C O N C L U S Õ E S D O ADVOGADO-GERAL GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 6 de Março de 1990*
Senhor Presidente, Senhores Juízes,
1. A Court of Appeal de Londres submeteu ao Tribunal de Justiça cinco questões preju- diciais relativas à interpretação de algumas normas do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 do Conselho, de 29 de De- zembro de 1981, que adopta a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca ' (a seguir «regulamento de base»), do Regulamento (CEE) n.° 2202/82 do Conselho, de 28 de Julho de 1982, que esta- belece regras gerais relativas à concessão de uma compensação financeira para certos produtos da pesca2, e do Regulamento (CEE) n.° 3137/82 da Comissão, de 19 de Novembro de 1982, que estabelece as regras de aplicação relativas à concessão da com- pensação financeira para certos produtos da pesca3.
2. Não tenho a intenção de me alongar numa descrição pormenorizada dos regula- mentos em questão, o que, aliás, foi ampla- mente feito no relatório para audiência, para o qual, a este respeito, remeto.
Não obstante, o exacto enquadramento das questões submetidas ao Tribunal de Justiça não pode prescindir de uma descrição, ainda que sumária, das linhas gerais do regime de mercado no sector dos produtos da pesca e
dos objectivos que, deste modo, se pretende alcançar.
3. O ponto de partida da regulamentação sobre que nos debruçamos é constituído pela constatação de que, para melhorar a rentabilidade da produção no sector do peixe, se torna necessário que esse mercado se caracterize por uma concorrência leal en- tre mercadorias de boa qualidade e de tipo uniforme (quarto considerando do regula- mento de base).
Para esse efeito, o regulamento de base prevê o estabelecimento de normas comuns de comercialização (título I) e impõe aos Estados-membros a obrigação de submete- rem a um controlo de conformidade os pro- dutos para os quais foram estabelecidas es- sas normas, bem como a obrigação de to- marem todas as medidas adequadas para punir as eventuais infracções (artigo 4.°).
4. Face às particularidades características do mercado dos produtos da pesca, chegou-se à conclusão de que a criação de organiza- ções de produtores, que impusessem aos seus membros a obrigação de darem cum- primento às regras estabelecidas em matéria de produção e comercialização, poderia fa- vorecer a prossecução dos referidos objecti- vos (sexto considerando do regulamento de base).
Para facilitar a constituição e o funciona- mento dessas organizações, o regulamento de base prevê a possibilidade de os Estados- -membros lhes concederem ajudas, em parte
* Língua original: italiano.
1 — JO L 379, p. 1; EE 04 Fl p. 185.
2 — JO L 235, p. 1; EE 04 Fl p. 239.
3 — JO L 335, p. 1; EE 04 F2 p. 15.
financiadas pela Comunidade (sétimo consi- derando e título II).
5. A regulamentação em questão prevê, além disso, a fixação de um preço de reti- rada, abaixo do qual as organizações de produtores podem intervir retirando do mercado os produtos dos seus membros que não tenham atingido o preço indicado, rece- bendo ao mesmo tempo uma compensação financeira (suportada em última análise pelo orçamento da Comunidade) pelas quantida- des retiradas (artigos 9.°, 12.° e 13.° do re- gulamento de base).
Como se deduz do décimo quinto conside- rando do regulamento em questão, o objec- tivo da compensação financeira é o de favo- recer a adesão dos pescadores às organiza- ções de produtores.
6. O artigo 13.°, n.° 3, do regulamento de base prevê, por último, para incitar os pes- cadores a adaptar a oferta às condições do mercado (décimo sétimo considerando), uma diminuição da compensação financeira proporcional ao volume de retiradas do mercado.
7. A síntese apresentada, ainda que necessa- riamente breve e selectiva, parece-me tornar suficientemente claros a essência e o objec- tivo do regime comunitário, quer dizer, a prossecução da estabilização dos mercados, efectuada sobretudo através das organiza- ções de produtores.
8. Passo, por conseguinte, a resumir os fac- tos que estão na origem da controvérsia que está na base do processo principal.
