Universidade Federal Fluminense Polo Universitário de Volta Redonda
Instituto de Ciências Humanas e Sociais de Volta Redonda
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
RAYANE ALMEIDA BARCELOS JÚLIA VALENTE BARROS
AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL NOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLES INTERNOS: UM
ESTUDO EXPLORATÓRIO À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
MUNICIPAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
VOLTA REDONDA/RJ 2017
Universidade Federal Fluminense Polo Universitário de Volta Redonda
Instituto de Ciências Humanas e Sociais de Volta Redonda
AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL NOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLES INTERNOS: UM
ESTUDO EXPLORATÓRIO À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
MUNICIPAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentada ao Curso de Graduação em Ciências Contábeis do Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis, sob orientação da Prof.ª Dr.ª Selma Regina Martins Oliveira.
VOLTA REDONDA/RJ 2017
AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLES INTERNOS: UM ESTUDO EXPLORATÓRIO
À LUZ DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
BARCELOS, Rayane Almeida1 BARROS, Júlia Valente2
RESUMO
O presente trabalho tem como principal objetivo avaliar os principais efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos procedimentos de controles internos na Administração Pública dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016. A pesquisa foi elaborada à luz da literatura especializada, em que foram identificados os principais procedimentos de controles internos à luz da Administração Pública. Num segundo momento, para confirmar o estado da arte foi realizado um survey, com especialistas com conhecimento sobre o objeto de investigação, selecionados por critérios técnicos e científicos da Administração Pública dos Municípios do estado do Rio de Janeiro. Os dados foram extraídos por meio de um questionário do tipo escalar/matriz de julgamento elaborada a partir dos recortes teóricos. Antes da aplicação definitiva, foram aplicados pré-testes para verificar as necessidades de ajustes, como por exemplo, inconsistências, compreensão ao responder o instrumento, redundâncias e tempo de resposta que os especialistas demandariam. Logo após este procedimento, foram realizados os ajustes e então foi realizada aplicação definitiva do referido instrumento. Foram submetidos questionários para 80 gestores (80 municípios). No entanto, foram retornados respondidos 14 instrumentos, que é considerada uma amostra consistente, uma vez que este trabalho de graduação é limitado pelo tempo de desenvolvimento. É factível e plausível referenciar que nenhum questionários respondido foi eliminado por qualquer inconsistência ou viés. Os resultados mostraram-se satisfatórios, validando os procedimentos metodológicos apresentados. Pode-se concluir que os principais efeitos da LRF referem-se aos procedimentos de: Endividamento, Controle Interno, Complexidade e Abrangência e Receitas e Despesas, confirmando com grande abrangência o estado da arte com o estado da prática, mostrando algumas poucas questões em que a referida comparação ainda precisa alcançar maior empenho para se concretizar.
Palavras-chave: Efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal; Procedimentos de Controles
Internos; Administração Pública dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro.
SUMÁRIO CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO ... 6 1.1. Tempos de Desafios ... 6 1.2. Problema de Pesquisa ... 7 1.3. Objetivos ... 7 1.3.1. Objetivo Geral ... 7 1.3.2. Objetivos Específicos ... 7 1.4. Justificativa ... 8 1.5. Metodologia ... 8 1.6. Organização do Trabalho... 9
CAPÍTULO 2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 11
2.1. Introdução ... 11
2.2. O Estado e suas Funções ... 11
2.3. Fundamentos da Administração Pública ... 12
2.3.1. Caracterização ... 12
2.3.2. Finalidade ... 14
2.3.3. A Questão da Necessidade de Planejamento e Controle na Gestão de Recursos Públicos ... 14
2.3.4. Principais Mecanismos de Controle e Acompanhamento dos Recursos Públicos .... 15
2.3.5. A Contabilidade Pública como Instrumento de Controle e Acompanhamento dos Recursos Públicos ... 16
2.4. A Lei de Responsabilidade Fiscal ... 17
2.4.1. Caracterização e Conceito ... 18
2.4.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal como Instrumento de Controle e Acompanhamento na Gestão dos Recursos Públicos ... 18
2.4.3. Os Desafios da Lei de Responsabilidade Fiscal ... 19
2.5. Comentários Parciais ... 20
CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA, RESULTADOS E ANÁLISES SUBJACENTES ... 21
3.1. Introdução ... 21
3.2.1. Escopo da Pesquisa ... 21
3.2.2. Amostra e Coleta de Dados ... 21
3.2.3. Critérios de Análises dos Dados ... 22
3.3. Resultados e Análises Subjacentes ... 22
3.4. Análise Subjacente Comparada dos Efeitos da LRF nos Principais Procedimentos de Controles Internos na Administração Pública dos Estados do Rio de Janeiro ... 26
3.5. Comentários Parciais ... 28
CAPÍTULO 4 - CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 29
REFERÊNCIAS ... 30
CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO 1.1Tempos de Desafios
Os sistemas de controles internos permitem aos gestores acompanhar o desenvolvimento dos serviços públicos e a adequada utilização dos recursos. Segundo a Constituição Federal de 1988, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta será exercida pelo Tribunal de Contas, mediante o controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. Para Vignoll (2002), os julgamentos dos Tribunais de Contas poderão assegurar que a norma técnica e legal prevaleça sobre os critérios obscuros que muitas vezes acabam norteando a apreciação do parecer prévio do Legislativo. Buscando-se assim a transparência nos processos que envolvem a Administração Pública. Seja como for, o objetivo da Administração Pública é promover a Accountability.
Neste sentido, Di Pietro (2007) afirma que:
A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2007, p. 670)
Definindo o Controle Interno da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, buscando a garantia dos princípios norteadores do Estado Democrático do Direito: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Na tentativa de se equilibrar os gastos públicos do Brasil, que vem de décadas passadas mostrando despesas sistematicamente superiores às receitas, e sendo palco de grandes escândalos na Administração Pública, várias medidas foram tomadas, dentre as quais destacamos, no presente estudo, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituída em 04 de maio de 2000, que por sua vez não veio para revogar a Lei 4.320/64. Seus objetivos são distintos: “[...] enquanto a Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de Finanças Públicas para a Gestão Fiscal” (CRUZ, 2011). Há alguns requisitos essenciais para a responsabilidade na Gestão Fiscal, como descrito no art.11 da própria Lei de Responsabilidade Fiscal,
Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na Gestão Fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos (BRASIL. LRF, 2000).
Ainda que a LRF se utilize dos mesmos instrumentos já adotados pela Constituição Federal de 1988: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Segundo, DEBUS (2010), pode-se considerar que a LRF busca, na verdade,
Reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público. A
Transparência utilizando relatórios, como o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), acompanhados por audiências públicas, o Controle sendo exercidos pelos Tribunais de Contas e pela sociedade, e a Responsabilização, reforçada com a aprovação da Lei 10.028/00 (Lei de Crimes Fiscais) que imputa punições aos gestores que não respeitarem a Norma (DEBUS, 2010).
