PPPs no Setor de Água e Esgoto

PPPs no Setor de Água e Esgoto

• Contexto da participação privada no setor

-

Modelos de prestação de serviços

-

Modelos regulatórios / compensatórias: a questão

do equilíbrio econômico-financeiro

PANORAMA DO SETOR

Desafios da universalização

• Desafios da universalização dos serviços e redução de perdas

requer conjugação de esforços públicos e privado

– Investimentos alcançaram em 2011 cerca de R$ 8.4 bilhões (queda de 6% em relação a 2010) (SNIS: 2011)

– Estima-se que seriam necessários ao menos R$ 305 bilhões para a

universalização (R$ 15,25 bilhões / ano ao longo dos próximos 20 anos) – Fonte: PlanSab/2013

– Atendimento em água potável: quando consideradas as áreas urbanas e rurais do País, a distribuição de água atinge 82,4%da população.

– O atendimento em coleta de esgotos: chega a 48,1% da população brasileira.

– O tratamento: do esgoto gerado, apenas 37,5% recebe algum tipo de tratamento.

Investimento total em infraestrutura

no Brasil (R$ bilhões)

Investimentos em Água e Esgoto

Fonte: ABDIB

Apesar dos avanços, a situação

ainda é bastante grave...

Importância da participação privada

para a universalização de serviços

• CESBs não têm condições de, sozinhas, universalizar os serviços, ao

menos não na velocidade exigida pela Sociedade

• Elevado apetite do setor privado, dado que se trata de um dos últimos

setores de infraestrutura no Brasil dominado pelo setor público

– Grande potencial para crescimento da participação privada

– Mercado atendido por empresas regionais alcança aprox. 74%,

considerando população urbana atendida com água – Fonte: SNIS 2010

– Única empresa regional privada é a SANEATINS

Histórico da participação privada

• Participação privada relevante no final do século XIX e início do século

XX, embora os sistemas fossem pouco desenvolvidos

– Rio de Janeiro, Santos, Recife etc.

• Nacionalização / expansão da prestação estatal até meados dos anos

1990

– Destaque para o PLANASA nos anos 1970, registrando-se grande avanço por meio das companhias estaduais de saneamento básico – CESBs

• A partir de meados dos anos 1990

– Retomada da participação privada no setor, verificando-se concessões plenas em alguns municípios, a exemplo de Campo Grande, Limeira, Manaus etc.

– A partir do final dos anos 2000, com a aprovação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico e da Lei de PPP, intensificação da participação privada

• Mas ainda pouco representativa em relação à prestação por entidades públicas (CESbs e SAAE/DAAEs)

Operadores dos serviços de

água e esgoto no Brasil

Distribuição geográfica dos

municípios com operadores

privados

Tarifa média praticada (R$/m3)

MODELOS DE PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS

Compreendendo os diversos

modelos de participação no setor

PPPs Locação de ativos Contrato de subconcessão / subdelegação Participação privada em CESB Parcerias Societárias

Contratos

de

Programa /

Concessão

Comum

Contratos de concessão comum

e de programa

• Concessões comuns (modelo das concessionárias privadas)

– Precedidos de licitação

– Regidos primordialmente pelas Leis Federais 8.987/95, 9.074/95, e

11.445/07

• Contratos de programa (modelo das CESBs)

– Celebrados sem licitação com as CESBs, mas precedidos de convênio

de cooperação (cf.: Lei 11.107/05)

– Regidos primordialmente pelas Leis Federais 11.107/05 e 11/445/07, e,

no que couber, pelas Leis Federais nº 8.987/95 e 9.074/95

Natureza dos contratos de concessão e de programa é essencialmente a

mesma! Diferença fica por conta da exigência ou ausência de licitação...

Parcerias Público-Privadas

• Concessões administrativas

– Remuneração advém do pagamento de contraprestações públicas

– Alguns exemplos: Emissário Submarino de Salvador, ETA Taiaçupeba,

Sistema Produtor São Lourenço, Rio das Ostras, Sistema de

Esgotamento Sanitário da Região Metropolitana de Recife

• Pontos sensíveis

– Operação fica com a entidade estatal ou com a SPE?

– Mitigação do risco de não pagamento das contraprestações públicas

• Concessões patrocinada

– Remuneração advém da cobrança de tarifas dos usuários + pagamento

de contraprestação públicas

Modelos contratuais sob a

perspectiva de transferência de

riscos

Locação de ativos PPP Administrativa sem operação PPP com operação / concessão comum / contrato de programa / contratos de subconcessão / subdelegação

+

-

-

Transferência de serviços

+

Tr

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os

Definindo o Objeto (1/2)

- Água, Esgoto ou Ambos?

- Transferir ou não a operação? Sistemas Completos ou Ativos Específicos?

