UNIV E R S ID A DE F E D E R A L D O C E A R Á C E NT R O D E C IÊNC IA S
P R O G R A MA D E P ÓS -G R A D U A Ç Ã O E M DE S E NV O L V IME NT O E ME IO A MB IE NT E - P R O D E MA
A S T R ID G UE R R E R O A L B A R R A C IN
P R O P O S T A ME T O D OL ÓG IC A P A R A A V A L IA R G O V E R NA NÇ A D A Á G U A E M NÍV E L DE B A C IA S HID R O G R Á F IC A S NA C O L Ô MB IA : E S T UDO D E C A S O D A
B A C IA HID R OG R Á F IC A D O R IO T IL L A V Á - D E P A R T A ME NT O D O ME T A .
A S T R ID G UE R R E R O A L B A R R A C IN
P R O P O S T A ME T O D O L ÓG IC A P A R A A V A L IA R G O V E R NA NÇ A D A Á G U A E M NÍV E L D E B A C IA S HIDR O G R Á F IC A S NA C OL Ô MB IA : E S T UDO D E C A S O D A
B A C IA HID R OG R Á F IC A D O R IO T IL L A V Á - D E P A R T A ME NT O D O ME T A .
D is s ertaçã o de Mes trado apres entada ao
P rog rama de P ós -G raduaçã o em
D es envolvimento e Meio A mbiente da Univers idade F ederal do C e ará– UF C , c omo requis ito parc ial para a obtençã o do T ítulo de Mes tre em D es envolvimento e Meio A mbiente.
O rientadora: P rofa. D ra. P atríc ia V erônic a P inheiro S ales L ima
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)
A284p Albarracín, Astrid Guerrero.
Proposta metodológica para avaliar governança da água em nível de bacias hidrográficas na Colômbia : estudo de caso da bacia hidrográfica do Rio Tillavá - departamento do Meta / Astrid Guerrero Albarracín. – 2017.
133 f. : il. color.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação, Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Fortaleza, 2017.
Orientação: Profa. Dra. Patrícia Verônica Pinheiro Sales Lima.
1. Governança da água. 2. Gestão Integrada dos Recursos Hídricos. 3. Bacia Hidrográfica. 4. Colômbia. I. Título.
A S T R ID G UE R R E R O A L B A R R A C IN
P R O P O S T A ME T O D O L ÓG IC A P A R A A V A L IA R G O V E R NA NÇ A D A Á G UA E M NÍV E L DE B A C IA S HID R O G R Á F IC A S NA C OL Ô MB IA : E S T UD O D E C A S O D A B A C IA HID R OG R Á F IC A D O R IO T IL L A V Á - DE P A R T A ME NT O D O ME T A .
Dis s ertaçã o de Mes trado apres e ntada a o P rog rama de P ós -G radua çã o em Des e nvolvime nto e Meio A mbiente da Univers idade F e deral do C eará, c omo requis ito parc ial para obtençã o do título de Mes tre em D es envolvimento e Meio A mbiente.
A provada em: 30/05/2017.
B A NC A E X A MINA D O R A
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P rofa. Dra. P atríc ia V eronica P inheiro S ales L ima (O rientadora) Univers idade F edera l do C ea rá ( UF C )
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ P rof. Dr. F ranc is c o C as imiro F ilho Univers idade F edera l do C ea rá ( UF C )
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ P rof. D ra. R enata Mendes L una
Univers idade F edera l do C ea rá ( UF C )
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ P rof. D ra. Ma ria Iv oneide V ita l R odrig ues
A G R A D E C IME NT OS
A minha família, o mais importante da minha vida, pelo apoio inc ondic ional, por s empre ac reditar em mim e me incentiva r a s eg uir em frente além das dific uldades que pos s a enc ontrar no meu c aminho.
À profes s ora P atríc ia V erônic a P inhe iro S ales L ima, pela exc ele nte orientaçã o, pela pac iê nc ia, pelas reflexões , c rítica e s uges tões rec ebidas ; e mais que is s o, por s er c omo um anjo g ua rdiã o nes ta traves s ia tã o long e da minha c as a.
A os profes s ores doutores partic ipantes da ba nc a examinadora R enata Mendes L una, J os é C arlos de A ra újo, F ranc is c o C as imiro F ilho e Maria Ivone ide V ital, que partic ipara m das banc as de qualific açã o e de defes a, por s eus c onhec imentos , pe lo tempo e valios as c olaborações e s ug es tões .
A os profes s ores e c oleg as do P rograma de P ós -graduaçã o em D es envolvime nto e Meio A mbiente, que me ac olheram no s eu país , pelo c onhec imento dado e o interc ambio c ultural.
A os meus amig os , pa rc eiros da C olômbia, D iego S ilva e J os é A rev alo, que foram c omo os meus irmã os nes tes anos de c onvivênc ia em F ortalez a.
À C A P E S , pelo apoio fina nc eiro c om a manutençã o da bols a de auxilio.
À Organiz açã o de E s tados A meric anos ( O E A ) e ao G rupo C oimbra de Univers idades B ras ileiras (G C UB ) pela oportunidade de faz er parte do P rog rama de A lianças para a E duc açã o e C apac itaçã o de Interc ambio de E s tudantes E s trang eiros (P A E C ) – P A E C -OE A -G C UB 2014.
R E S UMO
E mbora exis tam polític as , normas e ins trumentos que norteiam a g es tã o da ág ua no nível da bac ia na C olômbia, ainda nã o há c lare z a s obre os proc es s os que es tã o envoltos no des e nvolvimento da governança da ág ua na C olômbia, por exemplo, o pa pel dos diferentes ag e ntes na proteçã o de bac ias hidrográfic as . A pres ente pes quis a pretende res s altar a importâ nc ia de avaliar os proc es s os de governança da ág ua ao nível de bac ia hidrog ráfic a, e propõe um s is tema de indic adores que s e c ons titua em uma ferramenta para a tomada de dec is ões das autoridades ambienta is regionais e nac ionais , quanto à ges tã o dos rec urs os hídric os . A metodologia adotada no pres ente trabalho envolve u quatro etapas : um leva ntame nto bibliog ráfic o que pos s ibilitou o c onhec imento dos temas releva ntes no proc es s o de avaliaçã o da g overnança da ág ua; a s eleçã o de indic adores propos tos foi s ubs idiada pelas dimens ões e princ ípios expos tos pela O rg aniz açã o de C ooperaçã o e D es envolvime nto E c onômic o (O C D E ) para a governa nça da ág ua; depois , a validaçã o do s is tema de indic a dores em duas etapas : na primeira s e s ubmeteu à c rític a de es pec ialis tas us ando o método D elfi, na qual foram ponderados e hierarquiz ados s e gundo s eu gra u de importâ nc ia. P or último, foi realiz ado um es tudo de c as o na bac ia hidrog ráfic a do rio T illav á no departamento do Meta, na C olômbia. F oram aplic a dos ques tionários ela borados para obter as informações nec es s árias pa ra a limentar o s is te ma de indic adores definidos ; o públic o alvo s ã o os atores que faz em parte da bac ia, es tes foram divididos em duas c ateg orias : mora dores e ges tores , vis a ndo obter as duas pers pec tivas em quanto à g ov erna nça da água na bac ia de uma forma s eparada. S e gundo a anális e dos da dos c oletados pode-s e c onc luir que a vis ã o dos moradores e g es tores da bac ia é muito s imilar, ambos grupos c ons ideram que exis te governança da ág ua na bac ia, porém, s eu nível ainda nã o permite o c umprimento de todos os princ ípios nos que es ta bas ea da a governa nça da água s eg undo a O C D E .
A B S T R A C T
A lthoug h there are polic ies , norms and ins truments that g uide wate r manageme nt at the bas in level in C olombia, the re is s till no c lear unders tanding of the proc es s es that are inv olved in the C olombia’s water governa nc e development, for example, the role of different ac tors in river bas ins protec tion. T he pres ent res earc h intends to emphas iz e the importanc e of evaluating water g overnanc e proc es s es at the river bas in level, and propos es a s ys tem of indic ators that will s erve as a dec is ion-making tool for reg ional and national environmental authorities , related to water res ourc es Management. T he methodolog y adopted in the pres e nt work involved four s tag es : a bibliog ra phic s ea rc h that made pos s ible to unders tand relevant topic s on water governa nc e evaluation proc es s ; T he propos ed indic ators s elec tion was s ubs idiz ed by the dimens ions a nd princ iples s et out by the O rga nis ation for E c onomic C o-operation and D evelopment ( OE C D ) for water governa nc e; the n c omes the indic ators s ys tem validation in two s tag es : F irs t, the indic ators s ys tem was s ubmitted to c ritic is m by experts us ing the D elfi method, in whic h, all indicators were weighted and hierarc hiz ed ac c ording to their deg ree of importanc e. F inally, a c as e s tudy was c arried out in the T illava R iver’s bas in in the de pa rtment of Meta, C olombia. Q ues tionnaires were applied to obtain the nec es s ary information to feed the propos e d indic ators s ys tem; the targ et a re ac tors that are pa rt of the bas in, whos e were divide d into two c ateg ories : res idents and mana ge rs , aiming to obta in both pe rs pec tives on bas in’s water governa nc e s eparately. A c c ording to c ollec ted data analys is , it c an be c onc luded that the vie ws of the res idents and manag ers of hydrografic bas in are very s imilar; both g roups c ons ider that there is a water governa nc e in the bas in, even though its lev el s till does not a llow the c omplianc e of all O E C D princ iples on which water g ove rnanc e is bas e d on.