Assim sendo, desde o ano de 2000, a LRF vem auxiliar na gestão dos recursos públicos em todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal) no que se referem às receitas, despesas, endividamento e à gestão do patrimônio público, buscando maior transparência e controle, planejamento, dando publicidade aos relatórios e demonstrativos da execução orçamentaria dos governos e apresentando assim aos contribuintes a utilização dos recursos por eles disponibilizados. A LRF representa um conjunto de regras claras e precisas dentro da atual realidade do Brasil. A Lei entrou em vigor buscando criar um compromisso com a gestão fiscal responsável e com o equilíbrio das contas públicas. Além disso, introduziu novos mecanismos de controle dos recursos públicos, impondo restrições à conduta de seus administradores (CULAU E FORTIS, 2006).
Neste espectro, a Contabilidade Pública favorece o ambiente para o alcance da LRF, uma vez ao cuidar dos procedimentos de controles internos na perspectiva contábil, de resultados e performance, como por exemplo, controles econômicos e financeiros, controles de custos e despesas, no controle da apresentação completa das informações contábeis sistematizadas nos relatórios, entre outros. Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivo avaliar os principais efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos procedimentos de Controles Internos na Administração Pública dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016. Este trabalho parte de um gap na literatura sobre este objeto de investigação. Alguns estudos levantados sobre o tema são: Lima (2012), em um seu estudo sobre o Controle Interno na Administração Pública, onde defende o referido como um instrumento de Accountability; Costa (2014) investigou os Efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal com base nos Controles Internos aplicados ao estado do Tocantins; e Santos e Silva (2012) estudaram o Controle Interno aplicado ao setor público perante a Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, não há nenhum trabalho desenvolvido e aplicado aos municípios do estado do Rio de Janeiro até o presente momento conforme a literatura consultada.
1.2 Problema de Pesquisa
Quais os efeitos (graus) dos principais efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos Controles Internos da Administração Pública nos municípios do Estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016?
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Avaliar os principais efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos procedimentos de Controles Internos na Administração Pública dos Municípios do estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016.
Identificar, na literatura, os principais procedimentos de controles internos na Administração Pública;
Identificar, por meio de um survey, os principais procedimentos de controles internos na Administração Pública dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro;
Avaliar os principais efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos procedimentos de controles internos na Administração Pública dos Municípios do estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016.
1.4 Justificativa
A LRF surge como um marco na história, pois se tornou a Lei de maior importância no que tange o campo das Finanças Públicas no Brasil.
De acordo com o Site Portal da Contabilidade (2017):
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF deu forma ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária, definiu o que compõe o relatório, como se publica essa informação.
Também trouxe como inovação o relatório de gestão fiscal, que visa demonstrar se foram atingidas as metas e os limites estabelecidos na lei de responsabilidade fiscal. Outra inovação é que a lei exigiu que as receitas vinculadas tenham a contabilização de onde está evidenciado o que já foi aplicado e qual é o saldo.
A lei também passou a dar uma maior importância e visibilidade à contabilidade (PORTAL DA CONTABILIDADE, 2017).
A partir dos mecanismos introduzidos pela LRF, o sistema de Controle Interno, ganha maior visibilidade dentro da gestão pública, como meio de garantir o cumprimento da Lei e assegurar a busca da transparência perante a Sociedade.
Mediante o exposto, espera-se que o resultado do trabalho ajude a evidenciar os efeitos da LRF, afim de que a mesma continue a contribuir para o fortalecimento da qualidade do serviço das Administrações Públicas, no que tange as questões da empregabilidade dos recursos destas.
O estudo reforça também a importância dos Controles Internos a favor da Accountability, e se justifica por trazer benefícios à Sociedade através de informações literárias de conteúdo abrangente sobre uma temática relevante e atual. Pode-se afirmar ainda que os municípios pesquisados também ganham com a pesquisa, que por sua vez busca trazer à tona questões públicas de interesse dos contribuintes, que são fonte de receita às organizações pesquisadas, não obstante em esgotar aqui a temática envolvida, mas sim ampliar discussões que ainda possam contribuir para a sociedade, de forma a levar a transparência pública aos usuários do sistema, bem como nutrir a Sociedade sobre suas expectativas com relação à gestão dos recursos públicos.
1.5 Metodologia
O trabalho se desenvolve com o intuito de atingir os objetivos pretendidos e resolver o problema de pesquisa, que, por conseguinte foi desdobrado nas seguintes fases:
1ª fase: Revisão da literatura especializada sobre o tema:
Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal; Dúvidas e soluções da Lei de Responsabilidade Fiscal;
Fundamentos da Administração Pública;
A administração Pública como ferramenta de Controle dos Recursos Públicos; Os desafios de implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2ª fase: Coleta de dados que ocorreram da seguinte maneira:
Neste aspecto, o trabalho se desenvolve através de pesquisa de campo, iniciando-se com a reformulação do questionário de COSTA (2014), para uma abordagem atualizada com relação aos objetivos pretendidos.
O referido documento foi enviado para pré-teste e validação das informações por um profissional conceituado, onde, após todo esse processo ficou formulado com 25 afirmativas sobre a LRF, a serem julgadas de 1 a 5 - sendo 1 irrelevante influência e 5 extrema influência – e, finalmente adaptado como adaptado como formulário, através do Google Forms para envio aos profissionais especialistas, digo, contadores, administradores e afins, do Controle Interno / Controladoria dos municípios do Estado do Rio de Janeiro, para coleta de dados.
3ª fase: Organização dos dados:
Após o recebimento dos formulários respondidos, os dados foram organizados de acordo com o grau de importância relacionado na matriz – 1 a 5, por nível de importância – e representados graficamente para facilitar o entendimento da temática.
4ª fase: Analise e Interpretação dos dados:
Para esta etapa, as afirmativas foram aglomeradas por semelhança de tema com o intuito de facilitar a apresentação e evitar a redundância na exposição dos dados. Em um primeiro momento, têm-se as respostas apresentadas com base na semelhança de temas citada acima, e no momento seguinte, a interpretação conjunta, de todo o conteúdo das afirmativas, buscando confrontar o Estado da Arte versus o Estado da Prática, ou seja, o choque da pesquisa bibliográfica com a pesquisa de campo.
5ª fase: Conclusões e recomendações:
Enfim, neste momento, foram desenvolvidas as conclusões sobre o problema de pesquisa e o alcance dos objetivos propostos pelo presente trabalho, onde se apresentam também as limitações encontradas no desenvolvimento do tema e possíveis recomendações para estudos futuros.
