UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SÓCIO-ECONÔMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Helton da Silva
Avaliação de Política Pública Voltada para a Agricultura: um estudo de caso sobre
o Programa SC Rural em agroindústrias do sul catarinense.
Araranguá 2019
Helton da Silva
Avaliação de Política Pública Voltada para a Agricultura: um estudo de caso sobre
o Programa SC Rural em agroindústrias do sul catarinense.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à disciplina, CAD 9188 - Trabalho de Conclusão IV como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Administração Pública pela Universidade Federal de Santa Catarina.
Orientador: Prof. Dr. Bernardo Meyer
Araranguá 2019
Ficha de identificação da obra elaborada pelo autor, através do Programa de Geração Automática da Biblioteca Universitária da UFSC.
Dedico esse trabalho ao meu pai Hercílio, minha mãe Ana Salete (in
memoriam), minha madrasta Enair e minha namorada Maiara, por
sempre estarem do meu lado, apoiando e incentivando, na busca pelos meus sonhos.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente à Deus por me proporcionar esta oportunidade de concluir mais uma etapa importante da minha vida. Ao meu pai Hercílio que sempre me incentivou a estudar, apesar das dificuldades financeiras que enfrentávamos. À minha mãe Ana Salete (in
memoriam) que enquanto esteve neste mundo não mediu esforços para ver a minha felicidade.
À minha madrasta Enair, a qual considero minha segunda mãe. À minha namorada Maiara que esteve sempre ao meu lado, com muito amor, carinho e compreensão, dando forças para a conclusão deste trabalho. Ao meu Orientador Prof. Dr. Bernardo Meyer, com seu grande profissionalismo e carisma, sempre esteve presente para sanar as dúvidas e repassar valiosos ensinamentos que levarei para a vida toda.
Agradeço também aos participantes deste projeto: processadores de mandioca e técnicos das instituições envolvidas, que estiveram sempre à disposição. Em especial aos Eng.(s) Agrônomos Marco Antônio Remor, da Secretaria Municipal de Agriculta de Sangão, e Emerson Evald, da EPAGRI, por terem auxiliado significativamente durante toda a pesquisa.
A todos os amigos e familiares que contribuíram direta ou indiretamente para conclusão deste trabalho, meu muito obrigado! Estou convicto de que sem o apoio destas pessoas nada disso seria possível. Tenham certeza que serei eternamente grato por tudo.
“Semear ideias ecológicas e plantar sustentabilidade é ter a garantia de colhermos um futuro fértil e consciente”. (Sivaldo Filho)
RESUMO
A modernização da sociedade e do Estado nos últimos anos exigem que o poder público seja mais efetivo em suas ações. O surgimento de um novo serviço público, com ênfase na participação cidadã, obriga a administração pública adotar procedimentos bem definidos, que vão de encontro à transparência e o uso correto dos recursos públicos. No tocante às políticas públicas, a avaliação é uma delas. Mas não basta apenas criar políticas públicas e avaliá-las. É indispensável também que o Estado identifique segmentos da sociedade que carecem de novos serviços e investimentos. Dentre estes, a agricultura familiar possui papel de destaque. Não só pelo valor gerado como também pela quantidade de pessoas nela inseridas. Partindo desses pressupostos, torna-se necessário avaliar as políticas públicas destinadas à agricultura familiar, no intuito de promovê-las continuamente e torná-las plenamente sustentáveis. Diante de tais objetivos, este trabalho avaliou as políticas públicas que foram destinadas a um grupo de produtores rurais do sul catarinense, por meio do Programa SC Rural executado pelo governo do Estado, a fim de verificar se a mesma é sustentável, de acordo com o Método de Avaliação de Indicadores de Sustentabilidade proposto por Oliveira (2002). A pesquisa foi do tipo aplicada, de abordagem qualitativa e objetivo descritiva. Os procedimentos adotados foram estudo de caso, pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e ex-post-fato. Como resultados, destacam-se a sustentabilidade, a governança pública e a perfeita compatibilidade do Programa SC Rural ao conceito de novo serviço público. Quanto aos produtores, os avanços nas áreas ambiental e sanitária, bem como os novos desafios a serem enfrentados pelos mesmos.
Palavras-chave: Avaliação; Políticas Públicas; Desenvolvimento Sustentável; Agricultura Familiar.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteção Social, Santos (2012) (adaptado de
Esping-Andersen, 1990) ...20
Quadro 2: O Estado como Agente Estabilizador da Economia, adaptado de Pinheiro (2012) ...26
Quadro 3: Identificação dos produtores entrevistados...52
Quadro 4: Identificação dos técnicos entrevistados...52
Quadro 5: Existência ou elaboração do indicador (E), Oliveira (2002) ...54
Quadro 6: Implantação do planejado ou do procedimento (I), Oliveira (2002) ...54
Quadro 7: Verificação ou controle adotado para a busca de oportunidades de melhorias (V), Oliveira (2002) ...54
Quadro 8: Método proposto para a análise de sustentabilidade: Dimensões de sustentabilidade e os indicadores para análise da sustentabilidade e pontuação máxima para cada indicador proposto, Oliveira (2002) ...54
Quadro 9: Pontuação obtida pela organização e as faixas de sustentabilidade propostas, Oliveira (2002) ...56
Quadro 10: Pontuação obtida pela organização, em cada dimensão e as faixas de sustentabilidade propostas, Oliveira (2002) ...56
Quadro11: Investimentos Aplicados no Projeto Estruturante...59
Quadro 12: Pontuação Obtida para Dimensão de Sustentabilidade Social...61
Quadro 13: Pontuação Obtida para Dimensão de Sustentabilidade Ambiental...63
Quadro 14: Pontuação Obtida para Dimensão de Sustentabilidade Econômica...66
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC, Malmegrin (2012) ...23
Figura 2: Inter-relacionamento das etapas em tempo real, Malmegrin (2012) ...23
Figura 3: Fases históricas de reformas na administração pública brasileira, adaptado de Ferrari (2018) ...31
Figura 4: Reservatório para efluentes, de uma agroindústria localizada em Sangão...64
Figura 5: Área do rapador, antes e depois dos investimentos...67
Figura 6: Área do forno, antes e depois dos investimentos...68
Figura 7: Caixa da massa, antes e depois dos investimentos...68
Figura 8: Publicação no Balanço Social 2018 do governo catarinense, sobre os recursos do SC Rural aplicados nos engenhos de farinha...74
Figura 9: Entrega oficial dos recursos do SC Rural aos produtores beneficiados...75
Figura 10: Entrega dos distribuidores líquidos nas propriedades beneficiadas...75
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACARESC – Associação de Crédito e Assistência Rural de Santa Catarina AGRISAN – Associação dos agricultores de Sangão
AIMSC – Associação das Indústrias Processadoras de Mandioca e Derivados de Santa Catarina ATER – Assistência Técnica e Extensão Rural
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento CEPA – Centro de Socioeconomia e Planejamento Agrícola
CGU – Controladoria Geral da União
CIDASC – Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina CNS − Conselho Nacional dos Seringueiros
CPDOC − Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil CUT − Central Única dos Trabalhadores
DAP – Declaração de Aptidão ao Pronaf
DASP − Departamento de Administração Pública do Serviço Público DNTR − Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais
EMATER-SC – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural de Santa Catarina - – ACARPESC – Associação de Crédito e Assistência Pesqueira de Santa Catarina
EMPASC – Empresa Catarinense de Pesquisa Agropecuária
