Revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo (Lei 13.885/04) – Considerações Associação Comercial de São Paulo
Assim como na Revisão do Plano Diretor de São Paulo (Lei 16.050/14), aprovado em julho deste ano, e também por ocasião do caderno de Propostas publicado pela Prefeitura para a Revisão da Lei de parcelamento, Uso e Ocupação do solo, a Associação Comercial de São Paulo apresenta a seguir suas contribuições para o mesmo processo em curso (Revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo - lei 13885/04), neste documento com base na Minuta do Projeto de Lei, disponibilizada em 26.12.2014.
Antes de abordarmos algumas destas questões é importante um destaque sobre a agenda da Revisão da LPUOS.
1. CALENDÁRIO
A Minuta do Projeto de Lei de Revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo - lei 13885/04, foi disponibilizada ao público em 26.dez.2014. Um mês para o debate desta Minuta, ainda que já tivessem sido feitas oficinas para prepara-la é insuficiente, devido à complexidade do tema por ela tratado, bem como pelo impacto que a Lei trará sobre a cidade. Se um mês já se mostra insuficiente para este debate, estando neste mês o recesso das festas, bem como tradicional período de férias na cidade, comprometem em muito os debates necessários acerca do tema. Este fato foi comprovado por aquele que constatamos ser o único pleito unanime nas duas Audiências Publicas já realizadas, bem como na reunião conjunta CMPU e CTLU.
Ainda, a Minuta deixa uma série de dúvidas ou apresenta lapsos e lacunas, que citamos algumas abaixo:
- Qual o zoneamento que incide sobre as áreas de Operação Urbana, em branco no atual mapa;
- Sobre Vagas e Vestiário para Ciclistas, esclarecer a que e quem se destinam? A funcionários, usuários dos estabelecimentos e/ou público em geral?
- Na classificação de atividades, estão citados grupos A e B, mas não há descrição do que são estes grupos no texto ou nos quadros;
- A respeito dos usos incentivados como áreas computáveis, estes entram na contagem de área que está limitada a 50% da área total?;
- nos mapas existem diversas duvidas, sendo um exemplo as áreas verdes sobrepostas com zoneamento;
- por que não é permitido o único uso nR1, comercio diversificado em ZEIS2, 3, 4? - nos artigos 42 e 43, há uma listagem para imóveis até 5000 m2 e outra para imóveis entre 10.000 e 15.000 m2, não há menção do intervalo entre 5.000 e 10.000m2?
- artigo 52, nR1 - grupo 1 fala em 20 mesas ou 100 lugares, os dois critérios são incompatíveis pois se o empresário opta por 20 mesas de 10 lugares, por exemplo, a lotação máxima fica bastante diferente.
Por este motivo, nos manifestamos no sentido de apoiar que o Executivo possa solicitar a Câmara, conforme compromisso do Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano (Fernando de Mello Franco), assumido nas duas Audiências Publicas, de que o Executivo possa ter mais prazo para tratar o assunto, ao menos de 90 dias.
Retomando a Estrutura do documento protocolado por esta Entidade em 01 de dezembro de 2014, na SMDU, vimos fazer as considerações abaixo, com base no texto da Minuta do PL:
A Prefeitura coloca nove propostas diretrizes para a revisão (fonte: site gestão urbana), dentre elas a CONSIDERAÇÃO DA CIDADE REAL e, sobre este ponto seguem as propostas 2s. Sobre a cidade real, a Prefeitura diz “A situação de irregularidade das regiões periféricas requer uma atenção especial para que esta enorme porção do município consiga se desenvolver dentro dos preceitos da regulação urbana. Para tanto, pretende-se, por exemplo, simplificar as regras de parcelamento, uso e ocupação para lotes pequenos e induzir a instalação de usos não residenciais nessas regiões.”