1.6 Organização do Trabalho
O trabalho foi elaborado e estruturado em 4 capítulos textuais, para facilitar o entendimento do estudo e possibilitar o entendimento da pesquisa, visando solucionar o problema de pesquisa e alcançar os objetivos propostos, conforme exposto a seguir:
Capítulo 1 – Definição do Trabalho: Nesse primeiro tópico se expõe a introdução ao
estudo, com o propósito de apresentar uma visão geral sobre o tema em questão, o problema de pesquisa a ser decifrado, os objetivos geral e específicos a serem alcançados, a justificativa da pesquisa e a metodologia aplicada ao estudo para o almejado alcance dos objetivos propostos.
Capítulo 2 – Fundamentação Teórica: Neste momento são retratados os principais
assuntos ao tema, com vistas a alicerçar o presente estudo com o conhecimento teórico necessário para a correta compreensão e entendimento da proposta realizada. Os estudos abordados neste capítulo referem-se à Administração Pública, procedimentos de Controles Internos, e, conceitos, procedimentos e dificuldades acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Capítulo 3 – Resultados e Análises Subjacentes: Engloba o delineamento da
pesquisa de campo, a metodologia pela qual a mesma se desenvolve, o conjunto de informações extraídos das respostas dos especialistas por apresentação gráfica, análise temática e análise conjunta, abordando também considerações parciais sobre o Estado da Prática desenvolvido no capítulo.
Capítulo 4 – Conclusões e Recomendações: São demonstradas neste momento, as
conclusões acerca do estudo realizado, as limitações encontradas no decorrer da pesquisa e as recomendações para o aprimoramento de estudos futuros relativos ao mesmo tema.
CAPÍTULO 2: FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 2.1 Introdução
Neste capítulo estão sistematizados os recortes teóricos para subsidiar o desenvolvimento e análise dos resultados alcançados na pesquisa. Neste sentido, o capítulo está estruturado conforme as seguintes seções:
Seção 1 – O Estado e suas funções: buscando demonstrar de acordo com a literatura correspondente, o que é e faz o Estado dentro dos pressupostos desse estudo;
Seção 2 – Fundamentos da Administração Pública: englobando a caracterização, finalidade, a necessidade de planejamento e controle na gestão dos Recursos Públicos, os principais mecanismos de controle e acompanhamento dos recursos públicos e a Contabilidade Pública como instrumento de controle e acompanhamento dos recursos públicos;
Seção 3 – A Lei de Responsabilidade Fiscal: abordando sua caracterização e conceito, a LRF como instrumento de controle e acompanhamento na gestão de recursos públicos, LRF como instrumento de controle e acompanhamento na gestão de recursos públicos e os desafios da LRF;
Seção 4 – Comentários Parciais: encerrando o capítulo com breves comentários dos tópicos que o compõem.
Detalham-se a seguir estas seções.
2.2 O Estado e suas funções: o que diz a literatura?
Segundo Aristóteles (1891), “o Estado é uma Sociedade organizada dentro de um determinado espaço físico, e que tem como finalidade o bem-estar do povo” O mesmo ainda afirma, que “[...] desde a antiguidade já havia identificado três atividades exercidas pelo Estado como meio para alcançar a felicidade humana: a função administrativa, legislativa e judicial”. Weber (1967 –1968) assim define “o Estado é um aparato administrativo e político que detém o monopólio da violência legítima dentro de um determinado território, a partir da crença dos indivíduos em sua legitimidade”.
Os três poderes do Estado são chamados: Legislativo, Executivo e Judiciário, onde cada um desempenha funções típicas e atípicas. O Legislativo, por exemplo, é responsável por regular a relação dos indivíduos entre si, com a sociedade e com o Estado, tendo como funções típicas: fiscalizar e legislar, contudo exerce funções administrativas, quando, por exemplo, exerce a gestão de bens, pessoal e serviços, trabalhando assim uma função atípica.
Segundo Andrade (1985), pode-se observar como papel fundamental do Estado a manutenção das instituições do bem-estar social:
O Estado desempenha, hoje, o papel de conciliar a contradição tornada, historicamente, insolúvel: democratizar as condições materiais do exercício da justiça e da liberdade. Se a cidade justa se caracteriza, como pretendiam os gregos, pela isonomia (igualdade), pela eunomia (equidade) e pela politéia (legalidade), o grande desafio sempre consistiu em se democratizarem as condições das cidadanias.
Ou seja, em tomá-las igualmente acessíveis a todos os elementos da sociedade, a fim de evitar, na declaração dos direitos humanos, a cláusula que resta implícita, conforme se vê na genial sátira de Orwell - A revolução dos Bichos: todos os animais são iguais perante a lei, mas uns são mais iguais que os outros. (ANDRADE, 1985, p. 113).
Quadro 1: Funções do Estado
Fonte: JUSBRASIL (2016)
2.3 Fundamentos da Administração Pública
Administração é a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta, contínua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente (DUEZ apud MEIRELLES, 1989). Administração é, pois o aparelhamento do Estado estruturado com vistas à realização de seus serviços, para a satisfação das necessidades coletivas (Meirelles, 1989).
O conceito técnico de Administração Pública segundo Cretella Junior (1995, p.11) é “gestão ou gerenciamento dos serviços públicos”.
Para Meirelles (1989) a Administração Pública na sua acepção formal constitui-se do conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo. Sob o aspecto material é o conjunto de funções necessárias à realização dos serviços públicos (Meirelles, 1989).
Segundo o Site Portal Administração (2014),
Administração pública é todo o instrumento do Estado preordenado à realização de seus serviços, objetivando a satisfação das necessidades coletivas. Enquanto administrar e conduzir os serviços públicos significa não só prestar serviço e executá-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil (PORTAL ADMINISTRAÇÃO, 2014).
A Administração Pública tem como principais características:
• praticar atos exclusivamente de execução – estes atos são designados atos administrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, sendo eles sempre públicos;
• operar atividade politicamente isenta - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;
• ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalonar os poderes administrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;
• praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais; • caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A Administração serve ao Estado;
• competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão (APRENDENDO DIREITO, 2011).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, elenca ainda os princípios da Administração Pública, a partir dos quais, todas as pessoas que fazem parte dessa administração devem se pautar no exercício de suas funções: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Segundo Meirelles (2000, p.81):
Os princípios básicos da administração pública estão consubstancialmente em doze regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Os cinco primeiros estão expressamente previstos no art. 37, caput, da CF de 1988; e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto que, ao daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei federal 9.784, de 29/01/1999 (MEIRELLES, 2000, p.81).
Ainda, segundo o Portal Acordo Coletivo (2017), assim definem-se os princípios,
Princípio da Legalidade
A Legalidade está no fundamento do Estado de Direito, no princípio da autonomia da vontade. É um dos mais importantes para a Administração Pública. Consiste no Art. 5º da CF, que diz que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", suposição de que tudo o que não é proibido, é permitido por lei. Mas o administrador público deve fazer as coisas sob a gestão da lei imposta. Portanto, só deve fazer o que a lei lhe autoriza. Ele não pode se distanciar dessa realidade, caso contrário será julgado de acordo com seus atos. Princípio da Impessoalidade
A imagem de administrador público não deve ser reconhecida quando a Administração Pública estiver agindo. Outro fator é que o administrador não pode fazer sua própria ascensão, tendo em vista seu cargo, pois esse atua em nome do interesse público. E mais, ao representante público é proibido o privilégio de pessoas exclusivas. Todos devem ser tratados de forma igual.
