POLÍTICA NACIONAL DE QUALIDADE DO AR

POLÍTICA NACIONAL DE QUALIDADE DO AR

Ana Sofia PANÃO; Miguel Branco SANTOS

1 RESUMO

A poluição do ar tem sido uma das principais preocupações políticas europeias desde os finais dos anos 70, tendo como meta final a melhoria da qualidade do ar e da qualidade de vida dos cidadãos europeus.

No caso português, a política nacional de gestão da qualidade do ar surge à data de 1980, tendo sido consagrado na Lei de Bases do Ambiente em 1987 como um dos componentes ambientais naturais a preservar. A sua evolução, em termos dos instrumentos mais relevantes, até à presente data, é analisade neste trabalho.

Nesse sentido analisam-se, no presente documento, os diversos instrumentos desenvolvidos e implementados para limitar a emissão de poluentes com impacte directo na qualidade do ar, prejudicando a saúde humana e ecossistemas. Estes instrumentos fazem parte da Estratégia da UE para a qualidade do ar, consubstanciada no programa CAFE, que apelou ao desenvolvimento de uma Estratégia Temática sobre Poluição Atmosférica, impulsionada pela constatação de que, apesar das melhorias resultantes da aplicação das diversas políticas existentes, persistirão impactes significativos no ambiente e na saúde humana em 2020.

A evolução da situação ambiental particular de Portugal em matéria de protecção da qualidade do ar consistitu também objecto de estudo neste trabalho, analisando-se não só os resultados ou as previsões relativas à aplicação das políticas mais importantes, mas também os principais resultados expostos no Relatório de Estado do Ambiente (REA 2004).

Palavras-chave: Qualidade do Ar, Poluentes Atmosféricos; Programa CAFE; Estratégia Temática;

Tectos de Emissão

2 INTRODUÇÃO

As principais fontes de poluição atmosférica são a indústria, a agricultura, a geração de electricidade, o aquecimento e os transportes.

Além das partículas emitidas por estas actividades, entre as quais, o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto, a amonia, os compostos orgânicos voláteis e as particulas em suspensão, ainda existe a possibilidade de se formarem partículas secundárias (aerossóis) resultantes da interacção das partículas primárias.

Por sua vez, as emissões de SO2, NO2 e NH3 contribuem para a acidificação dos lagos, rios, florestas e ecossistemas, embora já seja possível identificar um “valor crítico“ para o qual o ecossistema não esteja em risco. A eutrofização resultante das cargas excessivas de NO2 e NH3

também são uma ameaça para a fauna e a flora dos ecossistemas afectados.

Outra realidade actual é a formação de ozono troposférico, nomeadamente nos grandes aglomerados, onde o tráfego diário intenso é o reponsável por grande fatia das emissões de poluentes, estando este associado a problemas de saúde pública e dos ecossistemas. No entanto, é também nas grandes cidades que a exposição do homem a partículas finas (PM2.5) representa uma ameaça para a saúde humana, desde perturbações ligeiras no sistema respiratório até situações de morte prematura.

Os danos causados pela exposição humana às partículas, em 2000, correspondiam à redução de nove meses na esperança de vida média estatística na EU-25, enquanto que a exposição ao ozono se reflectia em 21 400¹ casos de morte prematura.

Na tentativa de melhorar estas evidências será necessário olhar para legislação vigente e compreender se a mesma é suficiente e simples, quanto baste, para se atingirem os objectivos a que Portugal se comprometeu com a União Europeia.

A defesa da qualidade do ar deverá caber ao Estado, nomeadamente na proibição ou condicionamento do exercício de actividades, adopção de medidas de contenção e fiscalização que apurem os custos económicos, sociais e culturais da degradação do ambiente, para que se obtenha uma análise prévia de custo-benefício.

3 EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO EM MATÉRIA DE QUALIDADE DO AR

A Lei de Bases do Ambiente de 1987 (Lei nº 11/87, de 7 de Abril)², ao definir as bases da política de ambiente, consagra o ar como um dos componentes ambientais (conforme o artigo 6º do Capitulo II).

Esta consagração por si só, não remeteria para a criação de uma política de protecção da qualidade do ar. Serve, desta forma, o número um, dois e três do artigo 8º do Capitulo II da referida lei para adopção de medidas que promovam a saniedade do componente ambiental natural ar:

1 - “O lançamento para a atmosfera de quaisquer substâncias, seja qual for o seu estado físico, susceptíveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilíbrio ecológico ou que impliquem risco, dano ou incómodo grave para as pessoas e bens será objecto de regulamentação especial”.

2- “Todas as instalações, máquinas e meios de transporte cuja actividade possa afectar a qualidade da atmosfera devem ser dotados de dispositivos ou processos adequados para reter ou neutralizar as substâncias poluidoras”.

3- “É proibido pôr em funcionamento novos empreendimentos ou desenvolver aqueles já existentes e que, pela sua actividade, possam constituir fontes de poluição do ar sem serem dotados

1 Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (Referência [2] da bibliografia).

2 Toda a legislação nacional referenciada neste trabalho foi consultada em [9].

de instalações e dispositivos em estado de funcionamento adequado para reter e neutralizar as substâncias poluentes ou sem terem tomado medidas para respeitar as condições de protecção da qualidade do ar estabelecidas por organismos responsáveis”.

Coube, deste modo, à Lei de Bases do Ambiente definir a orientação de partida da protecção do ar que, como componente ambiental natural, tem necessariamente que conhecer um nível de protecção coerente e compatível com as demais componentes ambientais naturais e humanas.

No entanto, algumas acções já tinham sido protogonizadas, mesmo antes da criação da Lei de Bases do Ambiente. A politica nacional de gestão de ar surge na prática à data de 1980, aquando da criação do Decreto-Lei nº 45/80 de 12 de Julho e do Decreto-Lei n.° 255/80 de 30 de Julho, uma vez que a criação destas leis contrariaram a passividade vivida até à data, no que respeitava à adopção de medidas que conduzissem a uma definição de uma política nacional de gestão do ar.

O primeiro diploma aprovou, para ratificação, e publicou em anexo, a Convenção das Nações Unidas sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriças a Longa Distância, assinada em Genebra a 13 de Novembro de 1979. A permuta de informações entre as partes contratantes, a execução e alargamento do Programa Comum de Vigilância Contínua e de Avaliação do Transporte a Longa Distância dos Poluentes Atmosféricos na Europa e a investigação-desenvolvimento foram, de certa forma, os principais aspectos retidos nesta convenção, que de um modo global revelaram a preocupação dos estados em promover a cooperação em matéria de protecção ao ambiente.

Quanto ao segundo diploma, resumidamente, atribuiu-se competência à Secretaria de Estado de Ordenamento e Ambiente para fixar os limites de concentrações à superfície e nas emissões de poluentes atmosféricos.

Em 1988, surgia uma nova politica no que respeitava à protecção das florestas contra a poluição atmosférica, ao ser criado o Decreto-Lei nº464/88 de 15 de Dezembro.

A primeira lei-quadro estabelecendo o regime de protecção da qualidade do ar foi constituída pelo DL nº 352/90 de 9 de Novembro. Atendendo à degradação da qualidade do ar atmosférico resultante do desenvolvimento económico e social do país, e em cumprimento do disposto nos artigos 8º, 26º, 33º, e 34º da Lei de Bases do Ambiente, tornou-se necessário adoptar medidas legislativas de forma a preservar o recurso “ar”. Este decreto-lei consigna o quadro habilitando à transposição para o direito interno da directiva comunitária relativa às grandes instalações de combustão³, da directiva relativa à poluição atmosférica causada por incineradores⁴, da directiva que fixou novos limites e valores guia para o SO2 e partículas⁵, e da directiva relativa à poluição provocada pelo amianto⁶.