Concordamos e, acrescentamos que também nas áreas centrais existe uma cidade real que sistematicamente tem sido desconsiderada, ligada a atividades não residenciais já instaladas na cidade. As considerações a seguir têm validade para toda a cidade (central + periférica, em especial).
2. Usos não Residenciais
O regramento para existência dos usos residenciais e não residenciais na cidade é uma das questões centrais a ser proposto na revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo da cidade de São Paulo. O desafio que se coloca a esse respeito é simples de se entender mas complexo de se estabelecer: onde e como devem estar presentes os diferentes usos na cidade?
Alguns aspectos a se considerar a respeito do assunto são:
A. As preexistências da cidade, com atividade econômica pujante, dinâmica e consolidada. Existem eixos e polos de centralidade onde mais de 80% da atividade (dados estimativos) não residencial é irregular, por não ser reconhecida esta preexistência pela Legislação vigente até o momento. A atividade não residencial, em especial a comercial, se instala na cidade com uma lógica de estar próxima ao potencial cliente e, em geral estas centralidades acontecem onde o uso residencial torna-se insustentável devido a mudança de características urbanísticas das vias onde se encontram, em especial aumento do trafego de veículos e pedestres. Em especial, há um impeditivo de se conseguir Licença de Funcionamento, pois para tal é necessário que as edificações encontrem-se regulares e, são poucas as edificações que assim estão, em especial em áreas periféricas. B. Análise da legislação vigente a este respeito:
A Lei vigente (13.885/04) considera como critérios, para permitir ou não, o uso nR na cidade: a zona, a classificação e a largura viária, além do porte da edificação.
A classificação viária presente no Plano Anterior (Lei 13430/04) e na Lei 13.885/04 (ora em processo de revisão) aconteciam, até o Novo Plano Diretor, conforme resolução 023/2005 da CTLU/SEMPLA:
a) as vias estruturais de níveis: N1, N2 e N3 são as constantes do Quadro 03 e Mapa 02 integrantes da Lei nº 13.430/2002, com as complementações constantes dos Quadros 3A e 3B integrantes da Parte I da Lei nº
13.885/2004; (no caso de existir divergência entre o Quadro 03 e Mapa 02, referidos na alínea "a" desta resolução, aplica-se o Quadro 03, anexo à Lei nº 13.430/2002);
b) as vias coletoras são as constantes do Quadro 10 e Mapa 01 integrantes da Parte III da Lei nº 13.885/2004; (no caso de uma via coletora sobrepor uma via estrutural de qualquer nível, aplicam-se as alíneas "a" e "b" desta resolução);
Com o Novo PDE mapa 2 e quadro 3, da Lei 13430/02 foram substituídos pelo Quadro 9. Listagem do Viário Estrutural.
Ainda, o Novo Plano Diretor, conforme já fazia o anterior, classifica os usos em Residenciais e não Residenciais, incômodos e/ou compatíveis com o uso residencial.
Questões/ Propostas:
2A. Esta abordagem dá conta de acomodar os diversos interesses ligados ao uso do solo na cidade, principalmente garantindo que os usos não compatíveis com a atividade residencial não se instalem próximos a essas, bem como garantindo que os usos não residenciais se instalem em locais compatíveis com os mesmos?
De maneira sucinta, podemos observar que não foi capaz de garantir a convivência harmônica dos diferentes usos conforme o padrão de incomodidade aceitável em cada área da cidade, bem como gerou um grande problema já identificado pelo novo Plano Diretor aprovado (Lei 16.050/04), ao revogar a proibição de certos tipos e portes de atividades não residências em vias locais.
Entendemos que a legislação atual não foi capaz de acomodar usos Residenciais e não Residenciais e, os conflitos estão presentes na cidade. A atual minuta, avança ao não considerar como critério para permissão de atividades nRs a classificação viária, mas mantem conceitualmente os demais critérios, tendo mudado sua forma de apresentação no texto, mas não tendo mudado conceitualmente a abordagem. Assim a proposta é que o Projeto de Lei possa avançar ainda mais, simplificando a aplicação e fiscalização da lei e, permitindo de fato uma cidade de uso misto, conforme propostas abaixo.