EPAGRI – Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina FGV – Fundação Getúlio Vargas
FUNDESA – Fundo Estadual de Sanidade Animal IASC – Instituto de Apicultura de Santa Catarina IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICEPA – Instituto de Planejamento e Economia Agrícola de Santa Catarina IMA – Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária anual
M.A.I.S -– Método para Avaliação de Indicadores de Sustentabilidade MAB − Movimento dos Atingidos por Barragens
MST − Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
NITA − Núcleo de Inovação Tecnológica da Agricultura e Pesca de Santa Catarina PAA – Programa de Aquisição de Alimentos
PAC 2 – Programa de Aceleração do Crescimento PDCA− Plan, Do, Check e Act
PEAC – Planejamento, Execução, Avaliação e Controle PIB – Produto Interno Bruto
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar PNCF – Programa Nacional de Crédito Fundiário
PNDTR – Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural PNHR – Programa Nacional de Habitação Rural
PNPB – Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel PPA – Plano Plurianual
PROINF – Programa de Apoio a Projetos de infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais PRONACAMPO – Programa Nacional de Educação do Campo
PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONATEC – Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego SUASA – Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Animal
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 13 1.1 Objetivo Geral ... 14 1.2 Objetivos Específicos ... 14 1.3 Justificativa ... 15 1.4 Estrutura do Texto ... 16 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 18 2.1 Estado... 18
2.2 O Estado de Bem-Estar Social ... 19
2.3 Administração Pública ... 20
2.4 O papel do Estado na economia ... 25
2.5 As Reformas do Estado Brasileiro ... 26
2.6 Novo Serviço Público ... 31
2.7 Políticas Públicas ... 32
2.8 Histórico de Políticas Públicas ligadas à Agricultura Familiar no Brasil ... 33
2.9 Histórico de Políticas Públicas ligadas à Agricultura Familiar em Santa Catarina ... 40
2.10 Avaliação de Políticas Públicas ... 45
2.11 Metodologias para Avaliação de Políticas Públicas ... 46
3 METODOLOGIA ... 50
3.1 Instrumentos de Coleta ... 51
3.2 Local e Participantes do Estudo ... 53
3.3 Limitações do Estudo ... 53
3.4 Método Utilizado para Análise dos Dados ... 53
4 DESCRIÇÃO DOS DADOS ... 57
4.1 Origem do SC Rural ... 57
4.2 Origem do Grupo de Produtores Beneficiados pelo Programa SC Rural ... 57
4.3 Recursos Investidos no Projeto ... 59
4.4 Resultados ... 61
5 ANÁLISE DOS DADOS ... 72
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 79
REFERÊNCIAS ... 81
1 INTRODUÇÃO
Apesar de existirem diversos tipos de Estado com várias formas de governo, todos são compostos por sociedades complexas, onde indivíduos possuem necessidades, recursos e interesses distintos. Partindo deste princípio, é inevitável o surgimento de conflitos e desequilíbrio social (RUA, 2012).
No sentido de manter a harmonia e o equilíbrio da sociedade, é dever do Estado atuar efetivamente na busca por soluções a estes problemas. Esta intervenção estatal pode ocorrer de duas formas: poder coercitivo e políticas públicas (RUA, 2012). Apesar da possibilidade do poder de coerção, monopólio do exercício legítimo da violência por parte do Estado, as políticas públicas surgem como a opção mais adequada para promover pacificamente a resolução dos conflitos, essencial para o desenvolvimento e preservação da vida em sociedade (RUA, 2012). Nesta perspectiva, o termo “política pública” deve ser entendido no seu sentido amplo, referindo-se necessariamente à vida social e seus aspectos relacionados à esfera pública. Embora possam incidir na esfera privada, as políticas públicas devem surgir a partir de decisões públicas, tomadas por agentes governamentais. Sua abrangência atinge toda a sociedade, respeitando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estes inerentes à administração pública (DI PIETRO, 2016).
Uma análise preliminar sobre o mercado e suas relações sociais, pode levar a crer que é desnecessária a intervenção do Estado na economia. O pensamento liberal surge como solução aos problemas da sociedade. O livre comércio e a desregulamentação por parte do Estado são os pilares para uma sociedade próspera, pois todos os indivíduos são iguais por natureza e possuem os mesmos direitos e deveres (COELHO, 2012).
Por outro lado, um mercado totalmente livre causa muitos conflitos, devido à detenção da propriedade e dos meios produtivos serem de um pequeno grupo social. A formação de oligopólios e monopólios dificultam a inserção de novos atores econômicos, proporcionando maior concentração de renda para poucos. Isso traz como consequência desigualdades social e de renda (PINHEIRO, 2012).
No campo da agricultura isso não é diferente. Apesar da maioria dos agricultores brasileiros serem pequenos produtores, há um grupo reduzido de indivíduos que detém grandes propriedades e melhores condições de acesso a linhas de crédito fornecidas por instituições financeiras. Cabe ao Estado criar políticas públicas que proporcionem a modernização e evolução da agricultura familiar, contribuindo para a diminuição da desigualdade social e o crescimento econômico dos pequenos produtores rurais (GRISA; SCHNEIDER, 2015).
Porém, apenas criar políticas públicas não é o suficiente para solucionar os problemas da sociedade. É fundamental avaliá-las, a fim de garantir que todos os objetivos foram alcançados. Contudo, tal avaliação precisa seguir uma metodologia adequada, caso contrário as informações obtidas podem não corresponder com a realidade. A relevância da avaliação de políticas públicas se destaca no sentido de fazer bom uso dos recursos públicos, promover a eficiência e a eficácia governamental (RUA, 2012).
Na agricultura familiar não é diferente. Mas como avaliar uma política pública
destinada a pequenos agricultores, sem desconsiderar os aspectos ambientais, sociais e culturais tão presentes neste segmento?
De acordo com este problema de pesquisa, foram traçados os objetivos geral e específicos, conforme a seguir.
1.1 Objetivo Geral
Avaliar a política pública que fora aplicada em um Projeto Estruturante beneficiado com recursos do Programa SC Rural, executado por um grupo de produtores de farinha de mandioca existentes nos municípios de Jaguaruna, Sangão e Treze de Maio, em parceria com o governo catarinense.
1.2 Objetivos Específicos
Foram enumerados quatro objetivos específicos, abordados da seguinte forma:
Descrever a realidade do Projeto Estruturante objeto deste estudo, criado pelos agricultores com a finalidade de garantir a continuação de suas atividades e melhorar a qualidade de seus produtos.
Analisar as principais dificuldades encontradas na implementação do referido Projeto;
Analisar os principais resultados gerados após a sua implantação;
Avaliar o nível de sustentabilidade da política pública estudada.
Para a realização deste estudo utilizou-se o método M.A.I.S (Método para Avaliação de Indicadores de Sustentabilidade), proposto por Oliveira (2002). Esta metodologia é baseada em três critérios que são aplicados em quatro dimensões de sustentabilidade: social, ambiental,
econômica e cultural. Tal método proporciona avaliar corretamente uma determinada política pública. Maiores detalhes desta metodologia serão apresentados no capítulo 3.
Com a aplicação do método M.A.I.S, buscou-se avaliar o Programa SC Rural em um determinado contexto, no intuito de verificar se tal política pública é plenamente sustentável, se está em busca da sustentabilidade, ou seja, que carece de ajustes, ou é uma política pública insustentável e, portanto, deve ser extinta.
