O custo da administração do estado brasileiro: sua aplicação e resultados

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

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O Custo da Administração do Estado Brasileiro: sua aplicação e

resultados

Fanny Dias André– fanny.diass@yahoo.com.br – UFF/ICHS Normilda Nascimento Freire – mildafreire@gmail.com – UFF/ICHS Silvio Ricardo Lima da Silva – silvio.srls@gmail.com – UFF/ICHS

Resumo

A cobrança de tributos pelo Estado se justifica como fonte de captação de recursos financeiros que possibilitam sua atuação, que deve ser através de políticas que visem o bem comum. E, devido às divergências entre as políticas implementadas e as demandas da sociedade, este estudo teve o objetivo de ampliar o conhecimento sobre a sua atuação. Assim, este trabalho procurou avaliar, genericamente, através do método indutivo, a eficiência dos métodos de trabalho e a eficácia do desenvolvimento das políticas brasileiras voltadas para a sociedade. E, o resultado obtido, revelou que o Estado não investe em seus recursos humanos no sentido de estimulá-los no seu desenvolvimento e de motivá-los para o desempenho de suas funções, demonstrando como consequência disso sua ineficácia, pela ineficiência de seus agentes.

Palavras-chave: tributos; divergências; ineficácia; ineficiência; políticas. 1–Introdução

A busca por meios que gerassem renda para o Governo administrar a máquina pública resultou na cobrança de impostos, taxas e tributos tornando-se a principal fonte para captação de recursos financeiros para o Estado, possibilitando o seu funcionamento e facilitando a sua atuação. Os governantes das civilizações antigas mais organizadas já utilizavam este método, porém, de forma inapropriada, em benefício próprio. Estes fatos demonstraram a necessidade da criação de regras específicas para a arrecadação de tributos e a distinção entre o patrimônio público e privado que não existia nos primeiros governos, buscando um justo equilíbrio entre governo e governados. Demonstrar que, de fato, existe a necessidade da cobrança de tributos e a sua aplicabilidade pelo Governo junto à sociedade é de grande relevância contextual para este trabalho. Entretanto, devido às divergências entre as políticas implementadas e as demandas da sociedade, o Estado tem demonstrado certa incoerência.

O Brasil, segundo o ―Estudo sobre a Carga Tributária/PIB x IDH‖ de 2013, realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) vem ocupando, conforme os resultados obtidos através do cálculo do IRBES (Índice de Retorno de Bem Estar à Sociedade), nos últimos cinco anos, a última posição no ranking de 30 países de maior tributação. Assim, visando colaborar para uma melhor gestão administrativa com consequente atingimento de melhores resultados voltados ao bem comum, este trabalho

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2 tem como principal objetivo avaliar, genericamente, se a relação da arrecadação com o investimento realizado gera bem estar para a sociedade.

Destarte, também é necessário compreender se a criação de determinadas normas permite melhor controle dos recursos arrecadados com a compatibilidade que deve existir entre a cobrança de impostos para aquisição de recursos financeiros e sua utilização para o desenvolvimento do bem estar social reduzindo desequilíbrios socioeconômicos.

2–O Custo do Estado

Fatos históricos comprovam a necessidade da presença do Estado em todos os setores da sociedade, porém, isto representa um custo. Para Mendes et al. (2009) a Teoria Clássica que defende a não intervenção econômica do Estado no mercado mostra-se incapaz de superar grandes recessões sem este, observando-se como exemplo a recessão americana de 1929 que somente foi superada através da interferência do Governo. Questões como a segurança das fronteiras para manutenção da soberania, educação de qualidade e prestação de serviços de saúde não podem ser resolvidas sem a constante intervenção do Estado através da Administração Pública. Enfim, uma diversidade significativa de serviços que devem ser custeados pela sociedade através do Estado. (MENDES et al. 2009)

Entender se os valores cobrados são justos ou não, segundo Jund (2008), dependerá do entendimento e análise de fatores históricos e sociais para se evitar avaliações equivocadas. A tributação ideal deverá respeitar os princípios de equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade objetivando a distribuição de renda e resolver os problemas governamentais. Porém, reside a necessidade de definir o que o Governo considera problemas a serem resolvidos e quais terão prioridade para avaliar se existe ou não coerência na arrecadação de impostos. Observa-se que a capacidade contributiva de cada pessoa ou organização é limitada e, por isso, existe a limitação (escassez) de recursos para solucionar ou atender todas as necessidades. Nesse sentido, pode-se dizer que existe por parte do Estado a preocupação com a equidade, através das transferências compensatórias que contém, conforme Gasparini et al. (2011, p. 313):