2B. Classificação viária
A classificação viária já superada pelo atual texto, conforme dito anteriormente, é um avanço mas ainda há o critério de largura de via e, gostaríamos de entender qual o dado que embasa a métrica adotada para este critério. Por que 8, 10 e 12 metros? Há um levantamento quantitativo e de localização do viário da cidade? A largura da via é um forte impeditivo de regularização de atividades econômicas na cidade, em especial nas áreas mais periféricas.
2C. Classificação de usos e grupos de atividades
Um segundo critério, a classificação dos usos por grupos de atividades também poderia se tornar mais eficaz, no sentido da adequação dos usos permitidos, caso estas definissem parâmetros de incomodidade e condições de instalação sem a necessidade de listar atividades.
Tal classificação tem se mostrado bastante complexa e pouco eficaz no sentido de que lista atividades desvinculadas do CNAE, cadastro nacional de atividades econômicas, sobre o qual se baseiam os contratos sociais das empresas brasileiras. Ainda não consegue diferenciar as atividades segundo seus impactos, pois não diferencia as atividades segundo, por exemplo, lotação, área construída utilizada para determinados fins, dentre outras.
Assim, a respeito da Minuta, a visão que temos é que a permissão de usos não Residenciais seria simplificada e mais eficiente, se usasse como critério para permissão ou não do uso Nr, as incomodidades e condições de instalação, conforme a Macroárea e a Zona. Uma primeira ideia seria que o quadro 4 seja instinto, e os quadros 4A e 4B, tornem-se um único quadro, acrescentando-se a ele as colunas de porte da edificação e lotação máxima.
Destacamos como essencial que a classificação das atividades, caso necessária, seja feita por decreto, como acontece atualmente.
2D. Número de vagas de estacionamento
É um fator que colabora para a irregularidade das atividades não Residenciais, principalmente aquelas de pequeno porte. Assim, para que fossem exigidas em número mínimo será importante considerar: tipologia e porte dos imóveis, infraestrutura da região de entorno e atividade ligada a geração de incomodidades. A proposta é que para atividades de menor porte, nR1 e alguns nR2, seja exigida apenas uma vaga a cada 250 metros quadrados de área construída, incluídas aqui especialmente as centralidades de bairro, para onde o grande público chega a pé ou transporte público e que, os edifícios garagens, talvez com outras tipologias e porte, pudesse ser incentivado nestes locais.
2E. Regularização
O Plano Diretor Aprovado considera a possibilidade de uma regularização durante sua vigência e esta deverá ser regulamentada com critério, para que consiga promover de fato que a grande maioria do passivo de irregularidades edilícias sejam “sanadas”.
Esse assunto é central e acreditamos que as principais diretrizes para esta Regularização já deveriam esta descritas na LPUOS, principalmente no sentido de que as novas Zonas e seus Parâmetros, já estejam conectadas com as realidades presentes na cidade. Neste sentido citamos a mudança, em relação a lei vigente, da exigência de recuos a partir, agora, de 10 metros de altura da edificação. Com isto, parte das edificações irregulares conforme a lei vigente poderão regularizar-se.
2F. Ainda no âmbito das atividades não Residenciais, um assunto bastante estudado e pontuado pela Entidade, diz respeito a exigência da regularidade do imóvel para obtenção da Licença de Funcionamento. A este respeito notamos que há uma diferença entre a exigência da regularidade do imóvel e as exigências ligadas ao funcionamento da atividade. Devido ao grande passivo de imóveis irregulares na cidade, a substituição desta exigência para exigência apenas de atestados sobre segurança e salubridade da edificação, enfrentariam o problema real, garantindo tanto a segurança da edificação como a segurança do funcionamento da atividade.