1.3 Justificativa
Esse trabalho se justifica em razão dos recursos públicos serem escassos e a demanda da população por serviços públicos ser cada vez mais alta, provocando a necessidade de avaliar as políticas públicas, a fim de garantir que tais recursos estão sendo bem geridos e aplicados da forma correta.
A modernização do Estado brasileiro no campo da administração pública, por meio da inclusão de princípios como a eficiência e a eficácia, é um fator justificável, uma vez que é dever de todo cidadão acompanhar as ações governamentais, com o intuito de evitar desperdício dos recursos públicos.
Face às necessidades citadas a cima, é fundamental avaliar as políticas públicas ligadas à agricultura. O setor agropecuário possui grande importância econômica e social para o país. Para o Governo Federal (2018), dados apontam que nos últimos anos o agronegócio vem sendo responsável por tirar o país brasileiro da recessão. Em 2017 o setor cresceu 13%, bem acima dos demais setores da economia. Levantamentos feitos pela Confederação Nacional da Agricultura mostram que a agropecuária já é responsável por 23,5% do PIB, gerando novos empregos, renda, agregação de valor, crescimento e investimentos no país (BRASIL, 2018).
Outro fator relevante é a importância que a agricultura familiar possui no mercado do agronegócio. Dados do Governo Federal (2018) mostram que a agricultura familiar ocupa lugar de destaque no agronegócio brasileiro. Estimasse que seu faturamento anual seja de US$ 55,2 bilhões (cinquenta e cinco bilhões e duzentos milhões de dólares). Como exemplo, se a produção agropecuária brasileira fosse exclusivamente da agricultura familiar, estaria entre os dez países maiores produtores de alimentos no mundo (BRASIL, 2018).
De acordo com o último Censo Agropecuário, a agricultura familiar é a base econômica de 90% dos municípios brasileiros e possui grande relevância à economia. É responsável por 40% cento da renda gerada pela população economicamente ativa do país e por ocupar 70% dos brasileiros no campo, sendo que 84% das propriedades são de agricultores familiares (IBGE, 2018).
Grande parte dos alimentos consumidos pela população brasileira são produzidos na agricultura familiar: 70% do feijão nacional, 34% do arroz, 87% da mandioca, 46% do milho, 38% do café e 21% do trigo. O setor também é responsável por 60% da produção de leite, 59% do rebanho suíno, 50% das aves e 30% dos bovinos (BRASIL, 2018).
Em Santa Catarina o contexto é semelhante. A maioria dos agricultores e pecuaristas catarinenses são da agricultura familiar. Segundo pesquisa feita pelo Núcleo de Inovação Tecnológica da Agricultura e Pesca de Santa Catarina - NITA (2017), 87% das propriedades rurais do estado pertencem a este seguimento. De acordo com Toresan, (2017), apesar de possuir um território pequeno em relação aos outros estados brasileiros, Santa Catarina está entre os dez que mais produz no setor agropecuário. Este fenômeno ocorre devido à alta agregação de valor nos produtos, como fruticultura e produção animal.
Destacam-se na agropecuária catarinense, a produção de carnes, principalmente frango e suíno; bovinocultura de leite e corte; ovos; mel; peixes; grãos e lavouras temporárias como cebola, mandioca, tabaco etc. (EPAGRI; CEPA, 2017). Segundo Toresan (2017, p. 9) “a produção animal tem respondido nos últimos anos por mais de 60% de todo o valor da produção agropecuária catarinense. É o maior diferencial do Estado em relação às demais unidades da federação”.
Diante de tais importâncias, é necessário avaliar as políticas públicas que estão sendo aplicadas no setor agropecuário, em especial na agricultura familiar. O aprimoramento destas elevará ainda mais a qualidade dos produtos e serviços oferecidos pelos agricultores e agroindústrias, proporcionando a diminuição do êxodo rural e o crescimento das economias brasileira e catarinense.
A contribuição teórica deste estudo é promover a avaliação de políticas públicas ligadas à agricultura, em especial à familiar, no sentido de verificar se as ações governamentais estão alcançando o êxito esperado. Como contribuição prática, destaca-se o aprimoramento do projeto beneficiado, objeto deste estudo, uma vez que serão apontados os gargalos existentes, auxiliando para elevar ainda mais o nível de sustentabilidade do mesmo. No âmbito social, destaca-se a contribuição ao incentivo de novas políticas públicas voltadas à agricultura familiar catarinense, tornando-a ainda mais importante para a economia do estado.
1.4 Estrutura do Texto
Quanto à estrutura, este estudo possui sete (7) capítulos: introdução, fundamentação teórica, metodologia, descrição dos dados, análises dos dados, considerações finais e referências. Na introdução é feita uma análise preliminar sobre alguns conceitos relacionados à
administração pública. Posteriormente são descritos o problema da pesquisa, objetivo geral, objetivos específicos e justificativa. No segundo são apresentadas as principais referências teóricas sobre gestão e avaliação de políticas públicas. A evolução da administração pública brasileira e a oferta de políticas voltadas à agricultura familiar também são tratados neste capítulo.
O terceiro refere-se a metodologia adotada para a realização da pesquisa. Nesta seção são enunciados a finalidade, abordagem e objetivo, como também o método utilizado para a coleta e análises dos dados. No quarto capítulo está contida a descrição dos dados, com destaque para os resultados obtidos pela pesquisa. O quinto faz uma análise dos resultados gerados, contextualizando as peculiaridades do setor à luz do referencial teórico apresentado no capítulo dois.
No capítulo seis constam as considerações finais, com ênfase nos principais resultados da pesquisa. Nesta parte também são apontadas sugestões de melhorias tanto para o Programa SC rural como aos produtores beneficiados. No sexto e último capítulo são apresentas as referências teóricas utilizadas neste trabalho.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A área pública possui princípios e definições que a distingue da esfera privada. O cumprimento estrito das leis e princípios constitucionais são exemplos de imposições que o poder público precisa respeitar. Porém, tais ações não são suficientes para gerar resultados e resolver os problemas da população. É fundamental estar atento às mudanças constantes, adequando toda a estrutura pública, para fornecer políticas públicas que satisfaçam os anseios da sociedade. Diante de tais necessidades, neste capítulo serão apresentados alguns conceitos e definições sobre o Estado, administração pública e políticas públicas, que servirão de base para o perfeito entendimento desta pesquisa.
2.1 Estado
O conceito de Estado é vinculado diretamente a organização da sociedade. De acordo com Rua (2012), a sociedade é constituída de indivíduos que possuem interesses e recursos de poder diferenciados. Esses elementos interagem constantemente, a fim de satisfazer as necessidades das pessoas. A diferença de poder e recursos entre os indivíduos torna a vida em sociedade complexa (RUA, 2012).
Segundo a mesma autora, deste processo de interação social surge a possibilidade do conflito. Neste contexto, Costin (2010) assegura que a busca para solucionar tais divergências passa necessariamente pela atuação do Estado perante a sociedade.