[...] uma série de mecanismos federativos de transferência de recursos, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e seu equivalente estadual, o Fundo de Participação dos Estados (FPE). É interessante destacar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) atribui a esses fundos um caráter redistributivo, com o objetivo de promover o equilíbrio socioeconômico entre municípios e estados brasileiros. (GASPARINI et al. 2011, p. 313)

No Brasil, de acordo com Sanson (2011), existem inúmeros impostos diretos e indiretos que tem como base de incidência a renda, o patrimônio e o consumo que permitem ao Estado a arrecadação. Segundo dados do DIEESE (2013), cerca de 34% do valor do Produto Interno Bruto (PIB) refere-se a impostos. Esta percentagem, ainda, segundo o DIEESE, se comparada a países em desenvolvimento como a China (21%) parece imensa, porém se o parâmetro utilizado for de países desenvolvidos como a Finlândia (53%) torna-se pouca. Então, como definir as condições consideradas justas e

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3 ideais a tributação? Analisando se os gastos governamentais são coerentes com nossa realidade, torna-se possível saber exatamente quem paga os impostos e entender um pouco como funciona nossa produção interna. (SANSON, 2011)

É necessário identificar o tamanho do Estado e suas particularidades para estipular a carga tributária e definir quem paga a conta. No caso brasileiro, conforme Sanson (2011), a maior parte dos tributos arrecadados recai sobre as classes de renda mais baixa e os trabalhadores através dos impostos indiretos que não levam em consideração a renda, pois, são impostos inclusos em bens e serviços onde paga mais quem ganha menos, os chamados impostos regressivos. Os impostos progressivos, como o Imposto de Renda para Pessoas Físicas (IRPF) ou o Imposto de Renda para Pessoas Jurídicas (IRPJ) são considerados mais sensatos, pois, incidem sobre a renda e sobre o patrimônio, sendo capazes de funcionar como instrumentos de distribuição de renda. Porém, esses tipos de impostos apresentam grandes distorções em termos de capacidade contributiva: grandes empresas contribuem com valores pequenos em relação a sua produtividade, enquanto o empregado tem retido até 27,5% de seu salário sem levar em consideração outros descontos. (SANSON, 2011).

Entretanto, toda e qualquer alteração da carga tributária deve respeitar os princípios do Direito Tributário, que são instrumentos que limitam a ação do Governo, consoante com o Princípio da Legalidade, que estabelece que toda e qualquer tributação deva estar vinculada às leis que determinam seu valor e define minuciosamente os critérios para tal cobrança, contido no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal de 1988 (CF/88); e, o princípio da Anterioridade, definido no artigo 150, inciso III, alínea b, também da CF/88, determinando que os tributos somente sejam cobrados após sua criação não sendo permitidas cobranças anteriores ao fato. (BRASIL, 1988).

Os tributos são cobrados por alíquotas que variam conforme o valor do bem, serviço ou arrecadação, como por exemplo: o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), de origem estadual; o Imposto Sobre Serviços (ISS), de origem municipal; e, o Imposto de Renda (IR), de origem federal. Os dois primeiros incidindo com extrema variação de valores, onde estados e municípios possuem independência para estabelecer valores permitindo ―competição‖ entre si para oferecer maiores ou menores vantagens aos contribuintes para funcionamento da máquina administrativa, (SANSON, 2009).

O Demonstrativo a seguir exemplifica os citados impostos com sua origem e motivo da incidência para melhor compreensão do tema:

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4 Demonstrativo Resumido de Impostos: suas origens, incidências e alíquotas

Imposto Origem Incidência Alíquotas

Imposto de Renda (IR) Federal Sobre salários de trabalhadores de carteira assinada a partir de determinado valor. Variação até 27% Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) Estadual Sobre a propriedade de veículos automotores e baseada no valor do bem. Entre 2% e 4%, Quando não há isenção ou redução progressiva. Imposto sobre a Propriedade Rural e Territorial Urbana (IPTU) Municipal Devido por proprietários de imóveis, baseado em valores através de cálculo de áreas e localização do imóvel.

Conforme tabela das prefeituras.

