O Processo de Planejamento como estratégia de renovação da capacidade gestora regional e local
Autores: Maria Teresa Suranyi de Andrade; Alexandre Nemes Filho; Anette Tsujimoto; Edith Lauridsen Ribeiro.
Introdução e justificativa, indicando a sua importância no contexto local:
O planejamento é uma função inerente à gestão pública em todos os setores, inclusive na saúde, dando direcionalidade e racionalidade às ações que usam recursos públicos e prestam serviços aos cidadãos. É também assegurado pela Constituição Federal de 1988, pela Lei Orgânica Municipal (LOM) do Município de São Paulo (MSP), e no SUS é pela Lei Orgânica da Saúde (8.080/90 e 8.142/90), pelas Portarias GM nº 3.085 e 3.332 de 2006, que regulamentam o Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS) e seus instrumentos, e ainda no Decreto 7.508/11, o qual recomenda, em uníssono com os demais, que “O processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde,
compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos
financeiros” (artigo 15º).
No MSP o processo de planejamento foi desencadeado no início de 2013, com seis encontros no nível central da Secretaria Municipal da Saúde (SMS) quando foram sistematizados os principais problemas, desafios e propostas de superação, resultando na publicação do “Documento de apoio ao processo de Planejamento Estratégico na SMS-SP”. Este documento foi divulgado na 17ª Conferência Municipal de Saúde, de 2013, e utilizado em debates que demandassem o diagnóstico de saúde da cidade como um todo e das regiões de saúde, dando visibilidade às diferenças encontradas. Em novembro de 2013 foi realizado o I Seminário “Plano Municipal de Saúde – Compromisso com o SUS”, marcando o início do processo de elaboração do Plano
Planejamento”, no nível central, envolvendo as diversas áreas da SMS, e regional, com as Coordenadorias Regionais de Saúde - CRS e suas respectivas Supervisões Técnicas de Saúde - STS, tendo o apoio de uma equipe formada por assessores da área de Planejamento e como material de apoio um Termo de Referência contendo um conjunto de orientações, conceitos, matrizes, proposta de fluxo e cronograma, visando estabelecer coletivamente os compromissos para elaboração do PMS 2014-2017. As diretrizes estabelecidas para o PMS 2014-2017 foram: I. Ampliar o acesso da população e aperfeiçoar a qualidade das ações e serviços de saúde, visando reduzir as desigualdades regionais e fortalecer a atenção integral; II. Aprimorar a capacidade gestora; III. Fortalecer a participação popular e o controle social. Estas diretrizes estão ligadas ao Plano de Metas do Governo Haddad – 2013-2016, aprovadas na Câmara Municipal de São Paulo, sinalizando o compromisso de integrar os diferentes documentos e instâncias do planejamento municipal (Relatórios das Conferências, Documentos das Redes de Atenção, Plano Plurianual, entre outros).
A experiência do processo de planejamento na CRS Centro-Oeste que está sendo apresentada traz o modus operandi da equipe da CRS e das 3 STS (Butantã, Lapa-Pinheiros e Sé) e os reflexos percebidos na capacidade gestora, estratégia e resultado do planejamento realizado. Durante este processo, em agosto 2014, a STS Sé foi desmembrada e a CRS Centro-Oeste passou a ser CRS Oeste, com as STS Butantã e Lapa-Pinheiros, como aparece já no resultado final do PMS disponibilizado no Portal da SMS em dezembro de 2014.
Objetivos:
orientar o papel estratégico da CRS Oeste e suas STSs em consonância com SMS e demais documentos do planejamento municipal;
estabelecer um processo contínuo de planejar, monitorar e avaliar as ações e serviços de saúde como instrumento de gestão e de controle social;
integrar os processos de trabalho setoriais e locais , resgatando as especificidades e prioridades regionais como indutoras de investimentos e organização das ações e serviços, com foco no acesso, qualidade e satisfação do usuário;
fortalecer a participação de população e trabalhadores no planejamento e acompanhamento das ações de saúde.