Vários são os autores que buscam definir o que é ‘Estado”. Costin (2010, p. 1) aponta que, “é o conjunto de regras, pessoas e organizações que se separam da sociedade para organizá-la”. De acordo com a mesma autora, é o Estado que possui exclusivamente o poder coercitivo, capaz de contrapor-se aos fenômenos que possam infringir a Constituição, a fim de garantir o cumprimento das leis e a ordem social. Weber (1982, apud Bianchi, 2014, p. 84) afirma que “O Estado é aquela comunidade humana que, dentro de determinado território – este, o ‘território’, faz parte de suas características – reclama para si (com êxito) o monopólio da coação física legítima”.
Para Bresser-Pereira (2017), é necessário distinguir os conceitos de Estado e Estado-Nação. Segundo o mesmo autor este é o que mais representa o Estado moderno, uma vez que “é um tipo de sociedade político-territorial soberana, formada por uma nação, um Estado e um território”. Este modelo passou a se impor “nas sociedades modernas, a partir da revolução
capitalista em substituição aos feudos e principalmente aos impérios antigos” (PEREIRA, 2017, p. 158).
No entanto, de acordo com Perissonoto (2004), os padrões decisórios do Estado devem sempre satisfazer os anseios da população, sendo necessário considerar os diferentes interesses socioeconômicos, bem como avaliar os efeitos de tais decisões na sociedade. Portanto, percebe-se que os padrões decisórios do Estado são dependentes da interação com a sociedade.
2.2 O Estado de Bem-Estar Social
Um dos importantes modelos do Estado surgidos no século XX foi o Estado de Bem Estar Social. Santos (2012) o define como aquele que dá proteção social a todos os seus cidadãos, por intermédio do fomento e regulamentação em várias áreas como saúde, educação, habitação, previdência e assistência social. Como exemplo, normatiza as relações de trabalho e salários, minimizando o desemprego e garantindo renda aos trabalhadores.
Fiori (1997, p. 6 e 7), a partir dos estudos de Esping-Andersen (1991) que propôs uma nova nomenclatura para uma tipologia que chamou de "regimes de welfare states", afirma que o Estado de Bem-Estar Social pode ser subdividido em três grandes grupos que são:
i. O "welfare state liberal", "em que predominam a assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais ou planos modestos de 7 previdência social e onde as regras para habilitação aos benefícios são estritas e muitas vezes associadas ao estigma". São seus exemplos típicos: Estados Unidos, Canadá e Austrália;
ii. Os "welfare states conservadores e fortemente corporativistas", onde "predomina a preservação das diferenças de status; os direitos, portanto, aparecem ligados à classe e aos status... e a ênfase estatal na manutenção das diferenças de status significa que seu impacto em termos de redistribuição é desprezível. Incluem-se aqui, como casos típicos, Áustria, França, Alemanha e Itália;
iii. Os "regimes social-democratas", onde o universalismo e a desmercantilização atingem amplamente a classe média e "onde todos os segmentos sociais são incorporados a um sistema universal de seguros no qual todos são simultaneamente beneficiários, dependentes e, em princípio, pagadores" (KORNIS, 1994). Não cabe dúvidas de que Esping-Andersen está falando aqui de um número limitadíssimo de países escandinavos (FIORI, 1997, p. 6 e 7).
Santos (2012) afirma que os diferentes tipos de Estado de Bem-Estar Social se devem às trajetórias históricas percorridas por cada país. O quadro a seguir ilustra tal situação:
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteção Social.
Variáveis Modelos
Social-Democrata Conservador Liberal
Grau de descomodificação Alto Médio Baixo
Grau de universalidade Alto Médio Baixo
Grau de participação do
Estado Alto
Alto (pelo grande gasto com funcionários
públicos)
Baixo
Países Suécia, Noruega, Finlândia,
Dinamarca. Alemanha, França, Itália, Bélgica, Holanda, etc. Estados Unidos, Canadá, Inglaterra (pós-1980) Fonte: Santos, 2012, p. 53 (adaptado de Esping-Andersen, 1990).
Quanto à resolução dos conflitos, Rua (2012) afirma que há duas possibilidades que podem ser tomadas pelo Estado. A primeira é o poder da coerção, que consiste na força para fazer valer o direito. A segunda, mais adequada, é a política. Schmitter (1984, p. 34) aponta que a “política é a resolução pacífica para os conflitos” (apud RUA, 2012, p. 15).
Outro conceito mais delimitado é oferecido por Santos (2012, p. 19), onde a política “se refere especificamente a um conjunto particular de interações diretamente relacionadas à distribuição do poder, nas relações sociais, atravessando diversas instituições”. Neste sentido, o Estado é composto de diversas estruturas administrativas capaz de atender plenamente os anseios da sociedade. Ao conjunto destes elementos governamentais, denomina-se Administração Pública (RUA, 2012).
2.3 Administração Pública
A administração pública é um componente importante para a organização do Estado, bem como para a implementação de políticas públicas em qualquer sociedade. Meirelles e Burle Filho (2016) afirmam que a administração pública é:
[...] o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade (MEIRELLES; BURLE FILHO, 2016, p. 89).
Secchi (2009) aponta que ao longo dos anos as administrações públicas de todo o mundo fizeram mudanças importantes nas políticas de gestão pública. Segundo o mesmo autor,
saíram de uma administração pública burocrática, passaram por uma gerencial e chegaram até a governança pública. Esta entendida como “um modelo colaborativo de relação interestatal e entre atores estatais e não estatais na solução de problemas coletivos, tais como tráfico de drogas, terrorismo e emergências ambientais” (SECCHI, 2009, p. 358).
Embora existam modelos de administração pública que são seguidos por quase todos os países, cada Estado possui uma estrutura própria, criada de acordo com os valores impostos pela sociedade. Segundo Costin (2010) o Brasil adota um modelo de Estado Federativo. A administração pública brasileira é dividida em federal, estadual e municipal. No entanto, os princípios que regem as estruturas administrativas são os mesmos para todos os níveis da Federação (COSTIN, 2010).
De acordo com estudos da USP (2013), a Constituição Federal de 1988, determina que a Administração Pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Em relação aos mesmos, Di Pietro (2016) apresenta definição de quatro deles da seguinte forma:
Princípio da Legalidade: Todos os atos praticados pela administração pública devem
estar plenamente de acordo o disposto em lei, significando portanto não haver vontade pessoal nem liberdade de entendimento ao governo.
Princípio da Impessoalidade: A administração pública não pode ser subjetiva,
devendo ser dirigida estritamente com finalidade pública, inexistindo descriminação, vontades pessoais, favoritismos e discriminações.
Princípio da Moralidade: Significa não apenas se ater a aspectos legais, mas também
morais, pautados na lealdade, honestidade, ética e boa-fé. Neste sentido, a moralidade a ser respeitada é a administrativa e não a moralidade comum utilizada para diferenciar o bem e o mal.
Princípio da Publicidade: Todos os atos da administração pública devem ser
publicados à sociedade, a fim de garantir a existência do controle social e trazer mais transparência às atividades governamentais. Excluem-se deste princípio os atos que por força da lei requerem sigilo por parte do governo.
O quinto princípio é o da eficiência. Cabe ressaltar que este princípio foi acrescentado na Constituição Federal somente 10 anos após a sua promulgação, por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 1998. Moraes (2003) afirma que:
[...] é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social (MORAES, 2003, p. 247). De acordo com Moraes (2003), o princípio da eficiência se traduz no perfeito resultado das políticas públicas, buscando sempre o bem comum e o bom uso dos recursos públicos. Estes cinco princípios orientam a atuação de todos aqueles que atuam no setor público brasileiro. Por essa razão são referências para as tomadas de decisões (MORAES, 2003).