Princípio da Moralidade
Esse princípio tem a ligação de Legalidade com Finalidade, resultando em Moralidade. Ou seja, o administrador deve trabalhar com bases éticas na administração, salientando que não pode ser limitada na distinção de bem ou mal. Não se devem visar apenas esses dois aspectos, incluindo a ideia de que o fim é sempre será o bem comum. A legalidade e finalidade devem andar unidas na conduta de qualquer servidor público, para a obtenção da moralidade.
Princípio da Publicidade
Na Publicidade, a gestão deve ser feito de forma legal, não oculta. A publicação dos assuntos é relevante para a fiscalização, o que coopera para ambos os lados, tanto para o administrador quanto para o público. Porém, a publicidade não pode ser empregada de forma errada, para a propaganda pessoal, e, sim, para haver um verdadeiro controle social.
Princípio da Eficiência
O administrador tem o dever de fazer uma boa administração. É o que esse princípio alega. O representante deve trazer as melhores saídas, sob a legalidade da lei, bem como mais efetiva. Com esse princípio, o administrador obtém a resposta do interesse público e o Estado possui maior eficácia na elaboração de suas ações. Esse princípio não estava previsto na Constituição e foi inserido após a Emenda Constitucional nº 19/98, relativo à Reforma Administrativa do Estado. (ACORDO COLETIVO, 2017).
2.3.2 Finalidade
A Administração Pública tem como finalidade trabalhar em prol do interesse público e dos direitos e interesses dos cidadãos que administra. Ou seja, nela estão duas atividades diversas como a superior de planejar e a inferior de executar. “Administrar significa não só prestar serviço executá-lo como, igualmente, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa de ação e executá-lo” (DI PIETRO, 2010, p. 44).
O autor salienta que os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou recua, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Todo o ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade será caracterizado ilícito e imoral.
2.3.3 A Questão da Necessidade de Planejamento e Controle na Gestão de Recursos Públicos
O conceito de Controle Interno, de maneira geral é: conjunto de normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vista na proteção de seu patrimônio e na elaboração de dados confiáveis em busca de eficácia operacional. E seus fundamentos estão na Lei nº 4.320/64. Nos arts. 83 a 89, a Lei 4.320 (1964), revela que “os serviços contábeis deverão ser organizados com o objetivo de permitir o acompanhamento da Execução Orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento de balanços gerais, a análise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros”.
Também na Constituição Federal de 1988, arts. 165 a 169 referem-se a aspectos gerais dos orçamentos. O planejamento orçamentário é estruturado em três modos: “O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA)” (CRFB, 1988). Diante disso, fica clara a necessidade de a Administração Pública traçar objetivos, metas e de se fazer controle e avaliação dos resultados das ações do governo realizadas com recursos públicos.
Mediante a promulgação da LRF, tem-se o fortalecimento do controle interno ao impor a publicação de relatórios resumidos da execução orçamentária em seus artigos 52 e 53
e da gestão fiscal em seus artigos 54 e 55, além de estabelecer o acompanhamento e a fiscalização dessas informações pelos Tribunais de Contas, assim como pelo sistema de controle interno de cada Poder (art. 59).
Paralelamente, a Lei de Crimes Fiscais, Lei nº 10.028/00, define as infrações a que estão submetidos os agentes públicos quanto à inobservância das normas da LRF. Em seu art. 5º define como infração administrativa quando o agente público deixar de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal. Como trata a Lei nº 12.465/2011 em seu art. 118:
Em cumprimento ao disposto no art. 5º, inciso I, da Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, os titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 54 da LRF encaminharão ao Congresso Nacional e ao TCU os respectivos Relatórios de Gestão Fiscal, no prazo de 30 (trinta) dias após o final do quadrimestre. (BRASIL, 2011).
Assim sendo, o Relatório da Gestão Fiscal (RGF) e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), são objetos que buscam conduzir e acompanhar a realização orçamentária da gestão pública. Nesse mesmo sentido a administração pública conta com os controles internos em busca de evitar abusos, fraudes e ineficiência fiscal.
Por fim, o legislador preocupou-se com a necessidade de informações contábeis e gerenciais tempestivas e confiáveis, em consequência da exigência de cumprimentos de limites estabelecidos, o qual enseja a permanente atualização de registros contábeis, a produção de relatórios técnicos fidedignos, a manutenção de procedimentos, métodos e rotinas que protejam o patrimônio, garantam a adequação dos dados gerenciais e contábeis e o cumprimento das políticas administrativas, que constituem, em essência, o próprio controle interno.
2.3.4 Principais Mecanismos de Controle e Acompanhamento dos Recursos Públicos
O art. 74 da Constituição Federal de 1988 determina aos três poderes de Estado manter de “de forma integrada, sistema de controle interno”, e no § 1º do mesmo, adverte sobre os riscos da responsabilidade solidária dos que devem exercer o controle, se cientes de eventuais irregularidades não cientificarem o respectivo Tribunal de Contas. Institui ainda no art. 31 que “a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei”.
A partir disso, o art. 165 da referida Lei, determina que as leis de Iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e os Orçamentos Anuais, ou seja, o orçamento, que é elaborado em três documentos, com uma só finalidade.
O orçamento, segundo Angélico (1995, p.4) pode ser assim definido:
O orçamento não é essencialmente uma Lei, mas um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém planos de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos, de inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos. A execução desse programa de trabalho exige autorização prévia do órgão de representação popular; e a forma material de esse órgão expressar sua autorização é a Lei (ANGÉLICO, 1995).
O orçamento, então, caracteriza uma forma de planejamento elaborada pelo Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, como uma forma de programação das atividades e movimentação dos recursos pelos períodos a que se referem.
Além dos processos anteriormente citados, a partir da LRF, em seu art. 9º, têm-se os Anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), impondo que os gestores cumpram as metas planejadas, ou sofram as medidas de correção cabíveis, onde os administradores adotam a limitação de empenho quando a receita arrecadada não suporta as metas previstas.
Originalmente, a LDO visava orientar a elaboração dos Orçamentos Anuais e estabelecer as prioridades e metas da administração no exercício subsequente, diante das novas imposições da LRF, a LDO engloba novas funções, a citar:
- dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
- estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício;
Dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;
Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
Quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros;
Estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado;
Dispor sobre o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas;
Dispor sobre a concessão de incentivos fiscais e o impacto dos mesmos.
O planejamento do gasto público passa a contar, assim, com uma sistemática que evidencia a estrutura de seu financiamento num período mais longo, permitindo maior controle social sobre ele. A questão é que estas práticas, de uso ainda relativamente recente pela União, não são familiares e muito menos assimiladas por vários estados e pela imensa maioria dos municípios brasileiros. A consistência entre o PPA, A LDO e a LOA de cada ano é ainda fraca (GARSON Apud NASCIMENTO 2009).
2.3.5 A Contabilidade Pública como Instrumento de Controle e Acompanhamento dos Recursos Públicos
Segundo o Tesouro Nacional (2009), Contabilidade Pública “é o ramo da contabilidade que registra, controla e demonstra a Execução dos Orçamentos, dos atos e fatos da fazenda pública e o patrimônio público e suas variações”. Ou seja, está relacionada ao controle e Gestão dos Recursos Públicos. A partir da LRF, a Contabilidade Pública alcançou maior valorização. “A parte mais relevante da Contabilidade Pública é o balanço de resultados, que mostra as receitas e as despesas e de que forma foram arrecadadas e aplicadas” (PORTAL DA CONTABILIDADE, 2010).
Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros. (BRASIL, LEI DO ORÇAMENTO, 1964).
Podendo assim, afirmar a importância da contabilidade pública como sistema de controle, visto que essa fornece as informações necessárias ao acompanhamento da gestão.
2.4 A Lei de Responsabilidade Fiscal
Segundo Khair (2000) A Lei de Responsabilidade Fiscal é fundamentada em quatro
pontos principais, quais sejam a responsabilização, o controle, a transparência e o planejamento:
A Responsabilização ocorrerá quando houver o descumprimento das regras, suspendendo as transparências voluntárias e com a permissão para a contratação de operação de crédito. Os responsáveis sofrerão as punições previstas na Legislação que trata do crime de Responsabilidade Fiscal;
O Controle é aprimorado pela melhor transparência e qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora e contínua dos Tribunais de Contas;
A Transparência é realizada com a divulgação ampla de quatro Relatórios de Acompanhamento de Gestão Fiscal, que permitem identificar receitas e despesas: Relatório de Gestão Fiscal, Relatório Resumido de Execução Orçamentária, Anexos de Metas Fiscais e Anexos de Riscos Fiscais;
O Planejamento é aperfeiçoado através de novas informações, metas, limitações e condições para a renúncia de receitas e para a geração de despesas.
A LRF destina-se a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal, segundo Nascimento e Debus (2010):
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio para somar. A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as finanças públicas no País, há mais de 36 anos. A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF). (NASCIMENTO e DEBUS, 2010).
O capítulo IX da LRF refere-se à transparência, fiscalização e controle, e define regras e procedimentos sobre a transparência da gestão fiscal, o relatório resumido da execução orçamentária, a escrituração e consolidação das contas, a prestação de contas e a fiscalização da gestão fiscal, o relatório de gestão fiscal, tendo em vista permitir ao cidadão qualificar através da informação acessível em relatórios, o grau de sucesso auferido pela administração das finanças públicas, sobretudo a luz das normas previstas na LRF.
Para Motta (2001), o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o principio fundamental da responsabilidade (Accountability), correlato a todos os demais descritos no art.37 da Constituição Federal de 1988.
2.4.1 Caracterização e Conceito
A LRF estabelece normas a serem seguidas pelos administradores públicos, onde este serão responsável pela ciência e responsabilidade quanto as questões de gestão fiscal. Pode-se perceber que a gestão fiscal está ligada a três princípios básicos:
Ação planejada e transparente: A fim de se obter o cumprimento das metas pré-estabelecidas, a ação deve ser planejada, ou seja, planejar antes de executar. Para garantir à sociedade o acesso às informações de todos os atos e ações praticadas pelos governantes, deve haver transparência, que está diretamente ligada ao princípio da publicidade, cuja previsão é de ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos, além da realização de audiências públicas demonstrando detalhadamente o planejamento, a transparência e controle da execução orçamentária.
Prevenção de riscos: O responsável pela administração do dinheiro público deve estar apto a prever os possíveis riscos e efetuar a correção de desvios que possam atingir o equilíbrio das contas públicas. Nesse quesito, deve se valer de assessoria técnica especializada nas áreas de atuação necessárias.
Equilíbrio das contas públicas: Basicamente não se gastar mais do que se arrecada, para garantir o equilíbrio necessário nas contas públicas, através do cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas obedecendo aos limites expostos pela LRF.
A LRF, como ficou conhecida a Lei Complementar Nº 101 de 04/05/2000, que institui normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras medidas, veio acrescentar uma série de comandos, condicionamentos e cautela à estrutura jurídica das licitações e contratos, ou seja, prezar pela eficiência na gestão pública brasileira e pelo equilíbrio fiscal nas contas públicas. Trazendo assim, alguns avanços importantes em termos econômicos e sociais, exigindo assim, uma concentração de esforços de todos os seguimentos envolvidos na gestão da coisa pública (MOTTA, 2002).
Assim, desde a vigência da LRF o gestor público tem o dever de conduzir todo o seu planejamento em favor da administração dos recursos financeiros do órgão de sua responsabilidade, tendo em vista o controle das contas públicas, preestabelecendo normas que contribuam para a melhoria da economia e buscando investimentos externos, planejando cada ação, prevenindo riscos futuros, e tudo isso acompanhado de transparência. Para se alcançar tal finalidade, o administrador público deve se limitar a certas condições e restrições impostas pela LRF, os quais darão suporte para a gestão fiscal responsável.
2.4.2 A LRF como um Instrumento de Controle e Acompanhamento na Gestão de Recursos Públicos
A gestão pública como um todo, vem sofrendo constantes mudanças frente ao avanço tecnológico que impõe uma grande facilidade de acesso à informação, junto à qualidade e transparência que se espera dos serviços públicos, com foco na LRF, os gestores públicos tem, nos dias de hoje passos a seguir, o que torna necessário maior empenho na utilização do dinheiro público, mais critério e clareza para as receitas e despesas de suas administrações, posteriormente divulgados para apreciação pelos Tribunais de Contas no Portal da Transparência.
Segundo Matheson (2009), “A chave para melhorar o desempenho dos governos é a formação de equipes de trabalho comprometidas com as instituições e, sobretudo com as missões primordiais do Estado: prestar serviços de qualidade à população e induzir o crescimento econômico do país”, em outra abordagem, Castro e Franco (1992, p.8) assim definem “fica cada vez mais claro que o caminho a ser seguido é a qualificação dos profissionais dirigentes, prepará-los para administrar as instituições com comprometimento, tendo facilidade de comunicação e principalmente com habilidades e características de liderança”, assim, pode-se perceber a necessidade de uma melhor adequação do setor público, para melhores resultados.
A Gestão Pública embasada na LRF busca controlar o déficit público para estabilizar a dívida em um nível razoável para a condição de economia emergente. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão fazer prognósticos de médio prazo, que vão de 3 (três) a 4 (quatro) anos para todas as suas receitas e despesas, e acompanhá-las, mensalmente, bem como possuir de um bom sistema de controle de suas finanças.