L IS T A D E F IG UR A S
F ig ura 1 – Marc o de g overnança multinível da OC DE . ... 33
F ig ura 2 - D imens ões da G overnança da Á g ua ... 34
F ig ura 3 – P rinc ípios de G ove rnança da Á gua da O C DE ... 35
F ig ura 4 – S equênc ia de exec uçã o do método D elphi ... 52
F ig ura 5 – O rganog rama dos princ ípios de g ove rnança da ág ua – D imens ã o E fetividade ... 55
F ig ura 6 – O rganog rama dos princ ípios de g ove rnança da ág ua – D imens ã o E fic iênc ia ... 57
F ig ura 7 – O rganog rama dos princ ípios de g ove rnança da ág ua – D imens ã o C onfia nça e P artic ipaçã o ... 59
F ig ura 8 – L oc aliz açã o da bac ia do rio T illavá no contexto nac ional, depa rtamental e munic ipal. ... 66
F ig ura 9 – D ivis ã o P olitic o-A dminis trativa bac ia do R io T illavá ... 67
F ig ura 10 – C las s ific açã o c limátic a da bac ia do rio T illavá ... 68
F ig ura 11 – V ariaçã o temporal da prec ipitaçã o meia me ns al da bac ia do rio T illavá 69 F ig ura 12 – Is ote rmas bac ia do rio T illavá... 69
F ig ura 13 – R elevo da bac ia do rio T illavá ... 70
F ig ura 14 – O ferta hídric a da bac ia do rio T illavá... 70
L IS T A DE G R Á F IC O S
G ráfic o 1 – P opulaçã o por c las s e de idade na bac ia do rio T illavá ... 74
G ráfic o 2 – R es ulta dos : R es pons abilida des c laras ... 78
G ráfic o 3 – R es ulta dos : E s c alas apropiadas ... 79
G ráfic o 4 – R es ulta dos : C oerê nc ia das polític as ... 81
G ráfic o 5 – R es ulta dos : C apac itaçã o ... 83
G ráfic a 6 – R es ulta dos : Informaçã o ... 84
G ráfic o 7 – R es ulta dos : F inanc iamento ... 85
G ráfic o 8 – R es ulta dos : Marc o regulatório ... 86
G ráfic o 9 – R es ulta dos : Inovaçã o ... 87
G ráfic o 10 – R es ultados : Integridade e trans parênc ia ... 88
G ráfic o 11 – R es ultados : E nvolvime nto das partes ... 90
G ráfic o 12 – R es ultados : A rbitrag em ... 91
L IS T A D E T A B E L A S
T abela 1 – P ropriedades de um bom indic ador s e g undo a OC DE ... 39
T abela 2 – D oc umentos s obre indic adores de governança ... 40
T abela 3 – E lementos norte adores da s eleçã o dos indic adores de g ove rnança da ág ua na C olômbia ... 44
T abela 4 – C arac terís tic as ope rac ionais do s is tema de indic adores de g overna nça da ág ua propos to na pes quis a ... 45
T abela 5 – Indic adores propos tos para avaliar gov erna nça da ág ua em nível de bac ias hidrog ráfic as na C olômbia ... 47
T abela 6 – C arac terís tic as do método D elphi, vantagens e des vantage ns . ... 50
T abela 7 – C las s ific açã o das dimens ões s eg undo a importâ nc ia atribuída pelos es pec ialis tas c ons ultados no método D elphi ... 61
T abela 8 – C las s ific açã o dos princ ípios s eg undo a importâ nc ia atribuída pelos es pec ialis tas c ons ultados no método D elphi ... 61
T abela 9 – C las s ific açã o dos indic adores s egundo a importâ nc ia atribuída pelos es pec ialis tas c ons ultados no método D elphi ... 62
T abela 10 – Indic adore s s ug eridos pelos es pec ialis tas para avaliar g overnança da ág ua ... 65
T abela 11 – V e redas da bac ia do rio T illavá ... 67
T abela 12 – C las s ific açã o c limátic a da bac ia do rio T illav á... 68
T abela 13 - C obertura da terra na bac ia do rio T illavá ... 72
T abela 14 - Us o atual do s olo na bac ia do rio T illavá... 73
T abela 15 - C onflitos de us o do s olo na bac ia do rio T illavá ... 73
T abela 16 – P opulaçã o da bac ia do rio T illavá. ... 74
T abela 17 – Ins tituições de e ns ino pres e ntes na bacia do rio T illav á... 75
T abela 18 – V ivendas na bac ia do rio T illavá ... 76
L IS T A D E A B R E V IA T UR A S E S IG L A S
C A P E S C oorde naçã o de A pe rfeiçoame nto de P es s oal de Nível S upe rior C A R C orporac ión A utónoma R e gional
C O R MA C A R E NA C orporac ión para el des arrollo s os tenible del área de manejo es pec ial L a Mac arena
D A NE D epartamento A dminis trativo Nac ional de E s tadís tic a D NP D epartamento Nac ional de P la neac ión
E NA E s tudo Nac ional de Á g uas
F A O O rganiz açã o das Nações U nidas para a A limentaçã o e a A gric ultura
G C UB G rupo C oimbra de Univers idades B ras ileiras G IR H G es tã o Integrada dos R ec urs os Hídric os G W P G lobal W ater P arthers hip
IDE A M Ins tituto de Hidrología, Mete orolog ía y E s tudios A mbientales IG A C Ins tituto G e ográfic o A g us tin C oda z z i
MA DS Minis terio de A mbie nte y D es arrollo S os tenible
MA V D T Minis terio de A mbie nte , V ivienda y D es a rrollo T erritorial O C D E Org aniz açã o de C ooperaçã o e D es envolvimento E c onómic o O E A Org aniz açã o de E s tados A meric anos
P A E C P rog rama de A liança s para a E duc açã o e C apac itaçã o de Interc ambio de E s tuda ntes E s trang eiros
P ND P olitic a Nac ional de D es envolvimento
P NG IR H P olític a Nac ional de G es tã o Inte grada do R ec urs o Hídric o P NUD P rog rama das Nações Unidas para o D es envolvimento P O MC A P lan de O rdenac ión y Manejo de C uenc as Hidrog ráfic as
P R O D E MA P rog rama de pós -graduaçã o em D es envolvimento e Meio A mbiente
UNE S C O O rganiz açã o das Nações Unidas para a E duc açã o, C iê nc ia e C ultura
S UMÁ R IO
1. INT R O D UÇ Ã O ... 14
1.1 J us tific ativ a da pes quis a ... 14
1.2 O bjetivos ... 17
2. R E F E R E NC IA L T E ÓR IC O ... 18
2.1 G es tã o Inte grada dos R ec urs os Hídric os (G IR H) ... 18
2.1.1 P roblemas e c onflitos no us o dos rec urs os hídric os na C olômbia ... 18
2.1.2 P olític a Na c ional pa ra a G es tã o Inte grada dos R ec urs os Hídric os (P G IR H). ... 23
2.2 A bac ia hidrog ráfic a c omo unidade de ges tã o ... 26
2.3 G overnança da ág ua ... 28
2.4 Indic adores de G ov ernança da Á g ua ... 38
3 ME T OD O L O G IA ... 43
3.1 P es quis as doc umental e bibliog ráfic a ... 43
3.2 S eleçã o de indic adore s de g overnança da ág ua ... 43
3.3 D efiniçã o do s is tema de indic adores de gov erna nça da água ... 49
3.4 V alidaçã o do s is tema de indic adores de g overnança da água ... 53
4 R E S UL T A D O S E D IS C US S Ã O ... 54
4.1 P ontos c have na avaliaçã o da governança da ág ua nas bac ias hidrog ráfic as da C olômbia ... 54
4.2 E s tudo de c as o – A valiaçã o da g ov erna nça da ág ua na bac ia hidrográfic a do rio T illavá no departamento do Meta. ... 66
4.2.1 C arac teriz açã o da bac ia hidrog ráfic a do rio T illav á... 66
a) Meio F ís ic o ... 68
c ) Meio S oc ioec onômic o ... 74
4.2.2 A v aliaçã o da g overnança da ág ua na bac ia do rio T illavá ... 77
a) D imens ã o: E fetivida de ... 77
b) D imens ã o: E fic iê nc ia ... 83
c ) D imens ã o: C onfia nça e partic ipaçã o ... 88
5 C O NS ID E R A Ç Õ E S F INA IS ... 94
R E F E R ÊNC IA S B IB L IO G R Á F IC A S ... 97
1. INT R O D UÇ Ã O
1.1 J us tific ativ a da p es q uis a
S egundo o doc umento da O rganiz açã o das Nações Unidas para a E duc açã o, C iê nc ia e C ultura (UNE S C O, 2015), intitulado “Informe das Nações Unidas s obre os R ec urs os Hídric os no Mundo 2015: Á g ua para um mundo S us tentável”, a água é a bas e do des envolvimento s us tentáve l. A reduçã o da pobre z a, o c res c imento ec onômic o e o s uporte ambiental s us te ntam-s e nos rec urs os hídric os e os s erviços que proporc ionam. Des de a alimentaçã o e a s eg urança energétic a até a s aúde humana e ambie ntal, a ág ua c ontribui pa ra melhorar o bem-es tar s oc ial e o c rbem-es c imento inc lus ivo, o que afeta a s ubs is tê nc ia de milhões de s eres humanos . D es te modo, é um rec urs o es tratég ic o para o des envolvime nto de qualquer país .
