PROJECTO DE COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

COMISSÃO EUROPEIA

14/04/98

PROJECTO DE

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre o desenvolvimento da política de saúde pública na

Comunidade Europeia

- -

Resumo

A Comissão estabeleceu um quadro de acção no domínio da saúde pública na sua Comunicação de 24 de Novembro de 1993. Nela se descrevia a estratégia a adoptar e as medidas a apresentar pela Comissão para dar aplicação ao artigo 129º do Tratado CE. No contexto deste quadro de acção foram propostos oito programas de saúde pública, cinco dos quais estão a ser aplicados. Os restantes estão a ser apreciados pelo Parlamento Europeu e o Conselho no âmbito do procedimento de co-decisão. É necessário agora analisar até que ponto o actual quadro continua a ser satisfatório e capaz de responder a um certo número de desenvolvimentos importantes, como as novas ameaças para a saúde e as crescentes pressões sobre os sistemas de saúde, bem como o alargamento da Comunidade e as novas disposições em matéria de saúde pública contempladas no Tratado de Amsterdão. Além disso, essa análise é particularmente urgente, uma vez que a maioria dos actuais programas chegará ao seu termo por volta do ano 2000 e terão de ser avançadas propostas num futuro próximo.

Esta Comunicação considera, em primeiro lugar, uma série de desenvolvimentos registados no estado da saúde e nos sistemas de saúde da Comunidade, bem como os princípios e os pré-requisitos da acção comunitária em matéria de saúde pública. Estas considerações levam à conclusão de que, embora permaneçam válidos os princípios e filosofia subjacente da Comunicação de 1993 sobre o quadro de acção no domínio da saúde pública, as prioridades, as estruturas e os métodos terão todos eles que ser objecto de uma revisão e de uma reformulação fundamentais. Finalmente, a Comunicação apresenta os traços gerais de uma nova política comunitária possível em matéria de saúde pública, baseada em três eixos de acção:

• Melhoria da informação, com vista ao desenvolvimento da saúde pública;

• Reacção rápida às ameaças para a saúde;

• Abordagem das determinantes da saúde através da promoção da saúde e da prevenção da doença.

Todos os três eixos irão, tratar de questões relacionadas com o alargamento e com a integração dos requisitos de saúde nas políticas comunitárias.

A Comissão pretende avançar com propostas concretas sobre a nova política, uma vez

ratificado o Tratado de Amsterdão. Entretanto, espera-se que as ideias apresentadas na

presente Comunicação incentivem um amplo debate sobre a futura política da

Comunidade em matéria de saúde pública.

- -

Índice

1. INTRODUÇÃO - OBJECTIVO E ÂMBITO DE APLICAÇÃO 2. ESTADO DA SAÚDE DA COMUNIDADE EUROPEIA

3. DESAFIOS EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA ENFRENTADOS PELOS ESTADOS-MEMBROS

3.1

3.2

3.3 Evolução tecnológica e evolução dependente da oferta 3.4 Mudanças nos sistemas de saúde

3.5 Expectativas e apreensões dos cidadãos 3.6 Emprego

4 O DESAFIO DO ALARGAMENTO E A DIMENSÃO INTERNACIONAL 4.1 Alargamento

4.2 A dimensão internacional

5 O PAPEL DA COMUNIDADE NA SAÚDE PÚBLICA 5.1 A base jurídica actual

5.2 papel da Comunidade

5.3 desenvolvimento das actividades da Comunidade em matéria de saúde pública desde Maastricht

5.4 Experiência obtida com a aplicação do quadro de acção de 1993 5.5 Novos desenvolvimentos a nível da Comunidade

6 UMA FUTURA POLÍTICA DA COMUNIDADE EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA 6.1 Eixo de acção 1: Melhoria da informação com vista ao desenvolvimento da saúde

pública

6.2 Eixo de acção 2: Reacção rápida às ameaças para a saúde

6.3 Eixo de acção 3: Abordagem das determinantes da saúde através da promoção da saúde e da prevenção da doença

6.4 impacto das políticas comunitárias na saúde 7 PERSPECTIVAS PARA O FUTURO

8 CONCLUSÃO

1. I

- O

1. Desde Novembro de 1993, existe uma estratégia comunitária abrangente em matéria de saúde pública. Isso veio na sequência da ratificação do Tratado de Maastricht que deu à Comunidade uma competência explícita neste domínio. Por várias razões, é necessária uma revisão fundamental desta estratégia:

• em primeiro lugar, a experiência adquirida na implementação da estratégia vigente em matéria de saúde pública, que indicou alguns inconvenientes da abordagem actual;

• em segundo lugar, a aparição de novos desenvolvimentos no estado da saúde e nos sistemas de saúde que não podiam ter sido antecipados em 1993;

• em terceiro lugar, os pedidos claros feitos à Comissão tanto pelo Conselho e o Parlamento Europeu como pelos principais actores no sector da saúde no sentido de apresentar propostas relativas a uma nova política de saúde pública capaz de responder aos novos desafios;

• em quarto lugar, o próprio empenhamento da Comissão no sentido de conceder uma maior prioridade à política de saúde;

• em quinto lugar, os novos desafios em matéria de saúde colocados pelo processo de alargamento; e,

• finalmente, o reforço das disposições em matéria de saúde pública no Tratado de Amesterdão.

2. desenvolvimento de uma nova política tornou-se particularmente urgente. Para poder avançar o mais rapidamente possível com propostas concretas relativamente a novas medidas após a ratificação do Tratado de Amesterdão, é necessário agora definir os termos de referência para um debate sobre a orientação global da política. Além disso, a maior parte dos programas existentes em matéria de saúde pública irão terminar no ano 2000 ou por volta do mesmo. Pelo que é necessário dispor a tempo de novas propostas para evitar um vácuo na política comunitária neste importante sector.

3. Para lançar o debate, esta comunicação indica os resultados de uma análise do quadro existente e apresenta uma nova orientação política no domínio da saúde pública: a ênfase é colocada na melhoria da saúde e na necessidade de uma concentração num número limitado de prioridades, e é garantida uma flexibilidade suficiente para responder rapidamente a novas ameaças e desenvolvimentos em matéria de saúde.

2. E

C

E

As pessoas na UE possuem actualmente uma maior longevidade e revelam estilos de

2

vida mais saudáveis que anteriormente. Esta tendência é confirmada por uma série de indicadores desde a esperança de vida à mortalidade infantil e mortalidade materna.

Mas não há motivo para cruzar os braços. Um em cinco cidadãos ainda morre prematuramente, muitas vezes devido a doenças evitáveis. Estão a surgir novos riscos para a saúde, nomeadamente as doenças transmissíveis. Há desigualdades perturbadoras entre as classes sociais a nível do estado da saúde. E uma esperança de vida mais longa está a criar os seus próprios problemas, é o caso da forte subida nas doenças relacionadas com a idade, como a doença de Alzheimer.

4. Em termos gerais, a saúde da população da Comunidade nunca esteve melhor. De ano para ano aumenta a longevidade dos cidadãos da Comunidade. Desde 1970, a esperança de vida à nascença das mulheres da Comunidade aumentou cerca de 5 1/2 anos e a dos homens quase 5 anos. Uma rapariga nascida em 1995 pode esperar viver mais de 80 anos e um rapaz quase até aos 74 anos. Entre 1970 e 1992, a taxa de mortalidade infantil da Comunidade passou para menos de metade (menos de 10 por 1 000 nados-vivos), tendo diminuído as diferenças entre os Estados-membros.

Durante o mesmo período, a mortalidade materna desceu fortemente para 7 por 100 000 nados-vivos.