Em finais de 1985, o Intervention Board for Agricultural Produce (a seguir «IBAP») to- mava a decisão de não conceder qualquer compensação financeira — para a maior parte das espécies retiradas no período com- preendido entre Setembro de 1983 e De- zembro de 1985 — a duas organizações de produtores, a Fish Producers' Organization Ltd e a Grimsby Fish Producers' Organiza- tion Ltd. E isto após ter verificado que o peixe posto à venda por essas organizações durante o período considerado, com excep- ção do peixe retirado e para o qual era soli- citada uma compensação, não respeitava, de forma significativa, as regras de comerciali- zação previstas pela regulamentação comu- nitária.
O órgão jurisdicional de primeira instância acolheu o recurso interposto pelas duas or- ganizações de produtores, mas o IBAP in- terpôs recurso dessa decisão.
A Court of Appeal, considerando que a questão central da controvèrsia era relativa ao grau de inter-relação existente entre as normas comunitarias relativas ao controlo da qualidade e as relativas à compensação financeira, decidiu, por acórdão de 7 de Ju- lho de 1988, suspender a instância e subme- ter ao Tribunal de Justiça as questões preju- diciais objecto do presente processo.
9. Com a primeira questão, o juiz de reen- vio pretende saber se as disposições do Tra- tado CEE, do regulamento de base, do Re- gulamento n.° 2202/82 do Conselho e do Regulamento n.° 3137/82 da Comissão de- vem ser interpretadas no sentido de que ob- rigam um Estado-membro a pagar a uma organização de produtores as compensações financeiras relativas a peixe retirado que te-
nha sido classificado e comercializado em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 103/76 do Conselho4, quando a orga- nização em questão tenha violado de forma significativa as normas comuns de comercia- lização, estabelecidas por este último regu- lamento, relativamente a outras quantidades de peixe da espécie retirada, comercializa- das mas não retiradas durante o mesmo pe- ríodo.
10. Direi de imediato que já no plano estri- tamente lógico surge como bastante estra- nha a pretensão de quem, por um lado, al- tera os mecanismos do mercado comerciali- zando um produto não conforme às normas de qualidade — com a consequência de au- mentar a oferta e de fazer baixar os preços
— e, por outro, solicita uma compensação para a parte do produto, conforme às nor- mas comuns de comercialização, que não foi possível vender ao preço de retirada.
Se esse modo de proceder fosse admitido, os pescadores seriam cada vez mais levados a colocar no mercado peixe de qualidade in- ferior e a retirar o peixe conforme às nor- mas de qualidade. Verificar-se-ia, em suma, uma aplicação muito especial da famosa «lei de Gresham», segundo a qual «a má moeda expulsa a boa», já que o peixe de qualidade inferior tenderia a afastar do mercado o de melhor qualidade.
11. Debruçando-nos agora sobre o terreno mais estritamente jurídico da interpretação das disposições em causa, deve antes de mais sublinhar-se que a argumentação das
organizações de produtores, em apoio de uma interpretação da referida regulamenta- ção que permita atribuir-lhes as compensa- ções financeiras solicitadas, não parece muito convincente.
As organizações em causa sustentam, na prática, que o pagamento da compensação financeira pelo peixe retirado do mercado estaria sujeito apenas às condições expressa- mente referidas no artigo 13.°, n.° 1, do re- gulamento de base e retomadas no artigo 3.° do Regulamento n.° 2202/82 do Con- selho, condições essas que, no caso em apreço, teriam sido respeitadas.
Acrescentam que, nestas circunstâncias, se lhes fosse negado o seu direito, se imporia de forma completamente ilegal uma condi- ção suplementar — não prevista na legisla- ção comunitária — para a obtenção da compensação financeira.
A este propósito, é igualmente recordado o dever que o regulamento de base impõe aos Estados-membros de velarem pelo respeito das normas de comercialização e de preve- rem sanções específicas para o caso da sua não observância (artigo 4.°).