A C olômbia é um dos país es mais ric os do mundo no â mbito dos rec urs os hídric os , devido à s ua loc aliz açã o geográfic a, orografia e variedade de reg imes c limátic os . A pes ar dis s o, há populaçã o e atividades s oc ioec onômic as expos tas à baixa oferta de ág ua, c om nec es s idades hídric as nã o atendidas . Nota-s e, ainda, que os impac tos antrópic os s obre a ág ua s ã o c ada vez maiores e que a dis ponibilidade do rec urs o é c ada vez menor no país ( MA V D T , 2010).
Dada a problemátic a atua l, a G es tã o Integrada dos R ec urs os Hídric os (G IR H) s urge c omo um proc es s o que promove a g es tã o e o des e nvolvimento c oordenado da ág ua, do s olo e dos rec urs os c onexos para maximiz ar equivalentemente o bem-es tar s oc ial e ec onômic o, s em c omprometer a s us te nta bilidade dos e c os s is temas vitais (P A D IL L A et al, 2013).
s us te nta bilidade da ág ua, e nte ndendo que s ua g es tã o deriva-s e do c ic lo hidrológic o e das múltiplas intera ções entre os diferentes atores naturais e antrópic os . D ado que o c onc eito de g es tã o integ rada dev e s er dis c utido s ob a égide de trans formações nas e s truturas de g overnança ( T R O P P , 2007), a polític a propos ta pelo g ove rno c olombiano requer o fortalec imento dos me c anis mos e o aprimoramento de ferramentas para s ua avaliaçã o.
O princ ipal es forço para a g es tã o dos rec urs os hídric os na C olômibia es tá nos níve is ins tituc ional e normativo. A s s im, nos últimos 20 a 30 anos houve uma intens a dinâ mic a ins tituc ional, por meio da qual foram implementados mec anis mos de g overnança da ág ua bas ea dos em c onc epções diferentes , em s eus fundamentos c onc eituais e metodológ ic os (Z A MUD IO , 2012). No país , a g overnança da água é c ompree ndida c omo os proc es s os de c oordenaçã o e c ooperaçã o de dis tintos e divers os atores s oc iais , s etoriais e ins tituc ionais que partic ipam de s ua ges tã o integ rada; e as s ume o território e a bac ia c omo entidades ativas em tais proc es s os , c om o fim de evitar que a água e s uas dinâ mic as c onvertam-s e em ameaças para as c omunidades , e de g arantir a integridade e divers idade dos ec os s is temas , para as s eg ura r a oferta hídric a e os s erviços ambientais .
Nes te s entido, a g overnança expõe novas maneiras de ente nder a governa bilidade, pois c oloc a a autoridade do E s tado em funçã o de s ua c a pac idade de c omunic açã o, c om deveres e repons abilidades c laros , para dis tribuir a água de maneira res pons ável, equitativa e s us tentável
1
( MA D S , 2014). C omo meios de aprimorar as es truturas de g overnança loc ais foram elaborados os P lanos de O rdenaçã o e Manejo de B ac ias Hidrográfic as – P O MC A S (s ig la em es panhol) . O s P O MC A S s ã o ins trumentos propíc ios para que em s ua formulaçã o e implementaçã o s e c ons truam marc os que permitam o des env olvimento da g overnança, onde s e refletem os ac ordos e c ompromis s os entre o poder públic o, a s oc ieda de c ivil, as c omunidades étnic as e os s etores ec onômic os . A lém dis s o, es tabelec em que a bac ia c ons titui a unidade territorial para planejamento e a ges tã o c oordenada dos
rec urs os hídric os , e o monitoramento é um ins umo bás ic o no proc es s o de ges tã o s us te ntáv el dos mes mos .
Nes s e c ontexto, é evidente que a interaçã o entre os e leme ntos próprios da g es tã o inte grada da ág ua é uma que s tã o c omplexa, pois envolve divers as variáveis , atores s oc iais e ins tituc ionais , s etores produtivos , entre outros ( Z A MUD IO , 2012). T al c omplexida de tem c ontribuído pa ra fomentar o debate entre g overno e c omunidade c ientífic a no que diz res peito ao c onc e ito e proc es s os relativos à governa nça da ág ua na C olômbia. P orém, ainda nã o s e enc ontrou em nível ins tituc ional ou ac adê mic o, uma propos ta para av aliar a s ua exis tê nc ia em nível das bac ias hidrográfic as loc ais . P ouc o s e s abe s obre os proc es s os que es tã o envoltos no des envolvimento da gove rnança da água na C olômbia. E mbora exis tam polític as , normas e ins trumentos que norteiam a g es tã o da água no nível da bac ia, ainda nã o há c larez a, por exemplo, qua nto ao papel dos diferentes ag e ntes na proteçã o de bac ias hidrog ráfic as ( P A D IL L A et al, 2013). E xis tem, ainda, lac unas quanto a propos tas de ferramentas de avaliaçã o. D es s a forma, s e faz em nec es s ários es tudos que identifiquem c omplexida des a fim de c ontribuir para a tomada de dec is ã o por pa rte das a utoridades regionais e nac ionais .
O us o de indic adores s e mos tra a dequado em c ontextos c omo o des c rito por s e tratar de uma es tratégia c omprov adamente útil em avaliações nos mais diferentes â mbitos g overnamentais e nã o g overnamentais além de s er uma ferramenta importante na definiçã o de polític as públic as ( F R E UD E NB E R G , 2003). C omo indic a a F A O (2011) , permite quantific ar e s implific ar um fenôme no, ajuda a entender realidades c omplexas e mos tra as mudanças num s is tema.
rec urs o e, em s eg undo, s e rem c apaz es de dar informaçã o s obre o avanço e c umprimento na exec uçã o dos planos , c omo os rec urs os es tã o s endo modific ados , bem c omo as c ondições s oc ioec onômic as , o g rau de ins tituc iona lidade, a pa rtic ipaçã o dos us uários , a promoçã o da equidade e do des env olvimento de c apac idades dos atore s loc ais ( B UC C HE R I e C O ME L L A S , 2011).
1.2 O bjetiv o s
O bjetiv o G eral
D efinir um s is tema de indic adores que permita ava lia r a governa nça dos rec urs os hídric os em nível de bac ia hidrog ráfic a na C olômbia.
O bjetiv o s E s p ec ífic o s
Ide ntific ar os pontos c haves na ava liaçã o da g overnança da ág ua s eg undo as partic ularidades das bac ias hidrog ráfic as da C olômbia;
D efinir um s is tema de governa nça da ág ua em nível de bac ia hidrog ráfic a na C olômbia;
F az er uma hierarquiz açã o de indic adores de g overnança da ág ua quanto a s ua importâ nc ia c omo ferramenta de avaliaçã o;
2. R E F E R E NC IA L T E ÓR IC O
2.1 G es tã o Integ rad a do s R ec urs os Híd ric o s (G IR H)
No c ontexto da problemátic a atual da água, s urg e a G es tã o Integ rada dos R ec urs os Hídric os (G IR H) des c rita por P adilla et al (2013), c omo um proc es s o que promove a g es tã o e des envolvimento c oordena do da ág ua, do s olo e dos rec urs os c onexos para maximiz ar de maneira equivalente o be m-es tar s oc ial e ec onômic o, s em c omprometer a s us tentabilidade dos ec os s is temas vitais .