5. As principais doenças mortais do último século, como a varíola, a cólera e o sarampo, já não constituem a ameaça que eram. O desenvolvimento e a utilização alargada de vacinas e de antibióticos contribuíram para este êxito, assim como a melhoria da higiene e das condições ambientais e sociais. No entanto, seria erróneo concluir destes resultados que na Comunidade não existem problemas de saúde graves.

6. Em primeiro lugar, os níveis de mortalidade prematura, isto é, morte antes dos 65 anos, ainda são elevados, representando um quinto de todos os óbitos. Mais de 600 000 pessoas com idades compreendidas entre 35 e 64 anos morrem todos os anos, especialmente por doenças relacionadas com os estilos de vida: quatro em cada dez devido ao cancro, três em cada dez a doenças cardiovasculares e quase uma em dez a acidentes e suicídios. Os padrões de comportamento desenvolvidos na infância e na adolescência, como tabagismo, insuficiente exercício físico, alimentação incorrecta, etc., são os principais factores de risco destas doenças na idade adulta. Além disso, estima-se em 22 milhões o número de pessoas com idade igual ou superior a 16 anos que declaram ser severamente impedidas nas suas actividades diárias por um

“problema de saúde físico ou mental crónico”.

7. Em segundo lugar, estão a surgir novos riscos para a saúde, por exemplo os decorrentes de novas doenças, como a nova variante da doença de Creutzfeldt-Jakob (DCJ), a gripe aviária e a febre hemorrágica do Ébola, a propagação de infecções transmitidas pelos alimentos, o reaparecimento de velhas doenças infecciosas, nomeadamente a tuberculose, e o crescente problema da resistência aos antibióticos. A SIDA é uma preocupação constante. O aumento das viagens e da mobilidade das populações irá agravar estes problemas.

8. Em terceiro lugar, existem amplas variações e desigualdades no estado da saúde tanto

a nível das populações dos Estados-membros, como entre os diferentes grupos

populacionais de cada país. Um exemplo marcante relacionado com a idade e o sexo

reside no facto de, no grupo etário dos 15 aos 34 anos, a taxa de mortalidade dos

acidentes de viação ser, nos homens, três vezes superior à das mulheres.

3

Possivelmente, a desigualdade mais importante a nível de saúde está relacionada com a situação socioeconómica. As pessoas das classes socioeconómicas mais baixas correm riscos significativamente maiores de saúde ao longo da sua vida. Como resultado, as taxas de mortalidade e morbilidade são significativamente superiores nas pessoas das classes socioeconómicas mais baixas. No Reino Unido, por exemplo, um bebé nascido hoje de pais pertencentes a uma das classes socioeconómicas mais altas pode esperar viver mais cinco anos do que um bebé nascido numa classe mais baixa.

9. Em quarto lugar, uma consequência do aumento da esperança de vida na Comunidade é o acréscimo do número de pessoas que sofrem de doenças e afecções relacionadas com a velhice, nomeadamente o cancro, doenças cardiovasculares, incapacidades físicas e doenças mentais, como a doença de Alzheimer e outras perturbações neurodegenerativas. Foi estimado que, no ano 2000, será de 8 milhões o número de pessoas afectadas na Comunidade pela doença de Alzheimer. O número acrescido de pessoas atingidas por doenças como esta terá importantes consequências para os serviços sociais e de cuidados de saúde e a nível dos tratamentos.

3.

E

-

Os sistemas de cuidados de saúde nos Estados-membros estão sujeitos a pressões conflituosas. Custos crescentes devido a factores demográficos, novas tecnologias e expectativas acrescidas da população puxam num sentido. Reforma dos sistemas, maior eficiência e concorrência acrescida puxam noutro. Os Estados-membros têm de gerir estas pressões conflituosas sem perder de vista o significado da saúde para o bem-estar das pessoas e a importância económica dos sistemas de saúde.

3.1 Custos com cuidados de saúde

10. Nas últimas três décadas, as despesas com cuidados de saúde na Comunidade quase duplicaram enquanto percentagem do PIB, oscilando actualmente entre 5 e 10% nos diferentes Estados-membros. Este valor é consideravelmente inferior ao dos Estados Unidos (mais de 14%). Em resposta, os Estados-membros têm vindo a efectuar um vasto leque de reformas estruturais e de medidas de contenção de despesas, por forma a melhorar a eficácia e a eficiência dos respectivos sistemas de saúde. A necessidade de conter o aumento das despesas com cuidados de saúde e optimizar a rentabilidade neste sector foi sublinhada pelas restrições gerais em matéria de despesa pública. Para o aumento das despesas de saúde contribuíram vários factores, que afectam tanto a oferta como a procura de serviços de saúde. Os principais são debatidos abaixo.

3.2 Tendências demográficas

11. Em resultado da diminuição da taxa de natalidade e do aumento da esperança de vida, a população da Comunidade está a envelhecer. Em 2020, haverá mais 40% de pessoas com 75 anos e mais do que em 1990. É provável que esta situação leve ao aumento da procura dos serviços de saúde, o que obrigará também a alterações na sua organização e estrutura.

12. Com um maior número de pessoas a atingir os 80 e os 90 anos, será maior a pressão

exercida sobre os cuidados de saúde e, em especial, sobre a assistência social. Foi

4

estimado que, nos próximos 30 anos, as despesas com cuidados de saúde irão crescer pelo menos 1-3% do PIB em resultado unicamente das mudanças demográficas

. O problema agravar-se-á devido à redução da dimensão das famílias e ao número crescente de agregados familiares pequenos ou monoparentais, o que irá provavelmente traduzir-se numa diminuição do contributo tradicionalmente feito pelos membros da família para os cuidados dos idosos. Os serviços de saúde e sociais terão de responder a estas mudanças. O problema colocado pelo pagamento dos custos acrescidos é dificultado pelo facto de o rácio de dependência total (o rácio entre trabalhador e pessoas a cargo) ir provavelmente aumentar em relação aos níveis actuais.

3.3 Evolução tecnológica e evolução dependente da oferta

13. Os factores de gestão da oferta são, pelo menos, tão importantes na determinação dos custos globais dos cuidados de saúde como os factores de procura. Nas últimas décadas, foram introduzidos novos desenvolvimentos médicos a níveis sem precedentes, o que teve como resultado um aumento dos custos. Os medicamentos inovadores, por exemplo, custam regra geral muito mais do que os medicamentos existentes. Todavia, não se comprovou que muitas das terapias actuais fossem benéficas para a saúde e rentáveis. Isso aponta para a necessidade de dar maior ênfase à avaliação das intervenções a nível da saúde. A informatização e a ligação em rede, incluindo a implementação da telemática de cuidados de saúde, poderão ajudar a reduzir os custos com a saúde, nomeadamente no que se refere à gestão dos cuidados de saúde.

3.4 Mudanças nos sistemas de saúde

14. Os Estados-membros deparam-se com uma série de problemas comuns relacionados com o financiamento, a organização e a gestão dos seus sistemas de saúde. Há uma preocupação crescente em aumentar os padrões globais, ao mesmo tempo que se pretende controlar os custos da saúde e assegurar a optimização dos recursos.

Paralelamente, os sistemas de saúde, como outras áreas da economia, são afectados pela globalização do comércio e da indústria e pelas pressões de concorrência, bem como pelo desenvolvimento do mercado interno da Comunidade. As diversas iniciativas no domínio da gestão dos cuidados, o aumento de uma medicina baseada em dados científicos comprovados, a garantia de qualidade e a avaliação da tecnologia da saúde são algumas das respostas a estes desenvolvimentos.

3.5 Expectativas e apreensões dos cidadãos

15. Os serviços de saúde terão de reflectir as necessidades presentes e futuras aos níveis nacional e local e responder às procuras, às prioridades e às preocupações da população. Neste contexto, uma tendência encorajadora a que se pode assistir nos Estados-membros é a atenção crescente prestada à opinião pública aquando do planeamento e da prestação de serviços. Para além de poderem manifestar os seus pontos de vista sobre o desenvolvimento dos serviços, os cidadãos são também cada vez mais envolvidos no estabelecimento de prioridades.