Fonte: Adaptado de Sanson (2011, p. 62-65)

Além dos impostos, o Estado se utiliza da cobrança de taxas e tarifas, que são vinculadas a um serviço prestado pelo Estado, onde, suas diferenças básicas consistem em: as taxas são obrigatórias, independente de utilização, originárias da lei e de regime jurídico de Direito Público, como, por exemplo, a taxa de incêndio, já as tarifas são facultativas, cuja cobrança vincula-se a prestação do serviço, sendo originárias de contrato entre as partes e regidas pelo Regime Jurídico de Direito Privado, das quais, tarifas de concessionárias de serviços de energia e telecomunicações. (SANSON, 2011). O Brasil conviveu anos com sérios problemas econômicos devido a altas taxas inflacionárias que acarretaram imensa instabilidade econômica, aumentaram a desigualdade social e não permitiram o nosso desenvolvimento, pois, o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) não representou melhores condições de vida a nossa população e a falta de infraestrutura, taxas de juros altas, excesso de burocracia, dívida pública, são fatores que influenciam a economia e contribuem para a manutenção de uma máquina administrativa ineficaz e ineficiente com alta incidência de impostos sobre diversos aspectos. (SANSON, 2011).

A demonstração que a arrecadação é dependente da economia e, que esta é repleta de incertezas cria infinitos cenários com diversas possibilidades para a atuação da Administração Pública na busca por recursos financeiros sem permitir que interesses individuais se sobreponham aos interesses coletivos. Isso exige uma participação contínua do Governo, seja direta ou indiretamente, aplicando mecanismos que permitam cumprir sua missão de realização do bem estar social. A história demonstra que isto somente torna-se possível com controle financeiro. E, embora a busca incessante por soluções que ajudem a interpretar as múltiplas variáveis existentes em um sistema econômico tenha criado teorias relevantes que ajudam a enfrentar as crises econômicas,

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5 cada solução apresentará nova problematização com possíveis alterações no sistema tributário. (SANSON, 2011).

O problema ocorre devido à formulação e a execução dos planejamentos governamentais serem realizados sem a participação da sociedade, a qual teria papel de coadjuvante no auxílio da boa gestão, restringindo as decisões à esfera estatal, pois a participação é uma estratégia de melhoria da ação governamental e a governança é um processo previsível onde todos devem proceder sob a lei. (MISOCZKY et al. 2011).

Entretanto, este processo de inclusão apresenta vantagens e desvantagens a serem medidas. As vantagens apresentadas em processos participativos decorrem da redução dos custos para obtenção de dados dos atores envolvidos sobre suas necessidades, o fortalecimento da capacidade administrativa das instituições locais, o aumento da credibilidade das avaliações que concilia as diferentes opiniões. As desvantagens conhecidas são a não substituição de projetos formais em assuntos técnicos ou financeiros, o aumento dos custos associados à identificação dos interessados, a perda de legitimidade com a falta de reconhecimento, possibilidade de redução da representatividade que pode permitir apropriação indevida de poderes e gerar conflitos socioculturais. (MISOCZKY et al. 2011)

Nesse sentido, Bairral et al. (2015, p. 3), fazendo alusão à transparência da informação pública a partir da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):

A transparência é um elemento da comunicação entre cidadão e gestor público, um contrato social tácito em que, na perspectiva da clássica teoria da agência, o principal (cidadão) delega ao agente (gestor público) uma atividade de seu interesse e monitora sua realização. Entretanto, conflitos surgem nessa relação, resultando numa informação incompleta (assimetria informacional) [...] (BAIRRAL et

al. 2015, p. 3)

A exposição consciente dos problemas é o foco dessa participação nos processos decisórios, pois, a discussão concreta e democrática direciona a estratégia das organizações, garantindo que a caracterização dos problemas, os chamados nós críticos, sejam atacados com ações estratégicas planejadas anteriormente no Planejamento Estratégico Participativo (PEP). Contudo, não é suficiente aplicar automaticamente um conjunto de técnicas, sendo necessária a vontade política para criar os meios capazes para garantir a execução do plano, cabendo ao Estado criar tais condições, pois, não é somente uma questão ideológica, é também, função administrativa. (MISOCZKY et al. 2011)

2.1–Fatores que influenciam o custo da Administração Pública 2.1.1–Busca pela estabilidade econômica

Diversas tentativas foram realizadas em busca de estabilidade econômica que proporcionasse condições ideais à Administração Pública Brasileira de gerir

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6 corretamente os recursos disponíveis. Conhecer um pouco desta história ajuda-nos a interpretar a atual realidade brasileira.

A imposição do primeiro plano nacional ocorre na Constituição de 1937, em um momento de fechamento do Legislativo e proibição de partidos políticos. Orientado por feição nacionalista e intervencionista, centrado na forte presença do setor estatal, busca a construção de forte Estado capitalista através da industrialização (BORGES et al. 2010).

Em plena vigência do Estado Novo é instituído em 1939, pelo Decreto-Lei nº 1058, o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional com os principais objetivos de criar indústrias básicas como siderurgias, a execução de obras públicas e prover meios para a defesa nacional e da segurança do País. Foi o primeiro plano quinquenal brasileiro e caracterizado pela vinculação de verbas especiais, elaboração de orçamentos especiais e adoção de um sistema contábil flexível (BORGES et al. 2010).