Aliada a estes princípios, a administração pública conta com um ciclo de gestão, composto por quatro etapas, a exemplo da empresarial. Ambos assemelham-se nas suas funções e objetivos. Segundo Santos (2012), o ciclo de gestão na esfera pública consiste em planejar, coordenar, comandar e controlar ações e atividades de interesse coletivo, utilizando a estrutura e recursos do Estado. Tem a função de garantir o bem-estar da população, zelando pela manutenção dos bens e serviços públicos. Busca soluções para os problemas encarados pela sociedade.
Para Malmegrin (2012), a administração e seu conjunto de regras e princípios devem pautar-se em quatro etapas, que são:
Planejamento: disponibilizar orientações que serão utilizadas para definir
metas, metodologia, técnicas e ferramentas necessárias, a fim de tornar possível a realização da próxima etapa, a da execução. No planejamento devem ser tomados todas as precauções, com o intuito de minimizar problemas futuros. Fatores internos e externos à organização precisam ser analisados, para que as metas projetadas estejam de acordo com a realidade do mercado – no caso da administração pública – de acordo com as reais necessidades da população.
Execução: aplicar o que foi definido no planejamento. Compreendem as
atividades de educação, treinamento dos envolvidos no processo, execução das tarefas e coleta de dados para futuras ações de avaliação e controle.
Avaliação: comparar as fases do planejamento e execução. Busca identificar os
desvios e suas possíveis causas, criando alternativas e sugestões que possam ser aplicadas pelo gestor, para que os resultados voltem a estar de acordo com o que foi planejado anteriormente. Controle: tomar decisões que visam corrigir os erros apontados pela avaliação.
Esta fase é responsável também por rever o que foi planejado, buscando soluções para a execução e também implantação de novas ideias e metodologias, que serão incorporados no processo seguinte, o planejamento.
Este modelo equivale ao ciclo de gestão criado por Walter Shewrt, chamado de ciclo PDCA, conforme demonstrado na figura abaixo:
Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC.
Fonte: Malmegrin, 2012.
Malmegrin (2012) argumenta que estas quatro etapas se interagem constantemente em várias áreas e níveis da gestão. Na administração pública, o ciclo PDCA ou PEAC pode ser utilizado para a gestão de políticas públicas (gestão estratégica), para a gestão de planos e programas (gestão tática) e outro para a gestão das ações operacionais (gestão operacional). A mesma autora cita ainda que cada etapa de um ciclo de gestão PDCA pode ser representada também por outro ciclo PDCA. A atividade de treinamento, que pertence à etapa de execução, pode ser subdividida por meio do ciclo PDCA, de acordo com a figura a seguir:
Figura 2: Inter-relacionamento das etapas em tempo real.
Fonte: Malmegrin, 2012.
Esta figura revela que é necessário criar um ciclo PDCA para cada etapa do processo. Isso é necessário devido à intensa interação que ocorre entre os atores envolvidos, bem como das mudanças que surgem naturalmente durante a implantação das políticas públicas, planos,
programas e ações operacionais. A administração pública deve atentar-se a estes fatores para que possa entregar produtos e serviços de forma eficiente e eficaz, nas quantidades, qualidade e tempo adequados aos cidadãos (MALMEGRIN, 2012).
No intuito de avaliar os resultados daquilo que é desempenhado no setor público, destaca-se a figura do controle de gestão. Para Avon (2012), as ferramentas de controle na administração pública são necessárias para garantir que os objetivos das políticas públicas sejam alcançados, além de assegurar a correta aplicação dos recursos públicos. Braga (2011) afirma que o controle possui papel importante na administração pública. É este que impõe limites aos governos e orienta-os para uma melhor utilização dos recursos disponíveis, de forma organizada e ponderada (BRAGA, 2011).
Avon (2012) fundamenta que os conhecimentos aplicados no controle do Estado precisam integrar inúmeras áreas da ciência. Os conceitos e elementos utilizados devem compreender as ações do Estado em sua totalidade, para que tais objetivos sejam alcançados. Por exemplo: abordagem jurídica do controle, que citas as normas e confere legitimidade e estabelece limites aos servidores públicos e; abordagem contábil, que ordena e direciona os recursos públicos à luz da eficiência e eficácia (AVON, 2012).
Para Milesky (2005), além da existência do Controle Oficial, regido pela Constituição Federal de 1988 e demais ordenamentos jurídicos, é indispensável que na administração pública ocorram transparência, participação popular e controle social. Tais ações “estão intimamente interligados e decorrem de um mesmo fator, o Estado moderno, um Estado policrático, que resultou no Estado Democrático de Direito” (MILESKI, 2005, p. 3).
Di Pietro e Martins Jr. (2015), esclarecem que a participação popular nas ações governamentais é fundamental para ocorrer êxito nas políticas públicas. Para os mesmos autores, os princípios da publicidade e transparência são instrumentos que contribuem significativamente no controle do Estado, uma vez que garante a visibilidade, acesso e conhecimento ao cidadão, para este cobrar explicações dos governantes sobre os atos praticados, influenciando diretamente no processo de tomada de decisão.
A Controladoria Geral da União - CGU (2012) aponta que o controle na administração pode ocorrer tanto no planejamento como na execução das ações governamentais. As ações de controle no âmbito do planejamento estão pautadas na participação ativa da sociedade nas elaborações do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) (CGU, 2012). No tocante às ações governamentais, o controle social pode ser exercido pelos conselhos de políticas públicas ou diretamente pelos cidadãos, individualmente ou de forma organizada.
2.4 O papel do Estado na economia
O Estado pode assumir uma variedade de papéis na economia. Desde um viés intervencionista até um mais liberal. Ambas as abordagens apresentam suas vantagens e desvantagens. Para Coelho (2012) o pensamento liberal defende que todos os indivíduos são iguais, em relação à sua natureza e direitos. A partir desse pressuposto, nenhum cidadão tem o direito de renunciar à liberdade e à propriedade. Todos gozariam uma liberdade plena e desfrutariam de tudo aquilo que pudessem possuir. Para os liberais, o Estado que ameaça tais direitos perde a própria razão de sua existência (COELHO, 2012).
Porém, há falhas neste modelo que impossibilitam a existência de um mercado do tipo livre, onde compradores e vendedores não influenciariam diretamente nos preços de equilíbrio. Fenômenos como o monopólio (um só fornecedor); oligopólio (poucos fornecedores); monopsônio (um só comprador) e oligopsônio (poucos compradores) são exemplos de tais anomalias (PINHEIRO, 2012).
Estas irregularidades são geradas muitas vezes pela desproporcionalidade do capital financeiro entre os agentes econômicos. Práticas como formação de cartel, política de preços predatórios, discriminação de preços, entre outras, contribuem para desiquilibrar o mercado, inviabilizando a livre concorrência e o desenvolvimento econômico de todos (PINHEIRO, 2012).
Além destas falhas, Mendes et al (2012) cita também as externalidades, que são geradas por um produtor ou consumidor a outro, que podem ser positivas ou negativas. Um exemplo de externalidade é a poluição gerada por uma indústria. Se esta poluição degradar córregos e rios, pode ocasionar problemas a pescadores que vivem nesta região (externalidades negativas), ou aumentar a demanda por água potável, elevando assim o faturamento das distribuidoras deste produto (externalidade positiva). Conclui-se portanto que a existência de externalidades é sinal de que o mercado não está sendo eficiente (MENDES et al, 2009).
