COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 23.9.2020 COM(2020) 612 final 2020/0278 (COD) Proposta de
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
que introduz uma triagem dos nacionais de países terceiros nas fronteiras externas e que altera os Regulamentos (CE) n.º 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 e (UE)
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1. CONTEXTODAPROPOSTA
• Razões e objetivos da proposta
Motivos
Em setembro de 2019, a presidente da Comissão Europeia Ursula von der Leyen anunciou um novo pacto em matéria de migração e asilo, que enunciaria uma abordagem global das fronteiras externas, dos sistemas de asilo e de regresso, do espaço Schengen de livre circulação e da dimensão externa.
O novo pacto em matéria de migração e asilo, apresentado em conjunto com a presente proposta, representa um novo começo no domínio da migração com base numa abordagem global da gestão da migração. A presente proposta cria um quadro comum para a gestão do asilo e da migração a nível da UE, dando um importante contributo para a abordagem global, e procura promover a confiança mútua entre os Estados-Membros. Com base nos princípios dominantes da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades, o novo pacto defende uma elaboração integrada das políticas, a reunião das políticas nos domínios do asilo, da migração, do regresso, da proteção das fronteiras externas, do combate à introdução clandestina de migrantes e das relações com países terceiros estratégicos que refletem uma abordagem governamental completa. Reconhece que uma abordagem global também significa uma expressão mais forte, mais sustentável e tangível do princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades. Por conseguinte, estes princípios devem ser aplicados a toda a gestão da migração, de forma a garantir o acesso à proteção internacional e a combater a migração irregular e os movimentos não autorizados.
Os desafios da gestão da migração, relacionados, sobretudo, com a garantia de uma identificação rápida das pessoas que necessitam de proteção internacional ou dos regressos efetivos (para as pessoas que não necessitam de proteção), devem ser geridos de uma forma uniforme por toda a UE no seu conjunto. Os dados disponíveis revelam que a chegada de nacionais de países terceiros com claras necessidades de proteção internacional, conforme observado nos anos de 2015 e 2016, foi substituída, em parte, pelas chegadas mistas de pessoas. Por conseguinte, é importante desenvolver um novo processo eficaz que permita uma melhor gestão dos fluxos migratórios mistos. Em particular, é importante criar um instrumento que permita a identificação, o mais precocemente possível, das pessoas que têm pouca probabilidade de beneficiarem de proteção na UE1. Esse instrumento deve ser integrado no processo de controlos nas fronteiras externas e deve dispor de um resultado rápido e de regras claras e justas, bem como resultar no acesso ao procedimento adequado (de asilo ou o procedimento estabelecido na Diretiva Regresso2). Deverá ainda conduzir à melhoria das sinergias entre os controlos das fronteiras externas e os procedimentos de asilo e de regresso.
A presente proposta cria uma triagem antes da entrada que deve ser aplicável a todos os nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as
1 A percentagem de migrantes provenientes de países com taxas de reconhecimento inferiores a 25 % aumentou de 14 % em 2015 para 57 % em 2018.
2 Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros
condições de entrada ou após o desembarque, na sequência de uma operação de busca e salvamento. A proposta introduz regras uniformes relativas aos procedimentos a seguir na fase antes da entrada para a avaliação das necessidades individuais dos nacionais de países terceiros e regras uniformes relativas à duração do processo de recolha de informações relevantes para a identificação dos procedimentos a seguir no que diz respeito a essas pessoas.
A proposta cria ainda um quadro da UE através da aplicação de regras uniformes para a triagem dos migrantes em situação irregular que forem detidos no território e que escaparam aos controlos das fronteiras no momento de entrada no espaço Schengen. Tal visa contribuir para a proteção do espaço Schengen e garantir uma gestão eficaz da migração irregular.
Objetivos e principais elementos da triagem
O objetivo da triagem é contribuir para a nova abordagem global da migração e dos fluxos mistos, assegurando que a identidade das pessoas e os eventuais riscos para a saúde e a segurança são determinados rapidamente e que todos os nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada ou após o desembarque, na sequência de uma operação de busca e salvamento, são rapidamente encaminhados para o procedimento aplicável.
Em particular, a triagem deverá ser composta por:
(a) Um controlo preliminar da saúde e da vulnerabilidade;
(b) Um controlo de identidade mediante consulta das bases de dados europeias; (c) Registo dos dados biométricos (isto é, dados de impressões digitais e dados de
imagens faciais) nas bases de dados adequadas, na medida em que esse registo ainda não tenha sido efetuado;
(d) Um controlo de segurança através de uma consulta das bases de dados nacionais e da União relevantes, sobretudo o Sistema de Informação de Schengen (SIS), para verificar que a pessoa não constitui uma ameaça para a segurança interna.
