Aula 00
Controle da Administração Pública p/ TCE-RS (Todos os Cargos) FCC
Professor: Erick Alves
Olá pessoal!
É com grande satisfação que recebi o convite do Estratégia Concursos para ministrar este curso de Direito Administrativo, especialmente formatado para o concurso de Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS).
Mas antes de passar as demais características do curso, vou me apresentar. Meu nome é Erick Alves, Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (TCU), formado pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1º lugar no curso de formação de oficiais de Intendência do Exército Brasileiro, turma de 2003. Em 2007, após intenso estudo, prestei concurso para o então cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei êxito, sendo o 6º colocado para Brasília-DF. Desde então, trabalho na atividade fim do TCU, o controle externo, instruindo prestações de contas e realizando fiscalizações, ou seja, atuando diuturnamente no controle da Administração Pública. Devo dizer que é um trabalho muito gratificante. Além disso, venho colaborando com o Estratégia Concursos na disciplina Controle Externo para o TCU e para os demais tribunais de contas, sempre com ótima avaliação dos alunos.
A matéria Controle na Administração Pública, também conhecida como Controle Externo, possui extrema importância nos concursos para Tribunais de Contas, visto que trata da atividade fim desses órgãos. Após a aprovação, seu trabalho no Tribunal dependerá em grande medida do conhecimento da Lei Orgânica, do Regimento Interno do TCE-RS, das disposições constitucionais sobre o controle da Administração Pública e de outros assuntos que veremos no curso. Não é por outra razão que, neste certame do TCE-RS, ela está sendo exigida nos conhecimentos
específicos para todas as especialidades.
Nosso curso será de teoria e exercícios comentados. Meu objetivo é prepará-lo (a) de forma ampla para resolver as questões de Controle Externo.
A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, a exposição da teoria seguida da resolução e comentário de questões sobre o assunto. Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e questões se complementam.
Resolveremos centenas de questões de provas. As questões que permeiam a teoria são, em sua grande maioria, do Cespe, banca que, nos últimos anos, vem organizando os concursos do Tribunal de Contas da União (TCU), cujo nível de exigência é altíssimo. O Cespe também organiza a maioria dos demais concursos para tribunais de contas locais, daí o maior número de questões disponível para trabalharmos. Porém, em cada aula, especialmente na seção “Mais questões de prova”, apresento e comento questões da FCC, banca que irá organizar o próximo concurso do TCE-RS. Sempre que possível, adaptarei os enunciados e/ou os comentários à realidade do TCE-RS, ajustando os gabaritos quando necessário.
Além disso, tem ainda um Resumão do conteúdo, na forma de
esquemas, bem como as questões que foram comentadas seguidas do gabarito, para facilitar a revisão da matéria.
Dessa forma, espero lhe proporcionar uma preparação de alto nível, mas sem extrapolar os limites do Edital, a fim de que você possa encarar a prova com tranquilidade.
Caso reste alguma dúvida que não tenha sido esclarecida na aula, não hesite em postá-la no fórum de dúvidas. O mesmo vale para críticas ou sugestões. A possibilidade de interação com o professor é um dos diferenciais dos cursos em PDF; portanto, não deixe de utilizar essa importante ferramenta!
Ressalto que, no fórum de dúvidas, contarei com a ajuda de uma equipe de especialistas na matéria.
Dito isso, apresento as características principais de nosso curso:
➢ Conteúdo teórico completo e atualizado, apresentado de forma clara, objetiva e com exemplos;
➢ Grande variedade de questões resolvidas e comentadas, com foco na legislação do TCE-RS;
➢ Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de esquemas;
➢ Contato direto com o professor via fórum para retirada de dúvidas.
Viram só? Será um curso bastante completo e dinâmico, voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram contato com a matéria e necessitam de uma preparação rápida e objetiva para o próximo concurso, como para os concurseiros experientes que desejam revisar os temas e adaptar ou atualizar o conhecimento para a realidade do TCE-RS.
O curso será desenvolvido em 06 aulas, mais a demonstrativa, de acordo com o cronograma apresentado a seguir:
Aula 00 30/12/2017
Controle da Administração Pública. Conceito, abrangência. Sistemas de controle externo. Controle social e os Tribunais de Contas.
Aula 01 11/01/2018
Controles Externo e Interno na Constituição Federal (artigos 70 a 75 da Constituição Federal). Constituição do Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77). Controle externo no Brasil. Regras constitucionais sobre controle externo: fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões. Controle interno e os Tribunais de Contas. Poder Legislativo e os Tribunais de Contas.
Aula 02 21/01/2018
Constituição Federal (artigos 70 a 75); Constituição do Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77); Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS - parecer prévio e demais competências.
Aula 03 31/01/2018
Constituição Federal (artigos 70 a 75); Constituição do Estado do Rio Grande do Sul (artigos 70 a 77); Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS – organização. Aula 04 10/02/2018 Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS –
processos, deliberações e sessões.
Aula 05 20/02/2018 Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS – jurisdição e julgamento das contas.
Aula 06 02/03/2018 Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE-RS – fiscalização, sanções e recursos.