S egundo Mc donne ll ( 2008) o planejamento e a ges tã o integ rada dos rec urs os hídric os deveriam c ons iderar os us os múltiplos e s eus objetivos em uma bac ia hidrog ráfic a, nomeadamente, na ges tã o ec onômica, c omo também objetivos s oc iais e ambie ntais , que envolvem tanto a c oordenaçã o c om outras áreas e diferentes níveis de governo, c omo também as partes interes s a das em um proc es s o de toma da de dec is ã o.
A definiçã o de G IR H que tem maior ac eitaçã o é a elaborada pelo C omitê de A s s es s oramento T éc nic o da A s s oc iaçã o Mundial para a Á g ua – G W P (s ig la em inglês ), aprov ada na D iretiva E uropeia de R ec urs os Hídric os , e que a define c omo um proc es s o que promove a “ges tã o e des envolvimento c oorde nados da ág ua, da terra e dos rec urs os relac ionados , a fim de maximiz ar o be m-es tar s oc ial e ec onômic o res ulta nte de uma forma equitativa, s em comprometer a s us tentabilidade dos ec os s is temas vitais ” ( G W P , 2000).
2.1.1 P roblemas e c o nflitos no us o do s rec urs o s hídric o s na C olô mbia
a) E s tado do rec urs o
O ferta: A C olômbia é um dos país es c om maior riquez a no mundo, porém es s a oferta é heterog ê nea, pois a maior parte do rec urs o enc ontra-s e em lugares c om baixos níveis populac ionais c omo a A maz onia, O rinoquía e C hoc ó, enqua nto a z ona A ndina, onde enc ontra-s e o g ros s o da populaçã o, c onta a penas c om 15% da oferta hídric a total. E s timações feitas pelo ID E A M e s tabelec em que a dis ponibilidade de ág ua é de 34.000 m
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por pes s oa ao ano. P ara as c ondições de ano s ec o, es ta dis ponibilidade s e reduz para 26.700 m
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por pes s oa ao ano.
A oferta natural ambiental arma z enada em 38 K m 3
s upera as c apac idades atuais de armaz e namento a rtific ial do país de 7 K m
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em res ervatórios , pelo que es s es armaz enamentos naturais devem s er protegidos devido à s vantag e ns c omparativas que a pres e ntam para o manejo dos exc es s os e defic iê nc ias de água. A riquez a hídric a de C olômbia também s e manifes ta nas favoráveis c ondições de arma z ename nto s uperfic ial, repres entadas pela exis tê nc ia de c orpos de ág ua lê ntic os , dis tribuídos em boa parte da s uperfíc ie total e pela pres ença de enormes exte ns ões de ec os s is temas de pantanais .
A oferta de ág ua es tá afetada pelos proc es s os de de gradaçã o das bac ias , c om a diminuiçã o progres s iv a da reg ulaçã o natural do regime hidrológic o que faz mais prolong ados os períodos de es tia gem. Na atualidade s e a pres e nta uma proliferaçã o de exec uçã o de projetos de infraes trutura e de des envolvimento ec onômic o (mineiros , petroleiros , a gríc olas ) em z onas es tratégic as para a c ons ervaçã o do rec urs o hídric o e a proteçã o de bac ias .
O s g randes as s entamentos humanos e os polos de des envolvime nto indus trial, ag ríc ola, pec uário e hidroenerg étic o no país , tê m s ido des envolvidos em reg iões onde a oferta hídric a é menos favorável, o que tem g erado pres s ões s obre o rec urs o e s inais preoc upantes pelos problemas de dis ponibilida de de ág ua em alguns munic ípios e áre as urbanas , em es pec ia l, durante períodos c om c ondições c limátic as extremas , c omo as époc as s ec as e aquelas c om pres ença do fenômeno c álido do P ac ífic o ( E l Ni o).
E xis te um g rande numero de us uários nã o leg aliz ados , que nã o permite ter um c ontrole e adminis traçã o a dequados dos c orpos de água, de s c onhec endo-s e os volumes de ág ua c aptados , o us o dado ao rec urs o e as c argas poluentes . D efic iênc ias nos s is temas de abas tec ime nto de aqueduto, es pec ialmente para a populaçã o vulnerável. D es perdíc io e inefic iê nc ia nos s is temas de abas tec imento de ág ua para atividades produtivas , es pec ialme nte as de tipo a gríc ola.
Q ualidade: A qualidade do rec urs o hídric o enc ontra-s e ameaça da por problemas c omo a poluiçã o gera da princ ipalmente pelos des pejos , c om defic iente tratamento ou s em tratamento, de uma populaçã o em c res c imento e c onc e ntrada s obre alg uns s is temas hídric os , as s im c omo, pelos des pejos das atividades produtivas de uma ec onomia ig ualmente em c res c imento e c onc entradas próximo aos c orredores indus triais , poluiçã o da água por prátic as e hábitos de c ons umo inadequados por parte dos princ ipais us uários do rec urs o e a falta de informaçã o e de dec is ões para diminuir a vulnerabilidade aos ris c os relac ionados c om a qualidade do rec urs o.
b ) G es tã o do re c urs o
P lanejamento: B aixo nível de c onhec imento e pouc a informaçã o que apoie a tomada de de c is ões no planejamento do rec urs o água, pouc o c onhec imento s obre os s erviços ambie nta is relac iona dos c om a água que s ã o pres ta dos pelos ec os s is temas e o mes mo rec urs o hídric o, baixo c onhecimento do potenc ial hidrog eológ ic o do país , indic adores e metas nac ionais ins ufic ientes em matéria de ges tã o integ rada do rec urs o hídric o e ins ufic iente impleme ntaçã o das taxa s ambienta is e de outros ins trume ntos ec onômic os .
A dminis traçã o: Informaçã o ins ufic iente dos us uários do rec urs o hídric o s uperfic ial e s ubterrâ neo, pouc a informaçã o e c onhec imento para o manejo e reg ulamentaçã o das águas s ubterrâ neas , dific uldades na ide ntific açã o de prioridades e ajus te das ações de adminis traçã o do rec urs o hídric o, por ativ idades produtivas e por tipo de rec urs o, inefic iê nc ia nos trâ mites adminis trativos s obre o rec urs o hídric o e dific uldades na mediçã o e c las s ific açã o de qualidade ambiental marinha.
A v aliaçã o e monitoramento: D eficiente c ontrole e avaliaçã o s obre os us uários de fato (nã o leg aliz a dos ) do rec urs o hídric o e defic iente c ontrole s obre o planejamento e des envolvimento de atividades produtivas que us am intens ivame nte o rec urs o hídric o.
G ov ernança : Diferentes vis ões dos atores e s etores em torno do aproveitamento a de quado dos rec urs os hídric os que faz em mais c omplexa uma ges tã o a rtic ula da e g e ra c onflitos , nec es s ida de de fortalec er a c oordenaçã o entre o Minis tério de A mbiente e D es env olvimento S us tentável e as autoridades ambientais , e des te c om os outros Minis térios e outras ins tituições que, em nível nac ional, tê m inc idê nc ia s obre a ge s tã o do rec urs o hídric o, des artic ulaçã o entre as ins tituições envolvidas no manejo das ág uas marinho c os teiras . pouc o intere s s e dos c ida dã os em partic ipar na g es tã o do rec urs o hídric o e débil ge s tã o e apoio c omunitário para a proteçã o do rec urs o hídric o.
Nes te mes mo s e ntido o E s tudo Nacional da Á gua (E NA -2014), que é um es tudo téc nic o-c ientífico que pe rmite rec onhe c er o es ta do e a dinâ mic a dos rec urs os hídric os na C olômbia, apres enta as s eg uintes c onc lus ões :
A C olômbia c onta c om um rendimento hídric o médio que equivale a s eis vez es a média mundial e a trê s vez es o da A méric a L atina. A lém dis s o, pos s ui res ervas de ág uas s ubterrâ neas que triplic am es s a oferta e s e dis tribuem em 74% do território nac ional. P orém, a dis tribuiçã o da ág ua é des ig ual para as diferentes áreas hidrog ráfic as . Nas áreas hidrográfic as Magdalena-C a uc a e C aribe, onde s e enc ontram 80% da populaçã o nac ional e s e produz 80% do P IB Nac ional, es tima-s e que pos s ui s ó 21% da oferta total de ág ua s uperfic ial.