1 Franco, T. Munzi, Ageing and fiscal policies in the EU, European Economy 1997:4.

5

16. Embora as aspirações legítimas das populações tenham de ser respeitadas e tratadas por governos e autoridades sanitárias, a participação crescente da população pode gerar uma maior pressão sobre serviços e orçamentos, uma vez que as pessoas têm relutância em aceitar cortes nos serviços ou reduções nos seus níveis. Um recente inquérito Eurobarómetro revelou que apenas 5% da população da Comunidade está disposta a aceitar a redução das despesas públicas em matéria de cuidados de saúde.

Em contrapartida, 50% prefere um aumento das despesas

. Regra geral, a satisfação relativamente aos cuidados de saúde está associada ao nível das despesas.

17. Um outro aspecto significativo que a política deve ter em conta é o impacto da preparação de alimentos e das práticas agrícolas modernas. A introdução de novas técnicas, como os alimentos geneticamente modificados e a irradiação dos alimentos, os problemas relacionados com os alimentos “naturais” e a disponibilidade cada vez maior de refeições “rápidas” preocupam os cidadãos que exigem uma resposta da política.

3.6 Emprego

18. A relação entre emprego e saúde vai além das consequências do desemprego para o estado da saúde. O sector da saúde é importante na qualidade de empregador, consumidor de bens e protagonista principal na investigação e no desenvolvimento.

Contribui assim, de uma forma fundamental, para o desenvolvimento socioeconómico.

De acordo com o inquérito às forças de trabalho de 1996, mais de 10% das pessoas com emprego trabalhavam no sector da saúde, que é um dos sectores com crescimento mais rápido nos anos 90, expandindo-se em média pouco menos de 3 % por ano. Um outro aspecto é que o desemprego reduz os fundos totais disponíveis para os cuidados de saúde. Isso deve-se ao facto de, em muitos países, uma percentagem significativa das finanças destinadas aos sistemas de protecção social e sanitária estar associada às contribuições relacionadas com o rendimento. Pelo que é importante, ao considerar as reformas dos sistemas de saúde e as medidas de contenção das despesas, ter em conta os possíveis efeitos sobre a saúde e a segurança bem como sobre a economia no sentido mais lato.

4. O

A situação da saúde nos países da Europa Central e Oriental é pouco comparável à situação registada na UE actual. Regra geral, existe nestes países uma esperança de vida inferior e um estado da saúde mais fraco. Eles dispõem de menos recursos para melhorar esta situação. O alargamento irá, portanto, ter implicações para os sistemas de saúde nos Estados-membros actuais, nomeadamente devido à livre circulação. Há que apoiar os países candidatos na sua adaptação à política comunitária neste domínio.

2 Eurobarómetro 44.3, realizado no início de 1996.

6

É também necessária uma cooperação em questões de saúde com organizações internacionais, como a OMS, para enfrentar as ameaças à saúde num plano global.

4.1 Alargamento

19. desenvolvimento da política de saúde pública tem de ter em conta as consequências do alargamento da Comunidade à Europa Central e Oriental. Os problemas de saúde existentes nestes países são substancialmente diferentes dos actuais Estados-membros e, frequentemente, mais problemáticos. Os seus principais indicadores do estado da saúde são pouco comparáveis aos dos Estados-membros. Como é normal em países de baixo rendimento e com sistemas de saúde pouco desenvolvidos, eles também enfrentam problemas potencialmente graves com as doenças transmissíveis. Além disso, os países candidatos, à excepção de Chipre, dispõem de menos recursos para dedicar à saúde. Os seus sistemas de saúde têm necessidade de uma reforma significativa para melhorar a sua eficácia global, e requerem também mudanças específicas para os pôr em sintonia com a legislação comunitária pertinente. A futura política terá de abordar os problemas e prioridades dos países candidatos e encontrar formas de prestar apoio comunitário.

20. Um outro problema são as possíveis consequências do alargamento para o estado da saúde e os sistemas de saúde dos actuais Estados-membros. A livre circulação de produtos, designadamente certas especialidades farmacêuticas e produtos sanguíneos, bem como dispositivos médicos, cria problemas relacionados com a segurança e o controlo de qualidade e ainda com a fixação de preços.

21. A Comissão já está a dar apoio aos países candidatos para assegurar que os mesmos se encontram em condições de aplicar a legislação da Comunidade Europeia relacionada com a saúde (o acervo), utilizando mecanismos como o programa PHARE e os instrumentos estruturais. Além disso, os programas comunitários em matéria de saúde pública têm vindo a ser abertos à participação dos países candidatos, e irão fornecer-lhes assistência no processo de adaptação à política da Comunidade neste domínio. São necessárias informações sobre as tendências dos países candidatos em matéria de saúde e de determinantes da saúde e sobre os possíveis efeitos da adesão para os sistemas de saúde destes países e os dos Estados-membros.

4.2 A dimensão internacional

22. A política e as acções em matéria de saúde pública devem responder às mudanças na

dimensão internacional. As questões de saúde desempenham um papel importante nas

relações da Comunidade com países terceiros, nas suas actividades de cooperação

para o desenvolvimento e de ajuda humanitária. Os problemas de saúde em países

terceiros podem ter um impacto sobre a saúde da população da Comunidade. É

necessário, portanto, reforçar as iniciativas com vista a uma vigilância epidemiológica

global e a mecanismos de reacção rápida às ameaças para a saúde e ajudar os países

em desenvolvimento a melhorar os seus sistemas de saúde. Actualmente, estão a

realizar-se diversas actividades relacionadas com a saúde, nomeadamente no contexto

do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, da Cooperação Euromediterrânica e

no quadro de G7. Além disso, a Task Force UE-EUA está a analisar a cooperação

7

sobre vigilância global e resposta às doenças transmissíveis. Os seus resultados serão integrados na política comunitária em matéria de saúde pública.

23. Em muitos dos domínios considerados no presente documento, também desenvolvem actividades, dentro das respectivas atribuições, alguns organismos internacionais como a Organização Mundial da Saúde, o Banco Mundial, o Fundo das Nações Unidas para as Actividades em Matéria de População (UNFPA), o Conselho da Europa e a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Existem várias áreas importantes em que se coopera com a OMS, por exemplo, em sistemas de informação sobre a saúde e vigilância da saúde e em doenças transmissíveis.

Presentemente, a OMS está a actualizar os seus Regulamentos Internacionais sobre Saúde e os objectivos da Saúde para Todos, que deverão estar prontos até ao ano 2000. É possível que estes influenciem as agendas da saúde dos Estados-membros e sejam tidos em conta na política comunitária. O Banco Mundial desempenha um importante papel de apoio ao desenvolvimento dos serviços de saúde na Europa Central e Oriental. Existe também uma cooperação crescente com o UNFPA para implementar o programa de acção da Conferência Internacional sobre o Desenvolvimento da População (Cairo 1994). A OCDE preparou documentação e criou uma base de dados sobre cuidados de saúde e sobre custos com a saúde. O Conselho da Europa está a realizar um trabalho em diversos domínios relacionados com a saúde pública, incluindo especialidades farmacêuticas, medicamentos e questões de bioética.