Prevê-se que a triagem proposta acrescente valor aos atuais procedimentos nas fronteiras externas, nomeadamente através:
– da criação de regras uniformes relativas à identificação dos nacionais de países terceiros que não preenchem as condições de entrada, conforme referido no Código das Fronteiras Schengen, e à submissão destes nacionais a controlos de saúde e segurança nas fronteiras externas, aumentando assim a segurança dentro do espaço Schengen;
– da clarificação de que a entrada não é autorizada a nacionais de países terceiros a não ser que estejam expressamente autorizados na sequência da avaliação das condições de entrada ou quando um Estado-Membro decide aplicar, em casos concretos, as regras especiais a que se refere o artigo 6.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen;
– da criação de um instrumento uniforme para o encaminhamento para o procedimento adequado de todos os nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada ou após o desembarque, na sequência de uma operação de busca e salvamento: um procedimento que respeita a Diretiva Regresso ou, no caso de um pedido de proteção internacional, o
procedimento de asilo normal, um procedimento acelerado, o procedimento de asilo na fronteira, ou, por último, a recolocação noutro Estado-Membro (sem prejuízo do resultado desses procedimentos ou da sua substituição) e
– da criação de um quadro da UE também para a triagem dos nacionais de países terceiros que entraram no território dos Estados-Membros sem autorização e nele estão detidos.
A proposta prevê que os direitos fundamentais das pessoas em questão sejam protegidos com a ajuda de um mecanismo de acompanhamento independente criado pelos Estados-Membros. O mecanismo de acompanhamento deve abranger sobretudo o respeito dos direitos fundamentais relativos à triagem, bem como o respeito das regras nacionais aplicáveis em caso de detenção e o cumprimento do princípio da não repulsão. Além disso, deve assegurar que as queixas são tratadas com celeridade e de forma apropriada.
Por último, a proposta reconhece o papel das agências da UE – Frontex e Agência da União Europeia para o Asilo –, que podem acompanhar e apoiar as autoridades competentes no exercício das suas funções em matéria de triagem. Também atribui um papel importante à Agência dos Direitos Fundamentais no apoio aos Estados-Membros no desenvolvimento dos mecanismos de acompanhamento independentes dos direitos fundamentais relativos à triagem.
Âmbito de aplicação da proposta
A triagem proposta deve ser aplicável às fronteiras externas a:
– todos os nacionais de países terceiros que passam as fronteiras externas fora dos pontos de passagem de fronteira aos quais os Estados-Membros são obrigados a tirar as respetivas impressões digitais, ao abrigo do Regulamento Eurodac, incluindo as pessoas que pedem proteção internacional;
– nacionais de países terceiros desembarcados na sequência de uma operação de busca e salvamento; e ainda
– nacionais de países terceiros que se apresentam nos pontos de passagem de fronteira sem preencherem as condições de entrada e que pedem proteção internacional nesses pontos.
Paralelamente, a triagem deve ter por base e estar associada aos instrumentos criados por outros instrumentos legislativos, sobretudo os que dizem respeito ao Eurodac3, à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso4 e aos procedimentos de asilo5.
3 Proposta de Regulamento (UE) XXXX que altera o Regulamento (UE) n.º 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento (UE) n.º 604/2013 que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida, e de pedidos de comparação com os dados Eurodac apresentados pelas autoridades responsáveis dos Estados-Membros e pela Europol para fins de aplicação da lei.
4
Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, JO L 312 de 7.12.2018, p. 1.
5 Proposta alterada de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui um procedimento comum de proteção internacional na União Europeia e que revoga a Diretiva 2013/32/UE,
Nacionais de países terceiros que passam as fronteiras externas fora dos pontos de passagem de fronteira ou que são desembarcados na sequência de operações de busca e salvamento, incluindo as pessoas que pedem proteção internacional
Ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen6, as fronteiras externas só podem ser transpostas nos pontos de passagem de fronteira notificados7. O controlo fronteiriço8 é composto pelos controlos de fronteira que são exercidos nos pontos de passagem de fronteira e pela vigilância de fronteiras, que é exercida entre os pontos de passagem de fronteira, de modo a impedir as pessoas de iludir os controlos de fronteira, a lutar contra a criminalidade transfronteiriça e a tomar medidas contra quem tiver atravessado a fronteira sem autorização. De igual forma, os nacionais de países terceiros que atravessarem as fronteiras externas sem autorização e não tiverem direito a residir no território do Estado-Membro em questão devem ser submetidos aos procedimentos por força da Diretiva Regresso9. Caso os nacionais de países terceiros peçam proteção internacional, o acesso ao procedimento de asilo deve ser assegurado e a pessoa deve ser encaminhada para as autoridades em matéria de asilo. Estas regras também devem ser aplicadas aos nacionais de países terceiros desembarcados na sequência de operações de busca e salvamento, se for apropriado.
Para se enquadrar no quadro jurídico existente, sobretudo o Regulamento Eurodac e o Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso10, bem como a Diretiva Procedimentos de Asilo11, a triagem obrigatória de nacionais de países terceiros detidos fora dos pontos de passagem de fronteira deve abranger as pessoas às quais os Estados-Membros são obrigados a recolher dados biométricos em consonância com o Regulamento Eurodac12.
