Prof. Célio Luiz Banazeski
GESTÃO DE CONTRATOS E CONVÊNIOS EM SERVIÇOS DE SAÚDE
AULA 3
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CONVERSA INICIAL
Olá! Seja bem-vindo à terceira aula da disciplina “Gestão de Contratos e Convênios de Serviços de Saúde”!
Inicialmente, precisamos saber que o termo “contratualização”, quando nos referimos a relações com o SUS, é uma formalidade de contrato entre uma organização prestadora de saúde (OPSS) e o órgão público, com o escopo principal de prestar serviços aos usuários do sistema único de saúde.
TEMA 1 – GENERALIDADES SOBRE CONVÊNIOS
Para iniciar os estudos, é necessário conhecermos uma das principais legislações que regulamentam aspectos técnicos e jurídicos sobre a celebração de convênios: a Instrução Normativa STN n. 1, de 15 de janeiro de 1997. Em seu artigo 1º, estabelece que:
a celebração (assinatura de termo de convênio) e a execução de convênio de natureza financeira, para fins de execução descentralizada de Programa de Trabalho de responsabilidade de órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, serão efetivadas nos termos desta Instrução Normativa (BRASIL, 1997).
É de vital importância também conhecermos os diversos conceitos estabelecidos nesta norma, no artigo 1º, parágrafo 1º
I - convênio - instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
II - concedente - órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio;
III - convenente - órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio;
IV - interveniente - órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular que participa do convênio para manifestar consentimento ou assumir obrigações em nome próprio.
V - executor - órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular, responsável direta pela execução do objeto do convênio;
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VI - contribuição - transferência corrente ou de capital concedida em virtude de lei, destinada a pessoas de direito público ou privado sem finalidade lucrativa e sem exigência de contraprestação direta em bens ou serviços;
VII - auxílio - transferência de capital derivada da lei orçamentária que se destina a atender a ônus ou encargo assumido pela União e somente será concedida a entidade sem finalidade lucrativa;
VIII - subvenção social - transferência que independe de lei específica, a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, com o objetivo de cobrir despesas de custeio;
IX - nota de movimentação de crédito - instrumento que registra os eventos vinculados à descentralização de créditos orçamentários;
X – termo aditivo - instrumento que tenha por objetivo a modificação de convênio já celebrado, formalizado durante sua vigência, vedada a alteração da natureza do objeto aprovado.
XI — objeto — o produto final do convênio, observados o programa de trabalho e as suas finalidades;
Redação alterada p/IN 2/2002.
XII — meta — parcela quantificável do objeto.
Redação alterada p/
IN 2/2002
(BRASIL, 1997).Deste modo, a instrução (artigo 2º) estabelece uma série de requisitos a serem utilizados para a celebração de convênios, que será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, do órgão ou da entidade responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho.
Segundo a norma, deverá constar os seguintes itens:
Justificativa para celebração do convênio;
Descrição do objeto ou serviço a ser executado;
Detalhamento das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente;
Licença ambiental prévia para obras, instalações ou serviços que exijam estudos ambientais, como previsto na Resolução n. 001, de 23 de janeiro de 1986;
Etapas da execução do objeto, com início e fim;
Plano de aplicação dos recursos;
Cronograma de desembolso;
Comprovação pelo convenente de que não se encontra em situação de mora ou inadimplência;
Comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel.
Outro fator importante são as cláusulas obrigatórias para todos os convênios
definidos do artigo 6º da citada instrução normativa:
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I - o objeto e seus elementos característicos com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do que se pretende realizar ou obter, em consonância com o Plano de Trabalho, que integrará o Convênio independentemente de transcrição;
II - a obrigação de cada um dos partícipes, inclusive a contrapartida, de responsabilidade do convenente, que deve ser aportada, proporcionalmente, de acordo com o cronograma de liberação das parcelas de recursos federais do convênio; Redação alterada p/IN 4/2007.
III - a vigência, que deverá ser fixada de acordo com o prazo previsto para consecução do objeto do convênio, em função das metas estabelecidas, e as demais exigências legais aplicáveis; Redação alterada p/IN 4/2007.
[...]
V - a prerrogativa da União, exercida pelo órgão ou entidade responsável pelo programa, de conservar a autoridade normativa e exercer controle e fiscalização sobre a execução, bem como de assumir ou transferir a responsabilidade pelo mesmo, no caso de paralisação ou de fato relevante que venha a ocorrer, de modo a evitar a descontinuidade do serviço;
[...]