5. O

C

O papel da Comunidade na saúde pública tem vindo a crescer ao longo do tempo e especialmente com a ratificação do Tratado de Maastricht. Este conferiu à Comunidade um papel especial na promoção da protecção da saúde e na prevenção das doenças. Em resposta, foram desenvolvidos oito programas de saúde distintos e uma série de outras actividades. Estas actividades variam desde programas sobre o cancro, a SIDA e a luta contra a toxicodependência, a relatórios sobre o estado da saúde na UE e recomendações sobre a segurança sanguínea. Além disso, muitas outras políticas comunitárias têm também impacto sobre a saúde. Desenvolvimentos registados nos últimos dois anos, como a aparição de novas doenças transmissíveis, contribuíram para uma nova e maior consciencialização relativamente à importância da política de saúde a nível comunitário.

5.1 A base jurídica actual

24. A Comunidade Europeia tem-se ocupado, desde há quatro décadas, com os problemas de saúde. Tanto o Tratado da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço como o Tratado Euratom se referiam à saúde e continham diversas disposições, por exemplo, as respeitantes à restrição da livre circulação de mercadorias por motivos de saúde e à saúde e segurança dos trabalhadores. O Acto Único Europeu introduziu novas áreas de trabalho relacionadas com a saúde, como o programa de investigação em grande escala e a elaboração de legislação em matéria de saúde e segurança no trabalho.

Todavia, foi apenas com o Tratado de Maastricht, com as novas disposições em

matéria de saúde pública, que a Comunidade teve oportunidade de desenvolver uma

8

estratégia coerente para a saúde pública. A alínea o) do artigo 3º atribuiu à Comunidade o novo objectivo de “contribuir para a realização de um elevado nível de protecção da saúde”, que se aplica a todas as políticas da Comunidade. O artigo 129º do Tratado estabelece, em seguida, um quadro para as actividades da Comunidade em matéria de saúde pública destinadas a alcançar este objectivo.

25. As principais disposições do artigo são:

• A Comunidade deve contribuir para a realização de um elevado nível de protecção da saúde, incentivando a cooperação entre os Estados-membros e, se necessário, apoiando a sua acção;

• a acção da Comunidade em matéria de protecção da saúde incidirá na prevenção de doenças;

• as actividades da Comunidade no domínio da saúde pública concentrar-se-ão principalmente nos grandes "flagelos", incluindo a toxicodependência;

• nestes domínios, a Comunidade cooperará com outras organizações activas neste sector.

26. artigo prevê a adopção de medidas de incentivo, com exclusão de qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-membros.

Finalmente, define que as exigências em matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias.

27. Para além do artigo 129º, existem outros artigos no Tratado relacionados com a saúde (por exemplo, artigos 39º e 43º - política agrícola, alínea c) do artigo 75º - segurança dos transportes, artigos 100º e 100º-A - aproximação das legislações relacionadas com o mercado interno, artigo 129º-A - defesa dos consumidores, artigo 130º-F - investigação, artigo 130º-R - ambiente, etc.). O Tribunal de Justiça confirmou

que o objectivo de contribuir para a realização de um elevado nível de protecção da saúde humana, estabelecido para a Comunidade na alínea o) do artigo 3º do Tratado, se aplica a todos os domínios da política comunitária com impacto sobre a saúde.

28. Logo após a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, a Comissão apresentou uma comunicação sobre o quadro de acção no domínio da saúde pública. Nela se descreviam os actuais desafios para a saúde, o estado da saúde e as tendências nos Estados-membros. Salientava-se a abordagem das determinantes da saúde e as causas subjacentes da doença, realçando os critérios para o estabelecimento das prioridades de acção comunitária. A filosofia desta comunicação e os argumentos nela expressos mantêm-se válidos.

5.2 papel da Comunidade

29. A Comunicação de 1993 estabeleceu alguns critérios para garantir que as acções da Comunidade em matéria de saúde pública respeitam plenamente os princípios de subsidiariedade, proporcionalidade e transparência e que o trabalho realizado

3 Cf. Processo C-180/96R, Reino Unido contra a Comissão, Colectânea 1996, I-3903.

9

proporciona valor acrescentado às actividades dos Estados-membros. É essencial que estes critérios continuem a ser respeitados na definição e na implementação de acções.

5.3 desenvolvimento das actividades da Comunidade em matéria de saúde pública desde Maastricht

30. Com base na análise feita na Comunicação de 1993, a Comissão propôs a realização de oito programas de acção em matéria de saúde pública. Destes foram adoptados cinco. Os programas de acção sobre a SIDA e outras doenças transmissíveis, cancro, toxicodependência e promoção da saúde

estão em curso desde 1996; o quinto programa, relativo à vigilância da saúde, foi adoptado em Junho de 1997

. O programa da toxicodependência está ligado a outras medidas políticas e legislativas, incluindo a criação do Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência. Foi acordada com os Estados-membros uma abordagem coordenada de combate à procura e oferta de droga, estabelecida num plano de acção da União Europeia em matéria de luta contra a droga

. Quanto aos três restantes programas, sobre doenças relacionadas com a poluição, prevenção de lesões e doenças raras

, a Comissão apresentou em 1997 propostas de decisões do Parlamento Europeu e do Conselho.

Estas estão ainda em discussão.

31. Estes programas apoiam muitos projectos que abrangem, nomeadamente, os seguintes domínios: intercâmbio de informações e de pessoal, formação, projectos-piloto, campanhas de informação, criação de redes de organizações e de peritos. Além disso, está-se a trabalhar na elaboração de directrizes e recomendações práticas em diversas áreas, incluindo o rastreio do cancro, a osteoporose, a alimentação saudável e o alcoolismo dos jovens. Os programas pretendem produzir um valor acrescentado comunitário, ao realizar actividades que não podem ser levadas a cabo de forma satisfatória por cada Estado-membro, ou quando a aplicação conjunta trouxer vantagens ou complementar as suas actividades.

Iniciativas noutras áreas

32. Para além dos programas de acção, trabalhou-se noutros domínios relacionados com o quadro 1993. Em primeiro lugar, a Comissão propôs o estabelecimento de uma rede da Comunidade Europeia para o controlo e vigilância de doenças transmissíveis

. Em segundo lugar, foram lançadas novas iniciativas, como a comunicação relativa ao papel actual e futuro da Comunidade na luta contra o consumo de tabaco

e a adopção de uma posição comum do Conselho sobre publicidade ao tabaco. Em terceiro lugar, foi acordada uma estratégia sobre segurança e auto-suficiência em sangue, que inclui uma proposta da Comissão de recomendação do Conselho respeitante à idoneidade

4 JO L 95, de 16.4.96, p. 16, JO L 95, de 16.4.96, p. 9, JO L 19, de 22.1.97, p. 25, JO L95, de 16.4.96, p. 1

5 JO L 193, de 22.7.97, p 1

6 COM (94) 234 final, de 23.6.1994

7 COM (97) 266 final, de 4.6.97; COM(97)178 final, de 14.5.97; COM(97) 225 final, de 26.5.97.

8 COM (96) 78 final, de 7.3.96.

9 COM (96) 609 final de 18.12.96.

10

dos dadores de sangue e plasma e ao rastreio das dádivas

. Em quarto lugar, foi realizada uma análise abrangente sobre radiações não ionizantes, estando a ser preparadas propostas da Comissão para recomendações do Conselho. Em quinto lugar, é elaborado regularmente um certo número de relatórios, nomeadamente sobre o estado da saúde na Comunidade

e sobre EET, incluindo informações sobre casos notificados de DCJ na Comunidade. Estão a ser preparados relatórios anuais sobre os requisitos da saúde noutras políticas

. Uma vasta gama de políticas comunitárias tem um impacto na saúde e apresenta, inclusive, um objectivo relacionado com a saúde (nos termos do Tratado). Estes relatórios fornecem uma panorâmica das acções adoptadas no contexto dessas políticas. Por exemplo, a Comissão apresentou uma segunda proposta alterada para um quinto programa-quadro em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico (1998-2002). Uma das prioridades dessa proposta é focalizar a política comunitária em termos específicos como, na área da saúde, a relação entre saúde, ambiente e alimentação, o controlo das doenças virais e o envelhecimento da população. De igual modo, o Centro Comum de Investigação da Comissão contribui para a luta contra o cancro.