A s c ondições mais c rític as do rec urs o hídric o, as s oc iadas à pres s ã o pelo us o, poluiçã o da água, vulnerabilidade no abas tec ime nto, vulnerabilida de frente à variabilidade c limátic a e c ondições de reg ulaçã o, c onc entra m-s e em dez oito s ubz onas hidrográfic a s nas áreas Mag dale na -C auc a e C aribe, que c ompree ndem 110 munic ípios c om uma populaçã o es timada de 17.500.000 ha bitantes .
A perda da qua lidade da água, expres s ada pela c arg a poluente de material biode gradável, nã o biodegradáve l, nutrientes , metais pes ados e merc úrio;
c onc entra-s e perto de 150 munic ípios que inc luem c idades c omo B og otá, Me dellín, C ali, B arranquilla, C artag ena, C úc uta, V illavic enc io, Maniz ales e B uc aramang a (c idades c a pitais ).
A matéria org â nic a biodeg radável vertida aos s is temas hídricos em 2012 foi es timada em 756.945 toneladas /ano, enquanto a matéria org â nic a nã o biodeg radável (s ubs tâ nc ias químic as ) é es timada em 918.670 tonela das /ano, s endo B og otá, C ali, Medellín e C artage na os princ ipais fornec edores .
Identific a-s e uma a lta de pendência da água verde 3
nos s etores agríc olas e pec uário, o que faz que es tes s etores ec onômic os s ejam vulneráveis à s mudanças c limátic as e 61 s is te mas aquíferos , c uja loc aliz açã o g eográfic a c oinc ide c om s ubz onas c arac teriz adas por altas pres s ões de us o, poluiçã o, ris c o de des abas tec imento.
2.1.2 P o lític a Nac ional p ara a G es tã o Integ rada do s R e c urs os Hídric o s (P G IR H)
P ara es timular a adoçã o de um enfoque mais es tratég ic o e s us tentável no us o dos rec urs os hídric os , a C onferê nc ia Mundial de 2002 s obre D es envolvime nto S us tentável fez um c hamado a todos os país es pa ra des envolver P lanos de G es tã o Integ rada dos R ec urs os Hídric os e de E fic iênc ia Hídric a (G W P , 2008).
Na C olômbia, a ág ua é um bem de domínio públic o (art. 80. D ec reto 2811/74) que deve s e r adminis trado pelo E s tado, e s e enquadra, des de 2010, na P olític a Nac ional para a G es tã o Integrada dos R ec urs os Hídric os (P G IR H).
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A P G IR H s urgiu do es ta belec ido no P lano Nac ional de Des envolvimento da C olômbia (P ND ) 2006-2010, que em s eu c apítulo c inc o projetou c omo uma de s uas linhas de açã o, a ges tã o inte gral do rec urs o hídric o. O P ND planteou c omo meta a formulaçã o da P G IR H, que s eria um trabalho c oorde nado entre o entã o Minis tério de A mbiente, V ivenda e D es envolvimento T erritoria l - MA V D T ( hoje Minis tério de A mbiente e D es envolvime nto S us tentável - MA D S ), o Departame nto Nac ional de P lanejamento – D NP e o Ins tituto de H idrolog ia, Meteorolog ia e E s tudos A mbientais – IDE A M ( MA V D T , 2010).
A s s im, a P olític a Nac ional para a G es tã o Integ rada dos R ec urs os Hídric os foi formulada em 2010, c om o horiz onte de 12 anos (até o 2022) e para s eu des env olvimento s e es tabelec eram oito princ ípios e s eis objetivos es pec ífic os que definem a rota para as ações que as ins tituições e us uários devem s eguir para uma ges tã o inte grada do rec urs o hídric o.
A P G IR H s e fundame nta nos s eg uintes princ ípios , todos de ig ual hierarquia:
a) B em d e us o púb lic o: a água é um bem de us o públic o e s ua c ons ervaçã o é res pons abilidade de todos .
b) Us o prioritário: o us o da ág ua para c ons umo humano e domés tic o terá prioridade s obre qua lque r outro us o e em c ons equê nc ia s e c ons ide ra um fim fundamental do E s tado. A demais , os us os c oletivos te rã o prioridade s obre os us os partic ulares .
c ) F ator d e d es env olv i mento: a água s e c ons idera um rec urs o es tratégic o pa ra o des e nvolvimento s oc ial, c ultural e ec onômic o do país por s ua c ontribuiçã o à vida, à s aúde, ao bem-es tar, à s eg uridade alimentar e ao mantimento e func ionamento dos ec os s is temas .
divers ida de territorial, ec os s is tê mic a, étnic a e c ultural do país , as nec es s ida des das populações vulneráveis (c rianças , idos os , minorias étnic as ), e inc orpora o enfoque de g ê nero.
e) Unidad e de g es tã o: a bac ia hidrográfic a é a unidade fundamenta l para o planejamento e g es tã o integrada des c entraliz ada do patrimônio hídric o.
f) Us o rac ional e efic iente: a ág ua doc e s e c ons idera um rec urs o e s c as s o e, porta nto, s e u us o tem que s er rac iona l e efic iente.
g ) P artic ip açã o e eq uidade: a g es tã o da água s e orientará s ob um enfoque pa rtic ipativo e multis etorial, inc luindo entidades públic as , s etores produtivos e demais us uários do rec urs o, e s e des env olverá de forma trans parente e gradua l proc urando pela equida de s oc ial.
h) Informaçã o e inv es tig açã o : o ac es s o à informaçã o e à inves tig açã o é fundamental para a g es tã o do rec urs o hídric o.
O objetivo g eral da P G IR H é g arantir a s us te ntabilidade do rec urs o hídric o, media nte a g es tã o e us o efic ie ntes e efic az es , artic ulados ao ordenamento e us o do território e a c ons ervaçã o dos ec os s is temas que reg ulam a oferta hídric a, c ons iderando a ág ua c omo fator de des e nvolvimento ec onômic o e de bem-es tar s oc ial, e apoiando proc es s os de partic ipaçã o equitativa e inc lus iva.
2.2 A b ac ia hid rog ráfic a c omo unidad e de g es tã o
E s pinoz a ( 2013) expõe c omo a adoçã o do modelo de g overna nça das ág uas , bas eado na noçã o de ges tã o por bac ia hidrográfic a, revelou-s e uma pos s ibilidade de aprimoramento para o fortalec imento da partic ipaçã o s oc ial e da democ rac ia na reg ulaçã o públic o-ambiental e proporc iona ndo uma bus c a por um equilíbrio e ntre os divers os interes s es s oc iais , c ontribuindo para a diminuiçã o de poder e das prátic as autoritárias de outrora.
A s bac ias hidrog ráfic as s ã o unidades es pac iais de dimens ões va riadas , onde s e orga niz am os rec urs os hídric os s uperfic iais em funçã o da s relações entre a es trutura g eológ ic o-g eomorfológ ic a e as c ondições climátic as . V ê m s endo adotadas c omo áreas preferenc iais para o pla nejamento e g es tã o dos rec urs os hídric os , s endo que, a pa rtir de 1980, a moderniz açã o dos modelos de ges tã o da ág ua pas s ou a inc orporar o c onc eito de s us tenta bilidade ( MA G A L HÃ E S , 2010).
A bac ia hidrog ráfic a vem s endo adota da em muitos país es do mundo, c omo unida de fís ic o-territorial para todo tipo de intervençã o. Na C olômbia, s eg undo o artig o trê s do D ec reto 1640 de 2012 , s e define bac ia hidrog ráfic a c omo:
“a área de ág uas s uperfic iais ou s ubterrâ ne as que vertem a uma rede hidrog ráfic a natural c om uma ou várias caus as naturais , de c auda l c ontínuo ou intermitente, que c onfluem em um c urs o maior que na sua vez , pode des emboc ar em um rio principal, e m um depós ito de ág ua s , em um pâ ntano ou dire tamente no mar”.
Igualmente, es tabelec e em s eus c onc eitos bás ic os a utiliz açã o da bac ia hidrográfic a c omo unidade de planejame nto e g es tã o.
Mac edo e A raújo ( 2013) ao utiliz ar o c onc eito de bac ia hidrog ráfica c omo unidades de planejamento e g es tã o territorial afirmam que foram ultrapas s adas as
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ba rreiras polític as c onvenc ionais c omo munic ípios e es ta dos ( departamentos no c as o da C olômbia) , para uma unidade fís ic a de ge renc iamento, pes quis a, anális e, des env olvimento e manejo.