Nosso curso, essencialmente, está ancorado na seguinte legislação:
➢ Constituição Federal (CF)
➢ Constituição Estadual do Rio Grande do Sul (CE/RS)
➢ Lei Orgânica do TCE-RS – Lei nº 11.424/2000 e alterações (LO/TCE-RS)
➢ Regimento Interno do TCE-RS – Resolução nº 1.028/2015 (RI/TCE-RS)
Evitarei ao máximo reproduzir trechos da legislação; somente o farei quando indispensável à boa didática. Assim, recomendo que você
imprima e encaderne as normas acima (atualizadas!) para facilitar o
estudo. Elas podem ser encontradas na página do TCE-RS. É interessante que vocês as consulte sempre que forem citadas. A legislação do RS e a federal são altamente correlacionadas, de modo que, sempre que cabível, tratarei das duas conjuntamente. Espero que isso facilite a assimilação, principalmente daqueles que já vêm estudando para o TCU.
Enfim, espero que você aproveite o curso, tire suas dúvidas, estude bastante e, na hora da prova, resolva as questões com tranquilidade e confiança. Desse modo, todo o esforço empregado nessa fase preparatória será recompensado com a alegria que acompanha a aprovação, a qual espero compartilhar com você!
Sem mais delongas... Aos estudos!
AULA 00 (demonstrativa)
Bom pessoal, na Aula 00, que além de aula demonstrativa é também a primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes assuntos:
✓ Controle da Administração Pública: conceito e abrangência. ✓ Sistemas de controle externo.
✓ Controle social e os Tribunais de Contas. ✓ Funções dos Tribunais de Contas.
Para tanto, seguiremos o seguinte sumário:
SUMÁRIO
Aspectos gerais do controle ... 6
Conceito e abrangência ... 6
Classificações do controle... 9
Quanto ao posicionamento do órgão controlador ... 9
Quanto ao momento do controle ... 9
Quanto à natureza do controle ... 11
Controle administrativo ... 13
Controle judicial ... 14
Controle social ... 15
Sistemas de controle externo ... 22
Funções dos Tribunais de Contas ... 26
Mais questões de prova ... 35
RESUMÃO DA AULA ... 41
Questões comentadas na Aula ... 43
Gabarito ... 49
ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE
CONCEITO E ABRANGÊNCIA
Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados.
O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente estão afastados da administração do negócio. Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que a administração da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da organização.
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, etc.
Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da
moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse público.
Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, leciona que “controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de
vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro”.
Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte forma:
➢ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas normas aplicáveis.
➢ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas aos cofres públicos.
➢ Correção: assegurar o cumprimento da lei e a recomposição do patrimônio lesado.
➢ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro (controle externo).
➢ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno).
➢ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar seus próprios atos.
Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de recursos públicos. Veja algumas manchetes:
Ex-prefeito de Canoas deverá ressarcir aos cofres públicos mais de um milhão de reais (tce.rs.gov.br, em 30/3/2017)
Obras da Copa: TCE-RS abre inspeção para fiscalizar estruturas temporárias no Beira Rio (tce.rs.gov.br, em 4/4/2014)
Tribunal de Contas da União vê indícios de irregularidades graves e recomenda paralisação do projeto BRT Palmas (conexaoto, em 22/3/2017) TCU estima desperdícios de R$ 2,67 bi ligados a gastos extras com usinas térmicas (valor.com.br, em 19/2/2014)
Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle
foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da irregularidade.
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas situações semelhantes, coube aos Tribunais de Contas essa atribuição. Nos dois primeiros casos, a ação de controle foi empreendida pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), em defesa do patrimônio do Estado gaúcho; nos demais, o controle foi realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe zelar pela correta gestão dos recursos da União. Com efeito, veremos que os Tribunais de Contas (incluindo o da União, o do Estado do Rio Grande do Sul, bem como todos os outros Estaduais e Municipais) são os órgãos técnicos diretamente envolvidos no controle externo da Administração Pública, em auxílio ao Poder Legislativo, fiscalizando os respectivos órgãos e agentes jurisdicionados que realizam a arrecadação e a aplicação dos recursos municipais, estaduais, distritais e federais.
Mas vale lembrar que a Administração também se sujeita ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário, ao controle social, realizado pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, como veremos com mais detalhes adiante.
Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo que envolva
receitas e despesas públicas, como a compra de bens, admissão de
pessoal, arrecadação de impostos, etc. Assim, essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas. Mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas.
Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as
funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário =
julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o TCU não tem competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou não de forma adequada em determinada ação direta de
inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal.
A partir dessas considerações conceituais, vamos avançar
apresentando algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam ao controle da gestão pública.
CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE
QUANTO AO POSICIONAMENTO DO ÓRGÃO CONTROLADOR
Quando o controle é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela Constituição, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a Administração Pública, com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas, recebe a denominação de controle externo (CF, art. 70 a 75).
Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão especializado, porém pertencente à mesma estrutura da unidade controlada, é dito
controle interno. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é
um órgão que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao Presidente da República (o titular da CGU é um Ministro de Estado), e possui atribuições específicas de controle dos órgãos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal.
QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE
Controle prévio (a priori): exercido antes da conduta administrativa
se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrência de irregularidades. Exemplos de controle prévio exercido pelos Tribunais de Contas:
(i) apreciação prévia da documentação dos processos de desestatização1;
(ii) assinatura de determinações aos gestores públicos, de modo a prevenir que irregularidades se repitam;
(iii) decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de licitação.
O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de homologação prévia pelo Tribunal de Contas como condicionante para a eficácia de atos administrativos. Isso estava previsto no período entre as constituições federais de 1946 e 1967, mas não existe mais.