VII - a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do Plano de Trabalho (Anexo I);
VIII - a obrigatoriedade de o convenente apresentar relatórios de execução físico-financeira e prestar contas dos recursos recebidos, no prazo máximo de sessenta dias, contados da data do término da vigência, observada a forma prevista nesta Instrução Normativa e salvaguardada a obrigação de prestação parcial de contas de que tratam os §§ 2o e 3o do art. 21;
[...]
XVIII - o livre acesso de servidores do Sistema de Controle Interno ao qual esteja subordinado o concedente, a qualquer tempo e lugar, a todos os atos e fatos relacionados direta ou indiretamente com o instrumento pactuado, quando em missão de fiscalização ou auditoria;
[...]
XX - a indicação do foro para dirimir dúvidas decorrentes de sua execução.
XXI - a obrigatoriedade de o concedente comunicar ao convenente e ao chefe do poder executivo (governador ou prefeito) do ente beneficiário do convênio qualquer situação de irregularidade relativa à prestação de contas do uso dos recursos envolvidos que motive suspensão ou impedimento de liberação de novas parcelas, caso não haja regularização no período de até trinta dias, contados a partir do evento (BRASIL, 1997).
Portanto, ao analisar a instrução normativa, podemos perceber que basicamente o convênio passa por três fases distintas:
Concessão Execução Prestação de
Contas
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TEMA 2 – GENERALIDADES SOBRE CONTRATOS
Vamos relembrar que, por definição, os contratos são relações jurídicas firmadas por acordos de vontades, onde cada parte tem a obrigação de prestação de serviço ou produto. É evidente que nenhuma das partes poderá romper unilateralmente este acordo sem as penalidades previstas.
Para os contratos administrativos a legislação brasileira estabelece, por definição, uma supremacia de uma das partes, que prioriza o interesse público sob o particular.
Assim, é importante termos noção do conceito estabelecido para essa prática, emprestando os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2008, p. 407), segundo o qual “convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos participes.
Segundo a legislação, o contrato administrativo possui uma característica que especifica que há exigência de licitação, que só será dispensável ou inexigível nos casos expressamente previstos no artigo 25 da Lei n. 8666/93. A inexigibilidade de licitação ocorrerá quando houver impossibilidade jurídica de realizar competição entre os eventuais participantes, quer pela natureza específica do negócio, quer pelos objetivos sociais da administração:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública (BRASIL, 1993).
Devemos ressaltar que se pode também considerar o termo “convênio” para instrumentos firmados entre qualquer entidade ou pessoa que disponha de meios para realizar um bem comum.
Deve ficar claro que, quando se tratar de convênio com entidade pública, esta
sim precede a autorização legislativa, embora questionável, e os recursos
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financeiros públicos para atender os encargos assumidos no termo de cooperação.
Deste modo, é necessário estabelecer qual é a natureza jurídica dos convênios, principalmente no que se refere aos termos do contrato e do acordo. Os convênios não constituem a modalidade contratual, apesar de serem instrumentos pelo qual o órgão público faz associações com outras instituições privadas.
Assim, podemos verificar que, em alguns momentos, podemos perceber que tanto no convênio como nos contratos há uma vontade comum, porém com características jurídicas distintas:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador (BRASIL, 1993, grifos nossos).
Basicamente, temos as seguintes diferenças entre contrato e convênio:
Contrato Convênio
Interesses São opostos São recíprocos Objetivo
institucional Podem ser diferentes São os mesmos Colaboração Pode ou não ocorrer É mútua
Vontades Há soma de vontades dos contratantes
Não há vontades diferentes
Recursos Há liberdades Para o fim conveniado
TEMA 3 – PLANO OPERATIVO
Segundo o Manual de Orientações para Contratação de Serviços do SUS (2007,
p. 14), Plano Operativo é:
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Um instrumento no qual são apresentadas ações, serviços, atividades, metas quantitativas e qualitativas e indicadores a serem pactuados entre gestores e prestadores de serviços de saúde. Nele, deverá constar também a caracterização da instituição, sua missão na rede, a capacidade instalada e sua utilização, a definição de oferta e fluxo de serviços (BRASIL, 2007, p. 14).