5.4 Experiência obtida com a aplicação do quadro de acção de 1993

33. Desde o início que a Comissão previa que o quadro de saúde pública necessitaria de ser revisto à luz da experiência e das tendências da saúde na Comunidade. Esta revisão não consistiria apenas em saber se os programas de acção tinham funcionado bem, devendo igualmente considerar até que ponto tinham contribuído para o objectivo do Tratado. A avaliação devia ainda determinar se as prioridades, a estrutura e o equilíbrio do quadro se mostraram eficazes e se eram adequados para o futuro.

34. Em 1993, a Comissão decidiu não propor um programa global de saúde pública. Um dos motivos foi a preocupação de que isso poderia provocar atrasos graves na implementação de novas disposições jurídicas decorrentes das diferenças existentes entre os Estados-membros quanto às prioridades a estabelecer. Assim, a Comissão decidiu apresentar propostas de oito programas de acção separados. Embora esta proposta tenha evitado algumas das dificuldades que um só programa poderia apresentar, originou problemas imprevistos:

• deu origem a um peso administrativo considerável devido ao facto de cada programa ter o seu próprio comité "misto" e regras e estrutura complexas;

• limitou a flexibilidade, dificultando a resposta aos desenvolvimentos não cobertos pelos actuais programas ou a alterações nas prioridades da Comunidade ou dos Estados-membros;

• o orçamento disponível para cada programa é relativamente pequeno, suscitando apreensão quanto ao facto de o valor acrescentado potencial da Comunidade estar, ou não, a ser maximizado;

10 COM (97) 605 final de 17.11.97.

11 Com (95) 357 final, de 19.07.95 e COM (97) 224 final, de 22.05.97.

12 COM (95) 196 final, de 29.5.95; COM (96) 407 final, de 4.9.96 e COM (98) 34 final, de 27.1.98.

11

• uma vez que cada programa desenvolve a sua própria estratégia e o seu próprio programa de trabalho independentes, a coordenação entre os programas é difícil de alcançar na prática, e existe o risco de duplicação e sobreposição de actividades.

35. Outro problema relacionado com a implementação dos programas é o facto de se centrarem em projectos submetidos a apreciação por organizações que trabalham no domínio. O que tem duas consequências: em primeiro lugar, os financiamentos foram disseminados por um número substancial de projectos, alguns deles sem relevância para todos os Estados-membros. Poder-se-ia ter obtido um maior impacto, se tivesse sido apoiado um maior número de acções de maior escala e sustentáveis. Em segundo lugar, a dependência de organizações que apresentam projectos reflectindo o que pretendem fazer torna difícil assegurar a realização dos objectivos políticos dos programas e os das estratégias nacionais.

5.5 Novos desenvolvimentos a nível da Comunidade

36. Los últimos dois anos, vários desenvolvimentos contribuíram para uma nova consciencialização da importância da política de saúde a nível comunitário e para um repensar das suas actividades no domínio da saúde. Durante este período, aumentou o interesse nos Estados-membros por um desenvolvimento de actividades conjuntas a nível comunitário, delineadas anteriormente, que os ajudem a fazer face aos desafios da saúde.

37. A crise da BSE demonstrou a necessidade de uma abordagem mais integrada da política relacionada com a saúde. Para aumentar a sua capacidade de resposta aos vários problemas suscitados pela crise, a Comissão decidiu reorganizar e reforçar os seus serviços responsáveis pela política e pela protecção da saúde dos consumidores e estabelecer um novo sistema de comités científicos. Para aumentar a sua capacidade de resposta aos vários problemas suscitados pela crise, a Comissão decidiu reorganizar e reforçar os seus serviços responsáveis pela política e pela protecção da saúde dos consumidores e estabelecer um novo sistema de comités científicos. Um dos principais objectivos desta reestruturação consistia em separar a obtenção de pareceres científicos e a função de inspecção do processo de preparação de instrumentos legislativos

. Os novos comités poderão, no âmbito suas atribuições, fornecer conselhos especializados sobre matérias relacionadas com a saúde pública.

38. A extensão da base jurídica das actividades de saúde pública da Comunidade no Tratado de Amsterdão reflecte a evolução do consenso sobre a importância de uma acção comunitária neste domínio. Embora o novo Tratado ainda não tenha sido ratificado, é necessário referir brevemente, aqui, as suas disposições em matéria de saúde pública, visto procederem a uma revisão do artigo 129º (que se transformou em artigo 152º no novo Tratado). A Comissão tenciona utilizar ao máximo as possibilidades que lhe são oferecidas pelo novo Tratado. Todavia, os seus efeitos precisos exigem uma análise pormenorizada.

39. As principais alterações são:

13 Cf. Comunicação da Comissão sobre saúde dos consumidores e segurança alimentar, COM (97) 183, de 30.04.97.

12

• As disposições relativas ao impacto de outras políticas sobre a saúde passaram a constar do início do artigo e sublinham que deve ser garantido um elevado nível de protecção da saúde humana na definição e implementação de todas as políticas e actividades da Comunidade.

• Foram introduzidas algumas alterações na secção que trata dos objectivos da acção da Comunidade, que, para além da protecção da saúde e da prevenção das doenças, passam a englobar acções que incidem "na melhoria da saúde pública", bem como acções destinadas à "prevenção das doenças e afecções humanas" e à

"redução das causas de perigo para a saúde humana".

• As acções no domínio da droga devem centrar-se na "redução dos efeitos nocivos da droga sobre a saúde".

• Foram feitos dois aditamentos ao nº 4, que trata da tomada de decisões:

– A alínea a) do nº 4 refere que a Comunidade pode adoptar "medidas que estabeleçam normas elevadas de qualidade e segurança dos órgãos e substâncias de origem humana, do sangue e dos derivados do sangue".

Esta frase deve ser interpretada em conexão com a segunda frase do nº 5, segundo a qual as medidas “não devem afectar as disposições nacionais sobre doação de órgãos e de sangue ou sua utilização para fins médicos".

A alínea a) do nº 4 salienta ainda que os Estados-membros podem adoptar ou manter medidas de protecção mais rigorosa, caso o desejem.

– A alínea b) do nº 4 inclui no âmbito deste artigo (e, consequentemente, no procedimento de co-decisão) "medidas nos domínios veterinário e fitossanitário que tenham directamente por objectivo a protecção da saúde pública".

• A alínea c) do nº 4 mantém a redacção actual no que respeita às acções de

incentivo, isto é, exclui “qualquer harmonização das disposições legislativas e

regulamentares dos Estados-membros”.

13

6. U

C

O papel da Comunidade no domínio da saúde pública tem de evoluir para responder aos novos desafios e circunstâncias e ao papel mais importante previsto para a saúde pública no Tratado de Amsterdão. Com base nestes factores e na experiência adquirida no quadro actual, a Comissão considera que a futura política deve incluir três eixos de acção:

• Melhoria da informação, com vista ao desenvolvimento da saúde pública,

• Reacção rápida às ameaças para a saúde,

• Abordagem das determinantes da saúde através da promoção da saúde e a prevenção da doença.

Estes três eixos irão permitir à Comunidade responder, de uma forma eficaz, aos desafios do alargamento, e às questões dos requisitos de saúde noutras políticas.

40. Embora um certo número de acontecimentos, como os surtos de certas doenças infecciosas, tenha aumentado a importância da saúde pública a nível da Comunidade, mas uma nova política de saúde pública não pode basear-se em considerações a curto prazo nem em acontecimentos únicos, por muito importantes que sejam. Ela devia, antes, ter uma perspectiva a longo prazo, com um conjunto de prioridades claras e de instrumentos de aplicação apropriados.