2.4.3 Os Desafios da Lei de Responsabilidade Fiscal
Segundo Souza (2010), “a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi mais um passo dado na direção do equilíbrio das Contas Públicas, só possível graças ao fim do ciclo inflacionário que maquiava os Orçamentos Públicos e inutilizava o planejamento governamental”.
Ainda que tenham se passado mais de 15 anos desde a promulgação da LRF, que foi um grande e significativo passo para a transparência das contas públicas, a mesma ainda enfrenta desafios. Segundo o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes (2010), “A LRF mudou a mentalidade da sociedade e dos gestores públicos”. “[...] o primeiro desafio é aplicar a Lei de Responsabilidade Fiscal plenamente, além de evitar a interpretação da Lei inadequadamente como o que computar como receita e como despesa de pessoal”. Alguns dos desafios da Lei de Responsabilidade Fiscal, na visão de Magalhães (2005), são:
- coibir o desvio do dinheiro público, proibir o desperdício do recurso da coletividade;
- inibir o Gestor de executar obras para não gastar mais que o previsto no orçamento;
- visar o equilíbrio fiscal, ou seja, não poder gastar mais que recebe;
- moralizar a Administração Pública, manter um equilíbrio entre receitas e despesas; - regularizar as Finanças Públicas, normalizar a situação de prefeituras que gastam mais que arrecadam. (MAGALHÃES, 2005).
Ainda que represente um marco na Administração Pública do Brasil, a LRF continua a enfrentar grandes desafios mesmo após tanto tempo. É necessário que os gestores
responsáveis pelas administrações públicas se adequem ainda mais, visando não só trabalhar com o que se tem, ou seja, despesas que possam ser supridas pela previsão das receitas, como melhor planejamento, dentro do necessário ao sustento de seus governos.
2.5 Comentários Parciais
No final dos anos 90, a realidade da situação fiscal no Brasil era de total desequilíbrio. Operando com gastos sistematicamente maiores que as receitas, em todas as esferas das administrações públicas, as finanças estavam em declínio, gerando desconfiança e abalando a credibilidade do país frente a Sociedade.
Nesse contexto, surge a Lei de Responsabilidade Fiscal, como um instrumento para auxiliar os governantes em todas as esferas de governo na gestão dos recursos públicos, dentro de normas claras e precisas. A Lei, que tem como foco a transparência, busca promover uma gestão fiscal e orçamentaria responsável, tornando, teoricamente mais fácil a fiscalização das contas públicas.
A LRF trouxe maior importância e sistematização aos procedimentos de Controles Internos nas Administrações Públicas, onde alguns meios já existentes, através de outros mecanismos, como a Lei 4.320/64 – Lei do Orçamento, foram aperfeiçoados e também com a implementação de novos relatórios como destacados no art. 48 da LRF, que enfatiza os instrumentos de transparência da Gestão Fiscal tais como os Planos, Orçamentos e Leis de Diretrizes Orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo Parecer Prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos que devem ser publicadas para acompanhamento e fiscalização da Sociedade.
CAPÍTULO 3: METODOLOGIA, RESULTADOS E ANÁLISES SUBJACENTES 3.1 Introdução
Nesta seção são apresentados os procedimentos metodológicos, os resultados e análises subjacentes da pesquisa. Neste sentido, este capítulo está estruturado conforme as seguintes seções:
Seção 1 – A Pesquisa: analisando o escopo da pesquisa, amostra e coleta dos dados e os critérios de análises dos dados;
Seção 2 – Resultados e Análises Subjacentes: onde se expõem de maneira ordenada e coerente os resultados obtidos com a pesquisa de campo;
Seção 3 – Comentários Parciais: encerrando com o capítulo com breves comentários sobre o Estado da Prática.
Detalham-se a seguir estes procedimentos.
3.2 A Pesquisa
Neste momento, a pesquisa, primeiro classifica-se como bibliográfica através da literatura disponível, a partir de sites, artigos e monografias encontrados sobre o tema, e a Lei Complementar nº101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, de onde foram estudados e extraídos os conceitos mais amplos necessários para abordagem do tema e delimitação das afirmativas.
Posteriormente, por meio de pesquisa de campo, a partir da aplicação de uma matriz de julgamento, com 25 afirmativas sobre a LRF, a serem julgadas de 1 a 5 - sendo 1 irrelevante influência e 5 extrema influência - enviada ao Controle Interno / Controladoria dos municípios do Estado do Rio de Janeiro, para coleta de dados e posterior analise e utilização desses dados no entendimento da temática, buscando demonstrar a teoria versus a prática da LRF nas administrações publicas municipais.
Exploratória, para gerar maior familiaridade com o tema, e levantar hipóteses acerca do mesmo, utilizando os mecanismos de pesquisa bibliográfica e o estudo de caso, anteriormente citados. E, também, explicativa, segundo Gil (2007), “ao identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos. É o tipo que mais aprofunda o conhecimento da realidade, porque explica a razão, o porquê das coisas”.
Por fim, aqui também a pesquisa apresenta características qualitativas e quantitativas, posto que evidência a qualidade dos procedimentos utilizados para a aplicação da LRF nas administrações públicas e dados numéricos após a coleta e análise das respostas da matriz de julgamento.
3.2.1 Escopo da Pesquisa
A pesquisa trata da avaliação dos efeitos da LRF nos procedimentos de Controles Internos nos municípios do Estado do Rio de Janeiro, no período de 2001 a 2016. A escolha do espaço amostral se deve por ser o local onde estão os autores dessa proposta, inseridos
como Sociedade, e, portanto a delimitação surge da ideia de juntar um tema relevante em um local de interesse particular, além de ser um espaço que conta atualmente com constantes escândalos por questões políticas que envolvem a Administração Pública, e, portanto, existe o interesse não só dos estudantes, mas da população em geral em entender essas questões.
Visto que a LRF surge no contexto de auxiliar a gestão dos recursos públicos, a pesquisa visa explorar de que modo à transparência implica na promoção dessa gestão responsável com vistas a facilitar a fiscalização das contas púbicas. A LRF caracteriza então, uma mudança institucional e cultural no trato com o dinheiro público, gerando uma ruptura na história político-administrativa do Brasil.
3.2.2 Amostra e Coleta dos Dados
A de coleta de dados se desenvolve através de pesquisa de campo, iniciando-se com a reformulação do questionário de COSTA (2014), para uma abordagem atualizada com relação aos objetivos pretendidos.
A pesquisa classifica-se como descritiva quali-quantitativa e exploratória. Descreve através da literatura existente a teoria das afirmativas, e através da matriz de julgamento apresenta características qualitativas e quantitativas, exploratória visando solucionar o problema e atingir os objetivos pretendidos.