P ara B otelho e S ilva (2004) a bac ia hidrográfic a, é entendida c omo c élula bás ic a de anális e ambiental, onde a vis ã o s is tê mic a e inte grada do ambiente es ta implíc ita e permite c onhec er e avaliar s eus divers os c omponentes e os proc es s os e interações que nela oc orrem.
C om uma pe rcepçã o s eme lhante, Mac edo e A raújo (2013) c onc luem que s e devem ente nder as bac ias c omo unidades ge og ráfic as onde os rec urs os naturais s e integ ram. Des s a forma, optar pela es c olha da bac ia hidrográfic a c omo unida de de anális e torna -s e de fundamental importâ nc ia, uma vez que, além de c ons tituir uma unidade de fác il rec onhec imento e c arac teriz açã o, s erve também para o planejamento.
C omo afirma Mes tre (2015), atualmente, é c omum enc ontrar mode los e proc es s os para a ges tã o s us te ntável dos rec urs os hídric os , ac udindo c omo c omum de nominador a bac ia hidrog ráfic a, dado que a g es tã o por bac ia hidrog ráfic a repres e nta a s íntes e dos proc es s os de c onc iliaçã o, mediaçã o, fac ilitaçã o, enc ontro e c ons truçã o de s oluções entre c omunidades , ins tâ nc ias e indivíduos que c ompartilham os rec urs os hídric os de uma determinada re giã o e s ob a bas e de c ompartir os ris c os e benefíc ios de s eu us o.
A nalis ando os es tudos em bac ias hidrog ráfic as , perc ebe-s e que eles enc ontram-s e as s oc iados à noçã o de s is tema, c ompre endendo as nas c entes , divis ores de água, c urs os e foz , onde toda oc orrê nc ia de eventos , de origem antrópic a ou natural, interfere na dinâ mic a des s e s is tema.
s is tema natural, unidade de pes quis a, c apaz de atender à s es pec ific idades de múltiplas c las s es de e s tudos .
D e ac ordo c om B otelho e S ilva (2004), pe la nec es s idade de realiz açã o de es tudos mais detalhados , nos quais a maior es c a la pos s a evidenc iar de ma neira mais prec is a a qualidade s oc ioambiental, as bac ias hidrográfic as tê m s ido c ompartimentadas em unidades menores . A c hama da microbac ia hidrog ráfic a s urg e c omo unidade natural de inves tigaçã o, notadamente entre os es tudos de anális es e planejamento ambiental. Nela é pos s ível avaliar, de maneira a inda mais minuc ios a, as interc onexões es tabelec idas entre os elementos do meio fís ic o/biótic o e as ações humanas s obre o ambiente, ide ntific ando os impac tos s obre o equilíbrio dinâ mic o do s is tema c omo um todo.
2.3 G o v ernança da ág ua
A raiz etimológic a da “governança” vem da palav ra em latim “gubernare” que s ignific a pilotar ( manejar) , mas também o manejo dos as s untos públic os . No idioma franc ês , “g ouv erna nc e” é uma palavra antiga us ada pela primeira ve z por C arlos de O rléans no s éc ulo X V e des c reve o arte de g ov erna r ( L A UNA Y , 2008). A ge neraliz açã o do c onc eito de g overnança s e des envolveu nos anos noventa e s e trans formou rapidamente em um nov o paradig ma que trata de dar c onta da mudança do rol do E s tado e s ua forma de g overnar c om relaçã o à s oc ie da de e ao merc ado. (Z UR B R IG G E N, 2015)
Um problema c omumente enc ontrado, c om res peito ao c onc eito de governa nça, é que em muitos textos os autores us am indis c riminadame nte os termos governa nça e g overna bilidade, pelo que o fato de es c la rec er o s e u s ig nific ado e alc anc es apres enta uma grande relev â nc ia pa ra ter total c ertez a da temátic a a dotada na pres ente pes quis a.
adminis traçã o s e enc ontrem bem diferenc iados . Nes te mes mo s entido L a una y ( 2008) manifes ta que na C olômbia nã o exis te um us o pa droniz ado ou uma definiçã o c omum de g overnança, e c ada s etor a dota um c onc eito dependendo de s uas próprias apos tas polític as , c onfundindo-o muitas vez es c om governabilida de.
Ig ualmente, afirma-s e que a governança é um c onc eito polis s ê mic o que tem s ido aborda do de s de múltiplas dis c iplinas e e nfoques teóric os , pa rtic ularmente, na A méric a L atina, ao problema teóric o s e s oma o s emâ ntic o, c om uma c onfus ã o produz ida pela traduçã o dos termos anglos gove rnanc e e g overnability e pelo us o indis c rimina do que s e faz de governança c omo s inônimo de g ove rnabilidade. É as s im que na re giã o s e apres enta uma a us ênc ia de c oerê nc ia c onc eitual de ambos os termos , ta nto no â mbito ac adêmic o qua nto nos es paços de dec is ã o, o que gera uma grande c onfus ã o de s ig nific ados em s eu us o ( Z U R B R IG G E N, 2015).
S egundo G aleano R ey ( 2009) a g overnança es tá intimamente relac ionada c om a g ov ernabilidade, a última c omo qualidade da c omunidade polític a na qual as ins tituições do g overno junto c om a açã o dos c idadã os atuam no pleno exerc íc io do poder e obe diê nc ia por parte do povo. A gove rnança é a enc arreg ada de g erar c ondições e c apac idades para que os atores interatuem entre s i, interferido na ma neira c omo o faz em, ou s eja, é uma ferrame nta indis pens ável na qual s e es tuda a maneira c omo o g overno trans forma as nec es s ida des da populaçã o em polític as .
Nes te mes mo s entido afirma Z urbrig ge n ( 2015) que a governa nça s eria um s is tema de g ov erna bilidade mais flexível, menos c onduz ido des de ins tâ nc ias hierárquic as ou g erenc iais do E s tado, no que devem partic ipar um amplo e heterog êneo c onjunto de atores de dis tintos â mbitos e c om diferentes objetivos e propós itos ( gov erno, s oc iedade c ivil, produtores , empres as , entre outros ) e para o qual s e definem um c onjunto de reg ras , prátic as e ins tituições nas quais interatuam c om bas e na equidade e s us tentabilidade.
exc ludentes , gov erna nça e governabilidade podem c onverter-s e em duas dinâ mic as c omplementares . A g overnança es tuda a ma neira em que s e dete rmina a c apac idade do g ove rno de trans formar nec es s idades em polític as ; e as s im, es ta belec er padrões de interaçã o entre atores es tratégic os mais equitativos , que pe rmitam a formulaçã o e implementaçã o das polític as c om menores tempo e es forço pos s íveis .
Um as pec to importante da g overnança é faz er o proc es s o de formulaçã o das polític as públic as mais inc lus ivo, res pons ável e c oerente, c onec tando o governo e s eus c idadã os para des enhar polític as mais es tratég ic as e efetivas ; tendo em c onta que falar de governa nça já nã o s ó c ompete ao governo, s enã o também a uma s érie de atores internac ionais , nac ionais e reg ionais , tanto públic os c omo privados , e obviame nte aos c idadã os ; c ada qual atuando des de s uas pers pec tivas e interes s es , o qual faz altamente c omplexa a tomada de dec is ões .
S e tiver um â mbito no qual a g overna nça é nec es s ária, é a da ág ua. Nos últimos anos , a água s e tem manejado c omo uma merc adoria, gerando graves problemas de merc antiliz açã o e exc luindo uma parte da s oc ieda de do direito à ág ua potável. A tualmente, exis te uma importa nte c ompetitividade entre os dis tintos s etores por s ua utiliz açã o: ag ric ultura, c ida des , indús tria, energia, atividade de la z er, entre outros ; pelo que a qualida de da água e o ac es s o a ela c omo rec urs o vital de pendem de uma ges tã o adequada e de polític as c laramente es ta belec idas .
D e ac ordo c om a C onferenc ia de D ublin, oc orrida em 1992, os princ ípios da água por meio da “c láus ula de partic ipaçã o” e de vis ã o da “ág ua c omo um bem ec onômic o” põem os rec urs os hídric os em uma pos içã o determinante s ob a funçã o do E s tado, relativ a a c larific ar e manter um s is tema de direitos de propriedade, e faz em uma primeira aproximaçã o da governa nça da ág ua (G W P , 2002) .
fundamentos pa ra a g es tã o e gov erna nça dos rec urs os hídric os : ( a) us os múltiplos da água; (b) múltiplos objetivos (s oc iais , ec onômicos , ambientais , etc .); (c) trans vers alidade de domínios c ientífic os ; (d) c oordenaçã o interins tituc ional; (e) pa rtic ipaçã o de vários s eg mentos env olvidos . (P INT O-C OE L HO & HA V E NS , 2007)
A partir do II F oro Mundial da Á gua em Haia, Holanda , no ano 2000 s e fortalec eu o debate do tema da g overna nça liga da à G IR H. No doc umento elaborado durante o evento, ac ordou-s e que “s e governará s a biamente a ág ua para as s egurar uma governabilida de efic iente, de maneira que a partic ipaçã o do públic o e os interes s es de todos os atores envolvidos es tejam inc lus os no manejo dos rec urs os hídric os ”.