2G. A respeito da forma, sobre os capítulos que tratam do assunto, sugerimos: Cap. III – Das edificações existentes (art. 44 e 45)
Trazer as informações dos artigos 110 e 113 (Fiscalização) Cap. IV – Dos usos existentes (art. 73 a 75)
Trazer as informações dos artigos 111, 112 e 113 (Fiscalização) E ainda esclarecer o que são usos comprovadamente instalados.
De volta as nove diretrizes propostas pela Prefeitura, outra delas é PRESERVAÇÃO DOS BAIRROS. Aqui é importante destacar que bairro não são apenas aqueles exclusivamente residenciais, como tendencialmente se pensa essa questão. Existem diversos bairros mistos em São Paulo, que mantem características adequadas à moradia em consonância com atividade não residencial, que inclusive traz facilidades a seus moradores. Entretanto, para este ponto iremos destacar algumas considerações de número 3.
3A. Zonas Exclusivamente Residenciais e atividades não Residenciais
O debate em torno da manutenção (ou não) de Zonas Exclusivamente Residenciais e de baixa densidade tem sido um dos mais presentes desde as discussões e aprovação do novo Plano Diretor (Lei 16.050/13) até a revisão da lei de parcelamento uso e ocupação do solo (Lei 13885/04) que ocorre neste momento na cidade de São Paulo.
A favor da manutenção destas Zonas o argumento principal está ligado a qualidade paisagística e ambiental que compõe estes tecidos da cidade como: grande arborização e áreas permeáveis. Tais atributos contribuem para a drenagem de aguas pluviais, refrigeração urbana e retenção de poluentes. Ainda características de “tranquilidade” devido à pouca existência de incomodidades como ruídos e passagem de automóveis.
De outro lado, caracterizam áreas da cidade que trazem características que pouco conversam com o atual arcabouço legal e técnico da política urbana brasileira, especialmente quanto ao que estabelece o Estatuto da Cidade sobre a função social da propriedade. Isto pois, apesar de representarem 4% do território da cidade, estão localizadas nos locais com maior investimento público, infraestrutura e proximidade aos grandes polos de emprego e são áreas de baixa densidade e pouca permeabilidade de fluxos.
O Novo Plano Diretor da cidade propõe uma cidade mais densa e compacta e menos espraiada. Em uma abordagem sistêmica da cidade estes tecidos podem
representar ilhas fragmentadoras do tecido urbano e das diversas classes sociais e, acessíveis a pouquíssimos.
As Zonas Exclusivamente Residenciais da cidade, grande parte proveniente de loteamentos antigos, quando a cidade tinha outra dinâmica, já são hoje cortadas por vias estruturais e/ou coletoras que imprimem a cidade lindeira a elas, uma dinâmica atrativa da atividade não residencial e, não conveniente para moradia. Por conta desta dinâmica, nestas vias acontecem atividades não residenciais, nem sempre de âmbito exclusivamente local, justamente devido a características de volume de trafego, modais de transporte coletivo (ônibus ou estações de metrô), forte presença de pedestres, dentre outras.
Com base neste cenário, ponderamos que as Zonas Exclusivamente Residenciais da cidade devem ser tratadas pontualmente, analisando-se critérios objetivos. A ACSP elencou alguns destes critérios que considerou relevante, criando uma matriz de caracterização das ZERs e seu corredores não-residenciais na cidade, que possa validar este tratamento caso a caso.
Para caracterização dos mais de 200 corredores lindeiros ou internos a ZER, já assim classificados no Zoneamento vigente, ou não, os critérios estabelecidos foram: classificação atual e/ou presente no zoneamento de 72 (pois alguns corredores consolidados inclusive com base nestes corredores da legislação de 72 em 2004 foram transformados em Zonas Exclusivamente Residenciais), largura da via e da calçada, volume de trafego, classificação viária, existência de atividades consolidadas, características do estacionamento, existência de canteiro central, zoneamento lindeiro, vitalidade de pedestres, características da edificação.
