A TEORIA DA BUROCRACIA
INTRODUÇÃO
A burocracia, a teoria administrativa e a administração cientifica são três correntes da
perspectiva clássica: nestas correntes, as organizações têm sido vistas, em larga escala,
como estruturas mecanicistas. Surpreendentemente, estas três escolas de teorias
administrativas se desenvolveram de maneira independente.
Os fundadores da administração foram quase todos engenheiros e industriais
interessados na concepção da administração como “ciência e técnica”, usando
principalmente a matemática e a engenharia como base das especulações e ações,
especialmente com suas conseqüências psicofísicas e econômicas. Fadou talvez tenha
sido uma exceção a essa regra, em face da sua visão da administração como função
geral; entretanto, ele não cogitou de suas implicações sociais, dentro da estratégia do
sistema aberto, nem poderia tê-lo feito, em função da situação conjuntural da época em
que viveu.
AS ORIGENS DA BUROCRACIA
A administração burocrática se originou na Europa no inicio do século XX, como
alternativa as teorias conhecidas, visto que buscava a racionalidade técnica requerida para
projetar e construir um sistema administrativo baseado no estudo exato dos tipos de
relacionamentos humanos necessários para expandir a produtividade.
A escola da burocracia abriu uma nova visão da perspectiva administrativa, introduzindo
o estudo do seu aspecto institucional, partindo da ciência política, do direito e da
sociologia. Deste modo, completou o escopo da natureza da administração,
fornecendo-lhe o complemento necessário a consolidação da doutrina clássica, propondo um
modelo de aplicação e comparação.
As concepções da burocracia tiveram influencia fundamental no estudo da
Administração Publica, que constitui o campo lógico e natural de aplicação destas
concepções. Mas não é só nas repartições governamentais que o fenômeno burocrático
se manifesta. Todos os tipos de atividades administrativas utilizam a burocracia, isto é,
o trabalho baseado em papeis e documentos movimentados em seqüência continua
entre as varias unidades componentes da estrutura organizacional.
A teoria da burocracia se originou também da necessidade de organização das
empresas, que cresciam em tamanho e complexidade de operação. Era necessário um
modelo de organização racional que abrangesse muitas variáveis envolvidas, e também
o comportamento dos participantes, aplicável não só a fabrica, mas a todas as áreas e
formas de atividades da empresas.
O enfoque das Teorias da Administração Cientifica e Administrativa era incompleto e a
Teoria da Relações Humanas, oponente a ambas, tampouco uma abordagem global e
integrada da organização.
Burocracias são encontradas na política, na religião, nos negócios, no militarismo, na
educação e em muitas outras organizações.
OS ESTUDOS E WEBER
Os escritos de Weber sobre burocracia foram publicados em duas diferentes seções de
um rascunho incompleto de Economia e Sociedade.
O trabalho de Weber sobre burocracia permaneceu não reconhecido nos Estados
Unidos até os anos 1940. Como fadou, Weber teve que esperar até que as condições
culturais criassem a necessidade de pensar em termos de teoria.
Por que as organizações cresceram em tamanho e em complexidade, a procura por
uma teoria de organizações apontou para Max Weber e seu modelo burocrático. Os
estudos e trabalhos de Weber correram cronologicamente paralelos aos de Henry Fayol
e de Frederick Tayol.
A BUROCRACIA DE WEBER
O estudo sistemático da burocracia foi feito por Weber, que concebeu o que seria a
burocracia ideal. Algumas caracterisitcas da burocracia ideal já existiam em muitas
organizações, séculos atrás.
Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem as
organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas,
definidas por regras sistemáticas.
Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer o meio
mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria precisamente sua
atividade e a relação com outras atividades. Burocratas eram os gerentes habilidosos
que faziam as organizações funcionar.
Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes caracterisitcas:
1. dicisão de trabalho – as atividades são desmenbradas em tarefas simples, de tal
modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de organização, poderia se tornar
especializado num tempo mínimo; a especialização faz o trabalho humano
intercambiável, o que contribui grandemente para a eficiência organizacional.
2. Hierarquia de autoridade – posições ou empregados são organizados de modo a
formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização esta estruturada;
3. racionalidade – todos os membros da organização são selecionados com base na
qualificação técnica para um desempenho adequado; as promoções ocorrem por
desempenho e capacitação técnica (mérito); um esforço consciente é feio para
adequar o desempenho do trabalho as qualificações do funcionário e/ou candidato,
independentemente das caracterisitcas de raça, sexo, religião ou classe social deste.