Mais rec e nteme nte, durante o V I F oro Mundial da Á g ua, realiz ado na F rança no ano 2012, dis c utiu-s e em torno da boa governança pa ra a G IR H, es ta belec endo que é aquela onde a autoridade as s ume um pa pel de líde r que pe rmite es tabelec e r reg ras c laras que fac ilitam a partic ipaçã o de outros atores e s etores na g es tã o da ág ua, onde a tomada de dec is ões relativas à s polític as públic as s eriam determinadas por c ons e ns o.
Q uanto à implementaçã o de mec anis mos de governa nça, afirma F rota ( 2006) que as polític as de ges tã o da ág ua apres entam uma dupla fac e: de um lado a impla ntaçã o de medidas que propõem a ameniz açã o dos as pec tos relativos ao des env olvimento ec onômic o (s aneamento, abas tec imento urba no e rural etc .). D e outro, a formulaçã o de ins trumentos dirigidos a s uaviz ar os c onflitos entre os divers os us uários .
É as s im que a governa nça res ponde a uma demanda pa ra a c riaçã o de es paços mais democ rátic os e partic ipativos . E m parte, es s e proc es s o é des enc adea do pela c ris e ambiental. A ques tã o da ág ua, es pec ific amente, vem s e mos trando um tema fundamental para a dis c us s ã o des s es novos paradigmas (E S P INO Z A , 2013).
fundamental a utiliz açã o de vários ins trumentos que tornam pos s ível a exec uçã o dos c onc eitos mais importantes da G IR H. Um des s es c onc eitos é o da governança da ág ua, que s egundo R og ers e Hall (2002) a pud F ranks e C leaver (2007) é definida c omo a gama de s is temas polític os , s oc ia is , ec onômic os e adminis trativos que exis tem pa ra des envolver e ge rir os rec urs os hídric os , e a oferta dos s erviços de ág ua, em difere ntes níveis da s oc ie dade.
C omo outros para dig mas modernos (c omo des envolvimento s us te ntáv el), a G IR H demanda novos modelos de g es tã o públic a, tais c omo a governa nça
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, entendida c omo o c onjunto de proc es s os formais e informais na tomada de dec is ões , que envolve os atores públic os , s oc iais e privados c om interes s es s imilares ou opos tos (G E NT E S , 2008).
C ons idera-s e a g overnança da ág ua c omo um meio para um fim e nã o um fim em s i mes mo, o c onjunto de reg ras , prátic as e proc es s os (formais e informais ) polític os , ins tituc ionais e adminis trativos através dos quais s e tomam e impleme ntam dec is ões , os atores podem artic ular s eus interes s es e inquietudes , e os tomadores de dec is ões pres tam c ontas por s ua g es tã o da ág ua ( O C D E , 2015).
A g overnança da ág ua é definida por P into-C oelho e Hav ens (2007) c omo s endo um s is tema polític o, s oc ial, ec onômic o e adminis trativo montado para diretamente ou indiretamente, influe nc iar os us os , o des envolvimento e a ges tã o integ rada de rec urs os hídric os , bem c omo garantir a oferta de s erviços e produtos diretamente lig ados aos rec urs os para a s oc iedade. P or definiçã o, o s is tema de governa nça das águas nã o fic a is olado de todas as outras es feras adminis trativas do país , ao c ontrário, e s s e s is tema nã o s ódeve influenc iar, mas também s ofrer adaptações e influênc ias das demais es feras do gov erno.
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P ara a O C DE a c ris e da água é fundamentalme nte uma c ris e de “governança”, e des de 2010 s e dedic ou na proc ura de prov as s obre os princ ipais problemas de ges tã o que obs tac uliz am a formulaçã o e implementaçã o de polític as da ág ua. É o que s ugere o “Marc o de gov erna nça multinível da O C D E : Mind the G aps , B ridge the G aps ”, que foi des env olvido c omo um marc o analític o e uma ferramenta para os des enhis tas de polític a s , que permite identific ar os des afios e s uperar as falhas de governança (F igura 1) , a todos os país es indepe nde nteme nte da s ua c onfiguraçã o ins tituc iona l, dis ponibilida de de água ou grau de des c entraliz açã o (OC D E , 2015).
F ig ura 1 – Marc o d e g o v e rnança multinív el da O C D E .
F onte: O C D E , 2015.
O marc o apres e ntado na F ig ura 1 foi us ado pela O C D E para examinar os marc os de g overnança da água em 17 país es da O C D E e 13 país es de A méric a L atina, demos trando que nã o exis te uma s oluçã o únic a pa ra os de s afios da ág ua em nível mundial, s enã o uma g rande divers ida de de s ituações entre país es e dentro des tes .
P artindo des s as premis s as , a O C DE determina trê s dimens ões da governa nça da água, as quais mutuamente s e reforçam e c omplementam:
E fetiv id ad e: refere-s e à c ontribuiçã o da g ov erna nça em definir as metas e objetivos s us tentáveis e c la ros das polític as da água em todos os níveis do governo, na implementaçã o dos objetivos das políticas , e na c ons ec uçã o das metas es pera das .
E fic iê nc ia: relac ionada c om a c ontribuiçã o da governança para maximiz ar os benefíc ios da g es tã o s us tentável da ág ua e o bem-es tar, ao menor c us to para a s oc iedade.
C o nfiança e partic ip açã o : relac ionadas à c ontribuiçã o da governança na c riaçã o de c onfiança entre a populaçã o, e g arantia da inc lus ã o dos atores através de legitimidade democ rátic a e equidade para a s oc ie dade em geral.
Na F igura 2 expõem-s e as quatro dimens ões s obre as quais é definido um s is tema de governança das ág uas :
F ig ura 2 - D i me ns õ es d a G o v ernança d a Á g u a
No V I F oro Mundial da Á g ua, em 2012, s e inc luiu no c onc eito de governa nça da ág ua as mes mas quatro dimens ões da F ig ura 2 res s altou-s e as dimens ões p olític a e s o c ial c omo as que mais preoc upam a s oc iedade no c ontinente americ a no quando s e fala de g overnança, pois s e refere à tomada de dec is ões e o ac es s o equitativo aos rec urs os .
P orém, nã o s e pode es quec er que exis te um c ontexto ec onô mic o que influi nes s a toma de dec is ões e que deveria c ontribuir para c ons e guir a efic iê nc ia, onde s e maximiz e o us o do rec urs o e que s e rec uperem adequadamente os c us tos . No que diz res pe ito à dimens ã o ambie ntal, c ons idera s e que a ág ua é um s ubs is tema de ntro do meio ambiente e, porta nto, deve -s e proc urar o equilíbrio hidrológic o, que deve tender a o us o s us tentável dos rec urs os hídric os .
C om bas e nas dimens ões identificadas pela O C D E des envolv eu-s e “O s P rinc ípios da G overnança da Á g ua da O C DE ”, F igura 3:
F ig ura 3 – P rinc íp io s de G o v ernança da Á g u a d a O C D E
O s princ ípios da OC D E ( 2015) apres entados na F ig ura 3, s e originam em princ ípios de boa governança mais g erais , c omo: a legitimidade, a tra ns parênc ia, a rendiçã o de c ontas , os direitos humanos , o es tado de direito e o c aráter inc lus ivo. T em por objeto melhorar os s is temas de g overnança da água que ajudam a g erir de maneira s us tentável, integral e inc lus iva, c om um preço ac eitável e em um es paço de tempo raz oáv el.
C ons ideram que a g overnança é boa s e ajuda a res olve r os des afios c haves da ág ua a o mes mo tempo que impuls iona as relações c ons trutivas entre o E s tado e a s oc iedade. A g overnança é má s e g era c us tos de trans açã o exc es s ivos e nã o res ponde à s nec e s s ida des próprias de c ada c ontexto.
