a amostra poderia estar mal selecionada, o que é mais provável.
Há um período de tempo entre a chegada das mercadorias em recinto aduaneiro e o correspondente desembaraço. Neste período, existe um componente relacionado com a discricionariedade do próprio importador que escolhe o dia para registrar seu despacho (90 dias em recinto alfandegado de zona primária1 e 120 dias em recinto alfandegado de zona secundária2).
• Há outro elemento relacionado a controles exercidos por outros órgãos administrativos. O registro da Declaração de Importação (DI) ocorre, na maioria das vezes, praticamente no final do tempo de permanência das mercadorias, ao passo que o tempo de interveniência da SRF representa um tempo bastante reduzido (em torno de 20%)3 relativamente ao tempo total de permanência das mercadorias;
• Na maior parte do tempo de permanência da mercadoria no recinto (em torno de 80%), no entanto, não há qualquer interferência da SRF.
A importância da manutenção da presença fiscal aduaneira nos locais destinados à movimentação e ao armazenamento de mercadorias estrangeiras e destinadas à exportação deve-se a:
• Aumento da percepção de riscos inibindo a prática da fraude e demais ilícitos fiscais;
• Possibilidade de identificação de fraudes – As últimas grandes operações realizadas pela Receita Federal em conjunto com o Ministério Público e com Polícia Federal, que descobriram e desmontaram vários esquemas criminosos relacionados com o comércio exterior, somente puderam ser detectadas com base no trabalho de Auditores-Fiscais Aduaneiros em recintos alfandegados que, de forma localizada e focalizada nos despachos, acabaram identificando os elementos que possibilitaram a instauração das investigações. Vide Operação Dilúvio, Operação Narciso (Daslu), Operação São Paulo, Operação Nova Global, etc;
• A possibilidade de transferência de qualquer etapa da conferência aduaneira (por exemplo, a verificação física) ao depositário deve ser eliminada, pois representa uma medida inviabilizada pela vinculação entre o fiel depositário e o cliente. Permitir que o depositário fiscalize seu próprio cliente vai contra a lógica, pois o cumprimento dessa obrigação implica a perda de clientes;
1
Portos, aeroportos e pontos de fronteira alfandegados; 2
Recintos não localizados em zona primária. 3
• A impossibilidade de manuseio das mercadorias importadas sem a presença da aduana, que vigorava antes da publicação da MP, decorria da necessidade de preservação da segurança em relação aos elementos essenciais das operações. Ou seja, não se permitia que o depositário, ou mesmo o importador, pudesse abrir os volumes sem a prévia autorização e controle da Aduana, para que não houvesse modificação das condições das mercadorias, tais como supressão de mercadorias excedentes, modificação de etiquetas, eliminação de possíveis provas documentais, etc. Qualquer interferência sobre as mercadorias, inclusive pela Aduana, era sempre feita na presença do depositário e do importador para eliminar possíveis controvérsias. Transferir para o depositário esta atribuição é no mínimo temerária, na medida em que muitos elementos comprobatórios de fraudes poderão ser perdidos. Só para exemplificar, atualmente há ainda caso em que uma empresa holding nacional controla uma permissionária de portos-secos e uma trading de comércio exterior.
III - PROJETO DE LEI DOS PORTOS-SECOS
O projeto cria um tipo de recinto alfandegado denominado Centro Logístico e Industrial Aduaneiro (CLIA). Neste estabelecimento podem ocorrer a exportação e a importação de mercadorias. Propõe-se a outorga da licença para exploração de CLIA a estabelecimento de pessoa jurídica privada, que explore serviços de armazéns gerais, sem licitação.
Modifica substancialmente a forma de organização dos recintos alfandegados, a pretexto de diminuir os gargalos existentes nos fluxos internacionais e, conseqüentemente, produzir uma diminuição de custos aos operadores do comércio. Propõe-se a instalação dos recintos alfandegados sem processo licitatório e sua organização na forma de livre concorrência entre armazéns, necessitando apenas de uma licença, que deverá ser concedida sempre que a empresa pleiteante atenda às condições estabelecidas. Segundo artigo 6º, o projeto de lei, a licença para exploração de CLIA está condicionada às seguintes condições da pessoa jurídica:
I - possua patrimônio líquido igual ou superior a R$ 2 milhões;
II - seja proprietária ou, comprovadamente, detenha a posse direta do imóvel onde funcionará o CLIA; e
III - apresente anteprojeto ou projeto do CLIA previamente aprovado pela autoridade municipal, quando situado em área urbana, e pelo órgão responsável pelo meio ambiente, na forma das legislações específicas.
O projeto prevê a concessão da licença para funcionamento do recinto mesmo que o Estado não tenha nenhuma condição de fiscalizar ou possa montar qualquer estrutura de fiscalização (tributária, IBAMA, sanitária, agropecuária, etc.). Será a Aduana sem fiscal.
Art. 11. A Secretaria da Receita Federal e os demais órgãos e agências da administração pública federal referidos no art. 10 deverão disponibilizar pessoal necessário ao desempenho de suas atividades no CLIA, no prazo de 180 dias, contado da data estabelecida para a conclusão do projeto.
§ 1o O prazo a que se refere o caput poderá ser prorrogado por igual período, findo o qual a licença deverá ser outorgada.
LOCAIS DE INSTALAÇÃO DOS PORTOS-SECOS – Os CLIAS poderão ser instalados em qualquer município onde haja unidade da Secretaria da Receita Federal e nos municípios limítrofes a este.