O próximo plano foi o Plano de Obras e Equipamentos que durou dois anos, criado pelo Decreto-Lei nº 6144, em dezembro de 1943. Fundamentalmente buscava garantir a elaboração de um orçamento especial, a realização de obras públicas consideradas prioritárias e incentivar indústrias básicas. A diferença entre este e o Plano Especial era a pretensão de integração às suas ações que não ocorria no antecessor. Porém, consumiu em dois anos de execução as reservas nacionais de ouro e divisas acumuladas no período de 1945 a 1949 (BORGES et al. 2010).

Uma tentativa de coordenar os gastos públicos veio com o Plano SALTE, em 1949 com a Lei nº 1102. Foi o primeiro plano aprovado pelo Congresso Nacional e possuía um caráter plurissetorial com uma soma de indicações apresentadas pelos ministérios federais coordenados administrativamente pelo Departamento de Administração do Setor Público (DASP). Foi, também, a primeira tentativa de incluir empresas privadas para dar suporte ao planejamento econômico através de incentivos fiscais. A sigla do plano indicava seus objetivos principais: Saúde, Alimentação, Transporte e Energia (BORGES et al. 2010).

Considerado como a primeira experiência efetiva de planejamento governamental, o Plano de Metas estava relacionado ao aumento da participação política e ao crescimento da população urbana sendo direcionado, por esta expansão, a buscar soluções para os setores de energia, transporte e alimentação, visando combater a falta de infraestrutura. Os objetivos seriam traçados por uma comissão mista Brasil – Estados Unidos que deveria diagnosticar a situação econômica e financeira do Brasil para o nosso desenvolvimento econômico. Isto ocorreu no ano de 1951, e paralelamente, foram elaborados o Programa de Reaparelhamento Econômico e Fomento da Economia Nacional (1951) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, o que acabou acarretando algum tempo depois exigências de análise prévia para concessão de empréstimos e estudos de viabilidade técnico-científica para o processo de planejamento (BORGES et al. 2010).

Com a ascensão de Jânio Quadros à Presidência da República, foi criado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico Social que inovava ao restringir sua execução dentro do período de gestão presidencial e objetivava a manutenção da alta taxa de

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7 crescimento de 7% ao ano no período anterior (1956-1961), a redução da inflação e o reescalonamento de dívida externa (BORGES et al. 2010).

Após o golpe militar de 1964, foram implantados o Plano de Ação Econômica do Governo e o Plano de Desenvolvimento Econômico e Social para tentar acelerar o crescimento econômico que foi reduzido pela metade (3,4%) no período de 1961 a 1964. A necessidade de reduzir a taxa de elevação de preços que atingiu 80% em 1963 ocasionou a procura por redução das desigualdades de renda entre as regiões por via de investimentos e controlar o déficit das contas externas incentivando as exportações. Neste período é criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), onde são redefinidas políticas econômico-financeiras, e alterados o Imposto de Renda e o sistema tributário. As maiores realizações do plano foram as reformas institucionais promovidas (BORGES et al. 2010).

Entre 1968 e 1970 foi executado o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED) com amplo domínio do Poder Executivo através de dispositivos constitucionais e Ato Institucional nº 5 que suplantaram a democracia. Suas diretrizes principais eram o fortalecimento do setor privado, investimentos em infraestrutura e o aumento da capacidade de compra do cidadão com intuito de acelerar o crescimento econômico e reduzir a inflação. Complementando o Plano foi instituído o primeiro Orçamento Plurianual de Investimento dando ao orçamento um caráter programático em conformidade com o plano de governo (BORGES et al. 2010).

O I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) entre os anos de 1970 a 1972 tinha como objetivo maior transformar o país em potência mundial estimulado pela média de crescimento anual de 11,2%, no período de 1968 a 1973 e que ficou conhecido como ―o milagre econômico brasileiro‖. O aumento nos setores mais dinâmicos da economia, o fortalecimento de empresas nacionais, a energia nuclear, aumento de gastos em pesquisa e na área espacial, investimentos em hidrelétricas e mineração e comunicações, visam obter a autonomia de insumos básicos para alçar o objetivo. Este plano deu maior ênfase à indústria de bens de consumo duráveis, buscava a integração da Amazônia e do Nordeste através do Programa de Integração Nacional (BORGES et al. 2010).

O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi constituído no sentido de diminuir o desequilíbrio das contas públicas com a substituição de importações e diversificação das exportações (BORGES et al. 2010).