Acreditamos que minimamente estes critérios devem ser considerados, mesmo que hierarquizados, para a permissão ou não de instalação de atividades não residenciais.
Quanto as Zonas Exclusivamente Residenciais existentes os critérios elencados foram: Zoneamento atual (ZER 1, 2 ou 3), permeabilidade e arborização (com diferenciação se está dentro do lote ou no espaço urbano), se existem restrições contratuais, se é tombada (ZEPEC), se abriga usos não residenciais (e de que tipo), dinâmica imobiliária (muitas edificações a venda).
Pudemos perceber que realmente há uma diferenciação importante entre as ZERs, no principal fator que a justifica, a presença de arborização. Com base no mapeamento elaborado pelo laboratório Quatá, da Fau. USP, pode-se observar que nem todas as ZERs mantem arborização no interior dos lotes.
Neste debate de revisão das ZERs, cabe diferenciar aquelas que podem abrigar atividades não residenciais (ZCORs e ZPRs) e aquelas que podem abrigar algum adensamento (ZMs), devido a características existentes já em seu entorno, ou propostas (algumas delas estão lindeiras a Eixos da Estruturação Urbana).
Assim, apoiando-se nas matrizes de caracterização destes espaços realizadas com levantamentos in loco, ouvindo moradores e comerciantes e, acompanhando os debates públicos a este respeito, a ACSP apoia a proposta da Prefeitura de revisão da pertinência de existência de algumas ZERs na cidade, bem como dos corredores de comércio e serviços lindeiros a elas, que devem ser analisados e validados caso a caso, segundo critérios objetivos e técnicos, alguns deles elencados neste texto.
3B. Área de impacto cumulativo
Apoiamos a proposta da Minuta, ao não considerar as AIC e deixar a discussão para o âmbito local, a ser discutida nos Planos Regionais.
3c. Lote máximo
A respeito de haver um lote máximo na cidade, parece um conceito interessante mas que poderia ser considerado conforme a área da cidade onde está inserido. Isto pois 10.000m2 pode fazer sentido em algumas regiões mais consolidadas da cidade porem em áreas de reestruturação produtiva, por exemplo, esta metragem quadrada pode não fazer sentido.
Outras características ligadas a empreendimentos de grandes portes, onde talvez haja necessidade de lotes maiores, podem relativizar o tamanho máximo hora proposto, como Fachadas ativas, áreas de fruição publica, dentre outros.
Ainda entre as nove propostas da Prefeitura está SIMPLIFICACÃO DO INSTRUMENTO ZONEAMENTO, o que parece deva ser o principal ponto a ser alcançado. Porem nas diretrizes conceituais restam muitas dúvidas sobre como atingir este objetivo. Há necessidade de tantas zonas? Deixar de tratar as zonas por subprefeitura e trata-las por macroárea é um passo para simplificação mas será suficiente, pois de um lado são menos macro áreas do que subprefeituras, mas por outro existem algumas novas zonas.
A Cota ambiental, também pouco esclarecida sua aplicabilidade, apesar de conceitualmente fazer sentido, parece poder ser mais um ponto de entrave na análise de projetos e, sua fiscalização muito complicada.
Apesar de não estar entre as nove propostas para o zoneamento, foi uma forte proposta no Plano Diretor Estratégico a PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS DECISOES DOS RUMOS DA CIDADE. Neste sentido ficam dúvidas quanto ao papel dos Planos Regionais e Planos de Bairro, que poderiam orientar esta participação.
Assim, com estas considerações e dúvidas sintetizamos algumas questões sobre o processo e as propostas presentes na Minuta do Projeto de Lei da Revisão da LPUOS de São Paulo, destacando que esperamos a oportunidade de detalhar estas e outras questões e propostas, que necessitam de maior prazo para serem elaboradas.
São Paulo, 28 de janeiro de 2015.
