São Paulo
Gestão Integrada de Águas Urbanas
Estudo de caso
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Foto da capa: São Paulo por Ana Carmen.
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Urbanização não planejada aumenta o estresse sobre a qualidade e disponibilidade da água
As principais fontes de água potável na RMSP são os sistemas Cantareira, Guarapiranga e Billings, que em conjunto ofertam 70% da água
consumida pela população. Os sistemas Guarapiranga e Billings, em particular, sofreram forte impacto da degradação pela expansão urbana desordenada e o lançamento direto dos esgotos durante várias décadas. Na realidade a maior parte dos quase dois milhões de habitantes das bacias Guarapiranga e Billings possui baixa renda e moram em assentamentos precários e irregulares.
A ocupação ilegal das áreas ao redor desses reservatórios, e o consequente desmatamento de remanescentes florestais, ocorreram sem que houvesse a provisão de serviços de água, esgotos, drenagem, resíduos sólidos e de controle de sedimentos adequados.
A degradação da qualidade da água dos mananciais foi acompanhada pelo agravamento da escassez de recursos hídricos: segundo o documento técnico
“Universalização dos Serviços de Água e Esgoto na Região Metropolitana – 2018”, da companhia estadual de saneamento, a SABESP, a disponibilidade de produção de água é praticamente igual à demanda atual de 70m³/s. Em razão do contínuo crescimento da população, são necessários esforços redobrados para evitar e reduzir a poluição da água e para aumentar a eficiência na utilização da água na região. A bacia hidrográfica do Alto Tietê, que abrange 99,5% da população, fornece apenas 15% da água distribuída na RMSP e apresenta a disponibilidade anual de apenas 201m³ per capita, caracterizando-a como a mais crítica das vinte e duas bacias do Estado de São Paulo. Em paralelo, o adensamento e a verticalização da ocupação urbana aumentam a impermeabilização do DESAFIOS INTERCONECTADOS PARA A ÁGUA EM SÃO PAULO
A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) abriga perto de 20 milhões de habitantes em pouco mais de 8.000 km² e representa 19.4% da economia do Brasil.
É a sétima área urbana mais populosa do mundo e o centro econômico, financeiro e tecnológico do país. Durante a segunda metade do século XX, o crescimento populacional acelerado (atualmente reduzido à taxa de 0.65% ao ano), o uso do solo não planejado e o rápido crescimento industrial, conduziram à situação de estresse dos recursos hídricos da RMSP. A urbanização desordenada contribui substancialmente para o agravamento da poluição dos reservatórios de água bruta, da escassez de fontes hídricas e da vulnerabilidade ante as inundações. Estes aspectos são mais destacados onde há insuficiência ou inadequação de serviços urbanos e uso ineficiente da água, configurando-se uma situação de forte desafio para as entidades que atuam na gestão da água.
Antes e depois de uma intervenção de melhoria na favela Jardim Souza I. Fonte: Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos - Governo do Estado de São Paulo.
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solo, que, segundo algumas estimativas, alcança 37% do território da bacia do Alto Tietê. Consequentemente, as ocorrências de inundações sob chuvas intensas tornaram-se cada vez mais comuns. Além disso, as bacias contribuintes aos mananciais, legalmente estabelecidas como áreas de proteção e de preservação ambiental sofreram intenso e desordenado crescimento da ocupação urbana, principal motivo de sua degradação.
Os moradores das áreas periféricas e irregulares são as maiores vítimas desses efeitos negativos, que impactam significativamente, também, os custos econômicos e sociais para toda a região metropolitana.
Efeitos negativos sobre a qualidade das águas foram agravados pela deficiência na prestação de serviços às áreas com população de baixa renda
Embora a RMSP tenha um elevado registro histórico nos indicadores de quantidade e qualidade em abastecimento de água e esgotamento sanitário, boa parte das comunidades informais ainda apresentam carência de serviços adequados de saneamento.
No geral as taxas de cobertura de saneamento são relativamente altas: em 2012, 99% da população tinha acesso à água por sistemas de abastecimento público e 82% à coleta de esgotos.
Entretanto, nos assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares) há expressivas lacunas na oferta de serviços regulares de saneamento, conduzindo ao lançamento direto de esgotos nos corpos d’água.