Após ser testado e validado, o conteúdo da matriz de julgamento (Anexo A), com 25 afirmativas sobre a LRF, a serem julgadas de 1 a 5 - sendo 1 irrelevante influência e 5 extrema influência – foi enviado a uma população de 80 gestores (80 municípios), resultando na obtenção de uma amostra de 14 respostas, sem a ocorrência de desprezar alguma delas, apresentadas como dados no decorrer deste capítulo, através dos quais pode-se entender melhor as mudanças trazidas pela Lei, bem como o que ainda precisa ser estruturado para que sejam atendidas todas as propostas da mesma.
Cabe salientar que o contato com especialistas, pode ser considerado uma das limitações desse estudo, senão a única, a explicar-se pela baixa taxa de respostas, mesmo que após o envio dos e-mails, tenham sido realizados contatos telefônicos, muito embora a taxa de respostas encontre-se num patamar acima do esperado. Na verdade existe naturalmente uma grande questão em se obter repostas de questionários, por fatores externos a pesquisa, atribuídos talvez a falta de tempo, ou ao pouco conhecimento do assunto abordado.
3.2.3 Critérios de Análises dos Dados
Os resultados serão apresentados conforme os temas das afirmativas da matriz de julgamento. Neste sentido, para melhor compreensão, algumas perguntas foram condensadas/sintetizadas, com vistas evitar redundância nas análises e garantir maior credibilidade aos resultados alcançados. Além deste procedimento, os dados foram organizados e analisados em gráfico para maior visibilidade da informação. Detalham-se estes procedimentos a seguir.
3.3 Resultados e Análises Subjacentes
Nesta seção estão apresentados os resultados por tema/questão, conforme critérios definidos na seção anterior. Desta forma, a seguir são apresentados os resultados seguindo a
lógica da cronologia das perguntas referenciadas no questionário/matriz de julgamento. Posteriormente foi elaborada uma análise conjunta de todos os efeitos da LRF nos procedimentos de controles internos.
a) Sobre o tema: Efeitos da LRF sobre o Endividamento – aqui foram condensadas as questões 1, 9 e 16:
A partir das respostas dos especialistas, é possível afirmar, com base nas questões 1 e 9 , que a “LRF ajudou os governos com relação a contenção dos déficits orçamentários e redução do endividamento” através dos procedimentos de controle dos gastos públicos, mostrando que 64,3% dos especialistas avaliaram essas afirmativas como grau máximo de importância (5).
A questão 16, afirma que a “LRF influenciou de certa forma o padrão de endividamento praticado pelos municípios”, por exemplo, impondo limites específicos para cada despesa. 71,4% dos especialistas de dividem entre mediana e alta influência (3 e 4) e os demais apontam extrema relevância (5).
Aqui se pode afirmar bastante coerência entre o estado da arte e o estado da prática, concluindo que a transparência está avançando neste quesito, mas ainda é um desafio para a Administração Pública do estado do Rio de Janeiro. Percebe-se que de alguma forma, não há uma preocupação no aperfeiçoamento nos procedimentos de controles internos, o que levaria sem dúvida à Accountability. Neste sentido, muitas vezes a contabilidade como uma ferramenta de apoio à decisão perde seu maior sentido, que é facilitar de forma sistemática a informação confiável na gestão dos recursos públicos.
b) Sobre o Tema: Efeitos da LRF sobre o Controle Interno – condensadas as questões 2, 12, 13 e 20:
Nas questões 2 e 12, tem-se que a LRF “trouxe novos elementos, facilitando os procedimentos de Controle Interno, e reforçando a importância dos mesmos” mostrando, que além dos instrumentos já conhecidos na Administração Pública, como: LDO, PPA e LOA, a LRF trás novos relatórios que visam fortalecer a transparência para controle e fiscalização na gestão dos recursos. Nesse quesito apenas 7,1% dos especialistas concluíram uma importância mediana (3) enquanto os demais 92,9% dividem-se entre os graus de maior relevância (4 e 5), mostrando que essas mudanças tem grande impacto nos processos, e aproximando consideravelmente, nesse aspecto, o estado da arte e o estado da prática.
A afirmativa 13, mostra que a LRF define normas para a ação dos administradores públicos, e estabelece também a forma de gerenciamento e disponibilização da informação para o controle e transparência de suas ações, neste caso, 42,9% dos especialistas classificam com mediana importância (3), e os demais 57,10%dividem-se igualmente entre os níveis de maior importância (4 e 5).
Do total de 64,3% dos especialistas que responderam à matriz de julgamento avaliaram com grau máximo (5) a afirmativa de número 20, onde se diz que o “controle a ser exercido, interna e externamente ganhou maior importância decido ao fato de que o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, e a população tem acesso a verificar e avaliar se as metas estão sendo cumpridas”21,4% conferiram como muita influência (4), e pode-se perceber ainda, um percentual de 14,2% que avaliou a importância de mediana e pouca influência.
Com as respostas dos especialistas é possível concluir que a instituição de novos instrumentos de Controle Interno, vem para corroborar com informações fidedignas, na expectativa de fortalecer a transparência para o controle e fiscalização nas Administrações Públicas. Não obstante, observa-se em pequena proporção que os municípios podem não estar exatamente adequados a uma mudança de tão grande teor, como trazida pela LRF, fator esse que não impede a avaliação de uma boa aproximação entre o estado da arte e estado da prática, no tema abordado pelas referidas questões.
c) Sobre o tema: Limitações Impostas pela LRF e Responsabilização dos Governos – condensadas nas questões 3, 4,6, 8 e 14.
Sobre as Limitações impostas pela LRF, encontram-se nas questões 3 e 8 os “limites de empenho aos prefeitos no último ano de mandato, e os limites sobre as despesas de caráter continuado”, aspectos onde a Lei busca amenizar os gastos exagerados em situações específicas. Os especialistas avaliam 7,1% de mediana importância (3) e dividem os demais 92,9% entre os graus de maior importância (4 e 5), demonstrando que esses efeitos estão de alguma forma sendo colocados em prática.
Quanto a Responsabilização dos governos, a LRF se mostra importante instrumento para reduzir a manipulação e gerar nos administradores maior critério nas decisões dos gastos com vistas a praticar apenas o estipulado pela Lei, bem como demonstrar de forma clara a utilização dos recursos perante a sociedade. Nas questões: 4 sobre a “redução de possibilidade de manipulação das contas públicas a partir dos mecanismos da LRF”; 6, afirmando que a “LRF contribui para a democracia por obrigar os administradores públicos a decidirem seus gastos com responsabilidade”; e 14, em relação a “importância do processo administrativo como instrumento para iniciar a responsabilização dos agentes públicos que incorram em desrespeito à LRF”. Nessa perspectiva, a opinião dos especialistas demonstra em maior número, de alta a extrema relevância (4 e 5) com percentual superior a 80%.