Risco Tributário: Negativa da Transferência de Produção de Água para o Operador Privado

- Não incidência do ISS para serviços de abastecimento de água e esgoto (Veto Presidencial n. 362/03);

- Art. 3º, incisos X e XI (X – da execução dos serviços de saneamento ambiental, purificação, tratamento, esgotamento sanitário e congêneres, no caso dos

serviços descritos no subitem 7.14 da lista anexa; XI – do tratamento e purificação de água, no caso dos serviços descritos no subitem 7.15 da lista anexa;

- "7.14 – Saneamento ambiental, inclusive purificação, tratamento, esgotamento sanitário e congêneres."

Definindo o objeto (2/2)

Objeto

Sistema Produtor São Lourenço - SABESP

Saneamento Região Metropolitana de Recife -

COMPESA

Sistema Produtor de Água Rio Manso – COPASA (em

elaboração) 1.1. Constitui objeto do presente

CONTRATO DE CONCESSÃO a Parceria Público-Privada, na

modalidade de Concessão Administrativa, para a prestação de serviços de operação do

sistema de Desidratação; Secagem e Disposição final do Lodo e manutenção do

Empreendimento SISTEMA PRODUTOR SÃO LOURENÇO,

4.1. A CONCESSÃO ADMINISTRATIVA tem por objeto a exploração do SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE E DO MUNICÍPIO DE GOIANA, e a execução das OBRAS DE CONSTRUÇÃO DO SISTEMA (...)

Execução das obras pela SPE para a ampliação do Sistema Produtor Rio Manso, para fins de aumentar a capacidade de

adução de

água para 5m3/s e a prestação dos serviços compreendendo a operação e a manutenção

eletromecânica das unidades de adução; a manutenção civil e hidráulica; a

conservação de áreas verdes; limpeza, asseio e conservação predial; vigilância e segurança patrimonial; e outros.

Garantias (1/2)

Agente Fiduciário Concedente Concessionária (SPE) Receitas Garantia Usuários Contraprestação Confirmação do pagamento: garantia liberada Confirmação do Pagamento Em caso de Inadimplemento: Transferência da Garantia - Pagamento da Tarifa - Pagamento da Contraprestação

- Recebimento das Tarifas dos Usuários;

- Retenção da Garantia

- Liberação da Garantia, em caso de confirmação do pagamento da Contraprestação; - Execução e Transferência da Garantia à Concessionária, em caso de Inadimplemento da Concedente

- Execução das Obrigações Contratuais;

- Confirmação do Recebimento da Contraprestação

Vinculação de Receitas de CESB

- Conta de Recebimento das Tarifas que repassa o valor da garantia para uma Conta Vinculada ao contrato e o restante para a Concedente.

Garantias (2/2)

Fundo Garantidor de PPP

Exemplo: PPP Rio das Ostras

– Fundo Garantidor – gerido pelo Banco do Brasil

• Patrimônio de afetação: R$ 27 milhões = 5 vezes fluxo

mensal de contraprestação

• Principal origem das receitas: royalties de petróleo

– Inadimplência: multa de 1% + juros de 1% a.m.

Indicadores de Desempenho (1/3)

Importância da vinculação da remuneração da Concessionária

ao desempenho

- A lógica da remuneração por desempenho

- Diferença entre obrigações de desempenho e

obrigações de investimento;

- Foco no resultado a ser obtido pelo Poder Público;

- Incentivo à superação de metas;

- Sanção vrs. mecanismos automático de reequilíbrio

Indicadores de Desempenho (2/3)

São Lourenço - SABESP

Rio Manso – COPASA

Índice de confiabilidade operacional (ICO)

(Tempo de operação sem falhas)

Índice de Atendimento Emergencial (IAT)

(Tempo mínimo para restabelecimento de equipamentos)

Manutenção de Áreas Verdes

(Frequência de Manutenção e Aspecto)

Vigilância e Segurança Patrimonial

(Mão de Obra e Equipamento de Monitoramento – Postos de Atendimento e Ocorrências de Perda Patrimonial)

Limpeza e Conservação Predial

(Sinais de sujeita, pó, resíduos, insetos, umidade)

Índice de Lavagem e Índice de Inspeção de Reservatórios

(Cumprimento de programa de lavagens e Cumprimento do Programa de Inspeção)

Indicador de Disposição Adequada do Lodo (ICDL)

(Pondera disposição do lodo sem considerar volume)

Índice de Atendimento à Demanda de Água – IADA

(Monitoramento do atendimento do volume de água entre a adução e a jusante)

Índice de Atendimento à Qualidade de Água – IAQA

(Monitoramento da qualidade entre a adução e a jusante)

Índice de qualidade da água – IQA

(Componente do IAQA classificando a qualidade da água)