Esta legislação seria concretizada pela Portaria n° 286/93, de 12 de Março, que visou essencialmente a fixação dos valores limites e os valores guias no ambiente de vários poluentes⁷, os respectivos métodos de referência para amostragem e análise e as condições determinantes da realização de medições dos mesmos. Outro aspecto que merece destaque da análise da respectiva lei prende-se com as medidas adequadas de prevenção da poluição atmosférica provocada pelas

3 Directiva nº 88/609/CEE

4 Directiva nº 89/369/CEE

5 Directiva nº 89/427/CEE

6 Directiva nº 87/817/CEE

7 Nesse sentido, o Decreto-Lei n° 352/90, de 9 de Novembro, habilita a que, através de portaria, se promova a transposição para a ordem interna das directivas relativas aos valores limites e valores guias para o dióxido de enxofre e partículas em suspensão (n° 80/779/CEE e 89/427/CEE), dióxido de azoto (n° 85/203/CEE). valor limite para o chumbo (n.° 82/884/CEE) e valores guias para o ozono, bem como dos métodos de medição e procedimentos para a sua aplicação.

instalações industriais (no anexo VI do diploma referem-se os valores limites de emissão de aplicação sectorial), incluindo a utilização de melhor tecnologia disponível que não implique custos excessivos.

Neste sentido são fixados os valores limites da emissão de poluentes por fontes fixas, tendo em conta a natureza, as quantidades e a nocividade das emissões em causa de forma a satisfazer as exigências de protecção do ambiente e de bem-estar das populações. Esta portaria iria sofrer alguns ajustamentos nomeadamente no que se refere à introdução do nº 11 no anexo VI sobre incineração de resíduos urbanos e seria alterada pela Portaria nº 399/97⁸, onde se fixaram os valores limite e os valores guia no ambiente para o dióxido de enxofre, partículas em suspensão, dióxido de azoto e monóxido de carbono, o valor limite para o chumbo e os valores guias para o ozono. Em Janeiro de 1994 é criada a Portaria nº 53/94⁹, relativa às medidas a tomar contra a poluição do ar pelas emissões provenientes de veículos a motor.

Com o objectivo de criar o Sistema de Incentivos à Melhoria do Impacte Ambiental dos Transportes Públicos Rodoviários de Mercadoria (SIMIAT), na qualidade do ar e também no ruído foi constituído o DL nº 181/95 de 26 de Julho.

A crescente circulação de mercadorias traduziu-se numa necessidade acrescida de transporte rodoviário. Não sendo possível eliminar estas fontes de poluição, pretendia-se com este DL a minimização dos seus efeitos negativos, através de duas vias: redução do número de veículos em circulação e/ou criação de condições para que as frotas adquirissem características correspondentes a parâmetros mais exigentes no que respeita aos níveis de emissão de gases poluentes e ruído¹⁰.

Considerando que os veículos afectos ao transporte público rodoviário de mercadorias apresentavam, em média, uma percentagem de percursos em vazio da ordem dos 25%, enquanto que no caso dos veículos afectos ao transporte particular esse valor se situava a volta dos 45%, é justificável que o abate e a consequente redução do número de veículos em circulação incidisse sobre a última categoria.

Neste contexto justificou-se a criação do SIMIAT, destinado a apoiar projectos das empresas de transportes públicos rodoviários de mercadorias que satisfizessem as condições deste diploma.

Persistia, no entanto, uma lacuna na legislação nacional, relativamente à poluição atmosférica causada pelo ozono, nomeadamente no que respeitava aos limites de concentração atmosférica de ozono e de medidas adequadas para a sua redução, o que de certa forma se revertia numa ameaça para a saúde humana. Desta forma, poder-se – á dizer que a Portaria n.° 623/96¹¹ de 31 de Outubro, foi pioneira na introdução de legislação neste campo. Resultou da transposição da Directiva nº 92/72/CEE e incumbiu ao Instituto de Meteorologia estabelecer mecanismos de monitorização, de intercâmbio de informações e de informação e alerta da população, no que respeita à poluição atmosférica pelo ozono.

8 Transpõe para o direito interno a Directiva 94/66/CE

9 Transpõe para o direito interno a Directiva n.° 93/59/CEE

10 Considerando que os veículos afectos ao transporte público rodoviário de mercadorias apresentavam, em média, uma percentagem de percursos em vazio da ordem dos 25%, enquanto que no caso dos veículos afectos ao transporte particular esse valor se situava a volta dos 45%, é justificável que o abate e a consequente redução do número de veículos em circulação incidisse sobre a última categoria.

11 Note-se que esta portaria tem uma conexão legal (emissão implícita), com a Convenção de Viena para a Protecção da Camada de Ozono de 22 de Março de 1985

A Portaria nº 646/97, de 11 de Agosto transpõe para o direito interno a Directiva n.º 94/63/CE destinada a controlar as emissões de compostos orgânicos voláteis resultantes do armazenamento de gasolinas e da sua distribuição dos terminais para as estações de serviço. São especificadas medidas para reduzir as perdas por evaporação nas várias etapas da cadeia da armazenamento e distribuição de gasolina, nomeadamente a recuperação dos vapores de COV.

Outro aspecto que mereceu legislação, tendo em consideração um dos destinos finais dos resíduos perigosos- incineração - foi a transferência de poluição e os seus reflexos transfronteiriços.

Surge pelos factos presentes a criação do Decreto-Lei n.º 273/98¹², que estabeleceu as regras a que fica sujeita a incineração de resíduos perigosos de forma a prevenir ou reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente, bem como os riscos para a saúde pública.

Entre algumas acções preventivas, destacaram-se:

• Valores limite de emissão de poluentes para as instalações de incineração de resíduos perigosos;

• Disposições especiais relativamente às emissões de dioxinas e furanos;

• Disposições para os casos em que os valores limite de emissão sejam excedidos, bem como para as paragens, perturbações ou avarias dos sistemas de depuração tecnicamente inevitáveis.

Em Maio de1999 surge o decreto-lei que estabelece as disposições aplicáveis à cessação da comercialização da gasolina com chumbo - DL nº. 186/99 de 31 de Maio. As medidas consagradas no diploma destinavam-se a, por um lado, concretizar a política ambiental do Governo e, por outro, possibilitar a circulação dos automóveis que continuavam a necessitar de uma gasolina com as mesmas propriedades da gasolina com chumbo.

Decorridos quase 10 anos sobra a aprovação do primeiro diploma que procedeu à regulamentação das prescrições em matéria de qualidade do ar - D.L nº. 352/90 - tornou-se imperativo introduzir profundas alterações no quadro legislativo da gestão da qualidade do ar, por força da Directiva 96/62/CE – Directiva Quadro.

Deste modo foi criado o DL n.º 276/99 de 23 de Julho que transpõe a Directiva-Quadro da qualidade do ar para o direito interno, revogando o D.L. n.º 352/90.

A Directiva referida, n.º 96/62/CE, de 27 de Setembro, define os princípios base da estratégia da EU em matéria de avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente com o intuito de evitar, prevenir e limitar os efeitos nocivos sobre a saúde humana e sobre o ambiente. Esta Directiva revê legislação existente, nomeadamente para o SO2 e partículas (Directiva n.º 80/779, de 15 de Julho), chumbo (Directiva n.º 82/884/CE, de 3 de Dezembro), NO2 (Directiva n.º 85/203/CE, de 7 de Março) e ozono (Directiva n.º 92/72/CE, de 21 de Setembro), introduzindo ainda novos padrões de qualidade do ar para poluentes do ar não regulados, como o benzeno, o CO, hidrocarbonetos poliaromáticos, cádmio, arsénio, níquel e mercúrio.

Esta Directiva assume o papel de Directiva-Quadro, na medida em que enquadra uma série de legislação posterior (Directivas-filhas) relativa à fixação dos valores-limite e limiares de alerta a cumprir para os poluentes por ela abrangidos. A Directiva-Quadro referida estabelece como pilar para a sua implementação um procedimento comum para a UE sobre a troca de informação e dados relativos a redes e estações de monitorização de qualidade de ar, incluindo informação do público.