Pinheiro (2012) aponta que o Estado tem o dever de atuar no mercado para corrigir situações provocadas pelo apetite feroz do mundo capitalista. O quadro a seguir mostra as três funções que o Estado possui para agir como agente estabilizador na economia:
Quadro 2: O Estado como Agente Estabilizador da Economia.
Funções do Estado Ações Governamentais
Distributiva
Relacionada à doutrina do bem-estar, que busca a eficiência econômica, de modo que a melhora de um agente econômico não promova prejuízos a outros. Deve o Estado agir para evitar as ineficiências, principalmente as externalidades negativas. Um exemplo de ação estatal neste sentido são as leis ligadas à preservação ambiental.
Alocativa
É a oferta de bens públicos, que por algum motivo não podem ser ofertados pela iniciativa privada, ex.: monopólios naturais (rede de água, luz etc.); e bens que necessitam de alto valor de investimento, onde empresas privadas não se sintam estimuladas a investir, ex.: construção de aeroportos e rodovias.
Estabilizadora
Auxilia no crescimento sustentável e no gerenciamento de crises financeiras. O Estado, por intermédio principalmente de suas instituições financeiras, atua no mercado a fim de estabilizar a economia, evitando o aumento da inflação e a recessão econômica. Ex.: financiamentos de longo prazo que fomentam investimentos produtivos em vários setores da economia.
Fonte: Adaptado de Pinheiro, 2012.
Estas ações tem o propósito de buscar soluções aos problemas existentes na sociedade. São realizadas por meio de políticas públicas, elaboradas a partir dos anseios da população.
2.5 As Reformas do Estado Brasileiro
Ao longo do tempo, o Estado brasileiro realizou reformas administrativas importantes, no sentido de tornar a administração pública mais eficiente e eficaz. Dentre elas, destacam-se 3: a estruturação do Estado nos anos 30, baseado na burocracia Weberiana; a descentralização do poder estatal em 1967 e; a adoção do gerencialismo em 1995 (LIMA JR., 1998).
Abu-El Haj (2005) apresenta definição completa acerca dessas três fases de evolução do Estado brasileiro:
A primeira reforma adotou um modelo de intervenção centralizadora do Estado na sociedade, enquanto o governo foi organizado de acordo com o modelo administrativo racional-legal (1930-1945). A segunda nasceu durante o regime militar (1964-1985), e sua política de um acelerado crescimento econômico é conhecida como a reforma empresarial do Estado. Os seus mecanismos administrativos assimilaram processos descentralizados da tomada de decisões. A última, a reforma reguladora, foi concebida durante os mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), e sua doutrina seguiu os moldes de gerenciamento público (ABU-EL HAJ, 2005, p. 33).
De acordo com Lima Jr. (1998), a organização e a estruturação do Estado brasileiro teve início nos anos 30, a partir de medidas tomadas pelo então Presidente da República Getúlio
Vargas. Até 1945 foram criados órgãos e regimentos que tornaram o Brasil um Estado administrativo, centralizador e de caráter intervencionista. O surgimento de autarquias e empresas públicas formaram a base para um futuro desenvolvimentista.
Conforme Abu-El-Haj (2005) tais reformas administrativas tiveram início devido a profunda mudança social que o Brasil vivenciou na década de vinte. Para o mesmo autor, houve um crescimento industrial neste período, que fez surgir centros urbanos pelo país. Tal fenômeno sucumbiu as elites cafeicultoras, ocasionando uma mobilização política intensa com protestos contra as ações tomadas pela Primeira República (1889-1930).
[...]as críticas se voltaram para: a manipulação dos votos, o uso político da administração pública e a aplicação de políticas econômicas liberais, que beneficiavam os cafeicultores e seus respectivos estados em detrimento de outros setores produtivos.
A decadência dos cafeicultores já era evidente nos primeiros anos do século vinte. O colapso dos preços do café atingiu em cheio o poderio econômico dessas elites. Os industriais, comerciantes, as novas classes médias urbanas e os assalariados industriais projetavam uma nova sociedade embrionária e se organizaram para desalojar do governo as elites cafeicultoras. (ABU-EL-HAJ, 2005, p. 33 e 34). Para Lima Jr. (1998), duas mudanças evolutivas do Estado brasileiro no início dos anos 30 tiveram destaque: a implantação das Comissões Permanentes de Padronização e Compras e; as Comissões Especiais do Legislativo e do Executivo. Estas que objetivaram “apresentar uma proposta de reorganização administrativa e revisão geral de vencimentos, respeitando-se o critério de igual remuneração para aqueles que exercessem funções e responsabilidades iguais” (LIMA JR., 1998, p. 6).
Nos anos seguintes foram efetivamente concretizadas as reformas administrativas. A área de pessoal estruturou-se com a promulgação da Lei nº 184, de 28 de outubro de 1936, que instituiu normas básicas, sistema de classificação de cargos e a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil. Em 1939 foi instituído o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis. No campo administrativo, em 1938 surgiu o Departamento de Administração Pública do Serviço Público (DASP), órgão este que gozava de poderes excepcionais. Mais tarde, o Decreto-Lei de 1940 estabeleceu normas orçamentárias à administração pública (LIMA JR., 1998).
Uma definição do que foi o DASP e a sua importância para evolução da administração pública brasileira é descrita com propriedade pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas:
Órgão previsto pela Constituição de 1937 e criado em 30 de julho de 1938, diretamente subordinado à Presidência da República, com o objetivo de aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço público no país, iniciada anos antes por Getúlio Vargas.
Coerente com os princípios do Estado Novo, o DASP via uma incompatibilidade entre a 'racionalidade' da administração e a 'irracionalidade' da política. Pretendia assim estabelecer uma maior integração entre os diversos setores da administração pública e promover a seleção e aperfeiçoamento do pessoal administrativo por meio da adoção do sistema de mérito, o único capaz de diminuir as injunções dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos empregos públicos.
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas à política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até 1940. Nesse ano, a situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão de Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta do orçamento federal, com a consequente extinção da comissão do Ministério da Fazenda.
Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Luís Simões Lopes. Nesse período, o órgão conheceu um contínuo processo de fortalecimento, chegando a exercer forte influência sobre as políticas governamentais então implementadas. Entre suas principais realizações nessa fase figura a sistematização dos direitos e deveres do funcionalismo, definidos no Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, primeiro documento desse tipo no Brasil. Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo processo de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções assumiram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de pessoal, área em que se manteve como órgão executor (CPDOC – FGV, 2019).
Em um período de dez anos (1930 – 1940) foram implantadas as normas básicas que efetivamente criaram a administração pública no Brasil. A partir dos pilares da padronização, prescrição e controle, com atuação nas áreas de administração de pessoal, material, orçamento, revisão de estruturas e racionalização de métodos, o país passou a contar com uma estrutura alicerçada em leis e regras, diferentemente do que acontecia na Primeira República ((LIMA JR., 1998).
Ribeiro et al (2013) afirmam que tais ações receberam críticas devido ao fato de serem muito obedientes às normas e por não serem capazes de eliminar o patrimonialismo, tão presente na administração pública da época. No entanto, foi a maneira encontrada para reduzir o clientelismo, o nepotismo e a corrupção, o que contribuiu para aumentar a eficiência do Estado brasileiro.