Sustenta-se que a referida disposição, em conjunto com a obrigação que o artigo 9.°
do Regulamento (CEE) n.° 2062/80 da Comissão5 impõe aos Estados-membros de retirarem o reconhecimento às organizações de produtores que não respeitem as normas comuns de comercialização, revela que o le- gislador previu sanções específicas para es- sas infracções, o que levaria, por maioria de
4 — JO L 20, p. 29; EE 04 Fl p. 20. 5 — JO L 200, p. 82; EE 04 Fl p. 96.
razão, a afastar a aplicação de uma sanção não especificamente prevista, como a recusa da compensação financeira.
12. Em meu entender, esta argumentação, embora à primeira vista não seja completa- mente destituída de fundamento, não tem suficientemente em conta uma interpretação sistemática das normas invocadas.
De facto, se é verdade que o respeito, por parte das organizações de produtores, das disposições relativas à comercialização dos produtos não representa, nos termos do ar- tigo 13.° do regulamento de base, uma con- dição específica para a obtenção da com- pensação, também é certo que a observância dessas normas constitui uma condição mais geral, indispensável para garantir o correcto funcionamento do regime comunitário, tal como foi acima apresentado e de que as or- ganizações de produtores são um ponto de referência fundamental.
13. Uma análise mais atenta de algumas disposições relativas ao regime comunitário do mercado do peixe poderá ilustrar melhor a correcção desta afirmação.
Em primeiro lugar, a comercialização de produtos não conformes às normas de qua- lidade altera todo o regime de preços comu- nitários.
Nos termos do artigo 10.°, n.° 2, do regu- lamento de base, o preço de orientação é, de facto, fixado com base na média dos pre- ços verificados nos mercados grossistas ou
nos portos representativos durante as três últimas campanhas de pesca.
Ora, um aumento da oferta, devido à intro- dução no mercado de produtos de quali- dade inferior, tem consequências negativas sobre os preços de mercado e, portanto, so- bre o preço de orientação.
Não apenas isso, mas o próprio preço de re- tirada, que nos termos do artigo 12.° do re- gulamento de base é determinado com base no preço de orientação, acaba por sofrer essa influência negativa e será fixado a um nível mais baixo.
É certo, como afirmam as organizações de produtores em causa, que a regulamentação comunitária impõe aos próprios Estados- -membros a obrigação de garantirem o res- peito pelas normas de comercialização dos produtos em questão, mas também é certo que, como acima se referiu, as organizações de produtores são igualmente co-responsá- veis pela obrigação de garantir a observân- cia dessas normas, obrigação que para elas representa mesmo a principal razão de ser.
14. Em segundo lugar, o próprio regime de cálculo e de pagamento da compensação fi- nanceira pressupõe que todo o peixe colo- cado à venda e não retirado tenha sido ob- jecto de uma classificação correcta.
O artigo 13.°, n.° 3, do regulamento de base determina, de facto, o valor da com- pensação fazendo referência à relação per- centual existente entre o peixe retirado e as quantidades anuais do produto considerado que são colocadas à venda em conformidade com as normas comuns de comercialização.
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Nem me parece que, a este respeito, se possa acolher a tese, sustentada pelas orga- nizações de produtores, de que, para garan- tir o respeito pelo disposto na citada norma, bastaria calcular a compensação financeira por referência às quantidades totais coloca- das à venda, de uma determinada espécie de peixe, reduzidas em medida tal que espe- lhem as quantidades da mesma espécie colo- cadas à venda sem observância das regras comuns de comercialização.
Abstraindo da problemática relativa ao ónus da prova, considero que a solução proposta, embora possa, à primeira vista, parecer su- gestiva, não é susceptível de garantir o cor- recto funcionamento do sistema e não ga- rante, de qualquer forma, que o montante da compensação seja o que seria efectiva- mente devido se o regime comunitário ti- vesse sido plenamente respeitado.
Basta observar, a este respeito, que a colo- cação de uma maior quantidade de peixe no mercado diminui o nível dos preços e faz aumentar, em consequência, o volume de peixe retirado.