Índice de disponibilidade de equipamento – IDEQ

(Desempenho na manutenção eletromecânica)

Índice de Vigilância Patrimonial – IVIG

(Atendimento à vigilância patrimonial)

Índice de Conservação de Áreas Verdes – ICAV

(Frequência de Manutenção e Aspecto)

Índice de limpeza, asseio e conservação predial – ILAC

(Limpeza, asseio e conservação predial das unidades)

Indicadores de Desempenho (3/3)

Exemplos de Indicadores de Desempenho em PPP de Saneamento

Região Metropolitana de Recife - COMPESA

Indicador de Cobertura do Sistema de Esgotamento

(Quociente entre número de economias da Área de Concessão para as quais os serviços encontram-se operacionais e o número total de economias)

Indicador de Tratamento de Esgoto Coletado

(Avaliar quantidade de esgoto encaminhado para as ETE)

Indicador de Atendimento de Solicitações para Desobstrução

(Capacidade de atendimento à solicitações de desobstrução)

Indicador de Eficiência nos Prazos de Atendimento

(Eficiência na resposta às solicitações dos usuários)

Indicador de Disponibilidade de EEA

(Quociente entre elevatórias disponíveis para operação e o total de elevatórias localizadas na Área de Concessão)

Indicador de Adesão ao Sistema

Fiscalização Contratual

Verificador

Independente

Agência Reguladora

Poder Concedente

Nível de autonomia

em relação às

partes contratantes

Alto

Alto / Médio

(depende da

relação da Agência

com o Concedente)

Inexistente.

Necessidade de

- Importância do Sistema de Penalidades

- Limites: Razoabilidade e Proporcionalidade

- Preocupação na elaboração de sistemas de penalidades

- Afeta custos fixos;

- Comprometimento do repagamento da dívida;

- Capacidade de influenciar decisivamente a conduta da

concessionária.

- Consequência de um sistema de penalidades mal elaborado:

- Dificuldade na atração de investidores e/ou acesso a

financiamento de terceiros;

- Inviabilidade e paralisação da concessão;

- Poder Concedente / Entidade de Fiscalização tem baixo poder

de fogo para combater condutas/omissões da Concessionária

que caracterizem inconformidades contratuais

PPPS NO SETOR DE ÁGUA E

ESGOTO

-

Prestação de serviço público?

Enquadramento da PPP no

contexto da Lei Federal 11.445/07

• PPP pode ter diversos enfoques

– Prestação de serviços a entidade estatal

– Prestação de serviços públicos diretamente aos usuários

• Quando houver a caracterização do objeto da PPP como prestação

de serviços públicos diretamente aos usuários, a PPP se equipara,

em tese, aos contratos de programa/concessão regidos pela Lei

Federal 11.445/05

– Lembre-se que a PPP também é um contrato de concessão

– Consequências relevantes

• Sujeição às condições de validade do art. 11

• Submissão à entidade de regulação e fiscalização independente

• Lógica econômica de serviço público regulado (inclusive, quanto

Novo arcabouço institucional a

partir da Lei 11.445/07

• Separação de funções

– Planejamento (indelegável) – Regulação e fiscalização

– Execução dos serviços de saneamento

• Obrigatoriedade de contratação dos serviços (art. 10)

– Vedação a instrumentos precários

• Condições de validade dos contratos que tenham por objeto a

prestação de serviços públicos de saneamento básico (art. 11)

– existência de plano de saneamento básico

– existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico

– existência de normas de regulação, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização;

– realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.

Planos de saneamento

• Conteúdo mínimo

– diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida

– objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas

– programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, identificando possíveis fontes de financiamento

– ações para emergências e contingências

– Mecanismos/procedimentos para avaliar eficiência e eficácia das ações programadas

• Editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço.

– Compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos – Revisão periódica, em prazo não superior a 4 anos, anterior à elaboração do Pl.

Plurianual.

– Ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas.

• Deve englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou

– Ou seja, inclusive área rural

• Cumprimento do plano pelo prestador dos serviços deve ser fiscalizado pela Entidade Reguladora e Fiscalizadora

Regulação e fiscalização

• Princípios (art. 21)

– independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora

– transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões

• Objetivos (art. 22)

– estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários

– garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas – prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a

competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência

– definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a

Competência normativa da

Agência Reguladora

• Poder para editar normas relativas às dimensões técnica, econômica e

social de prestação dos serviços (art. 23):

– padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; – requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;

– as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos;

– regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão;

– medição, faturamento e cobrança de serviços; – monitoramento dos custos;

– avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;

– plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; – subsídios tarifários e não tarifários;

– padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação;

MODELOS REGULATÓRIOS /

COMPENSATÓRIOS

Em que casos o contrato estará

sujeito a regulação independente?

