Capítulo I
A EXPRESSÃO “MEIO AMBIENTE”
A definição legal de meio ambiente surgiu com o advento da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, segundo a qual, o meio ambiente é “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”(art. 3º)
A expressão Meio Ambiente não é uma expressão jurídica propriamente dita, mas sim, de outras ciências, notadamente das ciências naturais ou biológicas, da qual o Direito apropriou-se, como faz com muitos outros termos.
O meio, conforme léxicos consagrados como o de CALDAS AULETE, consiste no ambiente em que se realizam certos fenômenos. A palavra ambiente indica o lugar, o sítio, o recinto, o espaço que envolve os seres vivos ou as coisas.
Redundante, portanto, a expressão meio ambiente, uma vez que o ambiente já inclui a noção de meio. De qualquer forma, trata-se de expressão consagrada na língua portuguesa, pacificamente utilizada pela doutrina, lei e jurisprudência de nosso país que, amiúde, falam em meio ambiente, em vez de ambiente apenas.
A esse fenômeno se chama transposição, e ocorre toda vez que a Ciência Jurídica toma determinados fatos da realidade (recortes da realidade) natural ou social e juridiciza, fazendo incidir normas de valor ou desvalor, impondo sanções ou atribuindo efeito jurídico criador, modificador ou extintivo de direitos.
Em sentido estrito, meio ambiente é o patrimônio natural, a natureza, considerada estática e dinamicamente, isto é, o conjunto de todos os seres vivos em suas relações entre si e com os elementos componentes do planeta (crosta terrestre a atmosfera ). juridicamente falando, quando o direito recepcionou a preocupação ambiental, estabelecendo valores jurídico-ambientais e estabelecendo sanções para toda pessoa física ou jurídica que ofendesse tais regras, tratou mais amplamente de meio ambiente abrangendo não só a natureza ou meio ambiente natural, mas também bens criados, construídos pela humanidade, podendo dividir o tratamento jurídico em quatro áreas :
CAPÍTULO II
DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL: Evolução, CONCEITO, AUTONOMIA E PRINCÍPIOS
Quando se fala em Direito Ambiental, a primeira pergunta a exigir resposta é se realmente existe um ramo autônomo dentro da Ciência Jurídica a que se possa denominar Direito Ambiental.
Apesar de não existir um Código de Direito Ambiental ou uma Consolidação das Leis Ambientais, e das normas ambientais guardarem uma relação muito íntima com outros ramos consolidados do direito, como é o caso do Direito Administrativo, a tendência é da aceitação cada vez maior de um direito novo, com conceito, método e princípios próprios.
Não se pode confundir Legislação Ambiental com Direito Ambiental, pois quando se trata de um Direito (Civil, Comercial etc.) está a se cuidar de algo muito maior que a legislação sobre um determinado assunto. Evidente que a lei é a fonte primeira do direito escrito, como é o caso do Brasil, mas existem outras fontes de igual importância, como é o caso da doutrina (tudo aquilo que os estudiosos escrevem sobre o tema) e da jurisprudência (que são as decisões reiteradas dos tribunais), tal qual pode ser observado no esquema abaixo:
Admitir-se que existe um Direito Ambiental exige, no mínimo, que se conceitue e se apresentem os princípios norteadores da aplicação da legislação ambiental, dentro de uma concepção sistêmica e organizada.
Pode se conceituar Direito Ambiental como: “conjunto de princípios, institutos e normas sistematizadas para disciplinar o comportamento humano, objetivando proteger o meio ambiente”.
Relativamente à legislação, podem-se mencionar a legislação ambiental propriamente dita, como por exemplo a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6938/81) e a legislação com repercussão ambiental, a exemplo do Código Florestal Brasileiro (Lei 4.771/65).
Sobre os princípios do Direito Ambiental cabe lembrar que, por se tratar de um ramo do Direito Público, decorrente do poder de imperium do Estado, que passou a intervir na atividade privada de modo a manter o equilíbrio ecológico, são aplicados os princípios maiores que regem a Administração Pública no Brasil, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição da República, quais sejam :
Legalidade Impessoalidade Publicidade Eficiência
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DIREITO AMBIENTAL
Além desses princípios fundamentais, de ordem pública, outros mais específicos são aplicados, valendo ressaltar os seguintes :
a) Princípio da Prevenção ou Precaução: este verdadeiramente o maior e o mais importante do ordenamento jurídico ambiental, pois parte do pressuposto incontestável de que a prevenção é o grande objetivo de todas as normas ambientais, pois uma vez desequilibrado o meio ambiente, a reparação ou a recomposição é, na maior parte das vezes, difícil.
Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Licenciamento, Avaliação dos Impactos Ambientais, Zoneamento etc.) estão fundados nesse princípio, além de tantos outros institutos e normas ambientais.
É este o princípio que deve orientar, antes de mais nada, o intérprete do Direito Ambiental.
b) Princípio da Cooperação: significa dizer que todos, o Estado e a Sociedade, através de seus entes e organismos, devem colaborar para a implementação da legislação ambiental, pois este não é só papel do governo ou das autoridades, mas de cada um e de todos nós.
c) Princípio da publicidade e da participação popular: importa afirmar que não se podem admitir segredos em questões ambientais, pois afetam a vida de todos. Tudo deve ser feito, pelo Poder Público principalmente, com a maior transparência possível, e de modo a permitir a participação na discussão dos projetos e problemas dos cidadãos de um modo geral.
d) Princípio do Poluidor-pagador: apesar de ser um princípio lógico, pois quem estraga deve consertar, às vezes não é bem aceito na prática, ficando para o Estado a obrigação de recuperar e para a sociedade o prejuízo, e para o mau empreendedor somente o lucro. e) Princípio In dúbio pro natura: é uma regra fundamental de interpretação da legislação ambiental, que leva para a preponderância do interesse maior da sociedade em detrimento do interesse individual e menor do empreendedor ou de um dado projeto.
Capítulo III
MEIO AMBIENTE NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO 1. MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A Constituição de um país é, como se sabe, a sua Lei Maior. É na Constituição da República Federativa do Brasil que encontramos a estruturação e os princípios basilares que regem a vida político-institucional de nossa nação.
O Sistema Jurídico Nacional tem como pedra fundamental a Constituição, considerada Lei Fundamental, a partir da qual é construído o regime jurídico ambiental brasileiro.
Toda elaboração, interpretação e aplicação das normas, em sentido amplo, deve ser realizada à luz da Constituição da República, que funciona, portanto, como diretriz inafastável, como o norte para os operadores do direito.
Com o Direito Ambiental não é diferente, pois integra o Sistema Jurídico Nacional e se apóia na Carta Magna.
O Legislador Constituinte de 1988 dedicou especial atenção ao tema, reservando um capítulo do Texto Constitucional para tratar exclusivamente do Meio Ambiente. O Capítulo VI do Título VIII, no art. 225, cuja transcrição é obrigatória, diz:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1° Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2° Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3° As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. § 4° A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. § 5° São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por
ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6° As usinas que operam com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.”
2. MEIO AMBIENTE NAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS
As Constituições Estaduais promulgadas no ano de 1989, logo após e na esteira da Constituição Federal de 1988, de uma maneira geral repetem o capítulo do meio ambiente do Texto Maior, com algumas nuanças, sendo umas mais abrangentes e outras menos.
3. MEIO AMBIENTE NA LEGISLAÇÃO FEDERAL
Depois de analisados os textos constitucionais (Federal e Estaduais), é o momento de fazer o mesmo com a chamada legislação infraconstitucional, que compreende, como já foi dito, regras federais, estaduais e municipais.
A legislação federal contém regras gerais, de aplicação geral/universal, que se aplicam em todo o território nacional e vinculam o processo legislativo estadual e municipal. Daí porque é fundamental conhecê-la, senão na integridade, pelo menos nos diplomas formadores da espinha dorsal, como a Lei 6.938/81, de 31.08.81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismo de formulação e
aplicação, que sofreu importante modificação e adaptação através da Lei 7.804/89 (parte II).Mencionado Diploma Legal foi finalmente regulamentado pelo Decreto Federal 99.274, de 06.06.90, cujo conteúdo na íntegra encontra-se na Parte II, destinada à Legislação Ambiental básica.
Capítulo IV
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E COMPETÊNCIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
1. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO
A Constituição Federal de 1988 alterou as competências ambientais, descentralizando a competência para legislar sobre “meio ambiente”, que antes era concentrada na União.
Nesse caso, tem-se como regra a competência concorrente e como exceção a competência privativa da União, para matérias certas e determinadas, definidas no art. 22 do Texto Constitucional: água; energia; navegação fluvial, lacustre, marítima, aérea e aeroespacial; trânsito e transporte; recursos minerais e metalurgia; populações indígenas e atividades nucleares.
Não se permite que a União concentre, como era anteriormente, toda a competência para fazer leis ambientais.
Nunca existiu e não existe um corpo legislativo único, isto é, um Código Ambiental Brasileiro, para disciplinar as relações humanas tendo em vista a proteção do meio ambiente.
As normas foram sendo editadas gradativamente na História Político-Jurídica brasileira. Estas, que no seu conjunto formam o Direito do Meio Ambiente se encontram dispersas em inúmeros textos legais, os quais apresentam conteúdo variado.
Isto é compreensível em razão destes diplomas legislativos surgirem paulatinamente, ao longo de anos, na medida em que a proteção ao meio ambiente foi se tornando importante.
Os primeiros diplomas se voltaram para a proteção isolada de alguns elementos da natureza, como é o caso da água (Código de Águas de 1934), flora (1º Código Florestal Brasileiro de 1934), subsolo (1º Código de Minas do Brasil de 1934).
Numa segunda fase aparecem diplomas legais mais abrangentes, com uma concepção de proteção ambiental mais larga, voltada para os ecossistemas (criação de parques, reservas e combate à poluição nas mais diversas formas).
Numa terceira etapa de desenvolvimento jurídico aparecem diplomas legais voltados para o sistema ambiental planetário, tutelando não somente elementos isolados da natureza ou ecossistemas mas também, e com maior ênfase, o frágil e dinâmico equilíbrio biológico, químico e físico da vida na Terra.
Os códigos setoriais da década de trinta são exemplos claros da primeira fase legislativa ambiental; os diplomas legais disciplinadores das chamadas unidades de conservação (parques, reservas etc.) são exemplos da segunda fase, enquanto que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal 6.938/81) e a própria Constituição Federal de 1988 são referências da terceira onda jurídico-ambiental.
Observa-se, nos últimos vinte anos, uma tendência para a internacionalização das regras ambientais, começando com a histórica Declaração das Nações Unidas de Estocolmo de 1972 e Declaração do Rio 01.92 sobre meio ambiente e desenvolvimento. Talvez seja esta a quarta geração de normas ambientais.
Voltando à legislação ambiental brasileira, é comum ouvir-se dizer, com razão, que se trata de uma colcha de retalhos, o que dificulta a vida de quem se propõe ao conhecimento e análise.
Se para os profissionais do direito existem obstáculos sérios para o domínio da matéria, muito maior é a dificuldade de profissionais de outras áreas, não afeitos a tratar com a lei.
Como então enfrentar o desafio? Apesar desta característica fragmentária do Direito Ambiental Brasileiro, ainda é possível extrair deste conjunto de normas jurídicas um sistema lógico e coerente, isto é, um instrumental que permite conhecer, interpretar, integrar e, finalmente, aplicar a lei com o escopo de proteger o meio ambiente e harmonizar os interesses do desenvolvimento com a necessária preservação.
Depois de se compreender que existe um sistema jurídico ambiental, é preciso evidentemente aprender como operar este sistema de maneira eficiente, isto é, saber de onde partir, por onde caminhar e como chegar à conclusões corretas ao interpretar a legislação.
Fazendo um comparativo com o jogo de xadrez, primeiro é necessário conhecer o tabuleiro (campo onde as peças se movimentam) em todos os detalhes, depois conhecer cada peça do jogo, e, finalmente, saber como movimentar os elementos, para então começar a batalha.
Convertendo para o campo jurídico ambiental, o primeiro passo é saber em que terreno vamos caminhar, ou em outras palavras: qual é a concepção jurídica, o conceito legal de meio ambiente e a amplitude da matéria.
Uma vez aprendido o conceito, e antes mesmo de mergulhar no conteúdo de uma ou outra lei ambiental, é fundamental ter em mente as regras básicas, os princípios orientadores da aplicação das normas, tendo como objetivo alcançar o mais técnico e adequado resultado.
A regra básica a ser aprendida é a finalidade protetiva que permeia toda a legislação ambiental, de tal modo que, em caso de dúvida, a interpretação deverá ser a mais favorável ao meio ambiente. Esta é, podemos dizer, a chave de entrada no sistema.
Depois de conhecer o terreno e as regras básicas do jogo jurídico ambiental, é preciso saber quais as armas, os instrumentos jurídicos disponíveis para prevenir ou combater os ataques ao meio ambiente.
Por fim, é imperativo saber quais os alvos protegidos, ou em outras palavras, quais os valores ambientais visados pela legislação, denominados bens ambientais.
Compreendidas essas premissas, já podemos começar a operar o sistema jurídico ambiental brasileiro.
2. COMPETÊNCIA CONCORRENTE
Como foi analisado em tópico anterior, o Estado-Membro tem competência legislativa concorrente com a União para fazer leis em matéria ambiental, com exceção das matérias de competência privativa da União, arroladas no art. 22 da Carta Magna.
Portanto, cada Estado da Federação tem legislação ambiental própria, com eficácia e vigência ao lado das normas federais gerais, podendo ser mais restritiva que estas últimas, porém sem contrariá-las (princípio da hierarquia das leis).
3. COMPETÊNCIA MUNICIPAL
O Município é também um ente da Federação Brasileira, e pode exercer o papel legislativo próprio em matéria de interesse local, suplementando, no que couber, a legislação federal e estadual.
Vale lembrar que órgãos ambientais municipais também podem e devem integrar o SISNAMA, e para tanto, cabe ao ente municipal definir legislativamente a atuação de seus órgãos.
O art. 30 da Constituição da República trata da competência municipal e merece breve análise:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Destarte, cada município brasileiro pode ter seu quadro legal ambiental próprio, que deve estar perfeitamente acoplado ao sistema legal estadual e federal.
4. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
ENTES DA FEDERAÇÃO COMPETÊNCIA LEGISLATIVA COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA (ATUAÇÃO AMBIENTAL) DIVISÃO DA ATRIBUIÇÃO POR MATÉRIAS DEFINIDAS UNIÃO
recursos minerais, questões indígenas (Congresso Nacional) Art. 22 –CRFB COMUM * Poder de Polícia * Multar * Licenciar * Fiscalizar * Embargar * Interditar Art. 23 - CRFB, Incs. III, IV, V
CONCORRENTE Estabelece as normas Gerais (Congresso Nacional) Art. 24, § 1º -
CRFB ESTADO -
Poder de Polícia * Multar * Licenciar * Fiscalizar * Embargar * Interditar Art. 23 - CRFB, MUNICÍPIO SUPLEMENTAR Interesse Local Plano Diretor (Câmara municipal) Art. 30, II CRF * Poder de Polícia * Multar * Licenciar * Fiscalizar * Embargar * Interditar Art. 23 -
ENTES DA FEDERAÇÃOÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTAIS INTEGRANTES DO SISNAMA ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E ÓRGÃOS POLICIAIS CIVIS E MILITARES AMBIENTAIS MINISTÉRIO PÚBLICO UNIÃO
FEDERAL MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORES DA REPÚBLICA) MATÉRIAS DE INTERESSE DA UNIÃO: Índios, Águas Federais, Águas Subterrâneas, Energia Nuclear, Praias, Parques Nacionais e Fauna. ESTADO
MILITARES DOS ESTADOS - POLÍCIAS FLORESTAIS - FORÇA VERDEMINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS (PROMOTORES DE JUSTIÇA) MATÉRIA: Tudo que não é de interesse da União ou atua em Consórcio com o M.P.F. MUNICÍPIO
Capítulo V
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O mais importante diploma legal brasileiro na área ambiental é, sem dúvida alguma, a Lei 6.938/81, e assim é por uma razão muito simples: essa lei materializa a tradução jurídica da Política Nacional do Meio Ambiente, traçada no início dos anos oitenta como reflexo de toda uma evolução política internacional, cujo registro histórico mais importante é o Encontro de Nações realizado em Estocolmo, no ano de 1972.
Juridicamente falando, este diploma sistematiza, conceitua e instrumentaliza a ação ambiental no Brasil, além de fixar objetivos e princípios norteadores da Política Nacional para o meio ambiente.
É um verdadeiro Código Ambiental Brasileiro, pois, pela primeira vez, trata da matéria organicamente, com inteireza e unidade, com metodologia e lógica, servindo de regra para elaboração, interpretação e aplicação da legislação ambiental no Brasil.
A responsabilidade civil objetiva no campo do dano ambiental é estabelecida por essa Lei, que prevê as sanções administrativas aplicáveis pelos órgãos ambientais, além de tipificar como crime a conduta do poluidor que expõe a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, prescrevendo pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos e multa.
Citado diploma também trata de unidades de conservação e de medidas de incentivo ao cumprimento da legislação ambiental.
A Lei 6.938/81 institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, definindo sua composição e atribuições, além de elencar e consagrar os mais importantes instrumentos para execução da política nacional para o meio ambiente, como é o caso do Licenciamento. A seguir se parte para a análise dos mais importantes aspectos desse diploma legal.
1. SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE - SISNAMA
Atualmente o SISNAMA se encontra estruturado da seguinte forma:
a) Órgão Superior: Conselho de Governo. Sua função é assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e diretrizes governamentais para o meio ambiente e recursos ambientais.
b) Órgão Consultivo e Deliberativo: CONAMA. Formado por 72 membros, entre os quais representantes de todos os Ministérios, Estados e da Sociedade Civil por meio de Organizações Não- Governamentais (ONG’s). Tem a função de definir as diretrizes da política nacional ambiental. Sua competência é bastante ampla pois pode estabelecer
resoluções com valor legal. A obrigatoriedade do estudo de impacto ambiental, por exemplo, foi estabelecida por meio de uma resolução do CONAMA.
c) Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente, da Amazônia Legal e dos Recursos Hídricos, em que se transformou a antiga Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República.
d) Órgão executor: IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Criado em fevereiro de 1989 pela fusão de quatro órgãos então extintos: Secretaria Especial de Meio Ambiente, Superintendência do Desenvolvimento da Borracha, Superintendência do Desenvolvimento da Pesca e IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. Tem sede em Brasília e superintendências em todos os Estados brasileiros. É uma entidade autárquica, de regime especial, dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, com a finalidade de formular, coordenar, executar e fazer a política nacional do meio ambiente e preservação, conservação e uso racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais. A ele estão subordinados os parques nacionais e outras unidades de conservação nacionais, além de centros de pesquisa e projetos, como o TAMAR (Tartaruga Marinha).
e) Órgãos setoriais: Integrantes da administração pública federal direta ou indireta bem como fundações instituídas pelo poder público, cujas atividades estejam ligadas à preservação ambiental.
f) Órgãos seccionais: Órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas ou projetos e de fiscalização e controle de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente (ex. Secretarias Estaduais do Meio Ambiente, Conselhos Estaduais do Meio Ambiente, Agências ambientais etc.).
g) Órgãos locais: órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas respectivas áreas de jurisdição.
2. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente são os meios através dos quais se fazem valer as regras traçadas com objetivos de compatibilizar o desenvolvimento das atividades econômicas e a preservação do ambiente, de modo a permitir a continuidade da vida humana, e estão arrolados no art. 9º da citada Lei 6.938/81.
Os principais instrumentos são o Licenciamento Ambiental, o Zoneamento e a Avaliação de Impacto Ambiental, a seguir tratados.
2.1. Licenciamento Ambiental no Brasil
Num primeiro momento, necessário se faz distinguir “licença” de “autorização”, que se enquadram na esfera dos Atos Administrativos Negociais.
Licença é o ato administrativo de caráter vinculado, que outorga ao interessado, titular de um direito abstrato e potencial de empreender, a possibilidade da concreção através do exercício deste direito . Em virtude de ser um direito subjetivo do particular, não pode a Administração Pública negá-la, uma vez preenchidos os requisitos essenciais à concessão da mesma, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade.
Já a autorização é ato administrativo discricionário e precário que a Administração Pública pode ou não expedir, cabendo a ela, através de critérios de conveniência e oportunidade realizar tal julgamento. Nesse caso não há direito subjetivo à obtenção da licença ou quiçá à sua continuidade, podendo a Administração Pública cassar o alvará a qualquer momento. Aqui o fato independe de o requerente ter preenchido os requisitos legais para a outorga da autorização.
Não obstante a nítida distinção de um e do outro ato negocial, a Administração Pública, em regra, denomina as “AUTORIZAÇÕES” como sendo “LICENÇAS”, embora
errônea tal denominação, doravante passaremos a utilizar esta expressão para designar os atos administrativos discricionários da Administração Pública.
Muito embora as “Licenças” sejam fornecidas através do poder discricionário da Administração Pública, isto não significa que seja um “poder particular da Administração”. O autor, de modo discricionário, não dá ao administrador público um salvo-conduto para agir. Esse poder não é ilimitado, ao contrário, é limitado pela lei, dentro dos parâmetros estabelecidos.
A Lei 6.938/81, em seu art. 9º, estabeleceu o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
Assim, fica evidenciada a necessidade de realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), para obras ou atividades que venham a provocar qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem, entre outros, a saúde, a segurança e o bem-estar da população. (art. 1º - Res. 001/86 - CONAMA). Saliente-se que o momento para a realização do EPIA é, invariavelmente, anterior à expedição da licença, mesmo em se tratando de licença prévia.
O licenciamento ambiental está intimamente ligado à avaliação prévia de impactos ambientais, desde que a obra, ou atividade, que se pretenda instalar venha a ser potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Saliente-se que o termo “significativa” não diz respeito às dimensões da obra, mas sim, à potencialidade de degradação embutida numa determinada atividade. Assim, a obra pode ser “insignificante” do ponto de vista das dimensões do empreendimento, mas “significativa” do ângulo da degradação ambiental.
O licenciamento ambiental têm como escopo a prevenção do dano ambiental. A tutela do meio ambiente, em seu processo evolutivo, ultrapassou a fase repressivo-reparatória, atingindo, hodiernamente, o estágio onde a preocupação maior é com a prevenção, com o evitar e não com o reparar ou o reprimir.
Assim, segundo o disposto no art. 1º, parágrafo único, incs. I, II e III da Portaria Normativa 001/90 - IBAMA, a expedição pela Administração Pública, de licenças ambientais pode se dar em três momentos.
Numa primeira fase, o licenciamento deve ser solicitado na fase preliminar do planejamento da atividade, ou seja, no momento correspondente à fase de estudos para a localização do empreendimento, é o momento de expedição da Licença Prévia, podendo ser renovada a pedido do interessado e em concordância com as normas estabelecidas pelo IBAMA.
Posteriormente, após a aprovação da localização do empreendimento, passa-se à fase de implantação, ou quando da conclusão da elaboração do projeto básico da atividade, esta é a fase onde deve ser solicitada a Licença de Instalação.
Finalmente, após concluídas e licenciadas as etapas precedentes, deve ser solicitada a Licença de Operação, a ser requerida no início efetivo das operações. Nessa fase caberá ao órgão licenciador verificar a compatibilidade do projeto aprovado e a eficácia das medidas mitigadoras dos impactos ambientais negativos, devendo ser renovada dentro do prazo estabelecido pelo IBAMA.
Desta forma, fica a Administração Pública adstrita ao cumprimento de tal ordem, onde é inviável o licenciamento de atividades, sem que ocorram todas as avaliações previstas na Portaria Normativa, supracitada. Assim, é impossível a expedição de, por exemplo, Licença de Operação sem que tenha sido solicitada e emitida a Licença Prévia.
Tal ordenamento é de caráter vinculado e obrigatório, não podendo, in casu, a Administração Pública fazer uso de critérios de conveniência e oportunidade, para a expedição de licenças ambientais.
Dos efeitos aparentemente insignificantes da poluição urbana (fumaça, barulho, superpopulação etc.) às tragédias de grandes proporções (Chernobyl, Bophal, Golfo Pérsico), passando pela destruição de ecossistemas, extinção de espécies, alteração do clima, intoxicação pelo abuso de pesticidas e agrotóxicos, percebeu-se que a vítima, mediata ou imediata, é o próprio homem. Em face disto, o Estado elegeu como seu escopo a preservação do ambiente, como forma de tornar possível a vida das gerações futuras.
Essa posição da sociedade contemporânea, constatando a dependência do ser humano em relação ao seu ambiente, levou-o à adoção de uma série de normas protetivas do ambiente, através da restrição do uso de seus elementos pelo homem.
No Brasil, onde a exuberância da natureza contrasta com os abusos cometidos contra a própria ao longo da história, existe uma real preocupação com a manutenção da boa qualidade do ambiente.
O licenciamento ambiental é, nos termos do art. 9º da Lei 6.938/81, entre outros, um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
“Art. 9º. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: III - (...) A avaliação de impactos ambientais;
IV - O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.”
Mais que isso, no art. 2º do mesmo texto legal, o controle das atividades potencial ou efetivamente poluidoras é princípio da Política Nacional do Meio Ambiente, como se lê:
“Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
(...)
V - Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;”
O art. 10 da multicitada Lei 6.938/81 prevê especificamente a necessidade do licenciamento. É o texto:
“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.”
Note-se que tal texto, de clareza absoluta, foi introduzido na Lei que criou a Política Nacional do Meio Ambiente já na vigência do atual regime jurídico constitucional, através da Lei 7.804/89.
Não tendo outra intenção senão a de contribuir com a efetivação da legislação ambiental brasileira, passamos a analisar qual o trâmite previsto em lei e que deve ser imposto à atividade em tela.
A Portaria Normativa IBAMA 001, de 14.01.90, em seus arts. 1º, 2º e 6º, dispõe: “Art. 1º. Instituir a cobrança no fornecimento de Licença Ambiental, Instrumento
da Política Nacional do Meio Ambiente, como também os custos operacionais referentes à análise e vistoria de projetos.
Parágrafo único. As licenças a que se refere esta Portaria são as abaixo identificadas:
I - Licença Prévia - LP, deve ser solicitada na fase preliminar do planejamento da atividade, correspondente à fase de estudos para a localização do empreendimento, podendo ser renovada por solicitação do interessado e em concordância com as normas estabelecidas pelo IBAMA;
II - Licença de Instalação - LI, deve ser solicitada para iniciar-se a implantação do empreendimento, ou quando da conclusão da elaboração do projeto básico da atividade;
III - Licença de Operação - LO, deve ser requerida no início efetivo das operações, competindo ao órgão licenciador, verificar a compatibilidade com o projeto aprovado e a eficácia das medidas mitigadoras dos impactos ambientais negativos, devendo ser renovada no período estabelecido pelo IBAMA.
Art. 2º. O enquadramento das atividades far-se-á, quanto ao porte, segundo os critérios estabelecidos no Anexo I.
Art. 6º. O liceneciamento de atividades modificadoras do meio ambiente dependerá de elaboração de estudos de Impacto Ambiental, para obtenção das Licenças Prévias, de Instalação e de Operação e será efetuada conforme o estabelecido no Anexo III.
Neste passo, vale dizer que o Constituinte recepcionou a Política Nacional do Meio Ambiente, tendo inclusive elevado à órbita constitucional a obrigatoriedade do estudo de impacto para o licenciamento de obras potencial ou efetivamente danosas ao ambiente, como se vê do texto do inc. IV do art. 225, in verbis:
“IV- exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”
Na lição de Antônio Herman V. Benjamin, o estudo de impacto ambiental é indissociável do procedimento administrativo do licenciamento, tendo transcrito lapidar resumo da questão em parágrafo de seu excelente artigo “Os Princípios do estudo de impacto ambiental como limites da discricionariedade administrativa” (in RT 317, 1992, p. 29). Ensinou:
“Há, portanto, uma interdependência absoluta, no sistema brasileiro, entre licenciamento e EIA, sendo que a aprovação deste `é pressuposto indeclinável para o licenciamento no mérito da decisão administrativa, e constituindo-se na bússola a guiar o rumo norte da confiabilidade da solução.”
A partir da análise sistemática dos dispositivos legais acima citados, verifica-se a obrigatoriedade do Estudo de Impacto Ambiental, para o licenciamento da atividade potencialmente causadora de degradação ambiental.
2.2. Avaliação de Impacto Ambiental - Estudo de Impacto Ambiental
A avaliação de impacto ambiental constitui-se num importante instrumento da política nacional do meio ambiente, e representa um avanço no caminho do
desenvolvimento sustentável, colocando o Brasil ao lado de países desenvolvidos nessa matéria.
Em nosso país a avaliação de impacto ambiental surge, inspirada no direito norte-americano (National Environmental Policy Act - NEPA - de 1969), de forma bastante tímida com a Lei 6.803, de 02.07.80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o
zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, quando então só era exigível para autorização de implantação de zonas de uso estritamente industrial, tais como pólos petroquímicos e usinas nucleares.
Entretanto, não tinha a mesma configuração atual, sendo erigido a instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente por força da Lei 6.938/81, ocasião em que ganhou importância e passou a vincular-se ao Sistema de Licenciamento de Atividades
Poluidoras.
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um procedimento, enquanto que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é um instrumento entre outros, podendo-se afirmar que a AIA é o gênero e o EIA uma das espécies.
O disciplinamento e sistematização do Estudo de Impacto Ambiental no Brasil apareceu em 1986, através de uma Resolução 1/86 do CONAMA, cuja redação é bastante clara ao definir as hipóteses de exigência do referido estudo, em obras e empreendimentos relacionados. Apesar de a maioria dos autores entender que o rol é exemplificativo e não taxativo, a norma representa um avanço na medida em que traçou critérios objetivos para a matéria.
Este importante instrumento de prevenção do dano ambiental foi elevado à categoria de instituto constitucional, e está fundamentado no art. 225 da Constituição Federal, em seu inc. IV, que expressamente estabelece sua necessidade para obras e atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, e se aperfeiçoa através da elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA-RIMA - in verbis:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”
O EIA/RIMA precipuamente, objetiva que um projeto (obra ou atividade), inicialmente aceito sob o prisma econômico ou em relação dos interesses imediatos de seu proponente, se revele futuramente catastrófico para o meio ambiente. Foi exatamente para prever e, por conseguinte prevenir o dano antes de sua manifestação, que o EPIA foi criado.
O CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente, em sua Resolução 001/86, deu tratamento mais orgânico ao EPIA, eis que estabeleceu as definições, as
responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental, como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
O art. 1º de tal Resolução dispõe que:
“Art. 1º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II- as atividades sociais e econômicas;
III- a biota;
IV- as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V- a qualidade dos recursos ambientais.”
Ainda a mesma Resolução, no seu art. 2º fala da abrangência do EPIA/RIMA, in fine: “Art. 2º. Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e da SEMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
(...).
O órgão ambiental, ao não exigir a elaboração do EPIA/RIMA, contraria frontalmente disposição constitucional, o que se vislumbra da simples leitura do contido no inc. IV, do art. 225, da CF/88 já citado.
A maioria absoluta das Constituições Estaduais repetiu a Carta Maior no capítulo reservado ao Meio Ambiente, estabelecendo exigência do Estudo Prévio do Impacto Ambiental para obras e atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental.
Para garantir a eficácia deste direito, cabe ao Poder Público, entre outros, exigir, para a construção e instalação de obras potencialmente causadoras de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, que deve obrigatoriamente anteceder o licenciamento ambiental, posto ser um dos requisitos para o licenciamento a existência do EIA/RIMA.
Assim, incoerente seria e totalmente contrário ao princípio constitucional da igualdade, exigir-se do particular a realização do EPIA/RIMA e não exigi-lo do Poder Público.
2.2.1. Audiência Pública
Uma vez concluído o RIMA e apresentado ao Órgão Ambiental competente, poderá o próprio órgão convocar audiência pública para apresentação e discussão, com levantamento de todas as dúvidas dos presentes e respostas, devendo tudo ser registrado em ata.
O Ministério Público, Entidade Civil ou 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos poderão solicitar a realização de audiência pública, obrigando assim o Órgão Ambiental a realizá-la sob pena de não valer a licença expedida.
Importante ressaltar que a audiência pública não tem caráter deliberativo, isto é, não aprova nem desaprova o RIMA, mas vincula o Órgão Ambiental na medida que se torna obrigatória a análise e a consideração da ata, dos documentos que podem ser apresentados na audiência, além, é claro, do RIMA.
Não é a audiência pública que vai conceder ou negar a licença ambiental, aprovar ou desaprovar o projeto (considerá-lo viável ou inviável), mas é uma fase de abertura e discussão popular que deve respeitar As formalidades legais e servir para final análise de mérito dentro do procedimento de licenciamento.
A norma mais importante sobre audiência pública é a Resolução 09, de 03.12.87, do CONAMA, cuja transcrição e análise é fundamental:
RESOLUÇÃO CONAMA 09, de 03.12.87
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, no uso das atribuições que lhe conferem o inc. II, do art. 7º, do Decreto 88.351, de 01.06.83, e tendo em vista o disposto na RESOLUÇÃO CONAMA 001, de 23.01.86
Resolve:
Art. 1º. A Audiência Pública referida na RESOLUÇÃO CONAMA 001/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito.
Art. 2º. Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.
§ 1º O Órgão de Meio Ambiente, a partir da data do recebimento do RIMA, fixará em edital e anunciará pela imprensa local a abertura do prazo que será no mínimo de 45 dias para a solicitação de audiência pública.
§ 2º No caso haver solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida não terá validade.
§ 3º Após este prazo, a convocação será feita pelo Órgão licenciador, através de correspondência registrada aos solicitantes e da divulgação em órgãos da imprensa local.
§ 4º A audiência pública deverá ocorrer em local acessível aos interessados. § 5º Em função da localização geográfica dos solicitantes e da complexidade
do tema, poderá haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto de respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA.
Art. 3º. A audiência pública será dirigida pelo representante do Órgão licenciador que, após a exposição objetiva do projeto e do seu respectivo RIMA, abrirá as discussões com os interessados presentes.
Art. 4º. Ao final de cada audiência pública será lavrada uma ata sucinta.
Parágrafo único. Serão anexados à ata, todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a seção. Art. 5º. A ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos, servirão de base,
juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final ao licenciador quanto à aprovação ou não do projeto.
Art. 6º. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Mais modernamente as audiências públicas têm sido filmadas pelos Órgãos Ambientais, o que permite melhor análise pelo corpo técnico e serve para complementar ou suprir omissões na ata.
Há uma tendência forte de tornar obrigatória a audiência pública em todos os procedimentos licenciatórios onde se faz necessária a elaboração de EPIA-RIMA, e, enquanto isto não se faz por lei, a própria sociedade civil organizada vem cobrando e exigindo a realização da mesma cada vez mais.
Capítulo VI
ESFERAS DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
São três esferas independentes de responsabilidade ou responsabilização ambiental:
1. Responsabilidade Administrativa
Via de regra, a primeira sanção que o infrator da legislação ambiental recebe é a administrativa, aplicada pelos agentes dos órgãos ambientais no exercício do poder de polícia, variando desde uma singular multa até a suspensão parcial ou total da atividade lesiva ou demolição de obra.
A aplicação de sanções administrativas decorre do poder de polícia ambiental da Administração Pública, que tem o poder-dever de agir diante das situações de desrespeito à Lei ou de mero perigo de dano ao ambiente, sempre em atividade vinculada, isto é, dentro do princípio da legalidade.
Nesta esfera de responsabilidade ambiental, o Poder Público age por iniciativa própria, de ofício, ou mediante provocação ou denúncia da sociedade ou de algum cidadão isolado.
O poder de polícia visa garantir a segurança e a integridade ambiental, e pode ser exercido pelas três esferas de governo: federal, estadual e municipal, através dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA.
Recentemente assistimos a uma profunda mudança no campo da responsabilização administrativa ambiental no Brasil, com a edição da Lei 9.605, de 12.02.98, nominada de Lei de Crimes Ambientais, que dedicou o Capítulo VI especificamente para a matéria de infrações administrativas, e com a edição do Decreto 3.179, do dia 21.09.99, especificando as sanções administrativas aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, regulamentando nesta parte o citado Capítulo VI.
A Lei 9.605/98 dedicou um capítulo específico às infrações administrativas, abrindo uma nova fase no aperfeiçoamento jurídico ambiental, pois anteriormente as infrações e as sanções estavam previstas em diversos diplomas legais, da forma mais esparsa possível, sem nenhuma sistematização, dificultando extremamente a aplicação, sem contar as contestações freqüentes em relação às infrações previstas em Resoluções, Portarias, Circulares e outros instrumentos sem a necessária força e autoridade da lei, ou sem falar dos disparates na fixação dos valores de multas, que eram estabelecidas em UFIR, OTN, ORTN, Valor de Referência e outros índices.
Para pôr fim a esta situação confusa e sistematizar as infrações administrativas ambientais, foi encaminhado Projeto de Lei pelo Executivo que, após muitos debates no Congresso Nacional, resultou na Lei 9.605/98, que trata de crimes e infrações administrativas, de forma consolidada e orgânica, seguida do Decreto regulamentador 3.179, de 21.09.99, que, de uma vez por todas, definiu o que é infração administrativa ambiental, especificou e sistematizou tais infrações, classificando-as pelo bem ambiental atingido, além de unificar o referencial de valor das multas em Real, que podem ir de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).
A grande maioria das infrações administrativas corresponde às mesmas condutas consideradas crimes na Lei 9.605/98, valendo afirmar que todo crime ambiental é ao mesmo tempo uma infração administrativa, mas nem toda infração administrativa corresponde a um crime.
O conceito de infração administrativa ambiental vem delineado no art. 1 do Decreto regulamentador como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, repetindo exatamente a redação do art. 70 da Lei 9.605/98.
O § 1 do art. 70 da Lei dos Crimes Ambientais definiu como autoridade competente para lavrar o auto de infração ambiental e instaurar o processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização.
O art. 72 da Lei 9.605/98 e o art. 2 do Decreto 3.179/99 especificam as sanções aplicáveis pela Administração Ambiental aos infratores ambientais, em ordem crescente de gravidade da lesão, começando pela advertência, que é uma novidade salutar, e terminando com a sanção restritiva de direitos, num total de dez tipos de punição, que podem ser aplicadas cumulativamente.
Para evitar conflito de atribuições e duplo sancionamento pelo mesmo fato, o art. 76 da Lei de Crimes Ambientais previu que o pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Território substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência. Privilegia-se, assim, a atuação ambiental local e regional.
Finalmente, digno de nota é o estabelecimento de regras procedimentais para a apuração da infração administrativa ambiental, delineadas no art. 71 da Lei 9.605/98, que prevê prazos certos para oferecimento de defesa ou impugnação (vinte dias contados da ciência da autuação), para a autoridade competente julgar o auto de infração (trinta dias contados da data da lavratura), para recurso da decisão condenatória (vinte dias), e para pagamento da multa (cinco dias) contados da data do recebimento da notificação.
Em matéria de infrações administrativas ambientais e sanções aplicáveis, restou revogado o art. 14 da Lei 6.938/81 - Lei da Política Nacional do Meio Ambiente.
Cabe lembrar que os valores arrecadados pelos órgãos ambientais da União em pagamento às multas por infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, nos termos do art. 73 da Lei 9.605/98.
O Estados e os Municípios também podem prever infrações e sanções em suas respectivas legislações, com a fixação de procedimento próprio, observadas as normas gerais da União, revertendo aos fundos estaduais e municipais correspondentes os valores arrecadados pelos respectivos órgãos ambientais em pagamento de multas por infração ambiental.
2. Responsabilidade Civil - Ação Civil Pública/Inquérito Civil Público
Neste campo a Lei 6.938/81 representou uma grande novidade, até hoje de suma importância para a eficácia da aplicação da legislação ambiental: a responsabilidade objetiva ou, em outras palavras, a dispensa da culpa para caracterizar a obrigação de indenizar.
Outro grande avanço, sem dúvida, foi o advento da chamada Lei da Ação Civil Pública - Lei 7.347 - de 1985, que atribui legitimidade ao Ministério Público e às Entidades Civis (ONG’s) para ajuizar em ações contra os infratores da legislação ambiental e de outros direitos e interesses chamados difusos e coletivos.
Referida lei representa um marco histórico na defesa judicial do meio ambiente e outros interesses sociais, como é o caso da defesa do consumidor, do patrimônio público, da criança e do adolescente etc. e é, por assim dizer, um divisor de águas na história do
processo civil brasileiro, que até então só admitia a discussão e o julgamento de conflitos individualizados.
Antes da Lei 7.347/85, se uma empresa estivesse poluindo o ar, por exemplo, somente os vizinhos-confrontantes poderiam pensar em promover uma ação. Hoje a sociedade tem o poder de ação, através do Ministério Público ou de alguma associação criada para o fim de proteger o meio ambiente.
A Lei em apreço traz uma série de novidades que merecem atenção, razão pela qual a análise da lei, em anexo na parte II, ainda que rápida, do texto legal é interessante. Tal lei tem como objetivo principal disciplinar a Ação Civil Pública de Responsabilidade Por Danos Causados ao Meio Ambiente, ao Consumidor, a Bens de Direitos do Valor Artístico, Estético, Histórico, Turístico e Paisagístico.
Inovação que também merece realce é a instituição do Inquérito Civil Público, previsto no art. 8º, da Lei 7.347/85, que pode ser instaurado pelo Ministério Público para apuração e investigação de qualquer denúncia relativa à ofensa a direitos e interesses difusos e coletivos, como é o caso da lesão ambiental.
O Inquérito Civil Público é sempre presidido por promotor de justiça, e para tanto ele pode requisitar informações e documentos de qualquer entidade pública e privada, assim como notificar pessoas físicas ou jurídicas para prestarem declarações sobre fatos de que tenham conhecimento.
Referido instrumento, de natureza inquisitória, apesar de algumas vozes discordantes, serve de base para o ajuizamento da Ação Civil Pública ou de outras medidas judiciais cabíveis para a prevenção ou reparação do dano ambiental.
3. Responsabilidade Penal Ambiental - Infrações Penais Ambientais 3.1. Antecedentes e Evolução da Proteção Penal do Meio Ambiente
Desde o Brasil Colônia se pode constatar que havia leis incriminando as condutas lesivas ao ambiente, muito embora não se conheça da aplicação das mesmas, em razão da pulverização da legislação de então, da falta de qualquer sistemática e organicidade. Eram regras esparsas e confusas.
No Brasil pós-independência, a 1a Constituição determina a elaboração de um Código Civil e de um Código Penal. Este vem primeiro, em 1830, conhecido como Código Penal do Império, e traz apenas em dois dispositivos alguma proteção ambiental: punição ao corte ilegal de árvores e ao dano ao patrimônio cultural.
Em 1850, por força da Lei de Terras - Lei 601, de 18.09.1850 - se responsabilizou pela vez primeira a quem se apossasse de terras devolutas ou alheias, e nelas derrubasse matos ou pusesse fogo, com pena de prisão de dois a seis meses, além da aplicação efetiva desse dispositivo na História do Brasil, cujos interesses da época residiam na colonização.
O vigente Código Penal, de 1940, poucas normas destina àquilo que se pode chamar qualidade de vida, punindo apenas algumas condutas relacionadas ao ambiente, ainda que pelo ângulo da saúde e incolumidade pública, como é o caso de corrupção e envenenamento de água potável e difusão de pragas nocivas à agricultura.
A conhecida Lei de Contravenções Penais, de 1941, só de forma indireta protege o ambiente, quando, por exemplo, pune a perturbação do sossego alheio, os maus-tratos a animais ou a emissão abusiva de fumaça de modo a ofender ou molestar alguém (arts. 42, 64 e 38, respectivamente).
Na década de sessenta surgem diplomas setoriais, como é o caso do Código Florestal, Código de Caça e Código de Pesca, reprimindo certas condutas lesivas ao
patrimônio florestal e fauna, sem contudo tratar do ambiente de forma integral, sistemática e orgânica.
Na década de setenta, são editadas as Leis de Parcelamento do Solo Urbano e de Responsabilidade por Danos Nucleares, contendo tipos penais específicos e isolados do contexto ambiental.
Finalmente, na década de oitenta, é aprovada e sancionada a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente - Lei 6.938/81 - trazendo em seu bojo o crime genérico de poluição (art. 15), cujo tipo penal de tão amplo e aberto jamais foi aplicado com resultados satisfatórios na tutela penal do ambiente.
Ainda na década de oitenta, novas Leis são editadas punindo condutas lesivas ao meio ambiente: Lei de Agrotóxicos - Lei 7.802/89 - relativamente à produção, registro e comércio desses produtos químicos; Lei 7.643/87 (proibindo pesca de cetáceos em águas jurisdicionais brasileiras); e Lei 7.679/88 (proibindo a pesca de espécies em período de reprodução).
A Constituição Brasileira de 1988 consagra um Capítulo ao Meio Ambiente, e muito mais do que isso: garante a todos os brasileiros o equilíbrio ecológico, considerando o ambiente como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à Coletividade o direito-dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, prevendo a responsabilidade administrativa, civil e penal das pessoas físicas e jurídicas que causarem dano ao meio ambiente.
Para regulamentar esta responsabilidade penal da pessoa física e jurídica por lesão ao ambiente, foi editada a Lei 9.605/98, que sistematizou e deu tratamento orgânico à questão penal ambiental no Brasil, conforme análise a seguir.
3.2. A Nova Disciplina Penal Ambiental - Inovações da Lei 9.605/98
Como já se frisou, a responsabilização penal e administrativa das pessoas físicas Constituição Brasileira de 1988, e, com dez anos de atraso, edita-se a Lei 9.605/98 com o intuito de regulamentar a norma constitucional, abrindo-se uma nova página na repressão penal ambiental.
Assim sendo, a tutela penal ambiental no Brasil sofreu recentemente profunda mudança com a edição da Lei 9.605, de 12.02.98, denominada nova Lei de Crimes Ambientais, que além de tratar dos crimes cuida também das infrações administrativas ambientais, regulamentada neste último aspecto pelo Decreto 3.179, de 21.09.99 - Dia da Árvore.
O Projeto de Lei originalmente tinha por objetivo sistematizar as infrações administrativas e os valores das multas aplicadas pelos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, já que havia diversos diplomas legais dispondo de forma difusa e contraditória sobre a matéria, inclusive com valores de multa em diferentes referenciais (ORTN, MVR, R$, Cr$ etc.). Entretanto, o Congresso Nacional acabou optando por ir além e sistematizar também as infrações penais.
A pretensão inicial foi no sentido de reunir todas as infrações penais relativas ao meio ambiente na nova lei, isto é, consolidar num único diploma todos os crimes
“Art. 1. As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente são punidas com sanções administrativas, civis e penais, na forma estabelecida nesta Lei.
Parágrafo único. As sanções administrativas, civis e penais poderão cumular-se, sendo independentes entre si.”
Citado artigo foi vetado pela Presidência da República por não ter a nova Lei a abrangência que se lhe pretendeu imprimir, pois não incluiu todas as condutas que já eram punidas por nocivas ao meio ambiente no Código Penal e em outros diplomas legais, como é o caso da contravenção prevista na alínea m do art. 26 da Lei 4.771/65 - Código Florestal - (soltar animais ou não tomar precauções para que o animal de sua propriedade não penetre em florestas sujeitas a regime especial).
Com o veto ao art. 1, permanecem em vigor as normas incriminadoras anteriores, mesmo que não incluídas na nova Lei.
A Lei nova vai além de definir crimes ambientais, mas apresenta alternativas à pena privativa de liberdade e prevê a não aplicação da pena, desde que o infrator recupere o dano ou, de outra forma, pague seu débito para com a sociedade. Trata-se de uma lei de dupla natureza: material-penal e processual.
Apesar dos inúmeros vetos, a nova Lei representa um marco legal dos mais importantes nesta fase de aperfeiçoamento do Direito Ambiental, e traz inúmeras inovações dignas de nota; senão vejamos.
Ainda que não consolide integralmente os delitos ambientais, a nova Lei é um avanço na sistematização, facilitando a aplicação e tornando até mais didática a matéria penal ambiental, pois anteriormente as infrações penais ambientais se encontravam espalhadas em dezenas de leis esparsas, formando um emaranhado legal.
Quanto à responsabilidade penal da pessoa jurídica, a nova Lei também avança, definindo casos em que se deve aplicar a sanção penal, prevendo hipótese de desconsideração da pessoa jurídica (art. 4) e não excluindo a responsabilidade penal das pessoas físicas que sejam autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Ainda com relação à pessoa jurídica, há importante inovação com a previsão da liquidação forçada no caso de ser criada ou utilizada para permitir, facilitar ou ocultar crime definido em lei. E no caso de liquidação, o patrimônio da empresa é transferido para o Fundo Penitenciário Nacional, nos termos do art. 24 do novo diploma.
Outra novidade legal é a extinção da punibilidade com a demonstração de reparação do dano ambiental, que na prática já era aplicado muito embora sem a exata previsão em lei, como agora decorre do art. 28, I, da Lei 9.605/98. Mais importante que a punição é a reparação do dano ambiental. Nos crimes de menor potencial ofensivo, definidos na Lei 9.099/95, poderá haver aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multa, desde que tenha ocorrido composição/reparação do dano ambiental (art. 27).
O art. 7º da nova Lei permite ainda substituir penas de prisão de até 04 (quatro) anos por penas alternativas, como a prestação de serviços à comunidade, valendo lembrar que a maioria das penas previstas na lei tem limite máximo de 04 (quatro) anos. A destinação de produtos e instrumentos apreendidos com o infrator é finalmente disciplinada no art. 25 do novo diploma, prevendo-se que produtos e subprodutos da flora e fauna podem ser doados ou destruídos, e os instrumentos utilizados quando da infração podem ser vendidos.
Desaparece a inafiançabilidade do crime de caça ao mesmo tempo em que a nova Lei descriminaliza o abate quando realizado em estado de necessidade, para saciar a fome do agente e de sua família (art. 37). Perigosa esta hipótese de exclusão da ilicitude na medida em que não fixa critérios quantitativos ou qualitativos e assim permite abusos, além de fomentar a impunidade.
Maus-tratos contra animais deixou de ser contravenção e passou a ser crime definido no art. 32 da Lei de Crimes Ambientais, que também pune o abuso contra estes animais, sejam silvestres ou domesticados, nativos ou exóticos. No mesmo artigo se punem as experiências dolorosas ou cruéis em animal vivo, ainda que para fins didáticos ou científicos, quando existem recursos alternativos. O art. 65 da Lei 9.605/98 trouxe como crime a conduta de pichar, grafitar ou por outro meio conspurcar edificação ou
monumento urbano, tornando clara a punição desta prática condenável em nosso meio urbano.
Consagrou-se como crime, na nova Lei, a soltura de balões, bem como seu fabrico, venda e transporte, conforme se pode conferir da leitura do art. 42.Plantas de ornamentação de logradouro público ou em propriedade privada alheia também foram objeto de tutela penal específica no novo diploma, conforme previsão do art. 49.
Quem dificultar ou impedir o uso público das praias está sujeito à pena de reclusão de um a cinco
A grande maioria das contravenções florestais previstas no Código Florestal Brasileiro de 1965 passa a ser considerado crime na Seção II do Capítulo V, intitulada Dos Crimes contra a Flora. Não obstante, existem algumas contravenções que permanecem sem punição porque não encontram previsão na Lei de Crimes Ambientais.
Pelo menos dois artigos da nova Lei (arts. 66 e 67) são dirigidos ao funcionário público que deixa de cumprir com suas atribuições, fazendo afirmação falsa ou enganosa, omitindo a verdade, sonegando informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental, bem como concedendo licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, sujeitando-o à pena privativa de liberdade de um a três anos, e multa. As multas são sistematizadas e tabeladas na Lei nova, bem como fixadas em moeda corrente nacional (de R$ 50,00 a 50.000.000,00), acabando com o disparate jurídico de fixação de multas em portarias, resoluções e decretos e unificando o referencial de valor que passa a ser o Real e não mais OTN, ORTN, UFIR, MRV etc.
Capítulo VII
POLUIÇÃO: CONCEITO E TIPOS
1. CONCEITO
Poluição é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas, de forma a degradar a qualidade ambiental em resultado de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, ou de qualquer maneira criem condições adversas às atividades sociais e econômicas, ou ainda afetem desfavoravelmente a biota, as condições estéticas ou sanitárias, e, por fim, lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (Lei 6.938/81, art. 3º, inc. III).
Os conceitos de poluição, degradação ambiental, poluidor e recursos ambientais estão igualmente descritos nos diversos incisos do art. 3º da Lei 6.938/81, antes mencionada.
Apesar de a Constituição da República estabelecer uma concepção unitária de meio ambiente, ainda é comum trabalhar-se com diversos tipos de poluição, ou diversas formas de agressão ao ambiente, conforme o bem ambiental atingido, sendo comum falar-se em poluição hídrica, atmosférica, poluição industrial, poluição por rejeitos perigosos, poluição sonora, poluição visual, poluição por agrotóxicos, e assim por diante. 2. TIPOS DE POLUIÇÃO
Destarte, quando se parte para o estudo da poluição, cabe analisar-se rapidamente cada tipo de poluição, de acordo com o bem atingido, sem perder a visão de conjunto do meio ambiente.