A segunda grande reforma administrativa teve início em 1964, início do período de regime militar no país. Conforme Ribeiro et al (2013), após o golpe militar, o Estado brasileiro preocupou-se em expandir suas intervenções na vida econômica e social. Descentralizou suas atividades por meio da criação de órgãos da administração indireta. Este fato promoveu uma maior autonomia e delegação de autoridade. Um marco histórico desta reforma foi a promulgação do Decreto-Lei nº 200 de 1967, que segundo os mesmos autores:
[...] inseriu a descentralização funcional na prestação de serviços públicos, determinando transferências de atividades que eram realizadas pela administração direta para as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia
mista, conferindo maior dinamismo operacional ao setor público. O surgimento desse decreto pode ser compreendido como uma tentativa de superar a rigidez da burocracia e introduzir um modelo de administração pública gerencial (RIBEIRO et al, 2013, p. 4).
Para Warlich (1984, p. 52), o Decreto nº 200 de 1967, que historicamente marcou o início da segunda grande reforma administrativa do Brasil, se baseou em cinco princípios:
1- planejamento, descentralização, delegação de autoridade, coordenação e controle; 2- expansão das empresas estatais, de órgãos independentes (fundações) e semi-independentes (autarquias);
3-fortalecimento e expansão do sistema de mérito;
4-diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos e;
5- reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios (apud LIMA JR., 1998, p. 13).
Segundo Abu-El Haj (2005), o governo brasileiro executou tal descentralização separando as atividades diretivas das executoras. A primeira se concentrou nas ações de planejamento, coordenação, supervisão e controle, enquanto a segunda ficou responsável pelo fornecimento dos serviços públicos. Com a descentralização por meio da delegação de competências e das dotações orçamentárias específicas, as entidades recém criadas poderiam captar recursos externos, além dos recursos públicos já previstos, proporcionando condições equivalentes de financiamento e gestão em relação as organizações privadas (ABU-EL HAJ, 2005).
Tais condições igualitárias multiplicaram o surgimento de empresas estatais federais, passando de 39 novas empresas entre 1960-1969 para 70 novas estatais entre 19070-1976. No entanto, a segunda grande reforma administrativa não resolveu por completo os problemas complexos da administração pública brasileira. A crise do petróleo, o aumento da inflação, o crescimento galopante da dívida externa e o avanço da oposição fizeram com que o governo abandonasse e estratégia empresarial, proporcionando o retorno da centralização (ABU-EL HAJ, 2005).
Essa política foi um desastre. Fez crescer ainda mais a dívida externa e a inflação, além de desorganizar as contas públicas, uma vez que:
[...] a reforma empresarial do Estado permitiu às empresas estatais contraírem empréstimos externos. Com a política de cartelização aliada ao desempenho positivo da economia brasileira, durante o "Milagre", as empresas estatais foram as maiores captadoras de investimentos externos. Como resultado, a dívida externa que era privada, até 1972, sofreu uma inversão de acordo com a qual a dívida privada externa passou de 75,1% para 24,9% do total. A política de centralização e correção de tarifas abaixo da inflação, praticada a partir de 1976 e acelerada com a criação da SEST, multiplicou as dívidas do setor público. Paralelamente, houve um aumento significativo dos juros internacionais, piorando a situação da dívida externa (ABU-EL HAJ, 2015, p. 46).
A experiência do regime autoritário, por meio do uso político das empresas públicas e instituições governamentais, causou efeitos catastróficos à economia brasileira, vivenciado até os dias atuais (ABU-EL HAJ, 2005). Nos anos seguintes o governo foi forçado a tomar medidas focadas no gerenciamento e na regulação dos órgãos públicos, além de medidas destinadas ao controle da inflação, abrindo caminho para uma nova grande reforma administrativa denominada de gerencialismo (ABU-EL HAJ, 2005).
Para Abrucio (1997), o gerencialismo surgiu para suprir o esgotamento do modelo burocrático weberiano, que começou a se tornar ineficiente a partir da década de 70. Principalmente com o início da crise do petróleo em 1973, que acabou com anos de prosperidade pós Segunda Guerra Mundial denominados de “era dourada”.
Outro fato que forçou o surgimento do gerencialismo foi a redemocratização do Brasil, com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Implantou as bases legais para o fortalecimento da democracia e criou instrumentos que reforçavam a descentralização da ação governamental, que por consequência, provocou um retrocesso no sentido da burocratização do Estado brasileiro (RIBEIRO et al, 2013).
As ações do Estado brasileiro rumo ao gerencialismo iniciaram no ano de 1985, durante o governo Sarney, com criação do Ministério Extraordinário para Assuntos Administrativos. Seu ápice ocorreu em 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (ABRUCIO, 1997).
Este plano surgiu para modernizar a estrutura do Estado, dando-lhe mais agilidade, eficiência e eficácia em suas ações.
Este “Plano Diretor” procura criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração pública formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País passou a enfrentar diante da globalização econômica. A situação agravou-se a partir do início desta década, como resultado de reformas administrativas apressadas, as quais desorganizaram centros decisórios importantes, afetaram a “memória administrativa”, a par de desmantelarem sistemas de produção de informações vitais para o processo decisório governamental. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 7 É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado (PDRAE, 1995, p. 6 e 7).
De acordo com Ferrari (2018), o gerencialismo surgiu para aprimorar a burocracia, por meio de mecanismos com definição clara de objetivos; maior autonomia aos gerentes, metas de resultados; deslocamento do controle para avaliar os resultados finais; descentralização; usuário ao invés de cidadão e inclusão de ferramentas típicas da iniciativa privada na administração pública. A figura a seguir ilustra as grandes fases de reformas administrativas no Brasil:
Figura 3: Fases históricas de reformas na administração pública brasileira.
Fonte: Adaptado de Ferrari, 2018.
Portanto, a administração burocrática surgiu para superar os resquícios de patrimonialismo existentes no Brasil até os anos 30. Já a reforma gerencial chegou para aprimorar a gestão burocrática, com ênfase na eficiência governamental e descentralização do Estado (FERRARI, 2018).
2.6 Novo Serviço Público
Ao longo das últimas décadas, a administração pública sofreu grandes transformações que promoveram o surgimento de um novo serviço público, focado na participação do cidadão na administração pública. Essa abordagem busca tornar a gestão pública mais humanizada e próxima das pessoas.
Para Dias (2006) o cidadão passa a ocupar papel de destaque nas decisões governamentais neste novo contexto. A participação ativa e atuante da população na elaboração e implantação das políticas públicas é parte fundamental no novo modelo de serviço público (DIAS, 2006).
Angelis (2015) aponta que a matriz sociocêntrica, construída após a administração pública burocrática, exigiu uma perspectiva pluralista constituída de duas vertentes. A primeira de caráter gerencial, com base em novas técnicas de gestão descentralizada, com o intuito de aumentar a eficiência e a produtividade. A segunda com foco na participação cidadã e no controle social, a partir de novas experiências capazes de produzirem maior efetividade nas ações governamentais. As análises ex ante e ex post dos resultados, sempre do ponto de vista do beneficiário, são meios para alcançar tais resultados (ANGELIS, 2015).
Novos conceitos como efetividade; participação do cidadão na produção de políticas públicas; planejamento estratégico; democracia; liderança e governança compartilhadas; foco no cidadão-colaborador; supremacia do interesse público; foco em servir em vez de dirigir; e valor às pessoas e não apenas à produtividade e à economicidade passaram a nortear o novo serviço público (ANGELIS, 2015).