Metodologia: caminho percorrido no desenvolvimento da vivência:
O processo de planejamento na CRS Centro Oeste já estava em curso em 2013, com diferentes movimentos de diagnóstico e elaboração de prioridades, tanto de estrutura como de processos de trabalho, nas 3 STSs e na CRS. O estudo dos vazios assistenciais e prioridades para novas unidades, a elaboração das Redes de Atenção Rede Cegonha, Urgências e Emergências, Psicossocial, de cuidados à Pessoa com Deficiência e da Pessoa Idosa já foram definidos pelas equipes da CRS e das STS em conjunto com os Conselhos de Saúde das STS, gerando diferentes documentos. Quando o processo de elaboração do PMS chegou ao nível das CRS, em fevereiro de 2014, estes diagnósticos e prioridades foram recuperados e consolidados em um documento único, que foi completado com outras questões e áreas ainda não contempladas, permitindo alinhar e sistematizar de forma unificada os processos que vinham acontecendo em paralelo. Um grupo técnico, formado por integrantes das 3 STSs e da CRS, coordenou este processo e desenvolveu um instrumento único para atualização do diagnóstico das unidades, com o objetivo de ser de fato participativo e ascendente. Com um instrumento unificado, as unidades participaram enviando não apenas um diagnóstico, mas suas
características e vulnerabilidades, e recuperando a credibilidade no papel gestor de gerentes e suas equipes de condução local. As STS fizeram a discussão dos resultados em suas equipes técnicas e com os gerentes, sistematizando o planejamento regional de cada STS, e encaminharam para a CRSCO unificar em um documento único da região. Enquanto as STS estavam trabalhando com as unidades, a CRSCO também alinhou as redes e linhas de cuidado em implantação e as demais prioridades percebidas nesta instância e também desencadeadas pelas áreas técnicas de SMS. Finalmente, o grupo técnico voltou a trabalhar em conjunto, organizando o material produzido e alinhando prioridades, necessidades, objetivos e metas.
As redes e linhas de cuidados foram balizadoras da estrutura do planejamento, e a natureza das ações (metas estratégicas, que reúnem grupos de ações a serem desenvolvidas, que são definidas nas metas operacionais) organizou a apresentação das propostas no instrumento (planilha) padronizado por SMS, com o objetivo de compor o planejamento municipal. A versão da CRS foi a síntese das STSs, com alguma variação do nível de governabilidade e de acompanhamento das unidades próprio a cada uma das instâncias. As unidades só foram nominadas nas questões de investimentos (construção e reforma) e implantação de serviços, mas as demandas e prioridades ligadas a processos de trabalhos foram em vários casos ampliadas para o conjunto das unidades, respeitadas as especificidades locais.
Após encaminhar as planilhas para SMS, a equipe municipal consolidou todas as CRS e Subprefeituras,e neste momento foi separada a Sé e criadas a CRS Centro e a CRS Oeste, portanto foi feita uma revisão, para adequar à nova divisão administrativa, e a Subprefeitura Sé deixou de compor o processo desta CRS.
A versão preliminar do PMS de São Paulo 2014-2017 foi apresentada ao Conselho Municipal de Saúde (CMS) em setembro de 2014, e para sua revisão e validação foi
desencadeado novo processo de discussão em duas etapas distintas, entendendo que a revisão das metas suprarregionais (Módulo I – contempla as diversas Modalidades de Atenção à Saúde, Áreas segundo as fases do Ciclo de Vida, Áreas Temáticas, Áreas de
Práticas Assistenciais, Áreas de Apoio à Gestão e Desenvolvimento institucional,
Participação e Controle Social), deveria ser feita pelo CMS e que das metas por CRS
(Módulo II) e por Subprefeituras (Módulo III) deveria ser feitos Conselhos Gestores das STS.
Assim, em outubro de 2014, enquanto o CMS mantinha uma agenda de encontros com as áreas técnicas de SMS, nas CRS foi realizada nova rodada de Encontros pela equipe de Planejamento da SMS com o objetivo de orientar o processo de revisão dos respectivos conteúdos com os Conselhos de Saúde das STS, a partir de critérios pré-estabelecidos, e combinar um prazo de devolução para o retorno à SMS e validação no CMS. Os Conselhos Gestores das STS puderam aprofundar as discussões anteriores, atualizar os desafios e rever as metas. Em alguns casos, a clareza do texto foi melhorada, em outros as prioridades foram revistas e o processo permitiu exclusões e inclusões, com ampla negociação de factibilidade e coerência com o planejamento geral do município. Após as reuniões e revisão nas subprefeituras, o texto da CRS passou pelas mesmas alterações.