41. Embora não possam ser apresentadas propostas políticas formais antes da ratificação do novo Tratado, convém reflectir, na fase actual, sobre os principais eixos de uma política da Comunidade em matéria de saúde e sobre a forma como podem consolidar a actual acção da Comunidade. Ao fazê-lo, a Comissão está consciente da necessidade de um amplo debate, em que podem participar as outras instituições e outras partes interessadas. Ela pretende apresentar, assim que possível, as suas propostas à luz dos resultados deste debate, após a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão.

42. Como foi salientado, os princípios e a filosofia da Comunicação de 1993 sobre saúde pública permanecem válidos. Todavia, os desenvolvimentos acima referidos exigem que se repense, de uma forma substancial, a presente abordagem. Uma política da Comunidade em matéria de saúde pública deve possuir várias características. Deve aproveitar ao máximo os limitados recursos disponíveis a nível comunitário. Deve realçar a melhoria da saúde e dos ganhos de saúde e concentrar-se num número limitado de prioridades. Deve ser suficientemente flexível para responder prontamente a novas ameaças para a saúde e a novas evoluções. Aspecto muito importante, a política deve interessar-se pelas preocupações dos cidadãos da Comunidade e ser credível e convincente, de modo que estes saibam que existem disposições eficazes a nível comunitário para alcançar um elevado nível de protecção da saúde.

43. Com base nesta análise, a Comissão considera que a futura política deve incluir três eixos de acção principais:

• melhoria da informação, com vista ao desenvolvimento da saúde pública;

14

• reacção rápida às ameaças para a saúde;

• abordagem das determinantes da saúde através da promoção da saúde e da prevenção da doença.

Estes três eixos permitirão à Comunidade responder, de uma forma eficaz, aos desafios do alargamento e às questões dos requisitos de saúde de outras políticas.

6.1 Eixo de acção 1: Melhoria da informação com vista ao desenvolvimento da saúde pública

44. Para aumentar a capacidade de a Comunidade levar a cabo acções eficazes e duradouras no domínio da saúde pública, é essencial um sistema sólido de informação sobre saúde e uma infra-estrutura para a análise e o desenvolvimento de políticas. O programa de acção da Comunidade em matéria de vigilância da saúde representa um primeiro passo, graças à definição de indicadores comuns relacionados com a saúde, à recolha e ao intercâmbio de dados, através de comunicações electrónicas desenvolvidas no âmbito do Intercâmbio de Dados entre Administrações (IDA)

, e à capacidade para efectuar inquéritos e análises. Isto irá também conduzir a uma base de dados melhor validados e a uma maior capacidade analítica para dar forma ao desenvolvimento da política de saúde pública a nível da Comunidade e dos Estados-membros.

45. Com base nas actividades e nos resultados deste programa, deve ser desenvolvido um sistema comunitário estruturado e abrangente para a recolha, a análise e a divulgação de informações. Este sistema seria também usado em avaliações e apreciações, para estabelecer comparações entre Estados-membros, com países candidatos à adesão e outros países, e para desenvolver futuros cenários e uma capacidade de previsão. Este eixo teria dois pontos fulcrais complementares: em primeiro lugar, as tendências do estado da saúde e das determinantes da saúde; e, em segundo lugar, a evolução dos sistemas de saúde.

Estado da saúde

46. As áreas a tratar podiam incluir:

• tendências e padrões de demografia, morbilidade e mortalidade e das principais determinantes da saúde. As análises poderiam abranger diferentes afecções, incluindo doenças físicas e mentais, grupos populacionais específicos, como crianças e idosos, tendências nos conhecimentos, atitudes e comportamentos relacionados com a saúde, e questões específicas de ambos os sexos, etc.;

• desigualdades na saúde, abrangendo variações das determinantes da saúde, da morbilidade e da mortalidade entre grupos populacionais, e avaliação de intervenções para as reduzir. As análises abrangeriam igualmente questões de acesso aos serviços de saúde, sua utilização e resultados a nível de saúde;

14 Decisão 95/468/CE do Conselho, JO L 269, de 11.11.95, p. 23.

15

• outros tópicos seriam a interacção entre estado da saúde e factores socioeconómicos, como a exclusão social, a migração e o emprego, e entre estado de saúde e ambiente.

Sistemas de saúde

47. Seriam abrangidas as seguintes áreas:

• impacto das tendências do estado da saúde e das determinantes da saúde sobre os serviços de saúde e intervenções e despesas de saúde, como as mudanças nos padrões de prescrição de especialidades farmacêuticas e as consequências das tendências demográficas, nomeadamente o envelhecimento da população;

• evolução dos sistemas de saúde, incluindo reformas, distribuição de recursos e medidas de contenção de despesas e suas consequências, nomeadamente o seu impacto sobre o estado da saúde;

• tendências a nível dos custos e financiamento dos sistemas de saúde, incluindo o papel dos seguros públicos e privados;

• o sector da saúde como factor produtivo da sociedade, incluindo o seu papel como empregador importante. Poder-se-iam fazer estudos, por exemplo, sobre o impacto dos mecanismos de mercado, a medição das necessidades dos serviços, cálculo e controlo dos custos e das despesas; concorrência entre sector público e privado e tendências na gestão dos cuidados;

• prioridades na saúde, incluindo mecanismos para o estabelecimento de prioridades, bem como atitudes e preocupações da população quanto à saúde e à eficácia dos sistemas de saúde.

48. No contexto do eixo da informação, que abrange tanto o estado de saúde como os sistemas de saúde, seria dado maior realce às melhores práticas nos cuidados de saúde, ou seja, os melhores exemplos existentes no que se refere à segurança, eficácia, eficiência e rentabilidade das diferentes abordagens em matéria de promoção da saúde, prevenção, diagnóstico e tratamento, por exemplo, a rentabilidade dos programas de rastreio, dos programas de educação para a saúde, dos serviços de urgência e das novas especialidades farmacêuticas. O trabalho teria por objectivo promover e reunir actividades dos Estados-membros nos domínios da medicina baseada em dados científicos comprovados, da garantia e da melhoria da qualidade, da adequação das intervenções e avaliação da tecnologia da saúde. A coordenação do trabalho nestes domínios seria apoiada e estabelecida numa base formal, por forma a conjugar as especializações dos centros dos Estados-membros, a reunir e trocar informações, a incentivar estudos internacionais e a melhorar a divulgação dos resultados.

49. Outro tema transversal seria o impacto dos desenvolvimentos na Comunidade e das

políticas e acções da Comunidade, incluindo a protecção social de trabalhadores

migrantes e de pessoas que se deslocam na Comunidade; a utilização dos resultados

das investigações; a aplicação de tecnologia, o uso feito dos fundos estruturais; a

realização do mercado único e a introdução de uma única moeda, e as consequências

da aplicação de outra legislação comunitária em domínios como saúde e segurança,

especialidades farmacêuticas e dispositivos médicos, livre circulação de profissionais

da saúde e concorrência. Além disso, há que dar uma atenção específica à obtenção de

16

informação e ao fornecimento de análises e orientação relevantes para o processo de alargamento.

50. Para ser plenamente eficaz, um tal sistema comunitário e suas componentes devia basear-se em redes apropriadas em relação a que os Estados-membros se comprometeriam a contribuir no referente à recolha, tratamento e transmissão de dados, e a ter em conta os resultados das análises e avaliações. Além disso, seriam essenciais as informações sobre o acompanhamento de eventuais recomendações adoptadas.