Noutros termos, a inobservância das normas de comercialização, alterando a organização do mercado, torna impossível um cálculo correcto do montante da compensação fi- nanceira a pagar às organizações de produ- tores.
15. Considere-se em seguida que também outras disposições contidas na regulamenta- ção em questão, como por exemplo o artigo 6.° do Regulamento n.° 3137/82 da Comis- são que prevê a obrigação para as organiza- ções de produtores de manterem um registo
em que figurem, para além das quantidades retiradas do mercado, também as colocadas mensalmente à venda durante a campanha de pesca, pressupõem claramente que as quantidades comercializadas estão em con- formidade com as regras que estabelecem os requisitos de qualidade dos produtos em questão.
16. Por último, quanto à existência de san- ções específicas em caso de violação da ob- rigação de respeitar as normas de comercia- lização e, em especial, quanto à previsão da retirada do reconhecimento à associação responsável por essa infracção, não me pa- rece, à luz das considerações que acabo de tecer, que isso possa implicar para as autori- dades nacionais a obrigação de concederem uma compensação financeira mesmo em caso de violação significativa das normas em questão.
Deve, pelo contrário, observar-se que a reti- rada do reconhecimento representa uma sanção extrema, que testemunha mais uma vez a importância atribuída pelo legislador ao respeito dessas normas e ao papel que, nesse contexto, as organizações de produto- res são chamadas a desempenhar. Através da retirada pretende-se, na prática, eliminar um organismo que se revelou inútil, senão pre- judicial, visto não ter cumprido os deveres de vigilância que representavam a razão de ser da sua existência.
17. A isto acresce que autorizar o paga- mento de compensações financeiras a uma organização de produtores que, tendo des- respeitado de forma significativa as normas comuns de comercialização, se comportou de forma incompatível com os objectivos prosseguidos pela regulamentação comuni-
tária, seria introduzir mais um elemento de perturbação para o mercado dos produtos da pesca, já que se penalizariam as outras organizações que suportaram os custos ne- cessários para garantir o respeito das nor- mas de comercialização pelos seus membros.
18. As considerações que teci relativamente à primeira questão dispensam-me de exami- nar as segunda e terceira questões submeti- das pelo juiz a quo6. Volto-me, portanto, para o exame das quarta e quinta questões, pelas quais se pergunta ao Tribunal se, e em que medida, o facto de uma organização de produtores não ter classificado correcta- mente o peixe colocado à venda mas não re- tirado, em violação das normas comunitá- rias de comercialização, pode constituir
«uma infracção ao regime de compensação financeira, de alcance limitado», na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3137/82 da Comissão; e se, quando o referido artigo possa ser aplicado em caso de incorrecta classificação do peixe colocado à venda, deve o Estado-membro, antes de recusar o pagamento de qualquer compensação:
a) determinar, em primeiro lugar, se a infracção é de alcance limitado, e, ao fazê- -lo, b) considerar a quantidade de peixe da espécie em causa colocada à venda, mas não
retirada, que não foi correctamente classifi- cada.
19. Nos termos da disposição a que o juiz de reenvio se refere, se uma organização de produtores ou um dos seus membros come- ter uma infracção de alcance limitado ao re- gime da compensação, e se essa organização demonstrar que a infracção foi cometida sem intenção fraudulenta ou negligência grave, o Estado-membro reterá uma quantia igual a 10 % do preço de retirada comuni- tário aplicável às quantidades em questão que foram retiradas e que não se destinam ao prémio de reporte.
O teor literal da norma e a leitura do penúl- timo considerando do diploma em questão, segundo o qual, em caso de infracção de al- cance limitado ao regime da compensação financeira — tendo em conta o carácter inovador do referido regime — convém que o benefício financeiro limitado 7 que resulta- ria dessa infracção não seja punido com a supressão completa da compensação finan- ceira, mas apenas com uma redução fixa desta, conduzem-me a considerar, em con- formidade com o sustentado pela Comissão, que a violação das normas de comercializa- ção, em virtude de comportar consequências no plano da compensação financeira, é abrangida pelo conceito, a que a norma faz referência, de «infracção ao regime da com- pensação financeira».