Naquele período, todos os atos da administração, inclusive licitações e respectivos contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia. Já hoje em dia, a regra não é mais essa, visto que gestores públicos firmam contratos e executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de Contas. Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se realiza
à à à à à à à à à à à à à à à à
concessões de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU para aprovação antes de ser publicado.
A propósito, vale saber que o art. 71, § 1º da Constituição do Rio Grande do Sul prevê que os contratos de locação de prédios e de serviços firmados entre quaisquer entidades mantidas pelo Estado e fundações privadas de caráter previdenciário e assistencial de servidores devem ser encaminhados ao Tribunal de Contas, o qual avaliará os valores neles estabelecidos.
Porém, nessa situação, o controle exercido pelo TCE-RS não é condicionante para a eficácia dos contratos, vale dizer, tais contratos não precisam esperar nenhum tipo de aval prévio do órgão de controle para produzir efeitos. A remessa dos contratos ao Tribunal é para possibilitar o exercício da competência fiscalizatória da Corte de Contas, e não para que sejam registrados previamente para produzir efeitos.
1Lei 9.494/1997:
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que
a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. Exemplos de controle concomitante exercido pelos Tribunais de Contas:
(i) acompanhamento da arrecadação da receita;
(ii) realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda não finalizada.
Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle externo. Exemplos de controle posterior exercido pelos Tribunais de Contas:
(i) julgamento das contas dos administradores públicos;
(ii) emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo Chefe do Poder Executivo;
(iii) realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo.
Vale registrar que os Tribunais de Contas possuem competências que lhes são próprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos três momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e realização de auditorias), o controle da administração pública tem evoluído para priorizar ações de controle prévio ou concomitante, a partir de critérios de materialidade, relevância e risco. Dessa forma, espera-se que as Cortes de Contas alcancem maior efetividade.
QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE
Tradicionalmente, o controle da gestão pública, quanto à natureza, ou seja, considerando o seu foco, pode ser de:
Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com
as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc.
Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser
verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em conformidade com a Lei de Licitações.
Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse público, à
impessoalidade e à moralidade.
Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construção da
rodovia atende às necessidades da população. Caso, por exemplo, já existirem outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao contrário de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia não ser considerado legítimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitações.
Economicidade: analisa a relação custo/benefício da despesa
pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem comprometimento dos padrões de qualidade.
Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e
serviços necessários à construção da rodovia foram adquiridos e contratados a preços de mercado e se atenderam às necessidades da obra com qualidade.
Além desses aspectos, com a utilização de técnicas mais modernas de fiscalização, o controle passou a ter também como foco:
Eficiência: analisa os meios utilizados em relação aos resultados
obtidos pela Administração, com critérios de custo, prazo e qualidade. De certa forma, se confunde com o conceito de economicidade, eis que também se preocupa com a relação custo/benefício. A diferença é que o foco da economicidade são os insumos financeiros, enquanto a avaliação da eficiência também deve levar em conta os demais insumos (materiais, humanos, tempo etc.).
Ex: no controle de eficiência, pode ser verificado se os recursos financeiros,
materiais e de pessoal dispendidos na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construída com qualidade, em tempo razoável e a custo de mercado.
Eficácia: verifica se as metas estabelecidas foram alcançadas, ou
seja, se os bens e serviços foram providos.
Ex: no controle de eficácia, pode ser verificado se o cronograma
estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenções previstas foram realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construída.
Efetividade: analisa se os objetivos da ação administrativa foram
Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, após
construída, realmente melhorou a vida da população, suprindo as carências que motivaram a realização da obra.
Sintetizando, o controle avalia a legalidade, economicidade e a
eficiência da aquisição e aplicação dos recursos, assim como a
legitimidade, eficácia e a efetividade dos resultados alcançados, conforme esquema a seguir:
Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo é o “poder de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo2) exerce
sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por
iniciativa própria ou mediante provocação”. Esse tipo de controle,
executado de forma contínua pelos próprios dirigentes e servidores do poder público, deriva do poder de autotutela da Administração, expresso na Súmula 473 do STF:
áàá à àanular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial
Portanto, anulação refere-se a controle de legalidade: anulam-se atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a controle de mérito: revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados segundo critérios discricionários da Administração. Vale destacar que, em
qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder Judiciário.
Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos disciplinares, interposição de recursos administrativos etc.
CONTROLE JUDICIAL
O controle judicial ou jurisdicional é aquele exercido pelos órgãos
do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades administrativas. Esse controle ocorre em atenção ao disposto no art. 5º, XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.”
Na lição de Hely Lopes Meirelles:
“No nosso sistema de jurisdição judicial única, consagrado pelo preceito constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a Justiça ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração praticado por agente de qualquer dos órgãos ou Poderes do Estado.”
Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos em razão de ato praticado pela Administração poderá buscar socorro junto ao Judiciário. Tal possibilidade caracteriza uma instância de controle sobre a gestão da coisa pública, proveniente do sistema de freios e contrapesos presente em nosso ordenamento jurídico.
Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas (sobre o qual falaremos na Aula 1), o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, o
Judiciário não age de ofício, por iniciativa própria. Ao contrário, para
ser exercido, é necessária a provocação do interessado ou do legitimado, mediante a propositura da ação judicial cabível, que pode ser, por exemplo, um mandado de segurança, um mandado de injunção, uma ação popular, uma ação civil pública entre outros. Em verdade, todo
pronunciamento do Poder Judiciário sobre um ato da Administração, em qualquer espécie de ação, será controle judicial.