Outros programas surgiram na tentativa de ajustar a economia: Planos de Estabilização da Economia; Planos Cruzado 1 e 2, Plano Bresser, Plano Verão, Planos Collor 1 e 2 e Plano Real. Este último foi o que apresentou resultados efetivos e vigora até os dias atuais, mas, com a morosidade de nossos políticos, existe grande risco de retrocesso. (BORGES et al. 2010).

2.1.2–Ferramentas de Controle.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) institucionalizou princípios referentes à participação e controle social; os planos plurianuais (PPA), as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais aos objetivos, diretrizes e metas para administração pública entre

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8 outras ferramentas que ajudam a controlar a máquina administrativa criando regras definidas para os governantes, como a Lei Complementar nº 101 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas na gestão fiscal. (JUND, 2008)

Os Planos Plurianuais (PPA) visam elaborar quais os investimentos mais importantes para o desenvolvimento equilibrado da sociedade buscando respostas para diversos questionamentos estratégicos: quais as ações mais adequadas; quais as melhores políticas; quais os projetos de infraestrutura; e, quais incentivos e financiamentos, são questões avaliadas visando à concretização dos projetos e programas de Governo. A integração do PPA ao planejamento governamental ocorre através da adoção obrigatória da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei de Orçamento Anual (LOA). (JUND, 2008).

Como forma de fortalecimento a Lei 101/2000 estabelece que nenhum investimento que ultrapasse o exercício financeiro poderá ser executado sem prévia inclusão no plano plurianual sob a pena de incorrer em crime de responsabilidade. Os projetos somente poderão sofrer alterações se estas forem compatíveis com o PPA. Os planos são estruturados para quatro anos com vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente. (JUND, 2008).

O Planejamento Estratégico Participativo (PEP) possui três componentes básicos que consistem em: formação de consciência crítica e autocrítica na comunidade; a comunidade identifica e prioriza os problemas em um contexto planejado; e, a organização do grupo é a estratégia para obtenção de resultados. O PEP se fundamenta na participação democrática, na autonomia individual, na democratização do conhecimento e em conceitos técnico-políticos. (MISOCZKY et al. (2011).

Segundo Haddad et al. (2010), o Balanço Orçamentário é um demonstrativo contábil baseado no orçamento e dividido em receitas previstas (executadas ou realizadas) e despesas fixadas (executadas ou realizadas), que tem por finalidade apurar o orçamento previsto e o realizado no exercício através dos resultados de Previsões, de Arrecadação, de Realização de Despesas e de Execução Orçamentária da seguinte maneira:

 O Resultado das Previsões vem a ser a diferença entre a Receita Prevista e a Despesa Fixada; quando a Receita Prevista for maior que a Despesa prevista ocorrerá superávit das previsões, quando menor ocasionará déficit das previsões;

 O Resultado da Arrecadação corresponde à diferença entre Receita Prevista e Receita Executada; quando esta Receita for maior que esta Despesa haverá déficit de arrecadação quando menor ocorrerá superávit de arrecadação;

 O Resultado da Realização das Despesas é a diferença entre Despesa Fixada e Despesa executada; quando maior a Despesa Fixada ocasionará economia orçamentária, quando maior a Despesa Executada, tornar-se ilegalidade e impossível de ser efetuada;

 O Resultado da Execução Orçamentária corresponde à diferença entre Receita Arrecadada e Despesa Empenhada; quando a Arrecadada for maior demonstrará superávit da execução, quando maior a Empenhada

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9 haverá déficit da execução. Este resultado apurará o Superávit Orçamentário quando a receita for maior comparada à execução, o Déficit Orçamentário quando a menor, e o equilíbrio Orçamentário quando da igualdade entre elas;

 O Balanço Orçamentário está definido no artigo 102 da Lei nº 4320/1964 e deve ser elaborado conforme modelo previsto e o Balanço Patrimonial, definido no artigo 105 da lei nº 4320/1964 é o demonstrativo contábil que envolve o ativo e o passivo, distribuídos como elementos do patrimônio público. A operação entre o ativo e o passivo permite encontrar o patrimônio líquido, apresentando Ativo Real Líquido (superávit patrimonial) ou Passivo Real a Descoberto (déficit patrimonial), demonstrando os seguintes elementos contábeis: Ativo Financeiro – crédito e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e dos valores numerários;

 Ativo Permanente – bens, créditos e valores cuja mobilização ou alienação depende de autorização legislativa;

 Passivo Financeiro – os compromissos exigíveis cujo pagamento independa de autorização orçamentária;

 Passivo Permanente – as dívidas fundadas e outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate;

 Saldo Patrimonial: Contas de Compensação – registros de bens, valores e situações não compreendidos anteriormente que, direta ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio. Por determinação de Lei, o Balanço Patrimonial deverá efetuar a demonstração das contas de compensação, conforme inciso VI do mesmo artigo 105.