4. Regras e padrões – as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e
controles, relacionados a conduta dos deveres oficiais, aplicados de forma impessoal
tanto aos empregados da organização como aos clientes, for a dela;
5. compromisso profissional – os administradores trabalham por salários fixos e não
são os donos dos negócios que administram; os gerentes são treinados para as
atividades administrativas visando a melhor qualificação para o alcance da eficiência
organizacional e para o controle das atividades dos empregados neste mesmo
sentido;
6. registros escritos – com o objetivo de estabelecer continuidade organizacional e
com o propósito de alcançar uniformidade de ação, as burocracias mantêm registros,
elaborados para detalhamento da transações da organização;
Estas são as caracterisitcas apresentadas pelas organizações que Weber estudou.
Entretanto, mais do que a analise destas organizações, Weber propôs um modelo
analítico de organizações.
A TEORIA DA AUTORIDADE
Uma das concepções básicas de Weber é a sua teoria da autoridade (ou estrutura da
autoridade), também conhecida como o sistema de controle social, que faz parte dos
estudos das organizações formais.
Weber distingue o conceito de autoridade em confronto com outras formas de
influencia, isto é, com o poder e com a persuasão:
a) poder – é a probabilidade de o individuo executar sua vontade apesar das
resistências opostas; o poder inclui o controle da situação, mediante ameaças ou
coações, ou por meio da manipulação das condições de modo a obter obediência;
poder não é autoridade;
b) persuasão – é a faculdade de o individuo influenciar a decisão ou ação de outro,
mediante a razão, a lógica e a argumentação.
Para Weber, a autoridade apresenta os seguintes diferenciais:
•
caracteriza-se por implicar obediência voluntária (não por coação);
•caracteriza-se por ser legitima e legal;
•
implica em “suspensão antecipada do julgamento, pelo subordinado”, da ordem
recebida;
•
é induzida pelo grupo.
Segundo Weber, a autoridade legitima apresenta três tipos “puros” ou “ideais”, que
dependem da natureza da sociedade em que se aplica. São eles:
•
autoridade tradicional – resultante de uma ordem social sagrada e eterna, baseada
no direito divino, na tradição cultural, na herança; as sociedades que se valem deste
tipo de autoridade são a tribo, o clã, as sociedades medievais, a família;
•
autoridade carismática – resultante da rejeição a tradição e contra a ordem social
vigente, concentrada na aceitação de uma “ordem” encarnada numa pessoa; a
autoridade tem traços místicos, arbitrários e personalisticos;
O tipo de sociedade que se vale desta autoridade são os partidos políticos, os grupos
revolucionários, os grupos religiosos;
•
autoridade racional – baseada em normas sociais, administradas pela meritocracia,
com traços impessoais, técnicos e racionais.
AS FUNÇÕES DA BUROCRACIAS
A burocracia estabelece funções poderosas, muitas vezes vistas como vantagens nas
organizações. Estas funções incluem:
•
especialização – que objetiva o crescimento da produtividade; nos métodos
modernos de trabalho, um individuo pode se tornar “conhecedor” de apenas poucas
linhas de trabalho.
•
estrutura – que objetiva dar forma ou conteúdo a organização; existe uma hierarquia
de comando, de responsabilidade em cada nivel, para atividades das unidades
subordinadas.
•
previsibilidade – que objetiva estabelecer o efeito de estabilização da experiência
valida; as regras, regulamentos, estrutura, aspectos profissionais e outros elementos
da burocracia capacitam a previsibilidade e a estabilidade para uma organização.
•racionalidade – que procura estabelecer julgamentos de acordo com o objetivo,
aceitos por critérios gerais; a racionalidade procura evitar julgamentos por capricho,
prestigio ou extravagância.
•
democracia – que objetiva estabelecer a competência como a única base para o
alcance e manutenção de um cargo; a habilidade do individuo define tudo. Como a
oportunidade de treinar, de aplicar e de ser selecionado para um cargo é aberta a
qualquer pessoa, um grau significativo de democracia é alcançado.
AS DISFUNÇÕES E MODELOS DA BUROCRACIA
Max Weber não teria previsto e isolado as conseqüências imprevistas da burocracia,
segundo Peter Blau e Richard Scott, no livro Organizações Formais, apresentando uma
forma idealizada onde apenas transpareciam as virtudes do sistema. Weber teria
ignorado a organização informal que produz e amplia as ineficiências. Blau e Scott
também criticam a ênfase excessiva de Weber na disciplina burocrática em detrimento
da especialização e competências técnicas.