Outra peculiaridade é que a doutrina costuma classificar o controle judicial sobre a Administração Pública como uma espécie de controle
a posteriori, eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido
consumado. Porém, é possível encontrar exemplos de controle prévio, como os mandados de segurança preventivos.
Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de
legalidade, não se pronunciando sobre a conveniência e oportunidade do
ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo. Os elementos que perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e objeto) somente poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que contrariarem princípios legais (como moralidade, imparcialidade e eficiência) ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios previstos em lei. Por exemplo, conforme ensina a Professora Di Pietro, a ausência ou falsidade do motivo, isto é, dos fatos que precedem a elaboração do ato, caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário, não constituindo invasão do mérito administrativo.
Mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos pode-se decretar a sua anulação, nos casos em que existe ilegalidade ou ilegitimidade, mas nunca a sua revogação, que é faculdade privativa da própria Administração.
Não é demais lembrar que, considerando o conceito que leva em conta a posição do controlador em relação ao controlado, o Judiciário realiza controle externo sobre a Administração Pública. Porém, segundo a Constituição Federal, controle externo diz respeito apenas à fiscalização exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, sobre os atos administrativos do poder público.
CONTROLE SOCIAL
O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social, que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública como na fase de execução. A seguir, alguns exemplos de ações de controle acessíveis a qualquer cidadão:
- denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF, art. 74, §2º);
- propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII);
- examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua elaboração (CF, art. 31, §3º; LRF, art. 49);
- conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrônicos de
acesso público, informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira (LC 131/2009);
- enviar reclamações, sugestões, críticas e informações sobre atos de agentes públicos sob a jurisdição do TCE-RS ou de serviços por eles prestados.
1. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de
controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a posteriori).
Comentário: As classificações do controle quanto ao momento da sua realização em relação ao ato controlado são: controle prévio (a priori), controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu).
Gabarito: Certo
2. (TCU – ACE 2006 – ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o
seguinte tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido pelo TCU?
Comentário: Uma boa resposta para esta questão discursiva poderia iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competências do TCU permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas três classificações de controle apresentadas. Em seguida, a afirmação deveria ser justificada com exemplos, como os apresentados no corpo da aula. Para concluir, poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal seja posterior, sua atuação tem evoluído no sentido de priorizar as ações de controle prévio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se antecipar às más práticas de gestão e evitar ou minimizar os danos ao patrimônio público. Lembrando que essa resposta vale tanto para o TCU quanto para os demais Tribunais de Contas existentes no Brasil, incluindo, por óbvio, o TCE-RS.
3. (SEBRAE – Analista Técnico II 2010 – Cespe) No exercício do controle externo,
o Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, analisa a legalidade, mas não a legitimidade, dos atos administrativos da União e das entidades da administração direta e indireta.
Comentário: O quesito está errado, pois o art. 70, caput, da Constituição Federal dispõe que controle externo da União e das entidades da administração direta e indireta será exercido quanto à legalidade e à legitimidade, assim quanto à economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Pelo princípio de simetria expresso no art. 75 da CF (que veremos na Aula 1), o mesmo deve ocorrer nas demais esferas de governo. De fato, é o que ocorre no Rio Grande do Sul do Sul, haja vista o art. 70, caput da CE/RS, que reproduz o art. 70, caput da CF, de modo que o gabarito também se aplica à realidade do Estado.
Gabarito: Errado
4. (TCE/TO – ACE 2008 – Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de
um sistema de controle interno na administração pública, pois
a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna.
c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é institucional.
Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que também integra essa estrutura. Portanto, correta a alternativa “a”.
Gabarito: alternativa “a”
5. (TCE/ES – ACE 2012 – Cespe) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário
é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade.
Comentário: O quesito está errado, uma vez que o controle judicial, ao contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade.
6. (TCDF – Procurador 2012 – Cespe) O controle administrativo é um controle de
legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias condutas.
Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se que o controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito).
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo.
Gabarito: Errado
7. (TCDF – ACE 2012 – Cespe) Caso não seja empregado o mínimo de recursos
destinados a saúde e educação no DF, poderá ocorrer o controle judicial de ofício com vistas a garantir — mediante medida cautelar — a ocorrência dos atos administrativos necessários para o direcionamento dessa parcela do orçamento.
Comentário: Como vimos, o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, não existe controle judicial de ofício, daí o erro do quesito.
Gabarito: Errado
8. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Nos termos da Constituição da República, pode o
TCU, em certos casos, apreciar elementos de discricionariedade envolvidos nos atos da administração pública e aspectos ligados à gestão das respectivas entidades e ao desempenho das funções destas; não precisa sempre ater-se unicamente à conformidade desses atos com as normas jurídicas aplicáveis, sob o prisma da legalidade.