51. Um sistema comunitário deste tipo ofereceria diversas vantagens importantes: os dados recolhidos seriam comparáveis, exaustivos, actualizados e de elevada qualidade;

a informação seria validada; os resultados do sistema estariam ligados ao desenvolvimento e à aplicação de políticas. Seria, portanto, diferente dos vários sistemas de informação e de notificação que agora existem, como os criados pela OMS e pela OCDE.

6.2 Eixo de acção 2: Reacção rápida às ameaças para a saúde

52. Um segundo eixo seria a criação de uma capacidade comunitária em matéria de vigilância, alerta e reacção rápidas. Exemplos recentes de surtos de doenças como a peste, as febres hemorrágicas e a gripe aviária, que requereram consultas urgentes e de uma acção a nível da Comunidade. Este eixo de acção incluiria a existência de uma capacidade de reacção a futuros surtos. Permitiria respostas rápidas e adequadas às ameaças para a saúde que podem surgir em qualquer altura. Envolveria mecanismos de coordenação a nível comunitário. As acções a levar a cabo incluiriam vigilância, análise e investigação rápidas de problemas ou questões específicas, incluindo visitas aos locais, se necessário. O objectivo seria, em primeiro lugar, identificar os perigos, avaliar os riscos e ponderar as consequências prováveis em termos de política de saúde e demais políticas; e, em segundo lugar, determinar se e, em caso afirmativo, qual a acção necessária para gerir os riscos para a saúde e comunicar as informações às autoridades sanitárias e a um nível mais lato, se necessário.

53. Em 1996, a Comissão apresentou uma proposta de criação de uma rede europeia de vigilância e controlo das doenças transmissíveis

. Ela proporcionará um quadro que permitirá à Comunidade e aos Estados-membros adoptar uma abordagem coordenada da vigilância e do controlo dos surtos. Para que a rede funcione de uma forma eficaz, é necessário que os Estados-membros se comprometam a que as organizações e as autoridades competentes em matéria de vigilância e de resposta nos respectivos países cooperem plenamente no funcionamento da rede. A proposta está actualmente a ser discutida no Conselho e no Parlamento Europeu, esperando-se que seja adoptada num futuro próximo. Esta rede podia constituir um modelo para outros mecanismos da Comunidade. Além disso, a proposta da Comissão de um programa em matéria de doenças raras

, actualmente a ser analisada, inclui acções sobre o tratamento de agregados (“clusters”) de casos de doenças raras, que poderia ser efectuado neste contexto mais amplo.

15 Ver nota de pé-de-página 11.

16 COM(97) 225 final, de 26.05.97.

17

54. A matéria deste eixo de acção poderia ser mais alargada para abranger, paralelamente às doenças transmissíveis e raras, requisitos de saúde em questões de segurança alimentar, fitossanitárias e veterinárias, zoonoses, segurança do sangue e dos órgãos, perigos ambientais, riscos para a saúde decorrentes de substâncias químicas e de intoxicações e efeitos nocivos dos medicamentos e dos dispositivos médicos. Além disso, poderia desempenhar um papel ajudando a dar uma resposta rápida às preocupações quanto aos possíveis efeitos dos novos produtos ou procedimentos sobre a saúde. Este eixo permitiria, portanto, dar respostas adequadas aos desafios enfrentados pelos países candidatos à adesão.

55. Num certo número destas áreas, como as questões de segurança alimentar e veterinárias, já existem na Comunidade sistemas de alerta precoce e de reacção rápida.

Portanto, qualquer trabalho que venha a ser desenvolvido posteriormente nestas áreas no âmbito deste eixo de acção deveria estar em ligação com estes sistemas e tê-los plenamente em conta.

56. O trabalho a realizar deveria aproveitar os melhores pareceres, incluindo os dos peritos que trabalham com a Comunidade no contexto de uma estrutura de comités consultivos científicos, bem como a experiência de organizações internacionais e de países terceiros. A tarefa consiste em fornecer informações e conselho em períodos muito curtos. Um aspecto muito importante é que estas actividades tenham o apoio total e beneficiem da cooperação das autoridades competentes dos Estados-membros.

6.3 Eixo de acção 3: Abordagem das determinantes da saúde através da promoção da saúde e da prevenção da doença

57. quanto que o artigo 139º do Tratado de Maastricht salienta a prevenção da doença, designadamente os grandes flagelos para a saúde, o Tratado de Amsterdão realça que a acção da Comunidade incidirá na melhoria da saúde pública e na prevenção das doenças e afecções humanas e das causas de perigo para a saúde humana. À luz desta situação, a política neste domínio deveria ter por objectivo a melhoria das determinantes da saúde, mediante a promoção da saúde, bem como acções eficazes na prevenção das doenças.

58. A promoção da saúde visa permitir que as pessoas controlem melhor as determinantes da saúde e, assim, melhorem a sua saúde. Inclui acções destinadas a reforçar as qualificações e capacidades dos indivíduos e acções orientadas para a mudança das condições sociais, económicas e ambientais, conducentes à saúde pública e à saúde dos indivíduos. A prevenção das doenças é igualmente importante. Inclui muitas actividades, como vacinação, precauções e regras de segurança, rastreio e testes às populações-alvo.

59. Reflectindo o peso atribuído à prevenção no artigo 129º, seis dos oito programas de saúde pública propostos incidem sobre a prevenção de doenças e lesões.

60. A nova política deve prever disposições relativas à abordagem das determinantes da

saúde, tanto através de amplas actividades de promoção da saúde, como de acções

específicas de prevenção das doenças, e deveria ser apoiada por uma acção

intersectorial e pelas possibilidades de instrumentos oferecidos pelo Tratado, não

apenas no domínio da saúde mas também noutros sectores. O conteúdo preciso deste

eixo, como as determinantes a abordar, as acções específicas a adoptar relativamente a

18

certas doenças e as prioridades da promoção da saúde, necessita de maior análise. A questão básica é saber até que ponto as acções actuais reflectem as tendências da saúde e das mudanças nos padrões de doença.

61. De entre as questões a considerar, podem citar-se as seguintes:

• que ênfase atribuída a afecções cada vez mais importantes em resultado do envelhecimento da população, nomeadamente a doença de Alzheimer e outras perturbações mentais;

• como reforçar o trabalho em matéria de nutrição e obesidade;

• é necessário, ou não, colocar mais o acento nas doenças cardiovasculares;

• como implementar as disposições do novo Tratado relativas à redução dos efeitos nocivos da droga sobre a saúde;

• deve-se, ou não, dar maior atenção à saúde de grupos populacionais específicos, como os socialmente excluídos, os jovens e crianças, ou as mulheres;

• como garantir o acesso dos cidadãos da Comunidade à informação sanitária e aos serviços consultivos de saúde quando se deslocam para outros Estados-membros por motivos de trabalho, estudo ou tempos livres, e como reforçar as parcerias entre as instituições de educação e de formação; e

• como adaptar as estratégias para ter em conta os problemas específicos dos países candidatos à adesão.

62. Deixando de lado os pormenores deste eixo de acção, podem tirar-se duas conclusões quanto à sua estrutura e objectivos. Em primeiro lugar, dir-se-ia que são poucos os benefícios decorrentes da continuação da divisão das acções de promoção e prevenção em diversos programas separados. Reunir as acções de uma forma coerente e avaliá-las a fundo no âmbito de um único quadro permitiria uma melhor utilização dos recursos. Em segundo lugar, é necessário modificar o actual equilíbrio entre acções em matéria de prevenção da doença e em matéria de promoção da saúde, bem como os recursos a elas dedicados.

63. Deve ser considerado igualmente um certo número de questões resultantes da experiência prática da implementação do quadro existente:

• As actividades devem orientar-se principalmente para o grande público, para grupos-alvo específicos, para profissionais da saúde ou para organizações especializadas?