QUADRO 6.2
Uso do modelo
“da máquina” como instrumento
de CONTROLE
Conseqüências
Conseqüências
previstas
imprevistas
Roberto K. Merton denominou as conseqüências imprevistas que levam a ineficiência,
de disfunções da burocracia, designando assim as anomalias de funcionamento do
processo de Weber.
Essas disfunções, basicamente, são:
•
maior internalizarão das diretrizes – as normas, procedimentos e regras passam a
se transformar de “meios” em “objetivos”;
•
maior despersonalização nos relacionamentos – o caráter impessoal é observado
pela ênfase nos cargos e não nas pessoas que os ocupam;
•
hierarquia como base do processo decisorial – as decisões são tomadas por
quem ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que não saiba nada a respeito do
problema tratado;
•
formalismo e conformidade as rotinas – existe a necessidade de documentar e
formalizar as comunicações e a extrema devoção a normas e procedimentos, para
garantir que seja feito aquilo que foi determinado.
CONTINGÊNCIAS DA BUROCRACIA
Para muitos teóricos de organizações, as caracterisitcas burocráticas são apropriadas
para grandes empresas. Em geral, os estudiosos interessados na influencia do
tamanho (número total de empregados) nas características organizacionais, se centram
nas dimensões burocráticas da formalização, especialização, padronização e
centrada:
•
formalização refere-se ao nivel de documentação escrita, incluindo procedimentos,
descrição de cargos, regulamentos e manuais de políticas;
•
especialização é o grau em que as atividades organizacionais são divididas e
separadas. Na razão em que a especialização aumenta, diminui a gama de trabalho
realizado pelos empregados;
•
padronização é a extensão em que as atividades semelhantes do trabalho são
realizadas de uma maneira uniforme; numa organização altamente padronizada, as
atividades são prescritas em grande detalhe, de tal modo que se espera que
empregados em cargos similares realizem trabalho de moo igual;
•
centralização refere-se ao ponto geométrico da tomada de decisão; quanto maior a
centralização,mais as decisões são tomadas na cúpula e os níveis inferiores são
responsáveis por realizar estas decisões; quando as decisões são tomadas nos
níveis mais baixos da hierarquia, a organização se torna descentralizada.
Os estudiosos e teóricos argumentam que logo as organizações crescem em tamanho,
elas têm que controlar e coordenar as atividades e o trabalho de um grande numero de
empregados, com supervisão pessoal do seu comportamento bastante cara. A
burocratização permite que a organização reduza os custos desta coordenação. Posto
de outra maneira, alto grau de formalização, de especialização e de padronização
permite a descentralização da tomada de decisão e substitui a supervisão pessoal como
mecanismo de coordenação. Assim, grandes organizações estão associadas a altos
níveis de burocracia, isto é, assumem dimensões burocráticas.
a) A Burocracia e a Eficiência Administrativa
Estudiosos têm analisado configurações pessoais de sistemas administrativos,
clérios e de staff profissional em escolas, igrejas, hospitais, agencias de empregos e
outros negócios.
b) A Burocracia e o Desempenho
CRÍTICAS E REFORMULAÇÕES À BUROCRACIA
As críticas aos princípios burocráticos se baseiam na diferença entre os conceitos
teóricos e as aplicações (situações praticas). Responsabilidades claras no trabalho,
regars-padrão, e seleção e/ou promoção de acordo com a competência são justas,
eficientes e racionais, mas são muito difíceis de pôr em pratica e não se adaptam bem a
rápidas mudanças e condições incertas do ambiente. As caracterisitcas burocráticas
tiram a iniciativa dos empregados e limitam a flexibilidade organizacional.