Contas de Compensação – registros de bens, valores e situações não compreendidos anteriormente que, direta ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio. (HADDAD et al. 2010)

Pode-se destacar que o Balanço Patrimonial demonstra o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro que não estão estruturados no Sistema Patrimonial, mas sim, no sistema financeiro por fazerem referência a movimentações financeiras. O Ativo Financeiro é constituído pelas contas de compensação, os saldos das contas relativas a crédito e valores realizáveis independente de autorização orçamentária e valores numerários. Enquanto o Passivo financeiro engloba os compromissos cujo pagamento independe de autorização orçamentária. (HADDAD et al. 2010)

O saldo patrimonial corresponde à acumulação dos Resultados Patrimoniais apurados na Demonstração das Variações Patrimoniais, enquanto o Balanço Patrimonial consiste em uma demonstração da posição patrimonial de uma entidade em certo momento, avaliando o Resultado Financeiro (diferença entre Ativo e Passivo) e o Resultado Patrimonial ou Econômico (diferença entre o Ativo Real e o Passivo Real). Estes instrumentos correlacionam-se para conseguir realizar um diagnóstico e análise organizacionais e instituir políticas que atendam as necessidades da sociedade. O diagnóstico organizacional é o detalhamento das atividades de uma organização, e determina os pontos fortes e fracos para melhorar estrategicamente a organização. A análise organizacional é a avaliação e compreensão dos elementos constituídos no

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10 sistema (ambientes, estrutura, relações) que permitem colocar em prática procedimentos operacionais com políticas consistentes, eficientes e eficazes (HADDAD et al. 2010). 2.1.3–Fatores de Influência humana

A manutenção de servidores públicos é essencial para o funcionamento da máquina administrativa, conforme Oliveira et al. (2011, p. 9) ―são as pessoas que fazem as coisas acontecerem no setor público‖. Isso, porém, representa disponibilidade significativa de recursos, pois, de acordo com o previsto na Lei Complementar n° 101/2000, é de 50% da receita corrente líquida o limite para a despesa de pessoal da União, de 60% para os Estados e, também 60% para os Munícipios, onde deveria estar previsto, entre outros preceitos, o estímulo ao desenvolvimento do servidor público, conforme instituído no Decreto nº 5.707/06. Assim, Balassiano et al. (2011) comprova através de estudo, problemas de estresse ocupacional, que podem influenciar na capacidade produtiva de servidores públicos e consequentemente, nos serviços públicos prestados. Porém, esse tipo de estudo que poderia ser uma forma de medida preventiva ao estresse e que automaticamente convergiria ao estímulo à produtividade funcional, segundo o autor, não é uma prática constante no Estado. Isso revela a má utilização dos recursos financeiros sob dois aspectos: primeiro no que concerne a todos os gastos que decorrem do cuidado com a saúde do servidor e segundo com os que decorrem dos erros por eles praticados.

Através de sua pesquisa e aplicando método estatístico que, segundo o autor, permite maior confiabilidade, Balassiano et al. (2011, p. 8), utilizando técnicas de amostragem constituída por 242 funcionários públicos federais civis ativos de aproximadamente 70 órgãos públicos federais, da administração direta e indireta, no estado do Rio de Janeiro, filiados ao Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Federal no Estado do Rio de Janeiro, coleta de dados e construtos com seus indicadores, obtiveram resultados que identificaram problemas de estresse ocupacional.

Os resultados da pesquisa identificaram três tipos de estressores ambientais, emoção, social e mobilidade, e dois tipos de estresse, psicológico e fisiológico, e como cada um deles age e influencia nos servidores. Este estudo constatou diversas manifestações sofridas pelos indivíduos como dificuldades em dormir e de atenção, sonolência, fastio, dor de barriga, tonteiras, enjoos, falta de ar e outros que ocasionam altos custos não somente para as pessoas, mas também, para as instituições e para a sociedade, acarretando afastamentos do serviço, baixa produtividade, serviços de baixa qualidade, custos previdenciários. Também, a natureza da atividade organizacional, sua cultura, interações humanas, fatores intrínsecos, nível de hierarquia, e sobrecarga de serviço são fatores importantes para observação e que afetam diretamente a funcionalidade do indivíduo. Essas descobertas podem servir como medidas preventivas e contribuir para criar melhores ambientes de trabalho, aumentar a produtividade, melhorar a qualidade nos serviços, melhorar a qualidade de vida, criar novas práticas gerenciais e descobrir novas tecnologias, uma vez que, cada um de nós possui um mecanismo de defesa diferente e individualizado, agindo de formas diversas sobre condições teoricamente iguais. (BALASSIANOet al., 2011).