Produtos: o que foi realizado e resultados alcançados:
O principal produto do processo na CRS e suas STSs foi a contribuição para a versão final do PMS, divulgada em dezembro de 2014, em que se realça o caráter ascendente e participativo do PMS: “... contendo não só metas de caráter global, mas contemplando também as diversas necessidades e diferenças regionais, chegando ao nível de subprefeitura. Este documento expressa a responsabilidade municipal com a saúde da
forma democrática e ascendente. ... representa a síntese de um processo de discussão e de decisão sobre o que fazer para enfrentar um conjunto de problemas, que foram selecionados e priorizados a partir de um equilíbrio entre as imensas necessidades de saúde da população, os compromissos políticos previamente assumidos, considerando-se os limites econômicos para a viabilização das metas traçadas e a efetividade reconhecida das ações”
Mas é importante lembrar que o PMS não o resultado final, mas uma etapa de um processo contínuo, que se estende na implementação das ações propostas, no monitoramento regular dos indicadores de processo e de resultado, e na avaliação e revisão sistemática, com metodologia similar que envolva todas as instâncias de gestão e de controle social, buscando, sempre que possível, a adequação da proposta orçamentária às necessidades do território e aos princípios do SUS.
Aprendizado com a vivência: facilidades e dificuldades:
O processo favoreceu o diagnóstico local e ascendente; o diálogo e a negociação nas diversas instâncias e com o controle social; a retomada da capacidade de definir prioridades e formular propostas de intervenção o território; a sistematização dos diferentes momentos de planejamento. Acima de tudo, apontou um caminho possível para resgatar e qualificar as práticas de planejamento e gestão orientadas para o aprimoramento das ações e cuidado em saúde, a serem desenvolvidas para o enfrentamento dos principais desafios, sejam os dados nos diagnósticos em saúde, as reivindicações gerais da população ou as particularidades regionais e locais.
Considerações finais:
A gestão pública necessita de ferramentas e processo de tomada de decisões de forma descentralizada, proporcionando a todos os atores uma maior autonomia de ação, a fim de ampliar os espaços de criatividade e ousadia na busca de soluções. Mas não pode
perder a unidade e a coerência com metas e diretrizes maiores. A complexidade do município de São Paulo exige uma reflexão e uma prática que privilegiem os espaços de decisão regionais e locais, mas não pode deixar de garantir i comando único do SUS no território. Este processo vivenciado em 2014 e que se estende pelos próximos anos, mostrou um caminho possível para ampliar a participação e o envolvimento de gestores, profissionais da saúde e conselheiros de saúde dos diversos níveis de gestão e conseguir um produto que é reconhecido por todos como uma contribuição consistente na busca da melhoria da saúde da população da cidade e consolidação do SUS.
BIBLIOGRAFIA:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Senado, 1988.
_____. Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 24 set. 1999. Seção 1.
_____. Lei n.º 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 31 dez. 1990. Seção 1.
_____. Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 29 jun. 2011. Seção 1
_____. Ministério da Saúde. Portaria n.º 3.085, de 1º de dezembro de 2006. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 4 dez. 2006. Seção 1, p. 39-40.
_____. Ministério da Saúde. Portaria n.º 3.332, de 28 de dezembro de 2006. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 29 dez. 2006. Seção 1, p. 608.
São Paulo. Secretaria Municipal de Saúde. Documento de apoio ao processo de Planejamento Estratégico na SMS-SP. São Paulo, SMS, setembro 2013. Disponível em: file:///C:/dados%202014/Planejamento/material%20SMS/documento_apoio_processo_p
_____. Plano Municipal de Saúde 2014-2017. Dezembro 2014. Disponível em http://prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/saude/Plano_Municipal_de_Saude_ Anexo.pdf . Acesso em 22/01/2015.