Percebe-se então que a LRF está sendo de fato adaptada nas contas públicas, respeitando-se em grande parte os limites impostos e atuando para prevenir a responsabilização de seus administradores, de maneira que apresenta também uma considerável proximidade entre o estado da arte e o estado da prática.
d) Sobre o tema: Participação da Sociedade quanto à fiscalização das contas públicas – condensadas nas questões 5, 17 e 19.
Pode-se pontuar que a LRF trouxe a tona a participação da Sociedade nas questões governamentais, que já é um direito assegurado pela Constituição Federal, estimulando a retomada da credibilidade e da transparência pelas administrações públicas, como afirmado nas questões 5 e 17. Conforme as respostas dos especialistas, 42,9% classificam como média importância (3) e os demais classificam nos níveis de maior importância (4 e 5).
Na questão 19, que afirma que a “participação da sociedade abrangeu todos os entes da Federação, em todas as esferas de governo, e todos os Poderes de Estado”, e os especialistas se dividem entre as respostas de nível 2 a 5, pontuando em 42,9% como maior relevância (5) e em 35,7% em importância mediana (3) e números menos expressivos nos demais níveis (2 e 4).
Pode-se perceber que, a LRF aproximou a sociedade junto aos Governos, pois com a imposição dos instrumentos de controle interno, no qual os relatórios se tornaram mais acessíveis, claros e precisos, estimulando a retomada da credibilidade e da transparência pelas Administrações Públicas, contudo é um aspecto menos próximo entre o estado da arte e o estado da prática.
e) Sobre o tema: Punições e correções – encontrado na questão 21.
Conforme a afirmativa 21 “a LRF definiu as punições e correção de desvios do administrador responsável”, onde, através de processo administrativo, pode-se apurar a responsabilidade do servidor por infração praticada no exercício de suas funções ou relacionada com as atribuições de seu cargo. Os especialistas pontuam igualmente entre muita e extrema importância (4 e 5) desta afirmativa, com 85,7% das respostas.
A partir das respostas afirma-se a influência que os processos administrativos exercem sobre as ações e atitudes dos administradores, pois se sabe que todos os atos praticados por eles refletem consequências a serem analisadas, como punições e correções, sendo assim, impulsionando a atitudes ponderadas. E classificando assim como relevante também a relação entre teoria e prática das imposições da LRF.
f) Sobre o tema: Complexidade e Abrangência – condensadas nas questões 10 e 11.
Tratando-se da Complexidade e Abrangência da LRF, pode-se afirmar que se tornou o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país o que também a tornou muito complexa. Conforme verificado na afirmativa 10 onde se encontra que “a LRF procurou englobar todos os aspectos das finanças públicas”, 85,7% dos especialistas que responderam a matriz de julgamento dividem-se entre os graus 3 e 4 de importância, o que demonstra uma grande divergência de opinião, que pode-se explicar justamente pela dificuldade em se adequar a complexidade da Lei. Enquanto na afirmativa 11, afirmando sobre “a LRF representar o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país” 92,9% dos especialistas dividem-se entre os 2 maiores níveis de importância (4 e 5), confirmando sim, o fato de que a LRF é o instrumento de maior abrangência para a gestão fiscal nas Administrações Públicas.
Aqui se encontra um ponto bastante relevante, pois se pode afirmar que devido a complexidade da referida Lei, sua total abrangência é algo difícil de alcançar, na prática. Ainda que as respostas sejam positivas, existe a olhos vistos uma discrepância entre o estado da arte e o estado da prática neste tópico, nas Administrações Públicas, fato esse que colabora ainda mais para afirmar a relevância trazida pelo LRF, onde o alcance dessas questões certamente iria promover à Accountability.
g) Sobre o tema: Receita e Despesas – condensadas nas questões 7, 18, 23, 24 e 25:
No que tange as Receitas e Despesas na administração pública, a LRF estabelece metas, limites e condições, para a gestão desses recursos, bem como distribui em diferente escala conforme a necessidade de cada setor, como por exemplo, geração de despesas com pessoal, despesas previdenciárias e outras. A pontuação dos especialistas nas questões 7 pontuando que “a LRF estabeleceu metas, limites e condições para a gestão dos recursos públicos”; 18 sobre os “demonstrativos financeiros e orçamentários para as receitas e despesas previdenciárias”; e, 23 tratando-se da “necessidade de previsão orçamentária e o
limite de gastos com funcionalismo” manteve-se entre os maiores níveis de importância (4 e 5) num total superior a 90% das respostas.
A LRF define normas também para Contingência e Incentivo Fiscal, buscando estabelecer o quanto esses podem afetar as contas públicas, e, portanto devem também ser explicitados. Na questão 24, afirma-se a necessidade de “avaliação dos passivos contingentes no Anexo de Riscos Fiscais a ser apresentado na LDO” os especialistas pontuam em 57,1% com extrema relevância (5).
Na afirmativa 25, 64,3% dos especialistas respondentes conferem extrema importância (5) com relação à “concessão ou ampliação de incentivo de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita e a estimativa do impacto orçamentário-financeiro destas” a fim de assegurar que esse tipo de incentivo fiscal não afetará os resultados fiscais previstos pela LDO.
As respostas dos especialistas confirmam que com o estabelecimento de limites, metas e condições, viabilizam melhor emprego dos gastos públicos e favorecem também a programação das renúncias de receitas e outros que possam afetar o caixa da entidade. Aqui vale pontuar também que existe uma boa aproximação entre o estado da arte e o estado da prática.
h) Sobre o Tema: Objetivos da LRF, apresentado na questão 15:
Desde sua vigência, a LRF tem sua importância, e de certa forma atingiu seu objetivo, uma vez que abrange todos os tipos de finanças das administrações públicas. A questão 15 sustenta que, “A LRF não atingiu seu objetivo em mais de quinze anos de vigência” e pontua entre as 5 respostas, com 71,4% dos especialistas dividindo-se entre relevância mediana (3) e extrema (5) e números menores nos 3 graus restantes. O que assegura uma discrepância de opinião entre os municípios respondentes, contudo mostra baixo percentual que atribui pouca importância à questão, podendo considerar que no período de 2001 a 2016, existe um retorno positivo dos governos com relação a LRF. Trata-se de uma questão de grande importância e as diferentes opiniões dos especialistas respondentes demonstram uma lacuna entre o estado da arte e o estado da prática, expondo então, um ponto que requer maior atenção e empenho das Administrações Públicas em busca de maior colocação prática da LRF na tentativa de se adequar cada vez mais ao extenso propósito da Lei.
3.4 Análise Subjacente Comparada dos Efeitos da LRF nos Principais Procedimentos de Controles Internos na Administração Pública dos Estados do Rio de Janeiro
No gráfico abaixo, verifica-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal, tem realmente grande influência no Controle Interno das Administrações Públicas. Para melhor entendimento, as legendas do gráfico contam com a numeração das questões, baseadas na matriz de julgamento (Anexo A).