Comentário: De acordo com o caput do art. 70 da CF, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades da União deverá ser realizada, essencialmente, tendo como foco os seguintes critérios: legalidade, legitimidade e economicidade. Quando se examina a legitimidade, alguns aspectos de discricionariedade podem ser
questionados, especialmente os ligados à moralidade e à impessoalidade, como, por exemplo, a escolha feita pelo gestor para executar determinada obra visivelmente supérflua em detrimento de outra, sabidamente necessária para a população. Todavia, cuidado com esse conceito: o TCU não avalia aspectos de conveniência e oportunidade do ato administrativo que estejam dentro do limite razoável de discricionariedade do gestor. No exemplo acima, se existissem duas destinações legítimas para o recurso, e o gestor escolhesse uma delas, não caberia ao TCU questionar a escolha.
Por sua vez, na avaliação da economicidade, verificam-se aspectos ligados à gestão que podem ter como consequência a prática de atos antieconômicos, como a interrupção de uma obra importante em função de falhas no planejamento do gestor público.
Gabarito: Certo
9. (TCE/AC – ACE 2009 – Cespe) A CF, ao estender aos tribunais e conselhos de
contas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios as disposições aplicáveis no âmbito da União, destacou, como um dos aspectos objeto do controle, a legitimidade, que envolve diversos critérios. Não faz parte dessas considerações o exame da a) conveniência. b) legalidade. c) prioridade. d) pertinência. e) oportunidade.
Comentário: O exame de legitimidade vai além da mera verificação das formalidades legais, adentrando em aspectos da discricionariedade do gestor, como conveniência, oportunidade, prioridade e pertinência, sempre que esses critérios ultrapassem a razoabilidade. Mas lembre-se: o controle de legitimidade deve ser feito com cautela, para não invadir os limites de atuação da administração. O órgão de controle não pode substituir o gestor.
Gabarito: alternativa “b”
10. (TCE/MG – Auditor 2005 – FCC) No âmbito do controle externo, de
responsabilidade dos Tribunais de Contas, o tipo de exame afeto à avaliação do mérito da despesa, sob o critério do custo-benefício, denomina-se controle de:
a) legitimidade; b) economicidade; c) razoabilidade; d) proporcionalidade;
e) finalidade.
Comentário: O caput do art. 70 da CF preceitua que o controle da Administração Pública será realizado para assegurar legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão. Portanto, somente as alternativas “a” e
“b” podem estar corretas. E daí fica fácil, pois o controle de legitimidade busca verificar se o ato atende ao interesse público, à impessoalidade e à moralidade, enquanto o controle de economicidade, gabarito da questão, procura analisar a relação custo/benefício da despesa pública.
Gabarito: alternativa “b”
11. (CGU – AFC 2012 – ESAF) Nos termos da Constituição Federal, tanto o
Congresso Nacional quanto os sistemas de controle interno de cada Poder podem exercer fiscalizações da seguinte ordem, exceto:
a) Contábil. b) Ambiental. c) Patrimonial. d) Operacional. e) Financeira.
Comentário: A natureza da fiscalização exercida pelos sistemas de controle externo e interno está expressa no art. 70, caput da Constituição Federal:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Portanto, a Constituição não prevê que os órgãos de controle interno e
externo realizem fiscalização “ambiental”, de modo que somente a alternativa “b” está errada. Não obstante a previsão constitucional, atualmente vê-se que os Tribunais de Contas estão também adentrando nessa seara da auditoria ambiental. Porém, mesmo nesse tipo de fiscalização, o objetivo do órgão de controle externo deve ser sempre a proteção ao erário.
Gabarito: alternativa “b”
12. (TCE/PI – Assessor Jurídico 2002 – FCC, adaptada) Dentre os princípios
constitucionais estaduais expressos, a serem observados pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul no exercício do controle externo destacam-se os da:
a) legalidade, legitimidade e economicidade.
b) isonomia, responsabilidade objetiva do Estado e motivação. c) legalidade, razoabilidade e prevalência do interesse público. d) legalidade, equilíbrio financeiro do contrato e publicidade. e) motivação, legitimidade e igualdade.
Comentário: Ao tratar do controle da Administração Pública estadual, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, assim como a dos demais Estados, praticamente reproduz, com as devidas adaptações, o disposto no art. 70, caput da Constituição Federal. Veja o texto da Constituição do RS:
Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, e de quaisquer entidades constituídas ou mantidas pelo Estado, quanto à legalidade, legitimidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada um dos Poderes, observado o disposto nos arts. 70 a 75 da Constituição Federal.
Observe que a Constituição do Estado vai além da Constituição Federal e prevê expressamente os princípios da moralidade, publicidade, eficiência e
eficácia como objetos do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas.
Gabarito: alternativa “a”
13. (SUSEP – Analista Técnico 2010 – ESAF, adaptada) As atribuições do
Tribunal de Contas do Estado têm assento constitucional e é possível constatar alguns tipos de fiscalização a serem desempenhadas por aquela Corte de Contas. É correto afirmar que não é tipo de fiscalização:
a) o controle da legitimidade. b) o controle da legalidade.
c) o controle de conveniência política e oportunidade administrativa.
d) o controle de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas. e) o controle de fidelidade funcional dos agentes da Administração responsável por bens e valores públicos.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa, procurando identificar a que apresenta um tipo de fiscalização que esteja fora da competência do TCE-RS:
(a) Certa. A natureza das fiscalizações a cargo dos órgãos de controle externo e interno do Estado está informada no art. 70 da CE/RS, transcrito no comentário da questão anterior. Como se vê, o controle de legitimidade está expresso no aludido dispositivo constitucional, sendo, portanto,
desempenhado pela Corte de Contas.