Nos reservatórios Guarapiranga e Billings, bem como em alguns rios utilizados para captação de água bruta em sistemas de menor porte (Baixo Cotia, Biritiba Mirim e Ribeirão dos Cristais), este motivo está diretamente associado à eutrofização.
A qualidade das águas desses
mananciais também foi comprometida por deficiências em infraestrutura de coleta e transporte até as estações de
tratamento de esgotos, bem como na lixiviação de efluentes industriais e de pesticidas agrícolas. Em 2005, na bacia do Alto Tietê apenas 65% dos esgotos eram coletados e somente 32% tratados. Além disso, enquanto a RMSP possui taxas elevadas de coleta e disposição de resíduos sólidos domésticos, a quantidade não coletada ou disposta inadequadamente (700 toneladas métricas diarias) ainda é significativa e usualmente descartada nos corpos d’água metropolitanos. Na bacia do Guarapiranga, por exemplo, a qualidade da água do reservatório é afetada visto que pouco mais da metade das residências estão efetivamente conectadas a sistemas de coleta de esgotos e que uma parte dos resíduos sólidos ainda é lançada em seus rios e córregos.
Estresse sobre a disponibilidade da água está relacionado com a gestão de recursos hídricos
Além de investir em gestão de resíduos sólidos e na oferta de serviços de saneamento, é preciso promover ainda mais o aumento na eficiência nos diversos usos de recursos hídricos na RMSP. Em 2011, o seu consumo médio diário de água foi de 180 litros per capita, em comparação, por exemplo, com o consumo médio diário abaixo de 120 litros per capita na Alemanha.
Há um esforço considerável para a conservação da água em São Paulo que poderia ser apoiado com a adoção de uma política tarifária para incentivar ainda mais o uso racional da água.
O aumento na utilização de águas subterrâneas na RMSP ocorre sob insuficiente monitoramento e controle de poços artesianos. A quantidade de água captada de poços profundos é estimada em 10m³/s com uma recarga também estimada em 15m³/s, sendo esperado um incremento desses números.
Os esforços para a conservação e o uso racional da água obtiveram certo sucesso ao longo do tempo: enquanto
o consumo residencial mensal de água entre 1998 e 2010 reduziu-se de 17m³ para 14m³ por ligação, as perdas na distribuição caíram de 30,5% para 25%
entre 2007 e 2010. A SABESP tem por objetivo prosseguir rumo à melhor eficiência operacional e almeja reduzir o índice de perdas totais para 14% até 2018.
NOVOS DESAFIOS DESTACAM
INADEQUAÇÕES NO ANTIGO ENFOQUE DA GESTÃO DA ÁGUA
Leis incompletas e questões institucionais
As instituições criadas para assegurar a proteção aos mananciais e adequada gestão da água na RMSP foram apenas parcialmente eficazes, em grande parte devido ao fato que as leis então criadas não reconheceram o aspecto integrado dos desafios que afetam cercam a questão da água e das diversas políticas urbanas. Na década de 1970, o Governo do Estado de São Paulo criou a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB) e foi promulgada uma lei estadual de proteção aos mananciais, com o objetivo de proteger as fontes estratégicas para o abastecimento de água, abrangendo 53% do território metropolitano. A lei proibiu a ocupação residencial de elevada densidade e impediu a emissão de licenças de instalação de indústrias nas áreas de mananciais. No entanto, surtiram pouco efeito as ações legais para prevenir ou impedir o desenvolvimento desordenado e informal, demonstrado pela proliferação das favelas nas bacias dos reservatórios Guarapiranga e Billings.
Em 1991, o governo estadual promulgou a Lei 7.663, que criou o Sistema
Estadual para a Gestão dos Recursos Hídricos. Essa lei possui caráter pioneiro na promoção da tomada de decisões compartilhada e nos princípios da gestão dos recursos hídricos, incorporada na Lei Federal posterior.
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Estabeleceu comitês tripartites (Estado, Municípios, Sociedade Civil) para as 22 bacias em que foi dividido o Estado de São Paulo. Contudo, esse sistema não atrai a participação intensiva de um de seus principais protagonistas, a SABESP, sob cuja responsabilidade está o saneamento de quase todos os municípios da RMSP, que, em conjunto com o setor industrial, possui papel importante para as controversas discussões sobre a cobrança pelo uso da água.