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11 O método utilizado na confecção deste artigo foi o indutivo, envolvendo a releitura e interpretação de materiais utilizados, como livros, apostilas, artigos e pesquisas realizadas através da Internet, em sites como Scielo, Capes, e Google Brasil, para algumas atualizações de dados e informações. Segundo Zanella (2009), neste método ―o pensamento percorre um caminho partindo de fatos particulares para fatos universais‖, onde a generalização é constatada após a observação dos dados obtidos em três etapas: a observação dos fenômenos, a descoberta da relação sobre eles e a generalização da relação.

Pelo método e forma de abordar o problema foi utilizada a pesquisa qualitativa descritiva por descrever e analisar alguns fenômenos e seus significados ao longo do tempo, Zanella (2009), sendo que, a busca por essa compreensão, advém do conhecimento empírico de alguns autores, que também são atores participantes da realidade da sociedade brasileira.

Os objetivos desta pesquisa visam ampliar o conhecimento sobre a ineficácia do Estado, tipificando, segundo Zanella (2009), as pesquisas exploratórias e, ainda, segundo a autora, essa expansão do conhecimento, serve de base para o planejamento de uma pesquisa descritiva.

Na coleta de dados o procedimento utilizado foi a pesquisa bibliográfica, fundamentando-se a partir do conhecimento disponível em fontes bibliográficas, principalmente, livros e artigos científicos, cujo interesse, segundo Koche (1997, apud ZANELLA, 2009, p. 83), , também é ampliar e dominar o conhecimento da área ―para depois utilizá-lo como modelo teórico que dará sustentação a outros problemas de pesquisa e para descrever e sistematizar o estado da arte sistematizada.‖

A técnica de coleta e análise de dados utilizada foi a análise documental, onde, conforme sugere Soares et al. (2011), realizou-se a avaliação prévia de cada documento, considerando elementos essenciais como o contexto, histórico, o autor, a autenticidade e a confiabilidade e a natureza do texto.

4–Resultados e discussões

Comparando-se a carga tributária brasileira, considerada alta, com a qualidade dos serviços prestados pelo Governo, nota-se imensa discrepância entre valores arrecadados e o retorno à sociedade. Segundo o ―Estudo sobre a Carga Tributária/PIB x IDH‖ de Olenike et al. (2015),obtido através do cálculo do IRBES (Índice de Retorno de Bem Estar à sociedade): ―Entre os 30 países com a maior carga tributária, o Brasil CONTINUA SENDO o que proporciona o pior retorno dos valores arrecadados em prol do bem estar da sociedade‖. IBPT (2015, grifo dos autores).

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12 Tabela com o resultado final do estudo

Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário - IBPT (2015, p. 5 -6)

Uma boa Administração Pública deve pautar-se no planejamento financeiro e a arrecadação busca proporcionar meios de realizar esse planejamento. Definir melhor os gastos, reorganizando-se, gerindo de forma inteligente os recursos disponíveis, desonerar bens e serviços para aumentar a demanda, acabar com privilégios e com a corrupção, investir em meios de produção e, principalmente, entender a realidade brasileira são passos que precisam ser dados pelos governantes para custear corretamente a máquina governamental. Administrar bem é um dever dos representantes do povo e exigir que isto ocorra é um direito e obrigação do cidadão. No entanto, não é o que se observa diante dos resultados apresentados.

Buscar compreensão para a complexidade e necessidade da cobrança de tributos de maneira a respeitar todos os princípios exigidos por lei de forma a atender as demandas sociais é fator determinante para o correto gasto dos recursos públicos. O legislador, ao criar normas, visa o bom funcionamento ou o aprimoramento de determinados eventos. O Brasil possui uma ótima e bem definida estrutura legislativa, que vem se aprimorando ao longo dos anos e de acordo com cada fase que se apresenta a realidade do país com relação ao cenário mundial. Após a grande depressão de 1930, diversos planos foram criados com o intuito de alcançar a estabilidade econômica, desde

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13 a Constituição de 1937 até o Plano Real, podendo se destacar dentre os bons resultados, a institucionalização de princípios referentes à participação e controle social, na CF/88. O PEP, por se fundamentar na participação democrática, na autonomia individual, na democratização do conhecimento e em conceitos técnico-políticos, visando resultados consensuais através de debates entre cidadãos de uma mesma realidade social, seria uma importante ferramenta de controle social. Também, na CF/88 encontram-se ferramentas primordiais de controle como o PPA e, as LDO e LOA que dela derivam, visando diretrizes e metas orçamentárias regionais, com gestão estratégica. E, ainda, a Lei Complementar nº 101/2000- Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas na gestão fiscal.