20. Isto posto, acrescento de imediato que a própria formulação dessas questões me deixa bastante perplexo, na medida em que
6 — As questões submetidas eram as seguintes :
«2) Caso a resposta à questão anterior seja no sentido de que deve ser paga uma compensação financeira à or- ganização de produtores, deve essa compensação ser calculada:
a) por referência à quantidade total comercializada de peixe da especie em questão, ainda que uma parte dessa quantidade uvesse sido colocada à venda em violação das normas de comercialização comunitárias; ou
b) por referência à quantidade total de peixe comer- cializada da especie em questão, corrigida na me- dida necessária para atender à quantidade de peixe dessa espécie comercializada em violação das nor- mas de comercialização comunitárias?
3) Caso a resposta à segunda questão seja no sentido de que a compensação deve ser calculada por referência à quantidade de peixe, corrigida na medida necessária para tomar em conta as quantidades comercializadas em violação das normas comunitárias de comerciali- zação, cabe ao Estado-membro o ónus de provar até auc ponto houve violação por parte da organização e produtores ou, pelo contrário, cabe à organização de produtores provar quais as quantidades relativa- mente às quais procedeu correctamente?»
7 — A expressão «avantage financier limite», que consta do pe- núltimo considerando do Regulamento n.° 3137/82, en- contra-se incorrectamente traduzida na Edição Especial em Língua Portuguesa, por «adiantamento financeiro limitado»
(NT).
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o próprio órgão jurisdicional de reenvio afirmou que as organizações em causa vio- laram de forma significativa as normas co- muns de comercialização, e é-me difícil compreender como é que uma infracção pode ser ao mesmo tempo considerável e de alcance limitado.
De qualquer forma, considero que por infracção de alcance limitado se deve enten- der, no caso de não respeito das normas de qualidade, uma omissão que diga respeito a uma quantidade extremamente pequena de mercadoria e que, de qualquer forma, não seja susceptível de constituir um elemento de perturbação do mercado.
21. Por último, quanto à determinação do alcance da infracção, não me parece que esse ónus incumba às autoridades nacionais.
Com efeito, o artigo 13.° do Regulamento n.° 3137/82 da Comissão constitui uma ex- cepção ao princípio mais geral segundo o qual uma violação do regime de compensa- ção financeira implica a perda desse benefí- cio.
Se as autoridades interessadas chegaram, portanto, à conclusão de que uma organiza- ção de produtores não aplicou as normas comuns de comercialização, incumbirá à própria organização alegar e demonstrar o alcance limitado da infracção cometida.
22. À luz do que acaba de ser dito, proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões submetidas pela Court of Appeal:
«1) As disposições do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 do Conselho, do Regula- mento (CEE) n.° 2202/82 do Conselho e do Regulamento (CEE) n.° 3137/82 da Comissão devem ser interpretadas no sentido de que impedem que um Estado-membro pague a uma organização de produtores uma com- pensação financeira pelo peixe retirado ao preço de retirada da Comunidade e que foi classificado e comercializado em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 103/76 do Conselho, quando a referida organização de produtores tenha desrespeitado, de forma significativa, as normas comuns de comerciali- zação estabelecidas por este último regulamento, em relação a outro peixe da espécie retirada, colocado à venda mas não retirado durante o mesmo período.
2) O facto de uma organização de produtores não ter classificado devidamente o peixe colocado à venda mas não retirado, em violação das normas comuns de comercialização, apenas pode ser considerado "uma infracção ao regime da compensação financeira, de alcance limitado", na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3137/82 da Comissão, se disser respeito a uma quantidade extremamente pequena de mercadoria, que não seja susceptível de constituir um elemento de perturbação do mercado. O desrespeito, de forma significa- tiva, das normas comuns de comercialização não pode em caso algum consti- tuir uma infracção limitada, na acepção da referida norma.
3) O ónus da prova de que a infracção cometida é "de alcance limitado", na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 3137/82 da Comissão, incumbe às organizações de produtores.»
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