Elementos da abordagem do novo serviço público podem ser observadas em inúmeras políticas públicas implementadas nos âmbitos nacional e local em diferentes regiões do mundo. No Brasil, esse processo não foi diferente e também ocorreu da mesma forma (ANGELIS, 2015).
2.7 Políticas Públicas
Políticas públicas são elementos importantes para a organização das ações e estratégias governamentais. Segundo Rua (2012) as políticas públicas nascem em um ambiente conturbado e de grande pressão política, onde vários atores da sociedade atuam fortemente. Resultam “de uma série de atividades políticas que agrupadas formam o processo político” (RUA, 2012, p. 35). Por se tratar de um fenômeno complexo, antes de aprofundar nos estudos sobre política públicas, é necessário compreender a sociedade que, de acordo com Santos (2012) pode ser definida como:
[...] o referente de uma ordem, a qual pode ser comparada a uma “teia”, onde se dão interações entre indivíduos e/ou grupos. Estas interações são pautadas necessariamente pelas regras e instituições, estas, por sua vez, que estabelecem os papeis sociais. Estes modelam os comportamentos individuais e coletivos, indicando o que se pode e o que não se pode fazer (SANTOS, 2012, p. 16).
Para Santos (2012), na formulação das políticas públicas é fundamental considerar não apenas os aspectos legais e regimentais, mas também os de caráter tradicionalista, de costume e religioso. Desta forma, as ações governamentais trarão benefícios aos cidadãos. Caso contrário, os indivíduos sociais não apoiarão tais políticas, fazendo com que caiam em desuso e, consequentemente, promovam prejuízos à administração pública.
Mas afinal, o que são políticas públicas? Souza (2006) resume a política pública como um:
Campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p. 26).
Para Gianezini et al (2017) apesar do tema política pública ser algo complexo e não existir uma teoria completa sobre o assunto, pode ser definida como:
[...] espaços (ou campos) (SOUZA, 2006) que contemplam conhecimentos teóricos – da parte da academia – e empíricos – emanados mediante discursos de cidadãos que procuram promover a ação governamental ou recomendar possíveis alterações nessas ações. Destarte, as políticas públicas são, em verdade, as intenções governamentais que produzirão transformações profundas ou artificiais no mundo real (GIANEZINI, 2017, p. 1071).
Segundo Gianezini (2017) esta definição está alicerçada no pressuposto de que o Estado possui o dever de fomentar, implementar, regulamentar e preservar o interesse público, por meio das políticas de bem comum. Santos (2012), complementa que as políticas públicas são ações tomadas diretamente sobre o espaço público, que podem ou não gerar bens públicos. Uma forma de abordar as políticas públicas é associar o modelo sistêmico, marcado pela relação de poder entre os vários atores, com o modelo do ciclo de política (policy cycle), que a divide nas seguintes etapas sequenciais: formação de agenda, definição do problema, análise do problema, formação de alternativas, tomada de decisão, implementação, monitoramento, avaliação, e ajuste (RUA, 2012).
2.8 Histórico de Políticas Públicas ligadas à Agricultura Familiar no Brasil
Para compreender a temática desta seção, faz-se necessário conhecer os parâmetros definidores da agricultura familiar e quais produtores se enquadram neste segmento. O Governo Federal, pela Lei nº 11.326/2006, definiu agricultores familiares como aqueles que exercem suas atividades em área de até quatro módulos fiscais, utilizando mão de obra da própria família. A renda do agricultor familiar deve ser oriunda de seu próprio estabelecimento, este que deve ser gerenciado por parentes. Também entram nessa classificação os silvicultores, aquicultores, extrativistas, pescadores, indígenas, quilombolas e assentados da reforma agrária (BRASIL, 2019).
Inúmeras políticas públicas foram adotadas na agropecuária brasileira ao longo dos anos. Entretanto, nem todas tiveram um olhar dirigido à agricultura familiar e à pequena propriedade rural. De acordo com Grisa e Schneider (2015), as políticas públicas direcionadas à agricultura no Brasil tiveram início a partir da década de 50. Somaram-se a um conjunto de ações tomadas pelo governo com o propósito de industrializar o país e reduzir sua defasagem em relação às outras economias capitalistas.
O Brasil passou a atuar no meio rural como agente produtivo e financeiro. Seguindo uma estratégia nacional-desenvolvimentista, criou empresas estatais, transformou a estrutura
industrial, articulou capitais privados nacionais e internacionais, formulou e executou políticas macroeconômicas e setoriais (GRISA; SCHNEIDER, 2015).
Essas ações favoreceram a criação de uma economia industrial. Porém, no início da década de 60, essa estratégia entrou em crise. Dificuldades no abastecimento alimentar interno, aumento da inflação, esgotamento na capacidade de importar bens necessários à industrialização e necessidade crescente de investimento que viabilizasse as exportações foram alguns fatores que esgotaram a capacidade desse modelo (GRISA; SCHNEIDER, 2015).
Segundo os mesmos autores, da crise surgiram duas opções de agenda pública para a agricultura brasileira. Apoiada por alguns acadêmicos, políticos e movimentos sociais, uma destas defendia um conjunto de reformas de base, entre elas a reforma agrária, que possibilitasse dinamizar o mercado interno. A outra opção, que foi instituída no Brasil, era defendida pelas elites agrárias, acadêmicos ligados a economistas da Universidade de São Paulo e por militares que tomaram o governo federal. Sua implantação buscou a modernização tecnológica da agricultura, para cumprir sua função no desenvolvimento econômico do Brasil.
Com o intuito de alcançar este desenvolvimento, o governo brasileiro realizou:
[...] um conjunto de ações e políticas públicas, como crédito rural, garantia de preços mínimos, seguro agrícola, pesquisa agropecuária, assistência técnica e extensão rural, incentivos fiscais às exportações, minidesvalorizações cambiais, subsídios à aquisição de insumos, expansão da fronteira agrícola, e o desenvolvimento de infraestruturas (GRISA; SCHNEIDER, 2015, p. 24).
Por duas décadas, este foi o modelo que orientou a formulação e execução de políticas públicas destinadas ao setor agrícola e pecuário no Brasil. De acordo com Grisa e Schneider (2015), tal referencial beneficiou apenas os médios e grandes agricultores, localizados nas regiões sul e sudeste do país, que produziam basicamente café, soja, trigo, cana-de-açúcar, laranja e algodão, destinados quase que exclusivamente à exportação ou a grandes grupos agroindustriais.
Portanto, a implantação de políticas públicas direcionadas à agricultura familiar é algo recente no país. Niederle et al (2015) certificam que tal segmento passou a ser tratado como importante pelo governo brasileiro há apenas 20 anos. Isso se deu por meio de grandes pressões políticas, exercidas pelos movimentos sindicais do campo, que lutaram pelo reconhecimento de direitos aos agricultores familiares (NIEDERLE et al, 2015, p. S009).
Para Grisa e Schneider (2015), a ideia de agricultura familiar surge a partir da redemocratização e da nova Constituição Federal de 1988. Os pequenos agricultores passaram a ser reconhecidos pelo Estado como grandes geradores de riquezas para o país. Este reconhecimento é resultado de anos de lutas exercidas por organizações de agricultores, como