Hoje novas formas organizacionais estão surgindo diante dos nossos olhos. Eu vou
tentar mostrar por que as condições do nosso moderno mundo industrializado vão
ocasionar a morte da burocracia. Existem pelo menos quatro ameaças a burocracia:
1. mudança rápida e inesperada – a burocracia trata eficientemente da rotina e dos
afazeres humanos previsíveis, mas as suas regras e rigidez são mal adaptadas à
mudança rápida que o ambiente exige;
2. crescimento em tamanho – enquanto, na teoria, não existe limite natural para o
crescimento da pirâmide burocrática, na pratica o elemento complexidade é quase
invariavelmente introduzido com o grande tamanho;
3. complexidade da moderna tecnologia – as atividades atuais requerem pessoas de
diversificada e altamente especializada competência. Estas mudanças quebram a
velha tendência industrial em direção a mais e mais pessoas, fazendo tarefas
simples ou indiferenciadas. Crescimento e mudança rápida e crescimnetop e
especialização jogam no fosso a estrutura piramidal, que se espera esteja
começando a fragmentar;
4. uma ameaça basicamente psicológica, ocorrendo rapidamente a partir de uma
mudança no comportamento gerencial – existe, eu creio, uma sutil, mas
perceptível mudança na filosofia que orienta o comportamento gerencial; um novo
conceito de ser humano, baseado no conhecimento crescente de necessidades
complexas e de mudança; um novo conceito de poder baseado em colaboração e
razão; e um novo conceito de valores organizacionais, baseados em ideais
humanistico-burocraticos.
RELAÇÃO ENTRE AS TEORIAS CLÁSSICAS
A Escola da Administração Cientifica dirigiu o foco para analise das atividades físicas do
trabalho, enquanto a Teoria Administrativa e a Teoria da Burocracia tinham a ênfase na
estrutura organizacional e nos processos da organização humana. A administração
cientifica, com seus estudos de tempo e movimentos trata principalmente da relações
do trabalhador com o seu trabalho. Existe ênfase no relacionamento homem-maquina,
com o objetivo de melhorar o desempenho das tarefas de rotina, e produção repetitiva.
As outras duas escolas estabeleceram o foco nos relacionamentos da estrutura
organizacional, e nos processos de homem-a-homem e em níveis superiores. A Teoria
Administrativa enfatizou os princípios e funções da administração, sendo considerada
uma teoria “do topo para a base”, bem como a Escola da Burocracia; já a Administração
Cientifica pode ser pensada, num sentido de comparação, como “da base para o topo”.
Todavia, existe uma significativa sobreposição entre as três escolas.
empíricos particulares.
As prescrições destas escolas foram extraídas da experiência ou observação geral de
muitas situações. Ao contrario, as determinações da administração cientifica foram
derivadas de estudos específicos para cada caso.
TAYLOR Administração Cientifica FAYOL Teoria Administrativa WEBER Modelo Burocratico Caracteristicas: * Treinamento em regras e rotinas. * Defnição das funções administrativas * Regras, impessoalidade, divisão do trabalho * "Uma melhor maneira de fazer" * Hierarquia * Hierarquia * Motivação Financeira * Autoridade * Estrutura da autoridade
* Divisão do trabalho * Equidade * Racionalidade
* Empregado * Estrutura da
administração
* Organização toda
* Produtividade * Estrutura definida * Consistencia
* Eficiencia * Profissionalização
dos papeis gerenciais
* Eficiencia * Não consideração das necessidades sociais * Superenfatização do comportamento racional dos administradores * Rigidez e Lentidão Foco: Beneficios: Inconvenientes:
ESTUDO DE CASO
Lutando Contra a Burocracia
Victoria Martinez é uma das 40.000 alunas da State University. Hoje é o primeiro dia de
matricula nos cursos de outono. Ela acabou de sair da sala do seu orientador onde,
apos ima discussão detalhada, concluiu que vai se matricular em contabilidade II,
Tópicos Avançados na Gestão de Recursos Humanos e Gerencia de Sistemas de
Informação.
Victoria volta ao prédio da Faculdade de Administração e, depois de esperar o diretor
voltar da aula que estava dando, consegue a sua assinatura e caminha de volta para a
Secretaria. Ela esperava novamente na fila por outros quarenta minutos, é informada
que a classe de Recursos Humanos esta lotada e que precisa voltar a falar com o
orientador para discutir outras opções de cursos. Usando um telefone do campus, ela
agenda uma reunião com ele para as 15h30 do dia seguinte. O orientador lhe conta que
acabou de receber um memorando da Secretaria sobre a mudança das normas de
matriculas.
Á noite ela conta à sua colega de quarto todos os problemas que enfrentou para se
matricular nos cursos, ao mesmo tempo em que da uma olhada na correspondência.
“Veja, Eillen”, diz, “o dia de hoje não foi totalmente perdido. Lembra de todos os
formulários que tive que preencher paras renovar o passe para assistir aos jogos de
futebol da faculdade: O passe acabou de chegar. Eu acho que as vezes a burocracia
funciona”.
Fonte: Caso redigido por Cherry E. Clivam, Mendes State University