Observa-se, ainda, que adicionado a essas leis, houve a preocupação de se obter o controle qualitativo e o quantitativo através de Balanços e Demonstrativos, dentre outras ferramentas importantes. No entanto, o sistema administrativo brasileiro demonstra-se ineficaz. Os administradores públicos demonstram na sua grande maioria, despreparo e/ou desmotivação, dificultando, pela não aplicação de ferramentas adequadas, as transformações de melhoria que se fazem necessárias.

O Estado demonstra seu desempenho pelas suas políticas e, é através da execução do trabalho dos seus servidores, na prestação dos serviços internos e externos, que ele as desenvolve. Porém, se o Estado não investe no desenvolvimento e na motivação dos seus recursos humanos, através de estudos que possam apontar os problemas, suas causas e como resolvê-los ou evitá-los, a consequência disso será refletida em resultados ineficazes devido à ineficiência que decorre dos problemas que afetam pessoas desmotivadas. Não adianta uma maior arrecadação se os recursos não forem bem aplicados ou a redução da tributação e a paralisação do pouco que funciona. Assim, o Estado precisa buscar repartir de maneira mais justa as obrigações tributárias e aplicar corretamente os recursos disponíveis, preocupando-se com a saúde física e mental dos servidores, utilizando e fazendo-os utilizar as ferramentas disponíveis, de uma forma eficiente e eficaz, aplicando os princípios administrativos, primordialmente, o princípio da legalidade contido na CF/88.

5–Conclusão

Demonstrar a complexidade do funcionamento da máquina administrativa com a cobrança de impostos e suas variadas formas de controle ligadas diretamente à necessidade de arrecadar recursos teve relevância contextual para o entendimento de como o Estado se financia e como deve aplicar esses recursos. E, visando colaborar para uma melhor gestão administrativa com consequente atingimento de melhores resultados voltados ao bem comum, este trabalho teve como principal objetivo avaliar se a relação da arrecadação com o investimento realizado gera bem estar para a sociedade.

O Estado não pode ser autossuficiente na geração de recursos para seu funcionamento justificando a cobrança de diversos impostos com variados tipos e características, nas esferas federal, estadual e municipal, como o IR imposto federal direto progressivo sobre a renda, o ICMS imposto estadual fixo indireto sobre a aquisição de mercadorias e serviços e o IPTU imposto municipal direto sobre a

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14 propriedade, visando uma justa contribuição. Além disso, o Estado não pode usufruir de recursos de forma irresponsável e inconsequente sob a pena de perda da governabilidade instituindo-se para isso a criação de leis específicas como a Lei de Responsabilidade Fiscal Nº101/2000 que determina o limite da utilização de recursos pelo Estado através do Orçamento Público. Portanto, o equilíbrio entre receitas e despesas através de planejamento é essencial, principalmente o PEP, para o funcionamento administrativo e prestação de serviços para toda a sociedade. Ainda, o Estado presta esses serviços através de seus servidores que, se estiverem desmotivados, como demonstra a pesquisa sobre estresse ocupacional, podem influenciar na sua capacidade produtiva e consequentemente, nos serviços prestados, nas três esferas governamentais, e, em todos os níveis hierárquicos.

Este estudo revela que o Estado ao falhar na sua primeira missão que é de promover o bem estar social e que justificaria a arrecadação, demonstra que existe ineficácia generalizada na máquina administrativa e, que isso decorre da falta de investimentos em desenvolvimento e pesquisas que visem o bem estar dos servidores que desmotivados, são ineficientes e utilizam de forma contraditória as ferramentas disponíveis. Ao aplicar de maneira contraditória ou diversa da que se destinam as ferramentas governamentais de que dispõe, o servidor público extrapola recursos por modificar resultados, evidenciando que a existência da falta de investimentos, pelo Estado, em desenvolvimento profissional e melhorias organizacionais, geradores de incentivos motivacionais para o desempenho das funções de seus agentes pode ser uma das principais causas da ineficácia do Estado.

Assim, como colaboração para melhoria das políticas e, sobretudo, àquelas voltadas para o social, sugere-se que haja investimentos em desenvolvimento profissional e em pesquisas sobre fatores motivacionais. Porém, acrescenta-se que, é preciso controlar e fiscalizar de forma permanente as ações de todos os agentes, em todas as hierarquias e de todas as esferas de governo, e, principalmente capacitá-los e conscientizá-los de suas responsabilidades, além de motivá-los através de ambientes mais saudáveis.

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