(b) Certa, pelas mesmas razões da alternativa anterior, só que em relação ao controle de legalidade.
(c) Errada, pois tais aspectos estão dentro da esfera de conveniência e oportunidade dos responsáveis pela gestão dos recursos públicos, ou seja, são aspectos ligados à discricionariedade do ato administrativo. Quando as decisões tomadas com base em critérios dessa natureza não atentam contra os princípios da Administração Pública, como moralidade e impessoalidade, não compete ao Tribunal de Contas exercer sua ação de controle. Como já disse, o Tribunal não pode substituir o gestor.
(d) Certa, pois o controle de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas refere-se ao controle de eficácia, expressamente previsto no art. 70, caput da CE/RS.
(e) Certa. Aqui a banca transcreveu o art. 75 da Lei 4.320/64:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens
e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Gabarito: alternativa “c”
Compreendidas as principais características da atividade de controle, vamos avançar estudando as peculiaridades dos sistemas de controle externo existentes no mundo, como um aperitivo para o que veremos na Aula 1 sobre os sistemas de controle no Brasil.
Vamos lá!
SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO
As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) são os órgãos técnicos de controle externo de maior estatura em cada país. Normalmente é o órgão que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS é o Tribunal de Contas da União (TCU), cujas competências, prerrogativas, forma de organização e demais características são replicadas nos demais Tribunais de Contas estaduais e municipais.
Dependendo da orientação política do país, a EFS pode ser classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo:
➢ Tribunais de Contas
➢ Auditorias-Gerais
O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas caracteriza-se por seu caráter colegiado, ou seja, as decisões desses órgãos são tomadas em conjunto, pelo voto da maioria de seus membros (decisões colegiadas). Os Tribunais de Contas geralmente possuem poder para julgar a regularidade da gestão do administrador público (as chamadas “contas dos responsáveis”). Também, em regra, possuem competência para punir e emitir determinações compulsórias aos controlados.
Já o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais caracteriza-se por seu caráter unipessoal. São comandados por um auditor ou controlador-geral, que é o responsável pelas decisões do órgão (decisões monocráticas). Em regra, as Auditorias-Gerais pronunciam-se conclusivamente sobre as contas, mas não as julgam. Suas decisões geralmente possuem caráter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de pareceres e recomendações, com o objetivo principal de fornecer subsídios para que o titular do controle externo e a opinião pública avaliem a gestão.
Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais estão associados ao Poder Legislativo. Há, contudo, países que colocam os Tribunais de Contas junto ao Poder Judiciário ou as Auditorias-Gerais junto ao Poder Executivo. Há também casos em que a EFS não está vinculada a nenhum Poder.
A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas é o controle de legalidade, enquanto que as Auditorias-Gerais priorizam o controle de eficácia, eficiência e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas têm progredido nesse aspecto, expandindo sua atuação para além do mero exame de legalidade, passando a focar aspectos de desempenho e alcance de resultados.
Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais também possuem características em comum: são órgãos administrativos; são autônomos em relação ao Poder que os vincula; em geral, possuem previsão constitucional; e suas decisões não são sujeitas a revisão por outro órgão ou instância.
A Controladoria-Geral da União (CGU) não é órgão de
controle externo, apesar de sua denominação. Como já
disse, a CGU é vinculada à Presidência da República, a quem assessora por meio de atividades de controle interno, além de exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária.
Aliás, é importante saber que a CGU, atualmente, se denomina Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União.
14. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm
em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.
Comentário: O órgão de controle (EFS) pode ser constituído na forma de Tribunais/Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias/Controladorias-Gerais. No primeiro caso, são órgãos colegiados; no segundo, via de regra, são órgãos monocráticos. Além disso, embora a maioria das EFS pelo mundo esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU ou o TCE-RS no Brasil, há países em que a EFS compõe o Poder Judiciário, como em Portugal; o Poder Executivo, como no Paraguai e na Bolívia; ou nenhum dos Poderes, como na França e no Chile.
Gabarito: Errado
15. (TCU – ACE 2006 – ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de
controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação entre as colunas:
1) Tribunais de Contas ( ) São órgãos colegiados.
2) Auditorias-Gerais ( ) Podem ter poderes jurisdicionais.
( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário. ( ) Proferem decisões monocráticas.
a) 1 – 2 – 1 – 2 b) 1 – 1 – 1 – 2 c) 1 – 1 – 2 – 2 d) 2 – 1 – 2 – 1 e) 2 – 2 – 2 – 1
Comentário: Pelo que estudamos, fica fácil matar essa. Os Tribunais de Contas: são órgãos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem estar integrados ao Poder Judiciário. Já as Auditorias-Gerais proferem decisões monocráticas e não possuem poderes jurisdicionais.
Aproveito para ressaltar o detalhe de que, em regra, não se verificam: (i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judiciário; (ii) Tribunais de Contas integrados ao Poder Executivo.
Gabarito: alternativa “b”
16. (TCU – ACE 2007 – Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos
países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos demais países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua organização, encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo.
Comentário: As duas primeiras frases da questão estão corretas. Ademais, é fato que, no Brasil, os tribunais de contas estão ligados ao Poder Legislativo. Contudo, há países em que isso não ocorre. Portanto, a expressão “bem como nos demais países que adotam esse sistema” torna o quesito errado. Em Portugal e na Grécia, por exemplo, o Tribunal de Contas situa-se no âmbito do Poder Judiciário. Já na França, a Corte de Contas não está vinculada a nenhum dos poderes.