• Sujeição à Agência é obrigatória quando o objeto do contrato for a

prestação de serviços públicos

– Contratos de programa e de concessão comum

– Contratos de subconcessão

– PPP Patrocinada

• Não é obrigatória (mas possível se as Partes o desejarem) quando

houver prestação de serviços que não se caracterizem como

“serviços públicos”, a exemplo:

– Parcerias societárias para prestação de serviços em regime privado

– PPP Administrativa (Prestação de serviços para CESBs)

– Locação de ativos

Reajuste/Revisão = manutenção do

equilíbrio econômico-financeiro

• É preciso separar, didaticamente, entre

– Alocação de riscos

– Procedimento de reequilíbrio/revisão

Aspectos gerais – alocação de

riscos

• Tema cada vez mais estratégico nas modelagens de Contratos de

concessão

– Tendência de cláusulas específicas detalhando a alocação de riscos

– Influência dos contratos de PPP sobre os contratos de concessão

comum

• De forma geral, há liberdade para o contrato dispor livremente sobre

alocação de riscos

– Expresso na Lei de PPP (art. 5º, inc. III) / Implícito na Lei de

Concessões (art. 10)

• No entanto, os contratos de concessão comum em saneamento

pouco avançam sobre esse tema

Procedimento para revisão /

reequilíbrio

• A Lei Federal nº 11.445/07 remete a definição do procedimento à

Agência Reguladora

• Porém, a matéria costuma também ser tratada pelo contrato

– O que deve prevalecer em caso de conflito de normas?

• Principais preocupações

– Prazos para (i) oferecimento do pleito de reequilíbrio, (ii) resposta do

Poder Público e (iii) submissão a mecanismo de solução de

controvérsia

Metodologias para manutenção do

Equilíbrio Econômico-Financeiro /

Revisão

• Sistemas de compensação

– compensação com base nos parâmetro da proposta

(plano de negócio)

– compensação pela metodologia de Fluxo de Caixa

Marginal (não vem sendo usado em água e esgoto)

• Sistemas regulatórios

– price cap

– custo do serviço

Compensação a partir do Plano

de Negócios

• Premissa: ocorrência de evento gravoso a uma das partes, que é

risco da outra

• Análise do evento gravoso e enquadramento como risco da outra

parte

• Cálculo do impacto, no fluxo de caixa, do evento gravoso à parte

atingida

• Se for por aumento/redução de tarifa:

– Cálculo da tarifa que colocaria a parte credora do reequilíbrio na

situação anterior à ocorrência do evento em relação à rentabilidade

prevista no plano de negócios

Sistemas regulatórios

• Atualmente, tem se verificado uma prática das Agências

Reguladoras de misturarem os modelos teóricos

– Aplicação de fator X para distribuir supostos ganhos de produtividade (price cap) – Verificação de custos de investimento e operacionais eficientes (custo do

serviço)

• Por vezes, acompanhado da parametrização a partir de uma “empresa de referência” ou de outros “benchmarks”, usualmente uma média de outras concessionárias

• Modelo pressupõe

– Definição pela Agência de uma base de ativos a ser remunerada – Definição pela Agência da taxa que remunerará essa base de ativos,

usualmente calculada pela metodologia WACC

• Agências publicam para discussão notas técnicas (ou documentos semelhantes) em que expõem e justificam a taxa de remuneração da base de ativos que pretende utilizar • Alternativamente, poderia ser a TIR do Plano de Negócios ou definida por alguma

Tendências

Obrigatorie- dade de Agência Reguladora Nível de Detalhe da Alocação de riscos Nível de detalhe do Procedimento de revisão / reequilíbrio Nível de detalhe da Metodologia de revisão / reequilíbrio Tendência do Modelo (Regulatório / Compensatório)

Cont. de Programa Sim Baixo Baixo Baixo Regulatório

Concessão Comum Sim Médio /

alto Médio / Alto Baixo

Regulatório / Compensatório (PN)

PPP Patrocinada Sim Alto Alto Médio Compensatório (PN)

Subconcessão Sim Médio /

alto Médio / alto Médio

Regulatório / Compensatório (PN)

PPP Administrativa Não Alto Alto Médio Compensatório (PN)

Subdelegação Não Alto Alto Médio Compensatório (PN)

Locação de ativos Não Alto Baixo Baixo

Compensatório (influência do modelo tradicional

A questão do compartilhamento

dos ganhos de produtividade

• Art. 22. São objetivos da regulação:

– I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;

– II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;

– III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência;

– IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade.

• Art. 38. As revisões tarifárias compreenderão a reavaliação das condições

da prestação dos serviços e das tarifas praticadas e poderão ser:

– I - periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a reavaliação das condições de mercado;

– II - extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro.