',- -
-- - --- ----,N\'
ESCOLA DE ADMINISTRAÇAO DE EMPRESAS DE S1\O PAULO
FUNDAÇAO GETULIO VARGAS
Dissertação de Mestrado em Administração Pública Administração e Planejamento Ur~ano
RESPONSABILIDADE LOCAL E DESAFIO REGIONAL:
RELAÇQES INTERGOVERNAMENTAIS NA GEST1\O DE RECURSOS HIDRICOS
José Mario Brasiliense Carneiro (6.891.513) Profa. Maria Rita Loureiro Duran (orientadora)
-~ Fundação Getulio Vargas Esçola de Administração FGV de Empresas de São Paulo .
Biblioteca
i
I
iI , _ _ _ _ _ _ 1199400696 ---~ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ < _ _ _ ~ _ _ _ J \ São Paulo, fevereiro de 1994
Introduç~o 1
Capítulo I - Relações intergovernamentais no contexto da
reforma do Estado e da transição democrática 9
1. Reforma do Estado, federalismo e democracia 9
2. Reforma administrativa e cenário econômico 18
3. Subsidiariedade e autonomia local 24
4. Lógica da ação coletiva e estratégias municipais
para construção das relaçôes intergovernamentais 35
5. Sintese do objeto de estudo e apresentação dos casos 44
Capítulo 11 - Mudanças e continuidade nas relações
intergovernamentais: o caso de Penápolis 47
Capítulo III - As tentativas de afirmação da autonomia
municipal: os casos de Santo André e Piracicaba 70
Capítulo IV - Conclusões 98
Introduçao
Este trabalho tem como
"pôs as nuvens no céu e abriu as fontes do mar"
Provérbios 8
objetivo estudar as relações intergovernamentais estabelecidas em torno das políticas públicas voltadas para a gestão dos recursos hídricos~. Para ~ tanto, destacam-se as relações entre municípios e destes com
o estado federativo. Neste âmbito, toma-se como objeto principal de análise, as estratégias das prefeituras /ç
municipais no estabelecimento e na condução de suas relações intergovernamentais.
Tais estratégias são analisadas com base no marco constitucional de aumento da autonomia municipal, no v'
contexto do sistema federativo brasileiro. Analisa-se quais os limites e principalmente, quais os avanços no sentido desta autonomia foram, conquistados através de relações 1. Entende-se aqui como gestão de recursos hídricos, o conjunto de políticas, programas e proj etos governamentais voltados ao uso, proteção, recuperação, planejamento e controle do uso dos recursos hídricos em todas as fases do regime hidrológico. Brevemente definindo, o regime hidrológico compreende, além de seu maior percentual distribuído em águas oceânicas, os cursos das águas fluviais, distribuidas em bacias e micro-bacias hidrográficas, as águas subterrâneas e atmosféricas.
concretas entre as esferas governamentais. Em outros termos, indaga-se: como se exercita de fato esta autonomia dentro das relaçues intergovernarnentais? Como se dá a reacomodação de poderes politico-administrativos entre esferas (poder decisõrio, financeiro, tecnológico)? A hipõtese deste trabalho é que este fenômeno se dará, seja através do estabelecimento de parcerias e alianças entre unidades governamentais, sej a pe lo confl i to direto, num regime de concorrência entre municipios e entre municipio(s) e governo do estado.
Por sua vez, os limites para o avanço da autonomia municipal
s~o observados em termos de suas distorções nas próprias relações entre unidades de governo. A hipótese para este caso é que prevaleçam nas relações inter governamentais desde mecanismos de simples clientelistas de trocas de dominação, favores até incluindo limites de vinculos caráter estrutural, como por exemplo, as condições impostas por detentores de monopólios setoriais.
o
interesse pelo estudo das relações intergovernamentais .~decorre, em primeiro lugar, da escassez de trabalhos apoiados em análises empíricas, abordando o tema sob o ponto de vista politico-administrativo. As análises existentes, versando sobre a questão, costumam privilegiar aspectos quantitativos
esferas de
da distribuição governo, aspect.os
das finanças públicas entre juridicos da divisão de
competências administrativas, ou finalmente, estudos de resultados e impactos de politicas de descentralizaç~o sobre o desenvolvimento econômico. Diferentemente, esta pesquisca pretende inserir-se no debate sobre a ordem democrática e seus avanços no contexto da Administração Públ ica. Neste âmbito, fala-se frequentemente em autonomia e descentral ização, mas mui tas vezes os conceitos perdem a capacidade de definir seu significado no plano concreto. Pouco se conhece de fato s6bre os detalhes e sobre as pequenas conquistas ou recuos nestes campos, no plano das relações intergovernamentais que se estabe lecem e se desenvolvem cont.idianament.e pelos executivos municipais.
Por se tratar de um campo de est.udo ext.remamente vast.o, est.a análise dest.aca, como já se adiantou, uma pequena amostra exemplificativa das relações intergovernament.ais em torno de uma única politica. A opção pela politica de recursos~'
hidri.cos - embora esta não tenha tanto destaque no debat.e nacional em comparação a outras poli ticas públicas se justifica por tratar-se de um objeto empirico privilegiado para a análise das relações intergovernamentais. Em primeiro lugar por ser um campo complexo sob o ponto de vist.a administrativo, envolvendo vários setores energia hidrelétrica, abastecimento, saneamento,
enchentes, transporte hidroviário, irrigaç~o,
cont.role laser.
=-
~=;:
Em segundo lugar, e principalmente, devido ao fato do regime hidrológico induzir a aproximação de diferentes unidades governamentais. Ou seja, os vínculos físico-geográficos estabelecidos pelas águas, se traduzem necessariamente em relaçeJes intergovernamentais, onde os interesses pelos recursos hidricos manifestos ou não conduzem a diferentes estratégias de ação politico-administrativas por~
parte dos agentes interessados.
Mesmo os estudos específicos sobre as políticas de recursos hídricos, costumam privilegiar análises estruturadas segundo os recortes setoriais, ou seja, há trabalhos isolados sobre o setor de energia, de saneamento etc .. Tais estudos estão de certa forma condicionados pela própria ótica vertical das políticas nacionais para estes setores, na sua maioria construídas no contexto dos planos de desenvolvimento do período autoritário militar brasileiro. Tais estudos, explicita ou implicitamente, assumem como premissa a própria fragilidade do sistema . federativo brasileiro enquanto princípio ordenador da política para os recuros hídricos. Assim tratados, não aprofundam questões relativas ao aperfeiçoamento das relações entre esferas, necessárias a um regime democrático.
Recentemente, por força de artigos das novas constituiç~es
federal e do estado de São Paulo, prevendo "sistemas de gestão de recursos hídricos", desenvolveu-se e resgatou-se
estudos sobre modelos alternativos à organizaç';o setorial. Nestes estudos são previstas as situaçôes de contato entre agências governamentais dos vários setores, entre poder público e sociedade civil, e os respectivos mecanismos de tomada de decisão conjunta e arbitragem3 . No entanto, ao que parece, a legislação ordinária para regulamentação destes sistemas, partindo dos mencionados estudos, não consegue avançar em termos de sistematização da gestão por seguir privilegiando a lógica setorial. Isto se nota no fato de, por um lado a legislação preconizar tal sistematização ao nível das bacias hidrográficas4 , unidade de gestão internacionalmente reconhecida. No entanto, como está concebida nas aplicaçôes brasileiras, esta não passa de uma instância para onde se dá uma desconcentraçã05
administrativa na medida em que o poder decisório permanece nas mãos de uma instância colegiada ao nível de ministros ou
3. Para um exemplo brasileiro sobre o tema ver FUNDAP, Relatório Preliminar do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos, 1989. Um exemplo sobre o sistema norte-americano, pode ser encontrado em Thompson, Paul, Faisan Runoff- a
guide to State and Local Control of Nonpoint Source Watel'
Pollution, Natural Resources Defense Council, 1989, USA,
1989, pág. 352.
4. Sobre a prática da gestão participativa na unidade de bacia hidrográfica Yassuda diz: "O modelo de gerenciamento de bacias hidrográficas baseado em integração participativa implica, portanto, o comprometimento consciente da sociedade e dos usuários da água, após acaloradas discussôes a respeito de custos e do interesse de todos quanto ao sucesso na gestão das águas. Cria-se uma vontade política local, que passa a ser o vetor preponderante do sucesso da Administração Pública na utilização múltipla e integrada dos recursos hídricos e na consequente proteção ambiental"
(Yassuda, 1989:49).
5. Para diferenciação entre "desconcentração" e "descentralização" de poder ver Lobo T., in Funcep, 1989:68.
de secretários de estado (conselhos federal e estadual de recuros hídricos)6.
Por outro lado, um colegiado de ministros (ou secretários, no caso do sistema estadual) n~o é garantia de gestão sistêmica, mas no máximo de uma certa integração das políticas em termos gerais? Isso porque os colegiados não são garantia de que os setores deixarão de funcionar isoladamente. Pelo contrário, a lógica setorial deve se reproduzir em seu bojo que, com isso, deverá ter um controlador hegem6nico, ao invés de uma distribuição paritária de poder entre os vários integrantess . Coloca-se 6. Para uma visão crítica desta problemática, ver o substitutivo apresentado pelo Deputado Fábio Feldman ao projeto de lei encaminhado ao Congresso para criação da Política e do Sistema de Gestão de Recursos no plano federal. Sua análise destaca o problema de se tratar em separado os recursos hídricos e as questões ambientais e também a questão da autonomia e representatividade de municípios no sistema, que toca à este estudo.
7. Do ponto de vista técnico-gerencial, a gestão sistêmica ao nível de bacia é fundamental, por exemplo, para o controle de fontes difusas de poluição. Este controle exige um ação integrada entre várias esferas de governo e suas agências públicas com funções di versas. Tal ação integrada não seria fundamental para o controle de fontes pontuais como as indústrias, que podem se submeter a uma única agência, setorial ou não, de caráter centralizado. Tal é o exemplo do governo paulista que atua exclusivamente através da CETESB. Por outro lado, este controle concentrado pode levar a sobrecarga da agência responsável. Neste caso poderia se dar a divisão regional de atribuições, por exemplo, segundo distritos ou eixos industriais, com a respectiva articulàção entre agências que comporiam tal sistema. Para detalhes sobre impactos de fontes difusas e seu controle municipal e estadual, ver Thompson, op. cit., páginas 349 e 350.
de recursos hídricos,
a gestão está sob o se estruturou mais 8. Em uma breve análise sobre a gestão
Andreoli aponta que no plano federal contr'ole do setor energético que
ainda como agravante, a co-existência de sistemas concomi tantes nos planos. federal e estaduais, sem contr'ole de suas operações simultâneas. O mais provável é que os conflitos entre esferas fiquem ocultados ou confundidos confundidos em meio a conflitos setoriais. Com estas questões pretende-se somente demonstrar a dimensão dos problemas político-administrativos em torno das relações
V
intergovernamentais. Como se sabe, os cursos d - água condic ionam o estabelecimento de interfaces entre as unidades federativas locais nas dimensões de uma micro-bacia ou bacia hidrográfica. Da mesma forma, definem relações entre município(s) e governo estadual e assim sucessivamente, segundo a mesma lógica, entre estados no contexto bacias estaduais, ou ainda nações, nos limites das bacias internacionaiss .Esta pesquisa toma três municípios como exemplos de estratégias locais para a "gestão" das relações intergovernamentais: Penápolis, Piracicaba e Santo André, responsabilizar uma área setorial pela gestão dos .recursos hídricos" . O autor relaciona o fato à "definição constitucional da criação de um sistema nacional, impulsionada pelos recuros provenientes dos royalties da geração de energia hidrelétrica", Pode-se concluir dai que o setor tende a ser hegemônico também no contexto do novo sistema (Andreoli, 1992:27),
9. Esta dimensão nacional e internacional do sistema federativo reforça o argumento de que deva ser secundária a lógica setorial, não importando, de antemão como cada esfera está se estruturando para gerir as águas, Deveriam prevalecer em primeiro lugar a relação entre os chefes de executivo e em seguida entre os seus subordinados, ou seja, os agentes da administração direta e indireta que implantam suas políticas, mesmo que setorialmente.
Toàos têm em comum, no âmbito àas políticas para os recursos híàricos, o fato àe tomarem a autonomia municipal como instrumento e meta àe suas gestões, no mesmo período de governo, o maridato de 1987 a 1992. Por outro lado, as experiências diferem em vários aspectos. Em primeiro lugar, observa-se grandes diversidades quanto à complexidade dos problemas hídricos, além àe disparidades com relação à si tuação sócio-econômica e populacional .. Em segundo lugar, há importantes diferenças de natureza política. Desde a filiaçao partidária do prefeito até as estratégias de utilização da autonomia formalmente estabelecida em lei. Assim, estas diferenças conduziram à análise destes três municípios em dois blocos distintos: o caso de Penápolis é consiàerado isoladamente e os casos de Santo André e Piracicaba são tomados em conjunto. Nas conclusões, retoma-se o capítulo teórico introàutório e propõe-retoma-se uma sínteretoma-se analítica sobre os pontos de avanço e recuo para a autonomia adminstrativa, no contexto de reforma do estado e da ordem democrática brasileira.
Estas análises foram feitas com base em entrevistas com os prefeitos de cada município e com os executivos dos consórcios de bacia aos quais cada um deles se associa. Utilizaram-se também documentos tais como textos legais e matérias de jornais relativos aos casos em estudo.
Capítulo I - Relaçoes intergovernamentais no contexto da reforma do Estado e da transição democrática
1. Reforma do Estado, federalismo e democracia
A reforma do Estado é um dos temas recorrentes no atual debat.e poli tico nacional. t1ul tiplicam-se as indagaç:{Jes sobre o qual deve ser o tamanho do Estado, suas funções e for'mato? Como deve se abrir para o exercício da cidadania? Quais interfaces deve estabelecer com o mercado, com seus congêneres isolados e reunidos em blocos? Qual deve ser sua
representaç~o em organismos internacionais, sua
interdependência com os sistemas de informação e sistemas de comunicação de massa? E varias mais. Estas questões apontam a ausência de consenso sobre a ordem pela qual as temáticas devam ser enfrentadas e mesmo sobre a profundidade a ser conferida ao processo de reforma. Um dos temas mais discutidos e ainda não resolvido dentro da polêmica sobre a reforma do Estado brasileiro, refere-se à transferência de percentuais significativos do produto da arrecadação tributária da União aos Estados e Municípios, estabelecida na nova Constituição de 1988. Este debate tem sido tratado mui tas vezes isoladamente, sem que se estabeleça um nexo causal com a questão que o precede, mais profunda e complexa, relativa a distribuição de competências entre esferas de governo.
Abordando a dimensão financeira da distribuição de competências, Abranches afirma que "A refor-ma tributária fixada pela nova Constituição reviu os critérios de repartição de rece i ta tributária, mas mostrou-se cega aos problemas estruturais do setor público, na raiz de sua crise fiscal. Por outro lado ... resultou em delicado compromisso e elidiu o nó górdio do processo de descentralização: a redefinição de atribuições entre os três níveis de governo e a sua revisão organizacional e
viabilidade e eficácia ao novo (Abranches, 1989:27)
Estas duas ordens de questões competências governamentais
gerencial, para dar padrão distributivo. "
das finanças e das remetem ao tema do federalismo, ou seja, o processo de reforma do Estado contém aspectos de uma reestruturação do sistema federativo. Por sua vez, a dimensão financeira do federalismo remete necessariamente a dimensão política, em uma via de mão dupla. Sobre este entrelaçamento, Abranches diz ainda que "diante do silêncio da lei maior sobre a revisão de competências administrativas cujo foco estaria no "processo de descentralização", este deverá se dar segundo uma "lógica faccionária" , isto é no âmbito político, "elevando num primeiro momento, a taxa de conflito entre níveis de governo e em seguida, muito provavelmente, a taxa de conflito interfederativo Centre estados e entre.ffiunicípios)". Trata-se de uma conTrata-sequência óbvia e até esperada a partir do
espirito implicito na nova Constituição de revitalização de um sistema que, objetivando a unidade federativa, constitui-se sobre a autonomia de esferas de poder.
A inclusão do município como unidade autônoma (art. 18) conduz a uma nova disputa por áreas de competência entre as três esferas~o. De acordo com o principio da subsidiariedade, a lógica será que esta disputa se dê par a par, entre municípios e estado, e entre estados e governo federal. ("concorrência"). Esta disputa interfederativase dá, seja por atribuiç~es ditas concorrentes, seja por atribuições cujo responsável é indefinido (lacunas
politico-institucionais) ou finalmente, por novas competências governamentais surgidas da própria demanda social, no processo de ampliação do· escopo estatal~2. A afirmação de aumento do conflito interfederativo, indicada por Abranches, constituir-se-a a primeira hipótese teórica deste trabalho.
Parece haver um consenso na literatura sobre a necessidade de descentralização das finanças e das competências. Um ponto não esclarecido é como se dará a descentralização das competências. Por exemplo, Abranches em seu texto afirma que 10. O termo "esferas", no marco da nova Constituição, melhor define a idéia de autonomia em comparação ao termo "nivel" de governo, que indica submissão hierárquica.
11. "O federalismo é um principio de ordenamento poli tico que tem por objetivo "unir uma certa unidade com uma certa multiplicidade". O federalismo dá provas de sua eficiência quando ele cria unidade e desencadeia concorrência. "Unidade na medida do necessarlO, concorrência na medida do possivel", ver a respeito Vogel, 1993:9.
a "descentralização, após duas décadas de centralismo burocrático-cartorial e politizado, requereria ação
,
concertada e planejamento estratégico, como garantia de um mínimo de rac ional idade". I sto se dar ia em duas etapas, primeiro com a redefinição de funçôes e obrigaçôes estatais
(definição dos bens coletivos) e em seguida da redivisão de atribuiçôes e compatibilização de receitas e encargos.
o
primeiro problema deste "ideal" de racionalidade é que de fato não se avança na definição em bloco das funçôes do estado, mas de maneira fracionada e através de um debate pouco claro que na verdade tende a não se esgotar. Se fosse o caso de se esperar·estas definiçôes para então passar-se a redivisão de atribuições, receitas e encargos, o processo poderia jamais se concluir. Há setores mais "óbvios" sobre os quais o Estado deve atuar como saúde ou educação, e nestes casos, já tem avançado em direção a segunda etapa do processo preconizada por Abranches. Nestes casos, isto sé dá na tentativa de dar aos setores uma ordem descentralizada ou "sistêmica", a exemlo do SUDS para área de saúde. Por outro lado, Abranches de certa forma contrapôe a esta expectativa de ação concertada com planej amento estratégico frente à realidade de aumento de conflito segundo a lógica fracionária. A questão que se coloca é a seguinte: qual deverá prevalecer? uma delas? ou ambas? O presente estudo pretende demonstrar que é principalmente a partir do embate dos atores políticos e não do planejamento como processo decontrole politico centralizado que irá se resolver os aspectos obscuros da distribuição de competências decorr'ente da descentralização constitucional das finanças públicas12 .
Neste mesmo sentido já se afirmou; se não ordenarmos,. não tem problema, porque o encargo vai atrás do dinheiro" 13 .
Trata-se da dimensão democrática do processo de reforma, onde a redefinição das competências entre esferas fica a cargo das próprias esferas, reforçando o principio do federalismo no campo da politica. Em outras palavras, quer-se dizer que o que a Lei maior não estabeleceu, deverá quer-ser resolvido na prática politica e em termos da legislação ordinária, bastando tal estimulo da descentralização financeira para que ocorra a consequente transferência das competências.
Por outro lado, esta mesma lógica democrática pode ser pervertida na: medida em que as estratégias adotadas pelos chefes dos executivos no· regime federativo apontem para a manutenção do modelo centralizador do regime anterior. Ou seja, o jogo democrático enquanto "meio", pode ou não
i2.
Pode-se rlembrar aqui o fim do regime autoritário coincidiu com o esgotamento e a falência das práticas de planejamento no Brasil. Ao que parece, nã.o há nada semelhante na Nova República e não há indícios de retomada do planejamento que subsitua aquele do período autoritário, a menos a curto prazo.13.0 trecho foi citado por José Roberto Afonso parafraseando o jurista Alcides Jorge Costa durante o Seminário sobre "Reorganização da Administração Pública Federal" realizado pela FUNCEP no BEDES em 1979: pág. 80.
conduzir à uma democratização da administração pública, vista então como um "fim". O sistema federativo não é por si só garantia de democr'acia, experiência histórica do como Brasil comprova a e outros própria países latinoamericanos. Por outro lado a democracia pode se dar em Estados unitários, como ocorre no sempre ci t,ado exemplo frances.
O sistema federativo brasileiro foi inaugurado na Constituiçao republicana de 1891 e à época, era associado à oposição a orientação unitarista vigente no império. O
federalismo se define como "sistema democrático" de organização político institucional. De fato, isto nem sempre ocorreu ao longo dos 103 anos de vigência ininterrupta deste modelo que conviveu com regimes ditatoriais civil e militar. Os tipos de federalismo variaram historicamente entre o modelo "dual" norte-americano, onde
a
autonomia das esferasé resguarda, e o modelo "cooperativo", que esteve em moda nas décadas de sessenta e setenta na Alemanha, com tendência unitarista, onde a União tem sua competência ampliada podendo exercer uma ingerência sobre as esferas estadual e municipal.
No caso deste estudo, assume-se que a dinâmica democrática num federalismo será necessária para o enfrentamento tanto dos conflitos formais' de competência (previtos na lei) como os informais (decorrente de vontades políticas contrárias)
envolvendo diferentes instâncias e agências governamentais. Ocorre que os parâmetr-os legais apresentam também rnaiores ou menores lacunas em termo desta divisão de competências. Est.as lac:unas, que const i tuem um dos obstáculos ao pleno fune: ionamento do s if:~tema federativo, podem, de modo per'ver-so, ser- preenchidas ao arrepio da própria lei. Na normalidade, espera-se que a dinâmica política supra nestes termos o processo legislativo.
Para tanto é fundamental que vejam atraídas para o jogo
as instituições políticas se democrático. Neste sentido, "democr-acy must simul taneously offer to all such forces (major political forces) a fair chance to compete within the institutional framework and to generate substantive outcomes: It must be fairand effective." (Przeworsky, 1992:X). Para que elas sejam bem sucedidas, as democracias devem ainda oferecer, como um de seus aspectos atrativos, o "principie of majority rule in order to protect minority rights" (Schmitter
&
Terry 1991:79). No contexto particular das possíveis desigualdades no sistema federalista, a democracia .. guarantees securing the autonomy of local or regional governments against the demands of the central authority" (Schmitter&
Terry op. cit). A autonomia é então condição para o exercício da formulação de leis, do planejamento, do financiamento e execução de programas, obras e serviços públicos.Os mecanismos de convivência democrática entre as esferas são ainda o instrumento de transmissão dos anseios locais às demais esferas, e vice-versa. A articulação do sistema federativo protege a transformação destas demandas em politicas frustradas. A eficiência do conjunto federal garante a aficácia das poli ticas autônomas. Tal posição que pressupõe a complementariedade das esferas seria criticada pelas correntes municipalistas radicais que vêm a descentralização para as esferas locais como panacéia para solução dos problemas brasileiros~4.
Resumindo, a democracia e. o sistema federativo, enquanto princípios consi tucionais formais, não existem de per si, mas devem se expressar na dinâmica de convivência política. Assume-se aqui que os potenciais e limites da democracia e do federalismo nas relações entre agentes do poder público dependem do grau de passividade ou iniciativa política dos mesmos. A democracia e o federalismo não ocorrem somente de fora para dentro da máquina estatal, enquanto elementos de legitimação, de estruturação ou de controle. Ocorre também de dentro para fora, partindo das próprias relações
institucionais no âmbito da burocracia.
Qualquer que seja o caminho de reorganização administrativa - ação planejada a priori ou construída- é indiscutível a 14. Sobre as correntes de opinião definindo e encaminhando a descentralização no Brasil ver Thereza Lobo, in Seminário "Reorganização da Administração Fedreral", op cit., pág. 67.
necessidade de revisão dos desenhos da máquina administrativa que serviram ao regime militar no sentido de um aprefeiçoamento democrát.ico. Como se quer mostrar com este estudo, será a própria democracia que irá
possibilitá-la, ampliando o escopo democrático do quadro politico-institucional herdado daquele período. Esta ampliação das front.eiras democráticas inclui também as alterações necessárias no arcabouço legal referente a organização burocrática, e dentro da burocracia, deve atingir o aspecto
funcional das agencias públicas.
Talvez pela profundidade das marcas caracteristicas do Estado autoritário~burocrátic015 brasileiro, a arena consti tuida para tais definiçê'íes em 1988 a Assembléia Nacional Constituinte tenha se furtado em avançar com firmeza sobre o tema da distribuição de competências, deixando mui tas questões ao sabor de posteriores debates político-administrativos. Além do que, muitos de seus par lamentares part ic iparam do F·roj eto institucional do período autoritário, com o qual a identificação e intimidade deve ter sido maior do que a disposição para qualquer concepção inovadora.
15. Para uma definição de Estado autoritário-burocrático como aqui se entende, ver Gollermo O'Donnell, "Tensões no Estado Autoritário-burocrático e a que.stão da democracaia" in O Autoritarismo na América Latina, org. David Collier·, 1982, Editora Paz e Terra, págs. 273-275.
Como j á se disse, se tais debates não ocorreram durante a Const i tUinte, supõe-se que as novas concepções democrát,icas para a administração pública est,ejam se desenvolvendo de maneira difusa, nos vários setores onde o Estado tradicionalmente atua. Mais provavelmente, as reformas devem ocorrer naqueles setores que padecem de grandes impasses de ordem gerencial e no ent,anto não cessam de ser pressionados por demandas sociais concretas. Estas pressões sobre a administração são, por sua vez, consequências da mesma liberdade democrática no âmbito da sociedade civil. De toda forma, as transformações ocorridas no plano dos regimes de governo, não somente no Brasil, mas em toda América Latina, definem nitidamente qual a direção a ser assumida pelo processo de reforma do Estado. Est,e deverá se coadunar com os esforços da sociedade civil e das instituições políticas engajadas no processo de democratizaçã016 .
2. Reforma administrativa e cenário econômico
Sobre este processo de reforma Kliksberg levanta quatr'o questões preliminares: "Como transfomar o Estado? Em que direções? E como se esquivar de alguns "debates-ardis" que estão na "moda" na região ·Clatinoamericana), tais como o do
16. Ver Kliksberg, Benrardo, Como tranformar o Estado - para
além de mi tos e dogmas, pág. 10: a garantia e o
desenvolvimento da democratizaç~o necessitam de profundas mudanças no Estado atual a favor do referido processo ... ".
tamanho do Estado, e concentrar-se nos aspectos-chave para sua reestruturação e desempenho eficiente? Que políticas concy'etas devem avançar e podem ser viáveis?" (Kliksberg, op. cit.: 11).
Encaminhando suas próprias questões Kliksberg propõe que "paralela e coordenadamente com o esforço de investigação e busca de alternativas que estão sendo desenvolvidas no campo econômico e social, é fundamental que se faça uma vigorosa tarefa de reexame da problemática administrativa-institucional". É no contexto deste esforço que o presente trabalho se desenvolve.
Para tanto, Kliksberg apresenta a proposta de "políticas nacionais de administração pública" (Kliksberg, 1992:11)~7.
Mui tos dos pontos que preconiza parecem ser completamente adequados. No entanto, diante do quadro político brasileiro extremamente fracionado, que se mostra resistente a qualquer reforma de caráter abrangente, parece impossível a premissa de sua proposta de criação de uma política única para a
17. Tal política teria as seguintes diretrizes: "a) Institucionalização Social do Conceito de Política Nacional de Administração Pública; b) Ajuste da Política de Administração Pública às Prioridades Nacionais;c) Elaboração e Implementação Participativa da Política de Administração Pública;d) Concepção Totalizadora da Máquina Pública;e) Orientação para a Inovação;f) Desenvolvimento da Capacidade Tecnológica Nacional;g)A estratégica Seletiva;h) Utilização de Projetos Multiintegrados;i) Desenvolvimento das Capac'idades de Pesquisa Organizacional; j) Integração Regional; 1) Compromisso Nacional e Social da Administração Pública" (Kliksberg, 1992:66/77).
administração pública. Os problemas limitados aos aspectos internos da administração são bastante complexos f1ara que uma política nácional pudesse dar' .conta: rever as políticas já existentes no que toca suas respectivas formulações ao nível da teoria econômica e social; superar a impotência gerencial relativas face às políticas à estruturação de salariais, às políticas carreiras públicas e à profissionalização do funcionalismo; compensar o atraso das
"tecnologias" de gestão; reverter a extrema centralização da macro-estrutura governamental com peso excessivo do poder executivo sobre os outros poderes. síndromes hereditárias do período autoritário militar. Mais ainda, é difícil imaginar que se possa enfrentar de uma só vez toda a lógica de
articulaç~o político-econômica na interface entre esfera
pública e privada e todo sistema de sustentação político-eleitoral apoiado na máquina burocrática, para resumir nestes dois pontos os aspectos "frágeis" da "permeabilidade" estatal.
Seja através de uma política nacional única, ou de políticas regionais, como alternativa, há algumas "exigências da democratização", resumidas por Kliksberg em nove demandas substantivas para «converter o aparelho do Estado na "administração pública necessária à democracia" ~/, cuj as palavras chaves são as seguintes: compromisso nacional; representatividade e participação; repr.odução permanente do jogo democrático em seu interior; transparência; erradicação
da arbitrariedade burocrática; exterminio da problemática da corrupção administrativa; promover a mobilização social~8.
o
detalhamento destes principios são traduzidos por Kliksberg na forma de uma "agenda para reforma", constando de quatorze itens dos quais destacamos quatro tópicos diretamente relacionados à este trabalho sobre as relaçõeB intergovernamentais. Este conjutno de pontos já foi de certa forma teór icamente tratado na pro ime ira par·te deBte capítulo maB aqui são retomados na forma de uma "agenda mínima":1. Aprimoramento da tomada de decis5es em níveis máximos do sistema democrático. É necessário revisar minuciosamente e reestruturar do ponto de vista organizacional, os modelos atuais de tomada de decis5es em âmbitos como a Presidência da República, o Gabinente Ministerial e o Congresso, dotando-os de sistemas que, entre outros aspectos, levem a cabo com eficiência a coleta seletiva de informações, a identificação e processamento de alternativas, bem como a elaboração de quadros conjunturais sobre problemas-chaves. Outrossim, deve-se-lhes proporcionar instrumentos adequados de controle da execução das decisões adotadas (ponto A). 2. Desenvolvimento de modelos inovadores de descentralização. A descentralização parece corresponder a uma qas vias mais efetivas para solucionar alguns doss maiores problemas de eficiência da máquina pública. Ao mesmo tempo, é nitidamente fortalecedora do .sistema democrático. 18. Ver Kliksberg, op.cit, pág 27.
Devem ser estudados e proj etados novos mode los em áreas diversas (ponto E).
3. Desenvolvimento de instrumentos de administração substantiva. A partir da pesquisa, deve-se trabalhar ativamente no projeto de instrumentos técnicos que permit.am aprimorar a gestão em áreas concretas de grande relevância. Isso implica aumentar a capacidade nacional, em âmbitos como da administraç~o da agricultura, da energia e dos transportes (ponto G)~9.
4. Democratização interna da máquina pública.
o
atual modelo autoritário 'deve ser substituido por Lun projeto organizacional condizente com o ideal democrático. Isso implica profundas inovações, tais como: variações em pautas importantes da cultura organizacional, mudanças no estilo de liderança, criação de múltiplos niveis de elaboração em equipe, concretização efetiva dos mecanismos participativos (ponto L).Há um elemento estrutural, articulado à questão da reforma da máquina estatal, que é o cenário de endividamento econômico concomitante a uma vasta injustiça distributiva e gravíssima miséria social. Este cenário obviamente condiciona a implantação de qualquer agenda de reforma administrat i va envolvendo as re lações intergovernamentais, mesmo que resumida à ações básicas.
19. Para efeito deste trabalho, incluiríamos a administraç~o
o
Est.ado assumidamente paternalista para certos segmentos sociais (empresariado industrial. usineiros do NE etc.) de outrora . acabou por gerar como sub-produto do modelo de desenvolvimento não só injustiça social e econômica. mas a própria falência. Ambos os "produtos" colocam-se como os maiores inimigos do processo democrático. Sobre esta crise no plano do Estado, j á se disse: "Na verdaàe, é possível realizar infinitas transferências de responsabilidade, aonde a matriz está externa às relações intergovernamentais, (ou seja) está localizada no terreno extremamente pedestre (onde) a carga tributária liquida no B:r'asil descende, a inflação se acelera e a parcela de comprometimento dos recursos nacionais com o serviço da dívida pública financeira, alimentada num giro puramente especulativo, cresce devastadoramente" . Este quadro é concretamente perverso para todas as esferas do setor público e na prespectiva das relações inter governamentais conduz a seguinte questão: "será que uma proposta de descentralização e de divisão de encargos numa sociedade marcada especialmente por fantásticas desigualdades regionais,inter-municipais, inter-locais, pode se sustentar num processo concreto político?". E sobre o ponto de vista da unidade local da federação, será possível transferir a milhares de municípios a competência tributária que possibilite a "geração de receita para a magnitude dos problemas que se subdividem por esse nível da Federação
Parece-me que falta na Carta Constitucional algum princípio compensa tór io que estabe leça uma razoáve 1 equal izaç5.o, ou, pelo menos, uma capacitação mínima ao nível dos diversos t1unicípios para cumprir os encargos que lhe foram transferidos que passará por um mecanismo de transferência fiscal inter-governamental" (Lessa, in FUNCEP 1989:121).
Tal mecanismo de transferência é indiscutivelmente necessários no sentido da eguidade horizontal e igualdade regiona1 2o . Trata-se de um mecanismo já em funcionamento no Brasil mas requerer reformas no sentido de um maior controle e transparência, que por sua vez, estão condicionadas às necessárias reformas do sistema tributário como um todo.
3. Subsidiariedade e autonomia local
Estas transferências se estruturam através de repasses nos sentidos horizontal e vertical, entre Unigo, estados e municípios, segundo uma hierarquia de poder de arrecadação, dos "mais fortes" aos "mais frágeis", ou simplesmente, "de cima pàra baixo".
20. Sobre "Equidad horizontal e igualdad regional" ver t1acón, Jorge, "Federalismo y descentralización fiscal en Latinoamérica" págs. 22/23, 1987,. Ciedla Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano, Konrad-Adenauer-Stiftung, Buenos Aires.
Hã, no entanto, um princípio que funciona no sentido inverso e é chave para a organizaçao do sistema federativo, apesar de pouco praticado no Brasil, principalmente no periodo de centralismo autoritário. Trata-se do principio da subsidiariedade, que segundo Macon é um princípio de organização em forma descentralizada e que, em termos gerais, goza de consenso público. Baseando-se mais em escritos de teoria politica que econômica, encontra-se fortemente associado a doutrina social cristã, apesar de que existam desenvolvimentos teôricos de outra origem: "el principio de subsidiariedad implica la regla de que las funciones tanto públicas como privadas deben ser realizadas por grupos los más pequenosposibles, de manera que cada uno de ellos :pueda adecuar sus funciones a las necesidades y requerimientos. Ello implica que el proceso de conformaciôn de funciones político-econômicas implica un proceso de abajo hacia ar'riba" (Macôn, 1987:15).
Este princípio, partindo da liberdade individual para sua formulação, inclue a dimensão da sociedade civil como primeiro nível desta escala de distrituição de competências no sentido ascendente, onde o que é residual, ou seja, o que não pode ser realizado por uma esfera inferior é transferido à esfera seguinte até se chegar ao âmbito do Estado Nacional, ou mesmo, de entidades internacionais. "El principio de subsidiariedad no require necesariamente de una estrutura de poder federal, pero . . . . encuentra en el sistema
federal la forma más perfeccianada de ponderla en vigencia (Macón, 1987:15). Por suposto, no âmbito de um Estado federativo, a unidade local é o ponto de partida para esta cadeia de distribuição ascendente de competências residuais. Trata-se portanto de um ar'gumento fundamental par'a
justificar a autonomia municipal e também para embasar a luta política entre esferas governamentais por parcelas de competências na gestão do bem público. Neste sentido, há mui to o qp.e ser r,evisto em termos da distibruição da responsabilidade e das finanças públicas a partir das novas demandas sociais que afloraram, ou simplesmente tornaram-se visíveis aos olhos da cidadania livre, como resultado da
abertura política da década de 80.
A superação da centralização do regime autoritário-burocrático através de um processo de abertura remete aos temas da descentralização e da autonomia. Loyola diz que o atual período é marcado pelo "fortalecimento, ou melhor dizendo, pela devolução de poderes aos Estados e Municípios" (Loyola, in FUNCEP, 1989:107). Isto, ainda que, sob o ponto de vista do município, "mui tos ainda estão na fase de esperar soluções paternalistas" (Lerner, in FUNCEP,
1989: 140). Como já visto, segundo Lessa a "descentralização implica rigorosamente autonomia decisória no âmbito para o qual o encargo foi transferido. Se isso não acontece, aquela instância é apenas uma instância eX.ecutora" (Lessa, in FUNCEP, 1989: 144). A idéia é que a autonomia política seja
necessariamente acompanhada da aL~tonomia financeira. ,t1ello acrescenta ao requisito da autonomia financeira. talvez o elemento principal, três outros itens para que se configure um governo local a,utônomo: 1) Governo eleito popularmente
(por voto universal): 2) Competência do Governo 1 •
_LOCal. para administrar serviços e tudo aquilo de carátel-' essencialmente local; 3) ausência de subordinaçao administrativa dos governos locais às esferas superiores e, portanto, de controle prévio sobre oe atoe dos Governos locais. Estes devem eetar subordinados _ à le i e ,ndo a uma autoridade de outrQ niyel (Mello, 1991:204/205, grifo meu).
Há uma variação deste último requisito na paradoxal submiesão dos municípios brasileiros às outras esferas de poder, apesar da grande autonomia legal de que dispõe, principalmente se comparados aos municípios em outros países
~atinoamericanos. Assim argumenta Nunes, num apanhado sobre a situação do município no Brasil desde a Primeira
República2~ . A submissão ocorre inclusive em momentos
democráticos e não só em períodc,,=:: de ditadura. Trata-se de uma relação com raizes históricas que remontam à Primeira República e perpassam os vários regimes até o período autoritário militar. Nunes resgata a obra clássica de Nunes
21. Seu estudo de Edison Nunes tem como título "El gobierno ele las ciudades ele tamano medio en Brasil: los casos de Marilia y Piracicaba", Edison Nunes, in Municipio y
Democracia Gobiernos locales en cidades intermedias de América Latina, 1991, Santiago, Chile Ediciones SUR, Carrion F. e Velarde P. et alli.
Leal (Coronelismo Enxada e Voto) para descrever a mecânica de subordinação que depende principalmente de dois fatores: a debilidade financeira dos municípios e a fragilidade do sistema partidário. São os ingredientes perversos para justificar a proteção dada pelos estados e pela União aos municípios em troca de apoio político eleitor·al. Estes sistemas de "compromissos" entre esfera municipal e esferas superiores ganham nomes diferentes passando do primeiro modelo "coronelista" (centrado na relação estado/município), às formas de cooptação e clientelismo operadas tanto pela esfera estadual como federal nos perídos sugsequentes à Primeira República.
É possível pressupor que ao se tornarem inexistentes as duas· condições para esta dinâmica fragilidade financeira do município e debilidade dos partidos ela possa ser substituida. Formalmente, houve o aumento constitucional da capacidade financeira dos municípios, já indicada anteriormente neste trabalho. Entretanto, na prática, isto ainda não ocorre devido à precariedade da arrecadação, que se soma ainda à dívida pública e à crônica inflação. Estes problemas interessam direta e prioritariamente aos municípios, restando a eles a alternativa de se organizarem para obter maior influência sobre a política macroeconômica.
Existem ainda, no caso da gestão dos recursos hídricos, a perspectiva de fontes adicionais de receita por meio de
novos mecanismos em estudQ nas casas legislativas. Trata-se, em primeiro lugar, do pagamento de royalties aos municipios que tiveram áreas inundadas por represas operadas pelos governos estaduais e federal para geração de energia hidrelétrica. Em segundo lugar, prevê-se novas receitas oriundas da implantação do princípio poluidor pagador, j á
adotado em vários países do mundo. Não se sabe ainda como tais recursos serão geridos e por que esferas. De toda forma, são motivações adicionais para um posicionamento mais efetivo por parte dos municipios em temas ligados .às águas. Mesmo porque a sua distribuição pode ainda ser barganhada, dependendo da influência que os municípios exerçam durante a produção das leis que os irão reger.
Obviamente, segundo a lógica da tradicional dependência municipal, as esferas superiores23 não esperam por esta
autonomia financeira do nível local. Na medida em que tais leis ordinárias são produzidas nas casas legislativas federal e estadual, cuja acessibilidade para as autoridades locais é reduzida, o poder de barganha dos munic ípios é bastante limitado. Por outro lado, procurar influir publicamente em prol da autonomia, apostando na descontinuidade do sistema atual de dependência, é uma estratégia de enfrentamento que desde logo debilita 22. Utiliza-se' a expressão "esferas superiores para designar com um só termo as esferas estadual e federal. O conceito ê impreciso quando se toma o princípio da autonomia das esferas, que idealmente as coloca num mesmo plano horizontal, sem vínculos de submissão.
possíveis compromissos ou "favores" j á assumidos com as esferas superiores em pleitos anteriores, como será discutido mais adiante. Trata-se de um risco poli tico de gr'andes proporções para os municípios que se colocam com a perspectiva de preservação das relações clientelistas. Para estes, tais estratégias só deverão ocorrer se bem avaliadas as chances de se lograr sucesso ou caso não reste outra opção a eles.
Por sua vez, a dependência político-financeira decorrente da estrutura do sistema partidário, passa necessariamente pela complexa e necessaria r'eforma da legislação partidária e eleitoral. Para tanto, estas deveriam caminhar no sentido da estabilidade partidária, da fixação de limites para criação de partidos, do modelo para distribuição de acentos parlamentares, dos mecanismos de financiamento de campanha etc .. Somente após estas transformações, e vencidas algumas batalhas contra os mecanismos de corrupção da burocracia, é que tal dependência poderia ser transformada em autonomia. Nesta moeda, a face municipal tem um papel tão ou mais importante para que haja o rompimento dos sistemas de dependência das esferas superiores. Isto é notável no exemplo lembrado por Nunes: " ... los gobiernos estaduales y
federales hacen de manera selectiva la atención financiera de las prefeituras (alcadías), de acuerdo a la filiación partidaria de los respectivos alcaldes. Se explica por mecanismos de·cooptación y clientelismo, por ejemplo, que de
los 101 alcaIdes elegidos por la oposición en 1976, sólo 23 permanecieran en el partido hasta el final.de su gestion (De Castro 1987: 239)." (Nunes, 1991: 86). Estes números tão r'adicais provavelmente não permaneceram com o retorno das eleições diret.as e fim do periodo autoritário. Sem embargo, os recentes escândalos da "CPI do Orçamento" desvendaram desvios de verbas federais feitos através de operações fundadas nos mecanismos de repasse aos municipios. Vê-se portanto que o "neo-coronelismo" baseado nas relações União/Municipio e inventado no período autoritário continuou existindo nestes dez anos de restauração democrática. Mais do que isso, segundo Nunes "los estados y la Union compiten por conseguir las lealdades deI poder local, anunciándole las "cajas de gracias o amenazándolo con el "poder de la desgracia" (Nunes, 1991:87)(grifo meu).
Há ainda a dimensão privada destes mecanismos já que: " , .La
dependencia mutua entre los poderes favorece la utilizacion de recurso públicos con objetivos a:.:::ociado:.::: a la acumulación de furezas en las luchas electorales, lo que implica la permanencia de un poder privado que contamina lo público. Se trata, por lo tanto, deI mantenimiento de una "base patrimonial" de dominio sobre lo:.::: otros, basada en la po:.:::i1:;>ilidad de apropiación privada deI mando: el uso deI poder, en el caso de alcaIdes y concejales, para conducir los negocias de las empresas municipales como fuente· de afiliación pcilítica; su intervención en las nominaciones
para cargos electivos; el apoyo a ",iefe" de partidos políticos en pleitos estaduales o nacionales. Lo que nuestra investigación ha demostrado es que, por lo menos en los casos considerados, el poder privado actúa en la conducción de los negocio públicos en claro detrimento de la capacidad de sus respectivos gobiernos para satisfacer las necesidades de la población. Y eso en un escenario de elecciones verdaderamente competitivas y pluralistas (Nunes, 1991:88)".
Diante destes diagnósticos, restam quase que somente as garantias constitucionais como base para o exercício polí tico da autonomia municipal. Ao estabelecer os três níveis de governo, a Constituiç:5.o deu a cada um capaciade legislativa própria, funções e c'ompetênicias privadas. No sentido do reforço da capacidade legislativa do município, há um particular na maneira corno se formula o artigo 30 da nova Constituição Federal:
Legislar pode ser interesse sobre assuntos de interpretado da local as leis
"Compete aos Municípios: I interesse local". Este artigo seguinte maneira: nos casos de municipais "tienen precedencia respecto a las emanadas de los niveles superiores de gobierno, aI contrario de lo que ocurre en la mayoria de los países (latinoamericanos)" (Leal, 1991:86). Resta a seguinte pergunta: qual a política pública que não possue qualquer dimensão de interesse local? E no caso específico das polí ticás para os recuros hídricos, parece óbvio que as esferas locais sejam as primeiras interessadas nos rios que
fluem em seus territórios. No entanto, há uma regra jurídica básica, adotada pelo Código de Aguas brasileiro, segundo a qual, os rios passam a ser de interesse estadual se cortam mais de um município e passam a ser de interesse federal se cortam mais de um estado. Nem por isso, todos eles deixam de t.er int.eresse municipal e ai E:~e cria um conflito jurídico sem precedentes a partir da Constituição de 1988. Na
jurispl:~udência, irá provavelment.e falar mais aI to a lógica jurídica que regeu a gestão de águas até este momento. Por outro lado, os novos modelos para gestão ambiental (que obviamente inclue a gestão das águas) preconizam a sociedade e a esfera local de poder como fundamentais às estratégias de proteção e recuperação de ecossistemas. Constitue-se assim uma nova arena de conflitos políticos onde os atores municipais terão um papel fundamental a desempenhar23 .
Privilegia-se aqui o plano local porque, no contexto da máquina estatal, as relações não se estabelecem somente de cima para baixo, como se dá no processo legiferante, a partir do texto constitucional. Pelo princípio da subsidiariedade, j á citado, o poder local tem o papel de primeira unidade conformadora do Estado. Assim, os estados federais são um conjunto de municípios e a União um conjunto
23. Sobre a questão dos atores e conflitos no plano local ver o exemplo discutido em "Desafios à Gestão Ambiental no Brasil: atores e conflitos e novos limites entre esfera públical· e privada", Loureiro, Maria. Rita et alli, in Ecologia e Desenvolvimento, 1992, Coord. Dália Maimon, APED, Rio de Janeiro.
de estados. Por esta razão, toma-se aqui o plano local como
elemento permanente
observa-se de' que
nas relações intergovernamentais e maneira as variáveis das· equações político-institucionais se compõem ao redor da "constante" municipal.
Por outro lado, segundo o mesmo principio, a função do Estado deve se definir pela demanda direta da sociedade. I :3E~O :unl=·.L lca em que o mecanismo de "escuta" do Estado estej a ati\iado. })8312.8 rnec: a.rli SIT1() fazern parte as extremidades
.3enê:íveis do sistema federativo. Nesta linha, LesBa diria que no plano local se encontra tanto a maior "sensibilidade" como a maior "criatividade" e capacidade de resposta ao apelo social (Lessa, 1989: 122). O poder local transmitiria ao plano estadual e federal as solicitações concernentes à
áreas geográficas que extrapolam a esfera municipal. Estas solici tações podem traduzir-se em demandas concretas, por exemplo, por linhas de financiamento de programas e projetos que exigem uma economia de escala. Podem ainda tratar da obtenção de repasses dos fundos municipais previstos na lei.
Vale citar aqui os comentários do prefeito de Curitiba, Jaime Lerner, que reafirmou o princípio da autonomia e indicou que a ação municipal pode prescindir das demais esferas de governo: "O que o Governo Federal tinha que fazer era nao fazer nada com urgência" . . "Os municípios têm condições de assumir qualquer encargo que diga respei t.o a
sua população"(Lerner, in FUNCEP, 1989:117). Segundo ele, a possibilidade de assumir depende única e exclusivamente da capacidade de financiamento. Destaca que para tanto seria fundamental a participação nos fundos de caráter E~ocial
geridos à nível da União e em "todos esses recursos que estão sendo drenados para cobrir buracos dos setores do Governo Federal". Sua estratégia, em termos mais amplos, seria de que, ao invés de cobrir buracos "federais" com tais recursos, se financiasse as poli ticas sociais e o próprio desenvolvimento econômico ao nível municipal.
4. Lógica da ação coletiva e estratégias municipais para construção das relações intergovernamentaia
Interessa a este trabalho, como j á se disse, observar o desempenho do chefe executivo das administrações locais e suas formas de "gerenciamento" das relações intergovernamentais limitadas aos seus pares em municípios vizinhos e ao poder executivo estadual. Este "gerenciamento" das relações é aqui entendido como o conjunto de estratégias e açtíes do poder executivo municipal referent.es à sua articulação com as outras unidades político-administrat.ivas tendo em vista a efetivação de interesses locais e regionais24 . Estas estratégias se fundam em instrumentais de 24. As relações intergovernamentais teoricamente abrangeriam também o governo federal, mas para efeito do escopo deste trabalho foram deixadas de lado.
convivência democrática (democracia meio), num sistema federativo de governo. Interessa saber como realizam a "gestao" de suas relações, ou seja, como contornam, superam ou dirimem conflitos de interesse, ou ainda como identificam e se aproximam de interesses comuns, :=~empre impelidos pelaé~
demandas diretas da sociedade ou na realização de programas de gover'no.
Em termos das relações com esferas superiores, no caso especifico das politicas de recursos hidricos, o plano local pode ter várias motivaçíJes. Entre elaq, pode-se citar o interesse em interferir sobre a elaboração dos planos para uso e consumo das águas, concebidos pelo estado. Neste caso, o municipio poderia pr'etender a participação da sociedade civil promovendo mecanismos básicos de "escuta" à população. Poderia ainda fazer uso destes mecanismos para induzir a
realização de planos inexistentes.
Em termos das relações entre municipios, também no caso das politicas de recursos hídricos, as metas variam em função da muI tiplicidade de interesses sobre as águas. Por hipótese, os arranjos podem ser os mais diversos, desde as ações municipais com alto grau de isolamento (assume-se como impossível um isolamento pleno, ao menos entre municípios lindeiros) até as açôes coletivas. Por sua vez, dentro desta segunda alternativa, variam os comportamentos dos grupos segundo seu tamanho, diferem-se os tipos de grupos segundo a
ampli tude de seus int.eresses ou de acordo com seu grau de insti tucionalizaçao. O elemento permanente na fO~f'maç:ão de grupos é unicamente a atenção ao inter'esse comum de seus membros. Como já formulou Arthur Bentley, fundador da "group t,heory" dentro da ciência política moderna, "there is no group without its interest" (Olson, 1971:5).
O maior ou menor grau de int.eresse de um element.o de um grupo, pode levar a situaç6esde dependência ou liderança em relação aos demais. Ao identificar os obstáculos para ação coleti va, Olson discute indiretamente o porque da variação entre comportamentos mais ou menos passivos dos elementos const i t.uti vos dos grupos ao verificar quais os obstáculos para ação coletiva: I I • ~
l v is thus very important. t.o
distinguish between the obstacles to group-oriented action that are due to a 1ack of group consensus and those that are due to a lack of individual incentives". E logo a seguir define os tipos de incentivo no plano pessoal, que por sua vez pode caracterizar também incentivos de sub-grupos:
economic incentives are not, t.o be sure, the only incentives; people are some times a1so motivated by a desire to win prestige, respect, friendship, and other social and psycological obj ectives . . . . The possibili ty in a case where there was no economic incentive for an individual to contribute to the achievement of a group interest, there might nonetheless be a social incentive. for him to make such a contribution, must be considered" (Olson, 1971:6).
Tais incentivos sociais só teriam resultado em grupos pequenos onde seus membr'os podem ter um contato pessoal uns
com os outros, o papel de
incentivadores e~
desempenhando mutuamente
prol do interesse maior do grupo. Olson chama a isto de "social pressure ou "social incentive", em contraposição ao "monetary incentive". Em um grande grupo, tal mecânica não seria possivel devido a impossibilidade de um contato pessoal entre todos os integrantes. Não haveria, por outro lado, razão para sacrificios pessoais em nome dos objetivos do grupo. De certa forma, seja na abordagem de incentivos econõmicos ou sociais, sua teoria se apoia no controle externo e mesmo na competição entre os individuas em um grupo .
. Outro aspecto interessante a ressaltar é que tais incentivos sociais podem ter sentido em um grande grupo caso se trate de um "federal group". Ou seja, os incentivos sociais podem funcionar em um grande grupo dividido em federações, ou seja, em sub-pequenos-grupos, onde os individuos
sua identidade e portanto, podem sofrer incentivos, estabelecer relações de parceria
preservam press()es, etc .. Os interesses sociais dos pequenos grupos quando somados, sustentariam o grande grupo. Este raciocinio leva a crer que a federação, ou um Estado federativo, ape~ar de se tratar de um grande grupo na classificação de Olson, oferece tanto a
possibilidade de organizar-se segundo incentivos econômicos como segundo incentivos sociais.
Numa federaç::io, segundo a lógica dos grupos, presume-se tando ·a aproximação entre pares (município/município ou estado/estado) como a aproximação de desiguais, ou sej a, entre município e governo do estado. Esta pode se dar de duas formas: entre um município (isolado) e
°
estado ou entre vários municípios. No caso das políticas para água, esta associação de municípios constituem consórcios. No plano interno das unidades federativas, os pontos de contato podem também variardireta entre as e indireta diferentes figuras da (chefe de governo, administração
secretarias de estado, autarquias, departamentos, institutos, empresas públicas).
Os consórcios são associações de municípios que defendem interesses comuns de seus representados. Em muitos casos as prefeituras optam por agir " at.ravés" dos consórcios, principalmente quando pretendem obter algum intresse regional do governo do estado, da União ou de organismos internacionais. O "desafio regional" justifica a iniciativa municipal dos prefeitos, isto é, a "responsabilidade local"
através de uma associaç~o que os represente.
O consórcio pode também agir exclusivamente em favor de um ou outro município isolado, num sistema de barganha ou
rotatividade para o apoio de políticas locais. Isto pode ocorrer tembém de maneira perversa, ou seja, um município que faz uso do consórcio única e exclusivamente para atender interesses marcadamente locais. Neste caso, a premissa de Olson sobre a lógica da açao coletiva seria negada. Melhor dizendo, nestes casos, não se tratará de um grupo formado em torno de interesses comuns mas de uma manipulação de interesses diversos para um fim particular.
De modo geral, os interesses locais objetivam alcançar alguns espaços nas políticas públicas e em programas governamentais sob o controle das esferas estadual ou federal. Trata-se portanto, de móveis de luta pré-definidos o que, sob o ponto de vista das estratégias de articulaçcio intergovernamental, são mais fáceis de ser· logrados. Por exemplo, basta que se conheça o "caminho das pedras" para se conseguir incluir uma dada obra local em um plano estadual. As próprias agências estaduais são obrigadas a tornar público seus programas dirigidos às esferas locais. Em segundo lugar, colocam-se os objetivos mais ousados políticamente, como por exemplo, instituir novas políticas ou programas de caráter municipal ou regional com implicacOes para bacia hidrográfic~ e portanto com possíveis consequências para as políticas estaduais.
Podem ser elencados os móveis destas açoes encampadas pelos governos municipais, agrupados em dois niveis:
A - Referentes a conquistas para a convivência democr'átíca federativa:
a.l) interferência nas tarefas de planejamento dos recursos hidricos executadas pelo estado;
a.2.) ampliação das competências das prefeituras na fixação de valores e na execução da cobrança de taxas e preços públicos;
a.3.) participação na gestão de recursos tributários ou fundos para gestão das águas;
a.4.) influência municipal no processo legislativo estadual e federal sobre a gestão das águas;
a.5.) transferência de responsabilidade às prefeituras sobre a execução de obras e serviços tais como a gestão de equipamento público para saneamento e abastecimento e o cadastramento e controle de usuários urbanos e rurais;
a. 6. ) viabilizaçao de financiamentos nacionais ou internacionais para o nivel estadual, com interesse local ou regional;