Na C olômbia, o c onc eito de gov ernança da ág ua, é relativame nte rec ente. C omo afirma C as tro ( 2011) nã o exis te uma reflexã o profunda s obre as implic ações da figura da g overnança pelas ins tituições gov ernamentais , dado que nã o s e c ons eg uiu c omprova r a exis tê nc ia de um c onc eito c laro da mes ma, s eus princ ipais atributos e s ua manifes taçã o prátic a na vida polític a do país , entre os atores ofic iais , c omunidade ac adêmic a e a s oc iedade.
c om papéis e repons abilidades c laras , para ofertar a ág ua de maneira res pons ável, equitativa e s us tentável ( MA D S , 2014).
A g overnança da ág ua em país es como a C olômbia, deve s er examinada mais além do “ac es s o à ág ua potável” e inc luir a a nális e das polític as , a ges tã o dada ao rec urs o pelas autoridades em diferentes níveis e o impac to na s oc iedade. E s s es pontos s ã o ainda mais importa nte s tendo em c onta que toda polític a da ág ua tem reperc us s ões s obre a alimentaçã o, a s aúde, o meio ambiente, os c onflitos , tanto no interior c omo no exterior de um território.
P ara o Ins tituto de E s tudos A mbientais (IDE A ) da U nivers ida de Nac ional de C olômbia, a governança da ag ua é o proc es s o para a g es tã o integrada da ág ua, entendida c omo bem c omum de todos os s eres vivos , que promove a partic ipaçã o ativa e inc lus iva dos diferentes atores s oc iais nas dec is ões e que artic ula múltiplas c ulturas , s aberes e ins trumentos normativos formais e nã o formais , em diferentes es c alas es pac iotemporais , em c ontextos s oc iopolític os , ec onômic os e ec ológ ic os es pec ífic os (ID E A , 2013).
O mais rec ente es forço na C olômbia por e nte nde r e doc umentar os proc es s os de governa nça é o O bs ervatório C olombiano de G overna nça da Á g ua (O C G A ), que é uma ferramenta virtual aberta ao public o, promovida pelo Minis tério de A mbiente e D es envolvimento S us tentável c omo um ins trumento para a g es tã o da ág ua e o fomento da partic ipaçã o s oc ial em temas hídric os .
O O C G A foi c ons truído c omo um porta l web que fac ilita a interaçã o e artic ulaçã o e ntre os atores inte res s ados na g es tã o do rec urs o hídric o, onde s e podem c ompartilhar experiênc ias e s e pode ac ede r a informaçã o relevante s obre o tema da água e s ua gov ernança na C olômbia e as s im fortalec er os proc es s os de tomada de dec is ões em todos os níveis (MA D S , 2015).
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2.4 Indic adore s d e G o v e rnança da Á g ua
O s indic adores quantific am a informaçã o, também a s implific am, s obretudo quando ilus tram fenômenos c omplexos . O s indic a dores res pondem a uma quantidade de c ritérios de qualida de, e ntre os quais s e enc ontram: pertinê nc ia polític a e utilidade para os us uários , s olide z , c onfiabilidade e prec is ã o ( devem refletir efetivamente as variações do que es tã o s intetiz ando) ; qualidade e dis ponibilidade de da dos ( devem s er indis c utíveis e de fác il ac es s o); c ompara bilida de ( de ano para ano, unida de de obs e rvaçã o para unidade de obs ervaçã o); le gibilidade e trans parênc ia (F R A NC O IS , 2008).
O s indic adores apontam, aproximam e traduz em em termos mens uráveis as diferentes dimens ões de um c onc eito. P or meio deles , é pos s ível analis ar a evoluçã o no tempo dos diferentes as pec tos da vida loc al e traçar um c onjunto de es tratég ias para lograr jus tiça, democ rac ia e s us tentabilidade. L evantar indic adores é tornar públic a a informaçã o, torná-la dis ponív el para a s oc iedade, s endo nã o s ó um direito de todos c omo também um recurs o bás ic o para a g es tã o públic a e para a partic ipaçã o c ida dã . C om a dis ponibiliz açã o dos indic a dores , a populaçã o em geral pas s ará a ter maior poder de fis c aliz açã o do g as to públic o, exigindo o us o mais efic iente, efic az e efetivo do mes mo e a reorganiz açã o das ativida des de planejamento em bas es mais téc nic as (A NT IC O; J A NNUZ Z I, 2011).
O s indic adores s ã o a linha de bas e para o iníc io da s is tematiz açã o das informações , em um da do momento, para um planejame nto mais c ons is tente das ações do governo – proc es s o fundamenta l para a inc lus ã o de temas releva ntes nas ag ê nc ias públic as g overname ntais . P ara que a s oc iedade partic ipe do c e nário polític o, as s im c omo das dec is ões de governo, é nec es s ário que os c ida dã os tenham c onhec imento a dequado de informações públic as de qualidade (P R O G R A MA C ID A D E S S US T E NT Á V E IS , 2014) .
res pons áveis da ges tã o, polític os e c ida dã os ) dis c utam entre eles . O s indic adores , s ejam qualitativos ou quantitativos , des c revem geralme nte um es tado que nã o pode s er apreendido de forma direta. D eve exis tir uma relaçã o c as ual entre o fato es tudado e o indic ador (F R A NC O IS , 2008).
A lém de alimentar o debate públic o, os s is temas de indic adores s ã o c onvenientes para que os atores tenham a s ua dis pos içã o ferramentas c om as quais pos s am tomar inic iativas , que s ã o s ua res pons abilidade c omo parte do s is tema, pelo que os indic adores s e c onvertem nes s as ferramentas ou ins trume ntos indis pens áveis , que s ã o a bas e da tomada de dec is ões . P a ra a O rga niz açã o para a C ooperaçã o e D es envolvimento E c onômic o - O C D E , um bom indic ador deve apres entar as propriedades e requis itos , expos tos na T abela 1.
T ab ela 1 – P rop ried ad es de um b om indic ad o r s e g undo a O C D E
P R O P R IE D A D E S R E Q UIS IT O S
R elev â nc ia p ara a formulaçã o d e polític as
R epres entatividade S implic idade
S ens íve l à muda nça P os s ibilita c omparações P os s ui es c opo abrang ente P os s ui v alores de relevâ nc ia
A d eq uaçã o à anális e
F undamentado c ientific amente
B as e ado em padrõe s internac ionais e pos s ui c ons ens o s obre a s ua validade
Utiliz ável em modelos ec onômic os , de previs ã o e em s is temas de informaçã o
Mens urabilid ade
V iável em termos de tempo e rec urs o A de quadamente doc umenta do A tualiz ado periodic amente F onte: R O D R IG UE S ( 2014)
V ieira ( 2014) também explic a s obre as c araterís tic as es s enc iais que deve ter um indic ador:
S imples de e ntender;
B as eado em informações c onfiáveis ;
F ác il de medir e de monitorar;
S ens íve l, is to é, deve permitir a avaliaçã o das modific ações nas c arac terís tic as do s is tema;
Integ rador, ou s eja, que permita a inter-relaçã o c om outros indic adores , c ompreendendo as pec tos das diferentes dimens ões .
A O C DE , no s eu projeto de “G overment at a G lanc e” de 2011, elaborou indic adores para des c rever o des empenho do g ove rno. E s tes indic adores ajudam os governos a c ompa rar s uas ins tituições e s eu des empenho c om os outros país es membros da org aniz açã o.
F ranc ois (2008) c ita que os indic adores permitem g erar uma repres e ntaçã o de uma realidade c omplexa, c omo a g overna nça, porqua nto res pondem a trê s g randes funções : c ientífica ( ao des c rever o es tado da governa nça), polític a (a o ide ntific ar as prioridades e avaliar os rendimentos dos atores envolvidos na g overnança) e s oc ial ( ao fac ilitar a c omunic açã o e orientar as ações em s entido c orreto).
A firma também F ranc ois (2008), que os indic adores e os índic es es tã o c ada vez mais pres entes nas polític as ambientais . A A genda 21, adotada na C onferê nc ia s obre Meio A mbiente e D es envolvime nto do R io em 1992, deixa muito c lara a nec es s idade de dotar-s e de indic adores de des envolvimento s us tentável pa ra guiar e avaliar as polític as na matéria.
C onforme s e obs e rva na T abela 2, foram des envolvidos diferentes s is temas de indic adores e índic es para avaliar governança e, mais es pec ific amente, alguns para avaliar a g ove rnança relac ionada c om os rec urs os hídric os .
T ab ela 2 – D o c umento s s o bre ind ic ado re s d e g o v e rnança
T IT UL O R E S UMO A UT O R
Indic adores mundiais de governança. B anc o Mundial.
A pres enta indic adores de g overna nça em quas e 200 país es e inc lui s eis dimens ões
de gov ernança: partic ipaçã o e