• Os projectos devem ser solicitados principalmente através de convites à apresentação de propostas ou por meio de concursos específicos, nomeadamente em resposta a considerações políticas?

• Deverão ser realçadas as actividades em grande escala, em que participam todos os Estados-membros, ou as actividades de pequenas dimensões, de base regional ou local?

• Deverão ser realçados os projectos sustentáveis a longo prazo, passíveis de

resultarem na criação de estruturas duradoiras?

19

64. Uma conclusão imediata é que deve dar-se maior importância às acções que apoiem o desenvolvimento e a implementação de políticas, incluindo as relacionadas com a concepção e o teste de estratégias e metodologias de intervenção. Um tal trabalho necessitaria de ter em conta os resultados provenientes do sistema comunitário de informação sanitária. Os resultados de investigações sobre, por exemplo, as melhores práticas e a eficácia das intervenções, as causas das doenças e o impacto das determinantes sobre a saúde necessitam de ser rapidamente divulgados, por forma a poderem ser incluídos neste eixo de acção. Será necessário, portanto, coordenar os projectos de investigação sobre a saúde com a promoção e a investigação. De igual forma, será necessário trabalhar para analisar o impacto de outras áreas políticas sobre o comportamento e as atitudes relacionadas com a saúde.

6.4 impacto das políticas comunitárias na saúde

65. A Comissão desenvolveu um conjunto de procedimentos em resposta à obrigação do Tratado, segundo a qual “as exigências em matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias”. Estas incluem medidas destinadas a garantir que os serviços da Comissão responsáveis pela saúde pública são consultados sobre todas as propostas relacionadas com a saúde; a criação do Grupo Interserviços sobre Saúde para servir de fórum de discussão das principais questões relacionadas com a saúde entre Direcções-Gerais e a preparação de relatórios anuais sobre a integração dos requisitos de saúde nas políticas comunitárias.

66. Não tem, porém, sido fácil aplicar a obrigação do Tratado de assegurar a “vigilância da saúde” em todas as áreas das políticas comunitárias, ou desenvolver e aplicar uma metodologia adequada. O artigo do novo Tratado sublinha que deve ser garantido um elevado nível de protecção da saúde humana tanto na definição como na aplicação de todas as políticas e actividades da Comunidade. Os eixos de acção descritos permitiriam que o requisito do Tratado fosse cumprido de uma forma mais eficaz de diversas formas complementares.

• As políticas da Comunidade e os programas plurianuais em grande escala, como a investigação, os fundos estruturais, a educação, formação e juventude, a política de transportes, a política alimentar, a política agrícola, a concorrência e a política industrial, que podem ter um impacto significativo, a longo prazo, sobre as determinantes da saúde, o estado da saúde e os sistemas da saúde, poderiam utilizar a base de informação desenvolvida no âmbito do sistema de informação.

Isso podia envolver uma apreciação da política ou da acção antes da sua adopção.

Durante a implementação, a política ou a acção deviam ser acompanhadas de perto; e, posteriormente, o seu impacto podia ser objecto de uma avaliação aprofundada e, caso apropriado, de uma avaliação independente.

• As medidas e as acções específicas relacionadas com os riscos para a saúde que surgem rapidamente entrariam no âmbito das atribuições dos mecanismos de reacção rápida. As questões neste domínio poderiam incluir instrumentos legislativos sobre aspectos de saúde pública a nível da segurança alimentar, medidas veterinárias e fitossanitárias, etc.

• As medidas e acções específicas que influenciam o conhecimento, as atitudes e o

comportamento, como a evolução relacionada com o tabaco, o álcool, a droga, a

20

nutrição e a publicidade, seriam examinadas e avaliadas no âmbito do eixo de acção das determinantes da saúde.

67. Os instrumentos precisos a criar para levar a cabo as diversas actividades identificadas exigem uma análise mais aprofundada. Poderá ser necessário, por exemplo, desenvolver conjuntos de critérios e de metodologias específicas, como directrizes de avaliação e listas de controlo, que serviriam de termo de comparação para medir os desenvolvimentos em qualquer uma das políticas relacionadas com a saúde. Esses instrumentos podiam ser também utilizados para avaliar o impacto das actividades em matéria de saúde pública.

7. P

68. A Comissão considera que se devem debater não só as ideias de uma futura política apresentada neste documento, mas também a forma como a política devia ser implementada. Um aspecto fulcral é a natureza dos mecanismos jurídicos a utilizar para garantir que a política combine efectivamente medidas de incentivo e medidas legislativas, contempladas no novo Tratado. Há que tomar disposições com vista à transição dos actuais programas e instrumentos legislativos para uma nova política.

Vários factores tornam esta questão particularmente complexa: cada um dos actuais programas de saúde pública tem as suas próprias decisões jurídicas, expirando em diferentes datas; três projectos de programas de acção ainda não foram adoptados; os recursos comunitários disponíveis para as acções em matéria de saúde pública estão ligados aos actuais programas de acção; as acções no âmbito dos programas existentes e propostos que continuem no quadro da nova política terão de ser reagrupadas, devendo o financiamento atribuído reflectir a sua relativa importância; finalmente, a rede proposta sobre a vigilância e controlo das doenças transmissíveis terá a sua própria base jurídica.

69. São duas as vias possíveis para formalizar a nova política. Uma consistiria em adoptar um único “instrumento-quadro”, que permitisse a adopção posterior de instrumentos separados para cada eixo de acção. Isto traria a vantagem de criar uma única dotação financeira e de atribuir fundos aos eixos de acção, mas também a desvantagem de exigir dois níveis para a tomada de decisões e para as estruturas administrativas. A outra opção seria adoptar um instrumento jurídico separado para cada eixo de acção sem nenhum instrumento global. Isso exigiria um consenso implícito quanto aos fundos a atribuir a cada um deles.

70. Qualquer que seja a opção escolhida, terá de haver alguma flexibilidade na resolução de problemas imprevistos e na atribuição de recursos entre os eixos de acção. Deverá também haver uma margem para a introdução de disposições vinculativas que regulem, por exemplo, a recolha de dados, assim que as redes e as outras estruturas previstas tiverem sido criadas e estiverem a funcionar plenamente. Além disso, nas áreas assinaladas pelo artigo 152º e outros artigos do Tratado de Amsterdão relacionados com a saúde para medidas de harmonização, a Comunidade seria capaz de adoptar instrumentos vinculativos, independentemente da estrutura do programa ou do mecanismo de financiamento.

71. O(s) programa(s) de trabalho adoptados nos diferentes eixos de acção poderia(m)

variar, eventualmente, todos os anos. Este tipo de abordagem permitiria estabelecer

21

claramente os objectivos globais, o âmbito de aplicação e a estrutura dos programas da Comunidade, dentro de limites definidos, introduzindo simultaneamente alguma flexibilidade no seu conteúdo.

8. C

72. A presente comunicação não apresenta propostas formais para uma nova política

comunitária em matéria de saúde pública. O seu objectivo é, antes, apresentar uma

panorâmica dos aspectos a abordar quando se determinar a futura orientação da

política. A Comissão concluiu que, para consolidar o que já foi alcançado, sem deixar

de ter em devida conta as tendências em matéria de saúde e a situação evolutiva da

Comunidade, é necessária uma nova política em matéria de saúde pública. A Comissão

tenciona avançar com propostas concretas para uma nova política, em devido tempo,

assim que o Tratado de Amsterdão tiver sido ratificado. Entretanto, espera-se que as

ideias apresentadas na comunicação incentivem um amplo debate sobre a forma como

a política comunitária em matéria de saúde pública deverá prosseguir no próximo

milénio.

22

F ^ICHA F ^INANCEIRA

A presente comunicação não tem implicações financeiras para o orçamento da

Comunidade.