FUNÇÕES DOS TRIBUNAI S DE CONTAS
As funções nada mais são que uma forma de sistematizar as diversas competências que foram conferidas pela Constituição Federal – e também por outras normas infraconstitucionais – ao TCU e, por simetria, aos demais Tribunais de Contas, dando uma ideia geral sobre a natureza das atividades exercidas pelos órgãos de controle externo.
De acordo com publicação institucional do TCU3, as funções dos Tribunais de Contas podem ser agrupadas da seguinte maneira:
▪ Fiscalizadora ▪ Judicante ▪ Sancionadora ▪ Consultiva ▪ Informativa ▪ Corretiva ▪ Normativa ▪ De ouvidoria ▪ Pedagógica
A seguir veremos exemplos de algumas competências dos Tribunais de Contas abrangidas por cada uma dessas nove funções. Por ora, as referidas competências serão apenas mencionadas, para exemplificar as características de cada função, visto que seu estudo detalhado será realizado nas aulas seguintes.
Função fiscalizadora (ou fiscalizatória, ou de fiscalização)
A maioria das competências atribuídas aos Tribunais de Contas está inserida na função fiscalizadora. As atividades dessa função caracterizam-se pelo exame de uma situação ou condição (p.ex. a prática de um ato administrativo) tendo como referência um critério ou padrão (p.ex. uma norma legal), com o objetivo de verificar em que medida a situação ou condição está de acordo com o critério ou padrão. A função fiscalizadora compreende a realização auditorias, inspeções, acompanhamentos e monitoramentos relacionados com a fiscalização de atos e contratos administrativos em geral (CF, art. 71, IV).
O exercício da função fiscalizadora envolve ainda a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões e de admissão de pessoal (CF, art. 71, III), a fiscalização da aplicação de recursos repassados mediante convênios e outros instrumentos congêneres (CF, art. 71, VI), assim como a fiscalização das aplicações do Poder Público no capital social de empresas (CF, art. 71, V).
Função judicante (ou jurisdicional, ou de julgamento)
Os Tribunais de Contas exercem a função judicante quando julgam as contas dos administradores e dos demais responsáveis por bens e valores públicos (contas ordinárias e extraordinárias), e também quando
julgam as contas dos responsáveis por causarem prejuízo ao erário
(tomada de contas especial) (CF, art. 71, II). Ao julgar as contas, o Tribunal decide se elas são regulares, regulares com ressalva ou irregulares.
Perceba que, por força da parte final do art. 71, II da CF, sempre que, na administração do patrimônio público, houver desvio de recursos ou prática de qualquer ato de que resulte dano ao erário, o responsável pelo prejuízo deverá ter suas contas julgadas pela Corte de Contas competente. Se o prejuízo foi causado ao patrimônio da União, o julgamento caberá ao TCU; se o dano atingiu o patrimônio do Rio Grande do Sul ou de algum Município do Estado, o julgamento será de competência do TCE-RS, e assim por diante.
Note também que os Tribunais de Contas não exercem a função judicante quando realizam atividades de fiscalização (auditorias, inspeções, apreciação de atos sujeitos a registro etc.). O julgamento das contas dos responsáveis ocorre sempre em processo específico, chamado
processo de contas, que pode ser um processo de contas ordinárias, de
contas extraordinárias ou um processo de tomada de contas especial. Contas ordinárias
Processo de Contas Contas extraordinárias Tomada de contas especial
Assim, por exemplo, caso no curso de uma auditoria seja constatada ocorrência que resultou em prejuízo aos cofres públicos, a auditoria (processo de fiscalização) deverá ser convertida em processo de tomada de contas especial (processo de contas), para aí sim ocorrer o julgamento
das contas dos responsáveis pelo desfalque e a cobrança do débito apurado. Nesse caso, ocorre a mutação da natureza do processo, de um processo de fiscalização para um processo de contas.
Função sancionadora (ou sancionatória, ou punitiva)
A função sancionadora surge quando da aplicação aos responsáveis das sanções previstas em lei, seja na Lei Orgânica do Tribunal de Contas, seja em outras leis (CF, art. 71, VIII).
Essas sanções podem compreender, isolada ou cumulativamente: ➢ aplicação, ao agente público, de multa proporcional ao valor do
prejuízo causado ao erário;
➢ cominação de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, por não-atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções ou auditorias e por sonegação de processo, documento ou informação;
➢ inabilitação do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública;
➢ declaração de inidoneidade do responsável, por fraude em licitação, para participar, por até cinco anos, de certames licitatórios promovidos pela administração pública;
➢ afastamento provisório do cargo por obstrução a auditoria ou inspeção;
➢ decretação da indisponibilidade de bens.
No caso do TCE-RS, a Lei Orgânica prevê apenas a possibilidade de aplicação de multas, de modo que o Tribunal não pode impor nenhuma outra espécie de sanção.