12 Transpõe para o direito interno a Directiva nº 94/67/CEE

O artigo 5º da Directiva-Quadro (e, de forma similar, o artigo 6º do Decreto-Lei) refere a necessidade de se proceder a uma avaliação preliminar da qualidade do ar, com o objectivo de obter informação das concentrações de poluentes em todo o território nacional de cada Estado-Membro antes da implementação das Directivas-filhas, permitindo a definição da estratégia de avaliação a desenvolver para todas as zonas e aglomerações (unidades de gestão da qualidade do ar).

A gestão da qualidade do ar ambiente, conforme referimos, seguiu até à data de 2002, os trâmites que constam deste Decreto-Lei.

Em 2000 foi transposta para o direito interno a Directiva PCIP¹³ ou Directiva de Prevenção e Controlo Integrado de Poluição, pelo DL n.º 194/2000 de 21 de Agosto, trazendo uma diferente abordagem daquela que constituiam as sectorizadas estratégias tradicionais de combate à poluição – que por vezes favoreciam a transferência dos problemas de poluição entre os meios físicos.

Esta Directiva, n.º 96/61/CE, de 24 de Setembro, tem então como objectivo a prevenção e o controlo integrados da poluição proveniente de certas actividades e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar ou a reduzir as emissões dessas actividades para o ar, a água ou o solo, a prevenção e controlo de ruído e a produção de resíduos, tendo em vista alcançar um nível elevado de protecção do ambiente.

O funcionamento das instalações onde se desenvolvem actividades económicas abrangidas pela legislação – actividades às quais está associada uma poluição significativa, definida de acordo com a natureza e/ou a capacidade de produção das instalações – está condicionada à obtenção de uma licença ambiental integrada¹⁴. A responsabilidade desta licensa cabe ao Instituto do Ambiente, exigindo-se o cumprimento de valores-limite de emissão aplicando as melhores técnicas disponívies (MTD), tendo em conta as características da instalação em causa e as do meio em que esta se insere.

As MTD são definidas a partir de documentos de referência, os Best Available Technique Reference Documents (BREF), realizados pelo grupo de trabalho Europeen IPPC Bureau, constituído por representantes dos Estados-Membros, indústrias e ONGs.

Na figura está descrito o procedimento e intervenientes do processo de licenciamento em Portugal.

13 Publicada no seguimento do Quinto Programa Comunitário de Acção em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

14 A licença ambiental deverá considerar: emissões para o ar, água e solo; produção de resíduos; utilização de matérias primas; eficiência energética; ruído; prevenção de acidentes e gestão de risco, entre outros

Figura 1 -Procedimento e intervenientes do licenciamento (Fonte: IA)

O operador apresenta em formulário próprio o pedido de licença à entidade coordenadora de licenciamento da instalação. Esta entidade funciona como elo de ligação entre o operador e as autoridades ambientais (IA e CCDRs) que vão avaliar o pedido. No caso de instalações cujo projecto tenha sido submetido ao processo de avaliação de impacte ambiental , o prazo para a decisão é de 60 dias, caso contrário, o prazo é de 90 dias.

Neste período de avaliação existe uma fase de consulta pública onde o público é chamado a intervir, e as associações empresariais a partilhar responsabilidades com o acompanhamento da aplicação da legislação, tomando assento na Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, CCPCIP.

Outro instrumento fundamental na estratégia de combate à acidificação, ainda criado no mesmo ano, foi o DL nº 281/2000 de 10 de Novembro que transpõe a Directiva 1999/32/CE, de 26 de Abril.

Impõe limites máximos no teor de enxofre para o gasóleo não rodoviário¹⁵ de forma a reduzir as emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão.

A Directiva n.º 1999/13/CE cujo objectivo é limitar as emissões de certas actividades e instalações que utilizam solventes orgânicos, com o objectivo de reduzir em 67% as emissões daqueles em 2007, em relação a 1990, foi transposta pelo DL nº 242/2001 de 31 de Agosto. Tornou-se assim necessário adoptar medidas legislativas destinadas a reduzir os efeitos deste tipo de emissões particularmente nocivas.

Este diploma visa atingir os objectivos traçados essencialmente através de duas maneiras:

• O incremento da redução da utilização de solventes orgânicos substituindo-os por outros produtos ou tecnologias menos nocivos , sempre que tecnicamente viável;

• A redução das emissões de COV, tanto por imposição de valores limite quanto pela abertura à implementação de outras medidas alternativas de redução, apoiadas em planos de redução aceites pela U.E.

Por via da obrigação do Estado em transpor para o direito interno a primeira e a segunda Directivas-filhas, nomeadamente a Directiva n.º 1999/30/CE, do Concelho, de 22 de Abril, relativa a valores limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e

15 Como aquele utilizado em maquinaria pesada, aquecimento e para fins navais e industriais.

chumbo no ar ambiente, e a directiva nº 2000/69/CE, do Parlamento Europeu e do Concelho, relativa a valores limite para o benzeno e monóxido de carbono no ar ambiente surge o D.L. n.º 111/2002, de 16 de Abril. Estabeleceu ainda as regras de gestão da qualidade do ar aplicáveis a esses poluentes, em execução do disposto nos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 276/99.

Deve-se notar que os planos de acção com vista à redução da emissão de PM2.5 são, neste instrumento jurídico, exigidos, além de toda as medições de concentrações que devem ser efectuadas.

Os limiares superior e inferior de avaliação estipulados neste D.L. definem a estratégia de avaliação da qualidade do ar que deve ser aplicada nas diferentes zonas. São ainda impostas margens temporárias de tolerância, limiares de alerta, estabelecidas técnicas normalizadas de medição das concentrações e os critérios para a localização das estações de medição.

Ainda no mesmo ano é criado o Decreto-Lei nº 119/2002, que assegura o cumprimento, na ordem jurídica interna, das obrigações decorrentes para o Estado Português do Regulamento (CE) nº 2037/2000, relativo às substâncias que empobrecem a camada de ozono.

A regulamentação do ozono no ar estava definida na Portaria nº 623/96. No entanto, Portugal necessitava de transpor a Directiva 2002/3/CE do Parlamento Europeu e do Concelho e ainda dar seguimento aos objectivos relativos à qualidade do ar traçados no D.L nº. 276/99, surgindo deste modo instituiu o Decreto-Lei nº 320/2003.

Este diploma define dois novos parâmetros para protecção da saúde humana e da vegetação:

• os valores alvo, cuja data de cumprimento é 2010

• objectivos a longo prazo.

O valor do limiar de alerta passou a ser de 240 µg/m³ (concentração média horária), enquanto o valor de limiar de informação ao público estipulado na anterior legislação de 180 µg/m³ (concentração média horária) foi mantido. Além do referido, ainda estabeleceu métodos e critérios comuns para avaliar as concentrações de ozono, e quando adequado, de substâncias percursoras de ozono (óxidos de azoto e compostos orgânicos voláteis) no ar ambiente.

Cabe às Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDRs) a responsabilidade de monitorizar a qualidade do ar da área da sua jurisdição, bem como a divulgação de ocorrências de situações de excedência dos limiares legislados às autoridades competentes e ao público em geral. Os dados relativos aos níveis de ozono no ar ambiente, passaram a ser disponibilizados ao público e organizações interessadas, ao abrigo do referido decreto.

No mesmo ano, institui-se o DL nº 178/2003 de 5 de Agosto, o qual transpõe a Directiva nº 2001/80/CE, cujo objectivo é reduzir, por etapas, as emissões anuais de SO2 e NOx provenientes de grandes instalações de combustão existentes¹⁶ e fixar valores-limite para os mesmos poluentes e ainda para as partículas para novas instalações. O respeito a estes valores deve ser considerado como condição necessária, mas não suficiente, da utilização das MTDs, como estabelecido na Directiva 96/61/CE, que pode resultar na fixação de valores limite ainda mais rigorosos.

Este diploma foi criado também devido à necessidade de estabelecer novas regras com o término do período de aplicação do Programa Nacional de Redução das Emissões de Grandes Instalações de Combustão (PNREGIC) – final de 2003 – assegurando desta forma o continuar dos objectivos de redução das emissões de certos poluentes.

16 Instalações com potência calorífica de combustão igual ou superior a 50 MW, independentemente do tipo de combustível usado (sólido, líquido ou gasoso)

A politica de gestão da qualidade do ar era até à data de 2004 regulamentada pelo D.L nº.

276/99. No entanto, as medidas previstas no 5º e 6º Programas de Acção em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, especificamente no combate à acidificação, à eutrofização dos solos e formação do ozono troposférico impuseram a necessidade de introduzir uma profunda revisão do regime de emissões de poluentes, instituindo um novo regime legal de protecção e controlo da poluição atmosférica, concretizado pelo Decreto-Lei nº.78/2004.

O Estado, ao abrigo do Decreto, deverá promover medidas que assegurem a protecção e controlo do ambiente atmosférico sendo estabelecidos instrumentos complementares de protecção, através, por exemplo, da introdução de mecanismos económicos e fiscais na área de emissão de poluentes, com a internalização dos custos ambientais, das taxas e dos subsídios ambientais.

Além do mais, a concessão de autorizações de funcionamento e/ou licenças de exploração para novas instalações dependerá da demostração, pelo operador, das seguintes normas:

• adopção de medidas de reduçaõ de poluição atmosférica na origem;

• cumprimento dos valores limite de emissão (VLE);

• cumprimento das normas relativas ao sistema de descarga e tratamento de poluentes atmosféricos,à minimização dos efeitos das emissões difusa, aos aspectos construtivos da chaminé e á monitorização das emissões atmosféricas.

O Instituto do Ambiente fica incumbido de elaborar o Inventário Nacional de Emissões de Poluentes Atmosféricos (INEPA), devendo quantificar as emissões autorizadas destes poluentes, para cada ano civil. Por sua vez, as CCDR deverão elaborar, para cada ano civil, o inventário regional de emissões de poluentes atmosféricos.

Em suma, o instrumento jurídico agora abordado, a par das normas instituídas pelo D.L nº 276/99 passam a constituir o enquadramento legislativo da política de gestão de ar em Portugal, na dupla vertente, nomeadamente, da prevenção e controlo das emissões de poluentes atmosféricos e da avaliação e gestão da qualidade do ar.

4 CAFE – CLEAN AIR FOR EUROPE – 6º PROGRAMA DE ACÇÃO PARA O AMBIENTE

O programa CAFE é a primeira estratégia temática anunciada no 6º Programa de Acção para o Ambiente (intitulado “O Nosso Futuro, a Nossa Escolha), cujo objectivo é definir as prioridades e os objectivos da política ambiental da Comunidade até 2010 e para além dessa data e especificar as medidas a tomar como parte da estratégia da União Europeia em matéria de desenvolvimento sustentável.

O combate à poluição atmosférica inclui-se numa das sete estratégias temáticas do programa – Estratégia Temática sobre Poluição Atmosférica – que visa obter “...níveis de poluição do ar que não originem impactes negativos e significativos na saúde humana e no ambiente”.

O CAFE constitui assim um programa europeu de análise técnica e desenvolvimento de políticas tendo sido lançado em Março de 2001, com o principal objectivo de desenvolver uma política coerente, integrada e de longo termo para a protecção contra os efeitos da poluição atmosférica na saúde humana e no ambiente.

Este programa constitui a integração de todas a política comunitária da qualidade do ar de forma simples e única.

Os objectivos do programa podem ser inseridos em cinco grupos:

1. Informação – Obter e validar informação relativa a efeitos de poluição do ar, a inventários de emissões, a projecções de emissões e de qualidade do ar, a custo-

eficácia e modelação integrada, com o fim de monitorizar os objectivos de qualidade do ar e deposição de poluentes.

2. Enforcement – Suportar a implementação e rever a eficácia da legislação existente, em particular das Directivas-filhas da Directiva Quadro do Ar, e contribuir para a revisão de protocolos internacionais e desenvolvimento de novas propostas, sempre que necessário

3. Eficácia na implementação – Assegurar que as medidas sectoriais são tomadas e implementadas através de ligações às políticas sectoriais, nomeadamente energia e transportes, agricultura e indústria

4. Continuidade – Determinar uma estratégia regular, a intervalos regulares, que defina para o futuro objectivos apropriados e medidas custo-eficazes para os atingir.

5. Disseminação – Disseminar a informação de política e informação técnica derivada da implementação do programa.

Neste contexto foram efectuados estudos relativos à necessidade, âmbito e custo-eficácia de acções futuras para melhorar a qualidade do ar na Europa. A definição desta estratégia a nível comunitário surgiu da constatação que em 2020 persistirão impactes significativos devido à poluição atmosférica, nomeadamente no que toca às partículas e ao ozono troposférico, apesar de terem já ocorrido significativas melhorias resultantes do conjunto das políticas de redução de emissões.

Em Setembro de 2005 o programa CAFE culminou na adopção da Estratégia pela Comissão.

Como problemas mais significativos esta identifica em relação à saúde humana o ozono troposférico e as partículas e em relação ao ambiente a acidificação, a eutrofização e o ozono troposférico.

A figura que a seguir se apresenta demostra como funciona a interacção entre poluentes, impactes e receptores de poluição. Vários sectores económicos são responsáveis pela emissão dos poluentes, que por sua vez podem provocar diversos impactes no ambiente. No caso do amoníaco, contudo, o sector agrícola é o que mais contribui para a sua emissão para a atmosfera.

Figura 2 - Interacção entre poluentes, impactes e receptores de poluição.

(Fonte: IA)

Na figura que a seguir se apresenta salientam-se os progressos significativos verificados, desde 1990, na redução das emissões de óxido de azoto, de dióxido de enxofre, de COV e de amoníaco, e os que seriam alcançados em 2010 e 2020 por aplicação das medidas já existentes.

Figura 3 - Emissões dos poluentes abrangidos pela Directiva Tectos de Emissão Nacionais para os 25 países da EU. (Fonte:IA)

Constatou-se desta forma que as políticas adoptadas tiveram impactes positivos no ambiente, embora persistam problemas como por exemplo a presença de PM2,5 (as chamadas “poeiras finas”) no ambiente, o que resulta actualmente numa perda de esperança média de vida de mais de 8 meses.

Foi a constatação da persistência de problemas que levou à constituição das Estratégia, em que se adoptou uma abordagem multi-poluentes e multi-efeitos, focalizando-se nos cinco principais poluentes, como é visível no quadro seguinte.

Quadro 1 - Abordagem multi-poluentes e multi-efeitos. (Fonte:IA)

As percentagens definem a contribuição relativa de cada poluente primário para cada efeito, estimado pelo modelo de avaliação integrada “Regional Air Pollution Information and Simulation”

(RAINS) ao nível da UE-25.

Considerando o cenário base, também chamado de cenário “business-as-usual” ou cenário

“legislação actual”, que tem em conta os efeitos da legislação relativa ao controlo das emissões, na perspectiva do desenvolvimento económico futuro, existirão reduções na maioria dos poluentes atmosféricos (SO2, NOx e COV) na UE-25. As emissões de amoníaco são uma excepção, embora se espere que as recentes reformas da Política Agrícola Comum tragam melhorias consideráveis.

As emissões de partículas devem também continuar a decrescer, o que não irá acontecer para as emissões de fundo de ozono, sendo este um factor de preocupação. Porém, apesar das reduções, estima-se que ocorram 272000 mortes prematuras devido às partículas, estimando-se ainda, em relação ao ozono, a ocorrência de 21000 casos de mortalidade em 2020.

Figura 4 - Efeito das partículas na mortalidade em 2000 e 2020 (políticas actuais).(Fonte:IA)

Considerando o cenário MTFR onde todas as medidas de redução tecnicamente possíveis fossem tomadas independentemente do custo (o que constituiu apoio à decisão do nível de ambição a adoptar na Estratégia), concluiu-se que persistiriam impactes negativos no ambiente e na saúde humana. Definiram-se, então, três cenários de redução entre o cenário base e o MTFR, com níveis ambição baixo (A), médio (B) e alto (C), sujeitando-os a uma análise de custo-benefício. Constatou-se que os benefícios são sempre superiores aos custos situando-se o nível de ambição adoptado pela CE entre os cenários A e B.

Na tabela que seguidamente se apresenta estão discriminadas as emissões nacionais em 2000, os tectos de emissão estabelecidos para 2010 e as previsões de emissões para 2020 no cenário base e com a aplicação da Estratégia Temática. São apresentadas também as percentagens de redução a obter em 2020 na UE e em Portugal.

Quadro 2 - Emissões para os anos 2000, 2010 com os tectos de emissão, 2020 com o cenário base, 2020 com o cenário da Estratégia Temática. (Fonte:IA)

Os custos resultantes da aplicação da Estratégia que acrescem aos da implementação da legislação actual totalizam um valor de 153 milhões de euros por ano.

Ao nível da UE-25 a maior percentagem de custos está associada à remoção de NH3.

Os custos per capita da implementação da Estratégia em Portugal cifram-se em 15,3 €/ano, valor que se encontra próximo do valor para a UE-25 (15,6 €/ano).

De forma a perceber-se quais as melhorias que advirão da implementação da Estratégia em Portugal e na UE estão presentes os quadros que mostram a redução dos impactes na saúde humana e no ambiente devido às PM2.5 e ao ozono, comparando a situação de aplicação do cenário base com a situação de aplicação da Estratégia.

Quadro 3 - Redução dos impactes na saúde devido a PM2.5 e ozono com a implementação da Estratégia Temática. (Fonte:IA)

Conseguir-se-á uma melhoria a cerca de 50% relativamente à esperança média de vida e aos anos de vida perdidos devido às PM2.5, valor superior à média europeia. Relativamente ao ozono, apenas se conseguirá obter uma melhoria de 8% na redução do nº de mortes causados por exposição a este poluente, valor abaixo da média europeia.

No que concerne aos impactes da poluição atmosférica no ambiente, a análise da respectiva tabela permite constatar que o ozono troposférico afecta 100% da área florestal nacional, conseguindo- se uma redução da área afectada em 7% com a aplicação da estratégia, valor inferior aos 15% obtidos para a UE.

Quadro 4 - Redução dos impactes no ambiente devido ao ozono, acidificação e eutrofização com a implementação da Estratégia Temática. (Fonte: IA)

A área de ecossistemas com deposição de azoto acima da carga crítica para a eutrofização é actualmente 30% a nível nacional, e espera-se uma redução muito significativa (95%) desssa área, valor que se situa, aliás, muito acima da média europeia (43%).

A deposição ácida nas florestas acima das cargas críticas para a acidificação é um problema menor em Portugal, afectando hoje apenas 3% da área total das mesmas, sendo que se conseguirá uma redução igualmente significativa (94%) com a aplicação da Estratégia.

Não se pode deixar de referir neste ponto a relação entre os custos e benefícios da implementação da Estratégia. Os benefícios dizem respeito apenas a melhorias na saúde, não tendo sido contabilizados os benefícios para o ambiente.

Os benefícios estimados para toda a UE-25 situam-se entre os 1,7 e os 5,7 mil milhões de euros (estimativas mais baixa e mais alta, resultantes da aplicação de diferentes cenários), valores que a somar aos já quantificados adicionam benefícios significativos. Em relação a Portugal, os benefícios para a saúde avaliaram-se em 462 milhões de euros por ano, enquanto os custos ligados à implementação da Estratégia se estimaram em cerca de 154 milhões de euros por ano. A relação entre ambos é de 3 usando a estimativa baixa ou seja, os benefícios obtidos são três vezes superiores aos custos , cerca de metade da razão para a UE-25, que é de 5,8.

5 PTEN – PROGRAMA DOS TECTOS DE EMISSÃO NACIONAL

No intuito de concretizar as linhas gerais definidas no Quinto e Sexto Programas Comunitários de Acção em Matéria de Ambiente e Desenvovimento Sustentável, nomeadamente no que se refere à adopção de medidas destinadas a combater a acidificação, a eutrofização dos solos e a formação do ozono ao nível do solo, foi criada a Directiva nº 2001/81/CE (Directiva Tectos).

A própria Directiva estabelece limites máximos de emissão (tectos de emissão) aplicáveis às emissões de dióxido de enxofre, de óxidos de azoto, de compostos orgânicos voláteis e de amoníaco.

De forma a cumprir o objectivo traçado nesta Directiva, Portugal necessitou de pôr em prática um programa nacional para a redução da emissão de poluentes, já que se tinha compremetido em alcançar os tectos de emissão para 2010. Desta forma, surge o Decreto–Lei nº 193/2003, e estabelece no artigo 4º a definição de tectos de emissão nacionais “ As emissões nacionais anuais de dióxido de enxofre (SO2), óxidos de azoto (NOx), compostos orgânicos voláteis (COV) e amoníaco (NH3) devem ser limitadas a quantidades não superiores aos tectos de emissão fixados em anexo ao presente diploma e, a partir de 2010, não podem esses valores ser ultrapassados”.

Para assegurar o objectivo de cumprimento, até 2010, dos tectos de emissão nacionais, o referido decreto, no artigo 6º, cria o Programa dos Tectos de Emissão Nacional (PTEN), donde devem constar as informações sobre as políticas e medidas adoptadas e previstas, estimativas quantitativas dos efeitos das políticas e medidas em causa nas emissões dos poluentes em 2010, assim como indicar eventuais alterações significativas advindas da distribuição geográfica das emissões nacionais.

Cabe ao Instituto do Ambiente elaborar, rever e actualizar, e divulgar o PTEN.

Quadro 5 - Tectos nacionais de emissão a cumprir até 2010 (Kton) (Fonte: D.L nº 193/2003)

SO₂ NO_X COV NH₃

160 250 180 90

Para cumprir os tectos de emissão, no que respeita aos gases acidificantes, e nomeadamente os COVNM, o IA¹⁷ prevê que a aplicação da Portaria n.º 647/97 seja uma das formas de atingir os objectivos. Importa salientar que não se esperam impactes negativos decorrentes das emissões de NOx e SO2, uma vez que a recuperação de vapores é priveligiada em deterimento da incineração dos mesmos, conforme a legislação designa.

No mesmo sentido, a Directiva 1999/13/CE, transposta para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 242/2001, embora com um nível de incerteza associado¹⁸, também contribuirá para reduzir as emissões de COVNM, através das limitação imposta nas emissões de solventes.

A Directiva 96/61/CE (Directiva PCIP), relativa à Prevenção e Controlo Integrado da Poluição, concretizada pelo Decreto-Lei n.º 194/2000, tem um papel preponderante no controlo de emissões dos gases acidificantes. No entanto há que atender à susceptibilidade de existir uma dificuldade na determinação do impacte desta legislação. De facto,as variabilidades de emissões significativas de SO2, NOx, COVNMs e NH3 das diferentes actividades sujeitas à Licença Ambiental têm sido colocadas pelos vários BREF, e ainda as exigências a nível de desempenho ambiental são diferenciadas para

17 De acordo com a referência [8] da bibliografia

18 No estudo justifica-se o facto, uma vez que desconhecem o universo de instalações abrangidas pelo D.L. n.º 242/2001, entre outras justificações.

cada instalação PCIP em função da sua especificidade, o que dificulta o estabelecimento de valores de desempenho comuns para todo o sector.

Outro instrumento jurídico importante para alcançar os objectivos de 2010 é a Directiva 2001/80/CE (Directiva GIC), que sinteticamente, regula ocontrolo das emissões de poluentes atmosféricos provenientes das grandes instalações de combustão.

Há a referir dois aspectos importantes: as instalações abrangidas pela Directiva GIC encontram- se já abrangidas pela PCIP, quer na rubrica 1.1¹⁹, quer pela maioria ser parte integrante das instalações industriais abrangidas por outras rubricas PCIP e ainda o facto da Directiva GIC prever o estabelecimento de VLE mais restritivos ao abrigo das MTD e da PCIP. Atendendo a estes aspectos o impacte da implementação da legislação GIC, em termos de redução das emissões de gases acidificantes, já deve ser considerado na avaliação de impacte da implementação PCIP.

Outro instrumento político em vigor importante, na esfera de execução da estratégia do PTEN é o Programa Auto-oil.

O Programa Auto-oil foi criado com vista a reduzir as emissões provenientes dos transportes rodoviários. A Comissão Europeia deu início em 1992 a um programa de trabalhos para dar origem a uma base técnica sólida e completa que permitisse uma revisão legislativa integral naquela área, com efeito a partir de 2000.

As associações europeias das indústrias automóvel (ACEA) e petrolífera (Europia)²⁰ foram convidadas a tomar parte, de acordo com o Princípio da Subsidiariedade.

O programa de trabalhos foi constituído de acordo com os seguintes passos: previsão da qualidade do ar na CE identificando objectivos adequados para a redução das emissões referidas;

recolha ou geração de dados relativos ao potencial das diversas medidas; recolha ou geração de dados relativos ao custo da introdução dessas mesmas medidas; identificação do pacote de medidas mais custo-eficaz, de forma a alcançar o referido no 1º passo.

As intenções do programa concretizam-se em parte através de acordos ambientais estabelecidos entre a UE e as associações da indústria automóvel cujo objecttvo é reduzir o factor de emissão médio de CO2 dos veículos ligeiros de passageiros para 140g CO2/Km em 2008, para a ACEA, e em 2009, para a JAMA e a KAMA. São apresentados relatórios de progresso anualmente, sendo a monotorização dos acordos efectuada em parceria entre a UE e as asociações do sector.

Outros instrumentos políticos seriam importantes aqui referir, no que respeita à execução da estratégia PTEN, mas seleccionaram-se os mais significativos²¹.

6 PANORAMA NACIONAL ACTUAL SEGUNDO O REA 2004 6.1 Ozono

O ozono troposférico (ou ozono ao nível do solo) é formado por reacções fotoquímicas complexas entre os ditos percursores do ozono, como o NOx (óxidos de azoto), COVNM (compostos orgânicos voláteis não metânicos), CO (monóxido decarbono) e CH4 (metano)

Em 2001, o valor de limiar de informação ao público de O3 foi ultrapassado 69 vezes [10].

Porém, os dados de 2005 revelam que o limiar de informação ao público foi ultrapassado 875 vezes

19 Instalações de combustão com potência calorífica de combustão acima dos 50MW

20 O acordo foi, mais tarde, estendido à Associação dos Comerciantes de Automóveis Japoneses (JAMA) e com a Associação dos Comerciantes de Automóveis Coreanos (KAMA)

21 Outros instrumentos da politica em vigor até 2010 constam do relatório PTEN (referência [8]

da bibliografia).

[10], no completo geral das estações de medição. Deste modo, poder-se-á afirmar, que por dia, em média, o limiar de informação foi ultrapassado 2.4 vezes.

Estas excedências já antes tinham sido alertadas pelo Relatório do Estado do Ambiente de 2004.

O indicador referenciado - Ultrapassagem dos limites de informação ao público para o ozono troposférico teve a classificação vermelha, o que traduz uma tendência desfavorável.

A mesma classificação obteve o indicador - Emissões de substâncias precursoras do ozono troposférico. Entre 1990 e 2003 assistiu-se a um aumento de 1.5% das emissões de gases precursores do ozono troposférico.

De entre estes gases, os óxidos de azoto (NOX) e os compostos orgânicos voláteis não metálicos (COVNM) são os que contam com a maior responsabilidade pela formação de ozono troposférico (49% e 40 % [REA 2004] do total emitido em 2003, respectivamente).

O gráfico que se segue é ilustrador da situação aqui analisada.

Figura 5 – Emissões de substâncias precursoras do ozono troposférico, por poluente O principal emissor de gases percursores de ozono para a atmosfera foi, nos últimos anos e segundo o REA 2004, a indústria, logo seguida do sector dos transportes:

Figura 6 – Emissões de substâncias precursoras do ozono troposférico, por sector de actividade

Não descurando a complexidade orográfica da situação da costa portuguesa que, mediante certas condições meteorológicas, favorece a recirculação dos poluentes e a formação de poluentes secundários como o ozono, e não esquecendo que a análise global das emissões destes gases não pode ser desligada da análise local da qualidade do ar, interessa dizer que, mesmo que sejam cumpridas as metas²² de redução, será difícil cumprir em alguns locais, os valores legislados nacional e internacionalmente para o ozono.

6.2 Substâncias acidificantes e eutrofizantes

Relativamente às emissões de substâncias acidificantes e eutrofizantes, outro indicador referenciado no REA, a classificação mereceu a côr verde, o que evidencia uma tendência positiva, progredindo em direcção aos objectivos e metas²³ desejáveis.

O dióxido de enxofre (SO2) e os óxidos de azoto (NOx) são responsáveis por 36% e 35%, respectivamente e a amónia por 29 %, das emissões de substâncias acidificantes e eutrofizantes.

22 O Protocolo de Gotemburgo à Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteira Longa Distância, CLRTAP, da Comissão Económica para a Europa da ONU estabelece como metas (2010):

NOx – 260kt; COV - 202kt

A Directiva 2001/81/CE (Directiva Tectos) estabelece como metas (2010) para as emissões atmosféricas: NOx - 250 kt; COV - 180 kt;

A meta relativa ao CH4 estabelecida no Protocolo de Quioto é de 468 kt, em 2010

23 O Protocolo de Gotemburgo à Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteira Longa Distância estabelece como metas para as emissões atmosféricas, em 2010: SO2 – 170 kt; NO2 – 260 kt; NH3 - 108 (em kt);

A Directiva Tectos estabelece como metas para as emissões atmosféricas, em 2010: SO2- 160 kt; NO2 – 250 kt; NH3 - 90 kt, mais exigentes que as primeiras.

Figura 7 – Evolução relativa das emissões de substâncias acidificantes com o PIB e consumo de energia primária

É assinalável o decréscimo de emissões de SO2 entre 1990 e 2003, 37%, responsável por boa parte da redução em 16% desde 1990 até 2003 da emissão de substâncias acidificantes e eutrofizantes. Tendência semelhante foi também verificada para o caso dos óxidos de azoto (NOX), desde 2002. As emissões de NH3 têm-se mantido praticamente constantes ao longo do tempo.

O decréscimo acentuado de emissões de SO2 a partir de 2002 pode dever-se às melhorias ocorridas no sector da energia no que toca à qualidade do combustível (redução do teor de enxofre) e ainda ao facto de 2003 ter sido um ano com elevado grau de hidraulicidade, originando uma menor necessidade de recurso às termoeléctricas.

Em 2003 a produção e transformação de energia contribui com maior peso (30%) para a emissão de substâncias acidificantes e eutrofizantes, logo seguidas pela agricultura (24%), a indústria (20%) e os transportes (16%).

Figura 8 - Emissões de substâncias acidificantes e eutrofizantes, por sector de actividade

6.3 Índice de Qualidade do Ar ( IQAr)

Antes da avaliação do seu estado, enunciam-se os poluentes contabilizaddos no cálculo do respectivo índice²⁴:

• o dióxido de azoto (NOX),

• o dióxido de enxofre (SO2),

• monóxido de carbono, medido segundo a média registada durante 8 h consecutivas (CO8h)

• o ozono (O3)

• as partículas inaláveis ou finas, cujo diâmetro médio é inferior a 10 microns

A qualidade do ar, segundo o Relatório do Estado do Ambiente de 2004, mereceu luz amarela.

Esta avaliação qualitativa indica que ocorreram alguns desenvolvimentos positivos mas ainda insuficientes para atingir os objectivos e metas desejáveis.

Não obstante a esta classificação, a classe predominante do IQAr em 2004, à semelhança de anos anteriores foi “Bom”, embora o número de dias em que o IQAr se apresenta “Fraco” ou mesmo

“Mau” é significativo, nomeadamente em zonas urbanas densamente povoadas (Lisboa e Porto) ou com alguma importância industrial (Estarreja).

24 Este índice foi desenvolvido de forma a traduzir a qualidade do ar, mais concretamente em aglomerações existentes no país, embora também seja calculado para zonas industriais e de cidades.

7. INICIATIVAS PARA SE ATINGIREM OS OBJECTIVOS TRAÇADOS NA “ESTRATÉGIA”

A Estratégia Temática (secção 4 do presente trabalho) prevê acções e medidas para se atingirem os objectivos propostos pela mesma, nomeadamente a simplificação e revisão da legislação sobre qualidade do ar, e quando pertinente, de restante legislação. É assumido na estratégia que a legislação actual se aplica de forma efectiva, sendo que para isso a Comissão propõe simplificá-la (“simplificar e melhorar o ambiente regulador”) reduzindo as obrigações administrativas para que os Estados-Membros ultrapassem as dificuldades verificadas no cumprimento das normas.

7.1. Simplificação e revisão da legislação relativa à qualidade do ar

O parlamento Europeu e o Concelho Europeu anunciaram uma proposta de Directiva relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa. Esta prevê a fusão de cinco instrumentos jurídicos, a directiva-quadro²⁵,a primeira²⁶ e segunda²⁷ e a terceira²⁸ directivas-filhas e a decisão relativa ao intercâmbio de informações²⁹, a par de uma revisão substancial das disposições em vigor, com intuito de integrar o progresso relevante no domínio científico e da saúde.

Outro dos objectivos contemplados na proposta da Directiva prende-se com a regulamentação das PM2.5 no ar ambiente, introduzindo controlos da exposição humana a estas partículas.

Nesta directiva é aplicado o Princípio da Subsidariedade, na medida que a proposta não é da competência exclusiva da Comunidade. Segundo esta, todos os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar as normas mínimas de qualidade do ar, além de que a particularidade da componente transfronteira das PM2.5, obriga a um esforço conjunto no plano comunitário.

As principais alterações na legislação existente, decorrentes da proposta, enunciam-se:

Gestão da qualidade do ar – embora os valores-limite actuais de qualidade do ar não sejam alterados, propõe um reforço das disposições existentes, no sentido dos Estados-Membros criarem planos e programas, para que cessem os casos de não cumprimento. Assistirá o direito dos Estados- Membros adiarem a data fixada para a consecução dos objectivos nas zonas afectadas onde os valores-limite ainda não sejam respeitados, salvo o compromisso de determinados critérios objectivos.

A Comissão confirmará a intenção de descontar, com base na legislação actual, a fracção de poluentes de origem natural para efeitos de cumprimento.

No que respeita à particulas em suspensão, a proposta estabeleceria um nível de concentração máximo para as PM2.5 no ar ambiente, a atingir até 2010, de forma a prevenir riscos elevados para a população. Paralelamente, seria estabelecido um objectivo não vinculativo de redução da exposição humana às PM2.5, em cada Estado-Membro, entre 2010 e 2020, com base nos dados das medições.

A proposta prevê um melhoramento qualitativo na monotorização de certos poluentes como as PM2.5, de forma a compreender melhor o poluente e ainda contribuir para uma maior utilização das técnicas de modelização e de estimativa objectiva para avaliação da dimensão da poluição atmosférica.

Informação e apresentação de relatórios – a Comissão propõe passar para um sistema electrónico a comunicação de dados/apresentação de relatórios, baseado num sistema de informação

25 Directiva 96/62/CE

26 Directiva 1999/30/CE

27 Directiva 2000/69/CE

28 Directiva 2002/3/CE

29 Decisão 97/101/CE

partilhada no quadro da infra-estrutura INSPIRE³⁰. Quer com isto diminuir a carga admistrativa, encurtar o percurso da informação, aumentar as capacidades de avaliação e melhorar o acesso do público à informação. As disposições da Decisão relativa ao intercâmbio de informações relacionadas com o mecanismo de comunicação permanecerão em vigor até à adopção de novas normas de execução a título da INSPIRE.

7.2 Integrar as preocupações em matéria de qualidade do ar nas outras políticas

Os objectivos da Estratégia não poderão ser cumpridos sem que os esforços e compromissos passaem por outros sectores, destacando-se:

• Energia – uma utilização mais eficiente de energia e uma utilização mais sustentável dos recursos naturais pode contribuir para reduzir as emissões nocivas.

• Pequenas instalações de combustão – uma fonte de emissões crescente, que ainda não se encontra regulamentada. A Comissão examinará se o âmbito da Directiva PCIP deve ser alargado para incluir as fontes de emissão com potências inferiores a 50 MW

• Emissões de COV nas bombas de abastecimento de combustíveis – a Comissão estuda de que forma pode reduzir as emissões de COV com o fim de atenuar a formação de ozono troposférico.

• Transportes terrestres – incentivar a utilização de modos de transporte menos poluentes e de combustíveis alternativos, a redução dos congestionamentos de trânsito e a internalização dos custos externos no custo dos transportes. No caso dos veículos mais antigos, por vezes muito poluentes, sendo que os estados membros devem considerar sistemas de reequipamento e retirada de circulação de determinados veículos na elaboração dos planos para o cumprimento dos objectivos de qualidade do ar. Está a ser estudada a melhor forma de elaborar e aplicar planos de transportes urbanos sustentáveis, que congreguem melhorias nos transportes públicos com medidas de gestão da procura.

• Transportes aéreos e marítimos – Para os primeiros, serão debatidas numa próxima comunicação sobre utilização de instrumentos económicos para reduzir os efeitos das emissões destes transportes nas alterações climáticas, as sinergias entre alterações climáticas e qualidade do ar. Quanto aos segundos, as emissões de SO2 e NOx provenientes dos navios constituem grande preocupação. Estas emissões regem-se pelo Anexo VI da Convenção sobre Poluição Marinha da OMI e todos os Estados- Membros que ainda não ratificaram o Anexo VI deveriam fazê-lo com a maior brevidade.

A Comissão desenvolveu uma estratégia relativa a estas emissões e uma directiva sobre o teor de enxofre nos combustíveis navais.

• Agricultura – conferir prioridade às medidas e políticas, que tenham em vista a diminuição da excessiva utilização de azoto na agricultura, que abordem simultaneamente o problema dos nitratos na água e das emissões de amoníaco e de óxidos de azoto para a atmosfera. Os Estados-Membros têm de preparar planos e programas que demostrem o cumprimento dos novos limites máximos para as emissões de amoníaco, quando ocorrer a revisão da directiva sobre os valores-limite nacionais de emissão (NECD). Há que adoptar as propostas da Comissão para o desenvolvimento rural durante o período de 2007-2013, que prevêm diversas possibilidades para a

30 O INSPIRE é uma iniciativa em preparação pela Comissão Europeia, que pretende promover a disponibilização de informação de natureza espacial, utilizável na formulação, implementação e avaliação das políticas da União Europeia

redução das emissões de amoníaco provenientes de fontes agrícolas, criando, por hipótese, regimes agro-ambientais mais ambiciosos.

8 CONCLUSÃO

A profundidade, ainda que limitada, com que se abordou o tema da Política Nacional de Qualidade do Ar permitiu aferir algumas conclusões.

Constatámos que os dois maiores problemas da actualidade, para a saúde pública, são o ozono troposférico e as partículas em suspensão de pequena dimensão. Outra agravante consiste no facto de que as grandes concentrações destes dois poluentes ocorrem nas grandes urbes, sendo estes locais os mais críticos no que respeita à qualidade do ar. Em relação ao ambiente, os principais problemas identificados foram a acidificação, a eutrofização e o ozono troposférico.

Relativamente às partículas em suspensão, e nomeadamente as PM2.5, muito há a fazer. Não se encontraram dados on-line e a monitorização deste poluente é deficiente e escassa.

No entanto existem instrumentos de regulamentação para prevenir e controlar as emissões destes poluentes (como para todos os tipos de poluentes). As excedências dos valores permitidos, podem possuir múltiplas causas. A par de uma falta de fiscalização, a própria política de gestão da qualidade do ar deve ser repensada.

A carga de legislação e por vezes a complexidade com que se apresenta pode de certa forma comprometer o cumprimento dos objectivos que Portugal pretende atingir em 2010. É imprescindível uma simplificação, redução e remodelação da legislação vigente, no sentido de melhorar a eficácia e a eficiência da aplicação da mesma. Estes propósitos são constantes da proposta de Directiva relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa.

Ainda na proposta de Directiva, no sentido de se cumprirem os objectivos traçados pela Estratégia, é enunciado que a legislação em matéria de gestão do ar ambiente não é por si só suficiente para se atingirem os objectivos. É necessária a integração das preocupações ao nível de outras políticas (energia, transportes e agricultura), e acrescente-se que as linhas potenciadoras de uma melhor qualidade do ar devem começar a ser definidas logo desde início, isto é, ao nível dos planos, programas e políticas, o que passa pela adopção da Avaliação Ambiental Estratégica³¹.

Quanto às partículas em suspensão PM2.5, que são um dos problemas persistentes mesmo com a aplicação das políticas vigentes segundo os estudos efectuados no âmbito do programa CAFE, a Proposta de Directiva funciona como um importante contributo no sentido da consecução dos objectivos, prevendo um nível de concentração máximo e melhoramentos na sua monitorização. Nas aglomerações urbanas portuguesas a concentração de PM2.5 no ar atinge por vezes valores que até à escala europeia são elevados, segundo a Quercus. A organização defende que a ausência de filtro de partículas nos veículos a gasóleo deve ser um motivo de agravamento fiscal, seguindo o exemplo de países europeus que já tomaram medidas neste campo. Paralelamente, é igualmente importante o uso de gasóleo de baixo teor em enxofre visto que tal é um factor mitigante da quantidade de emissões do poluente.

Na proposta de Orçamento de Estado para 2006 o Governo afirma que o Imposto Automóvel será utilizado como instrumento de política ambiental, atreves da penalização fiscal para veículos mais poluentes e do aligeiramento da carga fiscal para os menos poluentes³², a partir de Julho de 2006. A tributação, que actualmente é calculada exclusivamente com base na cilindragem, contará agora também com as emissões de dióxido de carbono (peso de 10%).

31 Directiva 42/2001: Directiva da Avaliação Ambiental Estratégica

32 Resolução do Conselho de Ministros n.º 161/2005 de 12-10-2005

Apercebemo-nos durante a realização deste trabalho que existe uma lacuna no que toca a legislação na área da prevenção e controlo da qualidade do ar em edifícios, garantindo a monitorização e fiscalização periódicas.

Continuam a não existir dado concretos sobre níveis de poluição em edifícios públicos nem em edifícios privados – competência que cabe ao Instituto do Ambiente - apesar de estar previsto no programa do governo o desenvolvimento e aplicação de uma estratégia para gestão da qualidade do ar em recintos fechados e aprovação de legislação na área.

Uma forma de contornar este problema seria a constituição, no âmbito do IA, de um grupo de acção para a qualidade do ar interior, que ficaria responsável por preparar e implementar as acções e planos necessários na área, nomeadamente pela criação e implementação de um programa de monitorização da qualidade do ar interior de um leque de edifícios frequentados pelo público.

A solução dos problemas das grandes urbes não passa apenas pela remodelação e aplicação da legislação, embora se veja com bons olhos o novo método de cálculo do IA. Ignora-se ainda um dos argumentos válidos para justificar as exarcebadas emissões de poluentes: a ausência de planeamento urbano.

Na verdade, é urgente um planeamento sustentável que vise a construção de ciclovias, restrinja o transporte individual, aumente a mobilidade e limite o avanço do betão.

Todos temos o direito a um ar sadio e o dever de o proteger. Por aqui se começa a construir o futuro!

BIBLIOGRAFIA

[1] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (2005). Annex to “The Communication on Thematic Strategy on Air Pollution and The Directive on “Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe” – Impact Assessment, in Commission Staff working Paper, Bruxelas (Bélgica), 21 de Set.

[2] COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2005). “Proposta de Directiva do Parlemento Europeu e do Concelho Relativa à Qualidade do Ar Ambiente e a um Ar Mais Limpo na Europa” – Apresentação pela Comissão, Bruxelas (Bélgica), 21 de Set.

[3] COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2005). “Estratégia Temática Sobre a Poluição Atmosférica” in Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, Bruxelas (Bélgica), 21 de Set.

[4] INSTITUTO DO AMBIENTE (2005). “Relatório do Estado do Ambiente 2004”, Amadora (Portugal), Dezembro.

[5] INSTITUTO DO AMBIENTE (2006). “Estratégia Temática Sobre Poluição Atmosférica”, Amadora (Portugal), Março.

[6] INSTITUTO DO AMBIENTE; DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS E ENGENHARIA DO AMBIENTE - FCT/UNL; CENTRO DE ESTUDOS EM ECONOMIA DA ENERGIA, DOS TRANSPORTES E DO AMBIENTE – CEEETA (2002). “Cenário de Cumprimento” – Programa para os Tectos de Emissão Nacional – Estudos de Base, Dezembro.

[7] INSTITUTO DO AMBIENTE; DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS E ENGENHARIA DO AMBIENTE - FCT/UNL; CENTRO DE ESTUDOS EM ECONOMIA DA ENERGIA, DOS TRANSPORTES E DO AMBIENTE – CEEETA (2004). “Cenário de Referência” – Programa para os Tectos de Emissão Nacional – Estudos de Base, Maio.

[8] INSTITUTO DO AMBIENTE; DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS E ENGENHARIA DO AMBIENTE - FCT/UNL; CENTRO DE ESTUDOS EM ECONOMIA DA ENERGIA, DOS TRANSPORTES E DO AMBIENTE – CEEETA (2004). “Avaliação do Potencial de Eficácia Ambiental dos Instrumentos de Política em Vigor” – Programa para os Tectos de Emissão Nacional – Estudos de Base, Maio.

[2] Proposta de Directiva:

http://ec.europa.eu/comm/environment/air/cafe/pdf/com_2005_447_pt.pdf [9] Sistema de Informação Documental Sobre Direito do Ambiente:

www.diramb.gov.pt

[10] Base de Dados On-Line sobre Qualidade do Ar:

http://www.qualar.org/

[11] Instituto do Ambiente www.iambiente.pt

[12] O portal da União Europeia www.europa.eu.int

[13] Página da Quercus - Associação Nacional da Conservação da Natureza www.quercus.pt

[14] Agência Europeia do Ambiente http://www.eea.europa.eu/

ANEXOS A.I

Mapas com a representação espacial da melhoria da situação, entre 2000 e 2020, devida à aplicação da Estratégia Temática, relativamente às PM2,5 e ao ozono na saúde humana, à deposição ácida em excesso nas florestas e à deposição de azoto em excesso nos ecossistemas.

A.I

Figura 9 – Acréscimo na esperança média de vida na UE expressa em meses, de 2000 para 2020, resultante da redução da concentração de PM2,5 com a aplicação da Estratégia

Temática.

Figura 10 – Redução da exposição ao O³ com efeitos na saúde na UE, de 2000 para 2020, resultante da aplicação da Estratégia Temática (expressa em SOMO35 ppb.dia).

Figura 11 – Melhoria na percentagem de área de floresta que recebe deposição ácida acima da carga crítica, de 2000 para 2020, com o cenário de emissões da Estratégia Temática.

Figura 12 – Melhoria na percentagem de área de ecossistemas, que recebe deposição de azoto acima da carga crítica para a eutrofização, de 2000 para 2020, com o cenário de

emissões da Estratégia Temática.