Gestão institucional fragmentada entre municípios e outros setores
A gestão institucional fragmentada entre as cidades que fazem parte da RMSP, em diversos setores de políticas públicas, é uma barreira significativa para a resolução dos principais problemas relacionados com o uso da água e do solo. As leis federais não são aplicadas uniformemente em Estados e Municípios, oferecendo complexidade ainda maior para a coordenação de políticas regionais. Por exemplo, a Resolução Federal 54/2005 do Conselho Nacional dos Recursos Hídricos afirma que as águas de reuso para fins não potáveis podem ter diversas aplicações, como lavagem de vias públicas, irrigação ou atividades industriais. Por enquanto, embora seja objeto de estudos com a participação de diversos órgãos estaduais, ainda não foi estabelecida uma regulamentação para as aplicações de reúso no Estado.
Enquanto isso, a cidade de São Paulo emitiu suas próprias regras que
determinam as aplicações de reúso para diversas atividades, que, por outro lado, se forem efetuadas em coordenação com outras municipalidades, sem dúvida alguma ofereceria uma gestão mais eficaz dos recursos hídricos.
A reutilização de água de efluentes tratados é um conceito recente no Brasil, ainda sem um quadro jurídico e normativo adequado: apenas 2% das empresas reutilizam efluentes tratados, embora seu custo seja, invariavelmente, menor que da água potável.
Ao trabalhar conjuntamente sobre a Gestão das Águas, os municípios da RMSP também devem estar melhor instrumentalizados para eliminar ineficiências na prestação de serviços relacionados com a água. Por exemplo, enquanto a SABESP executa um programa voltado ao controle e redução das perdas de água, com ações em múltiplas frentes (melhorias em infraestrutura, combate a fraudes, capacitação de técnicos), não há um esforço comparável para redução de perdas totais em municípios que compram água por atacado da SABESP para distribui-la internamente, diminuindo significativamente o valor agregado com o incremento de eficiência.
A falta de coordenação integrada é um obstáculo ainda mais claro
Contribuição do Banco para Trabalhos Multisetoriais
Entre os projetos do Banco Mundial para a RMSP já concluídos está o Projeto de Controle da Poluição e Qualidade da Água de São Paulo (1994–2000), conhecido como “Projeto Guarapiranga”, um projeto de $387 milhões de dólares, co-financiado pelo Estado e o Banco Mundial. Este projeto iniciou o estudo da bacia do rio Guarapiranga, reforçou a capacidade institucional para a gestão da bacia de forma ambientalmente sustentável, e melhorou a qualidade de vida dos moradores das favelas na bacia. As realizações do projeto
Guarapiranga incluíram a urbanização de 52 favelas. O projeto contribuiu para o incremento da conscientização da comunidade, perceptível no maior nível de cuidado para com as áreas públicas e os equipamentos implantados, nas melhorias efetuadas nas casas com recursos dos próprios moradores, e na valorização imobiliária pós-projeto. Guarapiranga também foi eficiente ao mostrar caminhos para intervenções integradas sob um quadro institucional complexo.
Entre os projetos em implementação na RMSP com apoio do Banco Mundial está o projeto “Gestão Integrada da Água na Região Metropolitana de São Paulo (Programa Mananciais)”, iniciado em 2010 e que estenderá significativamente o legado do projeto Guarapiranga. Com recursos de $238 milhões de dólares co-financiado pelo Estado, a SABESP, os Municípios de São Bernardo do Campo e Guarulhos e o Banco Mundial, tem por objetivos:
(i) recuperar e proteger os rios, reservatórios e córregos utilizados para o abastecimento de água na RMSP; (ii) melhorar a qualidade de vida da população residente nas áreas de mananciais; e, (iii) melhorar a gestão metropolitana, a coordenação na gestão dos recursos hídricos, o controle da poluição das águas, as políticas de uso do solo e a provisão de serviços básicos. As atividades em desenvolvimento no Programa Mananciais incluem urbanização de favelas e de assentamentos precários, construção de moradias e de parques, implantação ou melhorias em sistemas de abastecimento de água e de coleta de esgotos e melhorias no controle da qualidade das águas.
na relação entre setores. Na bacia Billings, por exemplo, o abastecimento público contrapõe-se à geração de energia hidroelétrica, enquanto o abastecimento de água e a irrigação competem pelos recursos hídricos em outras áreas da bacia do Alto Tietê. Do mesmo modo, o “Plano de Macrodrenagem para a Bacia do Alto Tietê”, desenvolvido para diagnosticar e planejar soluções técnicas, econômicas e ambientais, não considera a necessidade de uma mudança nos padrões de urbanização.
Esses conflitos refletem-se em arranjos institucionais complexos, onde o planejamento do uso do solo está sob a responsabilidade municipal, enquanto a política de recursos hídricos é de responsabilidade do Estado. A Prefeitura de São Paulo possui ampla experiência em intervenções de urbanização de
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favelas e obras civis associadas, sem que o aproveitamento dessa experiência no setor de água para melhorar o planejamento da prestação de serviços urbanos e a proteção de áreas de mananciais ameaçadas.
EVOLUÇÃO NA GESTÃO INTEGRADA PARA ENFRENTAR OS DESAFIOS Incentivar ações intersetoriais por meio de estrutura institucional indutora Em resposta à urgente necessidade de colaboração municipal e setorial, nos últimos anos foram estabelecidas leis e criados programas inovadores para superar os entraves na gestão de águas urbanas na RMSP.
Para se ter ideia sobre as dificuldades a serem vencidas para a coordenação já mencionada, logo após a promulgação da Lei Estadual de Recursos Hídricos em 1991, teve início o Programa Guarapiranga. Desenvolvido com o apoio do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
reuniram-se os principais atores institucionais daquele território para desenvolver uma ação integrada ante os desafios da poluição nas águas, que incluiu diversas entidades em um trabalho conjunto: a SABESP com a responsabilidade de implantar as ações de saneamento; os Municípios na garantia de um zoneamento e fiscalização do uso do solo adequados e de implantar a gestão de resíduos sólidos; e a CETESB para regular os efluentes industriais. O Comitê do Alto Tietê, criado em 1994, reuniu esses esforços para a discussão dos Planos Diretores da Bacia para abordar a questão urbana (em 2003) e os conflitos pelo uso da água (em 2009).
Entretanto, a Lei estadual 9.866, de 1997, definiu as normas e diretrizes para a proteção e a recuperação dos mananciais, indicando que deveriam ser elaboradas leis específicas para cada bacia hidrográfica do Estado. As Leis estaduais que criaram as Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais das Bacias do Guarapiranga e da Billings
foram promulgadas, respectivamente, em 2006 e em 2009. A Lei estadual de cobrança pelo uso da água (nº 12.183/05) determinou, nas disposições transitórias, o vínculo para a sua aplicação, na Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, à aprovação das Leis específicas nas sub-bacias Guarapiranga, Billings, Cotia, Juquery-Cantareira e Alto Tietê- Cabeceiras. Portanto, para que seja efetivada a aplicação dos recursos provenientes da cobrança pelo uso da água no Alto Tietê ainda restam serem elaboradas, aprovadas e sancionadas as leis específicas das sub-bacias Cotia, Juquery-Cantareira e Alto Tietê- Cabeceiras.
Em uma vertente similar, em 2007 o governo do Estado aprovou a Lei Complementar 1.025 para melhor definir os papéis do Estado dos Municípios e da Sabesp na prestação de serviços de saneamento. A lei reforça a função do Estado na regulação, integra atividades de planejamento e de implantação e promove a colaboração tripartite com a reformulação do Conselho Estadual de Saneamento (CONESAN).
Entre outras iniciativas integrativas, o Programa Córrego Limpo, de R$200 milhões, desde 2007 envolve a SABESP e a Prefeitura de São Paulo na promoção de ações para despoluir 100 córregos da cidade de São Paulo. Sob o mesmo enfoque, o Pacto das Águas, iniciado em 2009 por iniciativa da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, incentiva todos os municípios do Estado a definir metas para melhorar a Gestão das Águas, incluindo-se melhorias em saneamento e proteção de nascentes. A SABESP com seu programa de controle e redução de perdas lançado em 2008 também pode ser enquadrada nessa estrutura integrada. Juntas, as partes interessadas têm atuado sobre vários desafios da Gestão Integrada de Águas Urbanas com investimentos maciços em urbanização de favelas e em sistemas de coleta e tratamento de esgotos.
Soluções de atualização urbana: parque junto do reservatório Billings.
Fonte: Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos - Governo do Estado de São Paulo.
Recursos Hídricos, da Prefeitura de São Paulo, da SABESP e da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado (CDHU), com especial ênfase em urbanização de assentamentos precários, melhorias urbanas, expansão de sistemas de saneamento e reassentamento de famílias. Os financiamentos externos do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Agência para a Cooperação Internacional do Japão, entre outras agências externas, também têm catalisado esses esforços integrados.
Oportunidades de comparação com outras cidades
Apesar de haver uma coleção de grandes desafios, a RMSP melhorou significativamente a gestão de seus recursos hídricos e a prestação de serviços urbanos nos anos mais recentes, utilizando um enfoque integrado para o enfrentamento dessas questões. Mais importante ainda, exigiu a aprovação de leis e a criação de instituições oficiais que explicitamente incentivam parcerias intersetoriais para soluções conjuntas. Com o passar do tempo, o sucesso contínuo dessas boas práticas pode se tornar uma valiosa oportunidade de aprendizado para outras cidades da região.
fornecimento de água para os diversos usos previstos até 2035 em uma região onde situam-se as metrópoles de São Paulo, de Campinas e do Litoral, com mais de 30 milhões de habitantes em 152 municípios.
Tornando disponíveis os mecanismos de financiamento
O sucesso de muitas das alternativas multisetoriais em curso na RMSP com a participação de diversos atores, tem sido estimulado pelo apoio recebido de fontes de recursos federais como o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), um ambicioso programa projetado para direcionar investimentos em infraestrutura, destacando-se o saneamento (água, esgotos, drenagem e resíduos sólidos), a urbanização de favelas, as melhorias urbanas e a produção de novas moradias. Os recursos são oferecidos aos governos estaduais e municipais através de empréstimos e subvenções.
A disponibilidade desse mecanismo de financiamento tem sido indutor para uma colaboração ativa entre as diversas entidades protagonistas na Gestão das Águas Urbanas. Na RMSP, solicitações de recursos do PAC têm sido realizadas mediante ações conjugadas da Secretaria de Saneamento e
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Na sequencia destes avanços, um passo particularmente significativo no sentido da gestão integrada supramunicipal foi dado com o estudo, em andamento, do Plano de Água para a Macrometropole, no qual serão estudadas alternativas de
• 3º Workshop para Controle das Perdas, SABESP, 2009.
• Melhores Práticas e Programa Local de Liderança, UN-HABITAT, 2009.
• Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2004.
• Córrego Limpo, SABESP.
• Análise Institucional e de Política Institucional da Gestão da Bacia do Rio: Bacia do Rio Alto-Tietê, São Paulo, Brasil, Rosa Maria Formiga Johnsson e Karin Erika Kemper, 2005.
• As Megacidades Desperdiçam Recursos Hídricos, Mario Osava, Tierramerica, 2011.
• Monica Porto Apresentação na Semana da Água no Banco Mundial 2009, Monica Porto, 2009.
• Apresentação da SABESP na Semana da Água no Banco Mundial 2009, SABESP, 2009.
• Curso para a Mobilização:
Adaptação Climática das Instituições de Gestão da Água – Estudo de Caso No. 5: Secretaria de Meio Ambiente de São Paulo, Brasil, Fundo Mundial para Natureza, 2011.
• Relatório de Planejamento do Programa Mananciais, Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos, 2009.
• “Gestão da Água na Região Metropolitana de São Paulo”, artigo desenvolvido como parte da Iniciativa de Gestão Integrada da Água Urbana do Banco Mundial para a Região da América Latina e o Caribe, e disponibilizadas ao público na Wikipédia.
• “Água e Esgoto na Região Metropolitana – 2018”, SABESP, 2011.
Referências
Este estudo de caso foi preparado por Julia Tierney, Profissional Associado Júnior. Contribuições técnicas e de atualização foram fornecidos por Amauri Pollachi, Coordenador da Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos do Estado de São Paulo; e Oscar Alvarado, Especialista Sênior em Água e Saneamento. Outras contribuições também foram feitas por Alexandra Panman, Profissional Associado Júnior; Blanca López, Associado Profissional Júnior; e Michael Murphy, Coordenador de Gestão do Conhecimento.
O presente documento foi possível graças ao financiamento do Water Partnerhip Program, uma sociedade para a gestão melhorada dos recursos hídricos e a prestação dos serviços da água.
Este texto faz parte de uma coleção de estudos de caso, realizada pelo Banco Mundial que é parte da Iniciativa de Gestão Integrada de Águas Urbanas para América Latina e o Caribe. Para maiores informações, por favor, clique http://www.worldbank.org/laciuwm.
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