Três observações importantes:
(1) as sanções podem ser aplicadas tanto em processos de
fiscalização quanto em processo de contas. Assim, caso na realização
de uma auditoria ou no exame de uma prestação de contas se constate que uma determinação anterior do Tribunal não foi cumprida, o gestor responsável poderá ser penalizado com multa no âmbito do próprio
processo em que o não-atendimento foi identificado, seja este um processo de contas ou um processo de fiscalização;
(2) ao impor sanções o Tribunal deverá permitir o contraditório e a
ampla defesa;
(3) nos processos de contas, a eventual cobrança do prejuízo
causado ao erário (imputação de débito) tem natureza de
responsabilização civil, com a finalidade de recompor os cofres lesados pela ação do agente público. Ou seja, cobrar débito não é impor
sanção. Logicamente, caso seja cabível, o Tribunal poderá impor sanções
juntamente à cobrança do débito.
Função consultiva (ou de consulta, ou opinativa)
A função consultiva é exercida mediante a elaboração de parecer prévio, de caráter essencialmente técnico, sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos, conforme o caso), a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Poder Legislativo (CF, art. 71, I). Da mesma forma, compreende a emissão de pareceres prévios, por parte do TCU, sobre as contas de governo de territórios (CF, art. 33, §2º).
Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas feitas por autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às matérias de competência do Tribunal (LO/TCE-RS, art. 33, XIV).
Outro exemplo de atividade abrangida pela função consultiva é o parecer sobre indícios de despesas não autorizadas (CF, art. 72, §1º), emitido por solicitação do Poder Legislativo.
Função informativa (ou de informação)
A função informativa é exercida quando da prestação de informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas (CF, art. 71, VII).
Compreende, ainda, a representação ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (CF, art. 71, XI), assim como o encaminhamento ao Poder Legislativo, trimestral e anualmente, de relatório circunstanciado e demonstrativo das atividades internas e de controle externo realizadas pelo Tribunal (CF, art. 71, §4º).
Inclui também a emissão de alertas destinados aos órgãos e Poderes, como os alertas sobre ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º).
Função corretiva
Os Tribunais de Contas exercem a função corretiva ao:
➢ emitir determinações, de caráter compulsório, para corrigir irregularidades;
➢ fixar prazo para cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (CF, art. 71, IX);
➢ sustar ato impugnado (CF, art. 71, X).
Função normativa (ou regulamentar)
Decorre do poder de normatizar que faculta aos Tribunais de Contas a prerrogativa de editar os atos normativos necessários para dar fiel execução à lei, acerca de matérias de sua competência e a respeito da organização dos processos que lhe devam ser submetidos.
Função de ouvidoria (ou de ouvidor)
Reside na possibilidade de os Tribunais de Contas receberem denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato (CF, art. 74, §§ 1º e 2º).
Cabe frisar que, na apuração das denúncias e representações, os Tribunais de Contas exercem a função fiscalizatória.
Função pedagógica
Os Tribunais de Contas atuam de forma pedagógica, quando orientam e informam sobre procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicação de manuais e cartilhas, realização de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo ou, ainda, quando recomendam a adoção de providências para correção de impropriedades, de modo a prevenir a ocorrências futuras semelhantes.
O caráter educativo surge também quando da aplicação de sanções a responsáveis por irregularidades ou práticas lesivas aos cofres públicos,
na medida em que tais punições funcionam como fator de inibição à prática de ocorrências da espécie.
*****
Antes de finalizar este tópico, cabe registrar que os Tribunais de Contas quase nunca exercem apenas uma das funções isoladamente. O normal é que suas atuações associem sempre duas ou mais delas. Por exemplo, ao julgar as contas de gestão, o TCE-RS pode aplicar penalidades e/ou fazer determinações. Assim, simultaneamente à função
judicante, são exercidas as funções sancionadora e corretiva.
Por fim, vale salientar que o rol de funções apresentado, no total de nove, não é imperativo ou exaustivo, embora seja uma boa referência retirada de uma publicação institucional do TCU. Com efeito, pode-se encontrar na doutrina sistematizações diferentes para as atribuições dos Tribunais de Contas, mas que são apenas variações das apresentadas anteriormente. Por exemplo, Nagel4 identifica sete grupos de funções ou
atribuições: opinativa, consultiva e informativa; investigatórias; corretivas e cautelares; cautelares; jurisdicionais; declaratórias; e punitivas. Já Hely Lopes Meireles5 reduz sua análise a quatro categorias: técnico-opinativas,
verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais administrativas.
17. (TCU – ACE 2007 – Cespe) A função judicante é expressa quando o TCU
exerce a sua competência infraconstitucional de julgar as contas de gestão dos administradores públicos. Entretanto, no tocante às prestações de contas apresentadas pelo governo federal, compete ao TCU apenas apreciá-las e emitir parecer prévio, já que compete ao Congresso Nacional julgá-las, com base na emissão do parecer emitido pela comissão mista permanente de senadores e deputados.
Comentário: É verdade que o TCU exerce a função judicante ao julgar as contas de gestão dos administradores públicos. A competência para tanto está expressa na própria Constituição (art. 71, II), sendo apenas reproduzida na LO/TCU (art. 1º, I). Portanto, a palavra infraconstitucional torna a questão errada. Da mesma forma, a função judicante do TCE-RS tem sede constitucional, eis que o art. 71 da Constituição Estadual estende ao TCE as
4 Apud. Lima (2011, p. 111). NAGEL, José. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do TCE MG,
edição nº 4, 2000.
5 Apud. Lima (2011, p. 111). MEIRELES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo, Malheiros