CONFLITO DE INTERESSES I – No controle aduaneiro, a fiscalização deve ser feita sobre as mercadorias e não sobre os estabelecimentos, como pretende o projeto de lei. As mercadorias devem ser adequadas fisicamente às normas brasileiras e sua fiscalização não deve ser postergada, pois, na maioria das vezes, o dano causado pela entrada de produtos irregulares é irreparável. Nesse ponto, o projeto propõe o máximo conflito porque determina que o licenciado terá a função de “fiscalizar” seu cliente e, ao mesmo tempo, concorrer com outros licenciados que prestarão igual serviço.
Art. 3º São obrigações da pessoa jurídica responsável por local ou recinto alfandegado:
(...)
VIII - pesar, quantificar volumes de carga, realizar triagens e identificar mercadorias e embalagens sob sua custódia e prestar as pertinentes informações aos órgãos e agências da administração pública federal, nas formas por essas estabelecidas;
CONFLITO DE INTERESSES II - Além disso, exige do empresário ligado ao negócio de armazenagem e movimentação de cargas vasto conhecimento de direito ao deixar a seu encargo “levar ao conhecimento da fiscalização aduaneira informações relativas à infração à legislação aduaneira, praticada ou em curso, e aos órgãos e agências da administração pública federal informações sobre infrações aos seus controles”.
IX - levar ao conhecimento da fiscalização aduaneira informações relativas a infração à legislação aduaneira, praticada ou em curso, e aos órgãos e agências da administração pública federal informações sobre infrações aos seus controles, nos termos definidos pelos respectivos órgãos ou agências;
CONSEQÜÊNCIAS DA FRAGILIZAÇÃO ADUANEIRA – Facilita o contrabando de armas e drogas provenientes do exterior, agravando a violência nas grandes cidades e colocando em risco a segurança pública.
Além disso, facilita o contrabando de mercadorias. Apenas para exemplificar o prejuízo causado pela fragilidade do controle aduaneiro, extraímos trecho de matéria jornalística veiculada na Folha de S. Paulo:
“Mais da metade (62%) dos 3.312 milhões de computadores vendidos no Brasil no ano passado entrou ilegalmente no mercado, avaliam os Ministérios do Desenvolvimento e da Ciência e Tecnologia. O contrabando e o subfaturamento de componentes são apontados pelo governo como principais empecilhos para o desenvolvimento da indústria nacional de eletrônicos – um dos itens mais deficitários da balança comercial brasileira”. A fragilidade apontada existe apesar da qualidade técnica e profissional dos servidores e decorre da concepção de aduana, dos parcos investimentos e das condições de trabalho precárias.
IV - PROPOSTA DO UNAFISCO SINDICAL a) Para a segurança nacional:
1) É necessário maior presença fiscal na área aduaneira;
2) Maior repressão ao contrabando, pela SRF, e apoio da Polícia;
3) Participação da SRF na articulação dos órgãos públicos de segurança, com troca de informações/ inteligência, assegurados os sigilos bancário e fiscal, como por exemplo: movimentação financeira e patrimônio incompatível com a renda declarada, e outros indícios de lavagem de dinheiro constatados pela SRF;
4) Remessa imediata ao Ministério Público da representação para fins penais pela SRF nos casos de constatação de crime contra a ordem tributária;
5) Revogação da lei que estabelece a extinção da punibilidade com o pagamento do crédito tributário, quando apurado crime contra a ordem tributária;
6) Melhor integração com outros órgãos públicos, não apenas, mas principalmente no que se refere às atividades de controle aduaneiro e fiscalização do comércio exterior.
b) Outras propostas:
1. Mudança no sistema de seleção para fiscalização (parametrização). Há necessidade de formação de grupo especializado no gerenciamento dos parâmetros de seleção, conforme já vem sendo sugerido no “Projeto Panos Quentes”, a fim de melhor dimensionar a amostragem obtida com a seleção para os canais vermelho, amarelo e cinza. Também é importante a intervenção regional/local na definição dos parâmetros para a seleção de canais via análise de riscos.
2. Mudança no despacho aduaneiro com a criação da obrigatoriedade de antecipação do registro da importação por parte do importador num
prazo, por exemplo, de 24 horas após a chegada da mercadoria, ou até mesmo antes da chegada, conforme já acontece nos países desenvolvidos. Isso pode ser possível por meio de uma declaração de importação preliminar4, que contenha elementos essenciais da importação, permitindo, com isso, que a fiscalização inicie o procedimento fiscal de imediato após a chegada da carga. Com isso pode-se priorizar a identificação de elementos de fraude e a identificação física das mercadorias. Assim, o tempo de permanência das mercadorias nos recintos alfandegado já poderia ser bastante diminuído à medida que a fiscalização já começaria seu procedimento desde a chegada da carga. Essa medida deve ser acompanhada de mudanças da legislação que estabeleça penalidades ao importador antes do registro da DI para consumo, na hipótese de qualquer infração legal. A declaração preliminar citada, após exame fiscal, ficaria à disposição do importador para ser vinculada à DI para consumo. Os tributos seriam pagos somente no registro da DI para consumo, como atualmente em vigor.
3. Mudança dos critérios atuais do processo de licitação para permitir ampliação do quantitativo de estações aduaneiras, bem como sua localização de acordo com o interesse dos operadores do mercado, e garantindo a observação dos princípios da impessoalidade e da moralidade. Com isso, fica preservado o controle do Estado sobre os fluxos do comércio exterior.
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