O Código das Fronteiras Schengen não prevê nenhuma obrigação específica relativa a exames médicos de nacionais de países terceiros detidos durante a vigilância de fronteiras. Os nacionais de países terceiros que se apresentem nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada ou após o desembarque na sequência de uma operação de busca e salvamento podem ter sido expostos a ameaças sanitárias (por exemplo, quando provêm de zonas de guerra ou em resultado da exposição a doenças transmissíveis). Por conseguinte, é importante identificar o mais precocemente possível todas as pessoas que precisam de cuidados imediatos, bem como identificar os menores e as pessoas vulneráveis, de modo a encaminhá-los para um procedimento de fronteira ou de asilo acelerado, em conformidade com os critérios aplicáveis para estes procedimentos. O recente surto de COVID-19 demonstra igualmente a necessidade de realizar exames médicos para identificar as pessoas que precisam de ser isoladas por motivos de saúde pública. Por conseguinte, há necessidade de aplicar regras uniformes a exames médicos preliminares, aplicáveis a todos os nacionais de países terceiros submetidos à triagem.
Nacionais de países terceiros que não preenchem as condições de entrada e requerem proteção internacional nos pontos de passagem de fronteira
6 Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), JO L 77 de 23.3.2016, p. 1.
7 Artigo 5.º do Regulamento (UE) 2016/399. 8 Artigo 2.º do Regulamento (UE) 2016/399.
9 Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, JO L 348 de 24.12.2008, p. 98.
10 Ver nota de rodapé 4.
11 Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, JO L 180 de 29.6.2013, p. 60.
12 13 A entrada é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não se encontre abrangido pelo pedido de proteção internacional e que não preencha as condições de entrada e não pertença a nenhuma das exceções estipuladas no artigo 6.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen, nos termos do artigo
Em conformidade com o artigo 3.º do Código das Fronteiras Schengen, o controlo fronteiriço deve ser realizado sem prejuízo dos direitos dos refugiados e dos nacionais de países terceiros requerentes de proteção internacional. Contudo, o Código das Fronteiras Schengen não prevê instruções suficientes destinadas aos guardas de fronteira sobre como lidar com nacionais de países terceiros que requerem proteção internacional nos pontos de passagem de fronteira13 e são observadas diferentes práticas nesta matéria nos vários Estados-Membros. Consequentemente, os nacionais de países terceiros que são admitidos no território apesar de não preencherem as condições de entrada, com base no fundamento da procura de proteção internacional, podem fugir.
Além disso, também no caso dos nacionais de países terceiros nesta situação, não existem atualmente regras relativas aos exames médicos. Por conseguinte, existe uma necessidade de criar regras adicionais de modo a associar facilmente o controlo das fronteiras externas aos procedimentos subsequentes relevantes ao abrigo do acervo em matéria de asilo ou regresso. É ainda necessário clarificar que no decurso da triagem, isto é, durante os controlos efetuados para determinar os procedimentos seguintes mais adequados, os nacionais de países terceiros em questão não devem ser autorizados a entrar no território dos Estados-Membros. Esta regra aplica-se a todos os nacionais de países terceiros submetidos à triagem nas fronteiras externas. Garantias decorrentes dos procedimentos aplicáveis e aplicabilidade da recolocação
No caso dos nacionais de países terceiros submetidos à triagem, caso estes peçam proteção internacional no momento da detenção ou no decurso do controlo fronteiriço no ponto de passagem de fronteira ou durante a triagem, estes devem ser considerados requerentes de proteção internacional. Contudo, os artigos 26.º e 27.º do Regulamento XXXX [RPA], bem como os efeitos jurídicos relativos à [Diretiva Condições de Acolhimento] XXXX apenas devem ser aplicados após a conclusão da triagem.
De igual forma, os procedimentos criados pela Diretiva Regresso apenas devem começar a ser aplicados às pessoas abrangidas pela presente proposta após a conclusão da triagem.
A triagem pode ser seguida da recolocação ao abrigo do mecanismo de solidariedade criado pelo Regulamento (UE) XXX/XXX [regulamento relativo à gestão do asilo e da migração] se um Estado-Membro contribuir para a solidariedade numa base voluntária ou os requerentes de proteção internacional não forem objeto do procedimento de fronteira nos termos do Regulamento (UE) n.º XXX/XXX (Regulamento Procedimento de Asilo) ou ao abrigo do mecanismo para a resolução de situações de crise instituído pelo Regulamento (UE) XXX/XXX [regulamento relativo a situações de crise].
Exclusões gerais
A triagem não se destina a ser aplicada aos nacionais de países terceiros que preenchem as condições de entrada estabelecidas no artigo 6.º do Regulamento (UE) 2016/399 (o Código das Fronteiras Schengen). Se durante a triagem se verificar que os nacionais de países terceiros em questão preenchem essas condições, a triagem deve ser terminada de imediato e o nacional de país terceiro deve ser autorizado a entrar no território do Estado-Membro. Isto não afeta a possibilidade de aplicação de sanções no caso de passagem não autorizada das fronteiras externas, conforme mencionado no artigo 5.º, n.º 3, do Código das Fronteiras Schengen.
13 A entrada é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não se encontre abrangido pelo pedido de proteção internacional e que não preencha as condições de entrada e não pertença a nenhuma das exceções estipuladas no artigo 6.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen, nos termos do artigo 14.º do Regulamento (UE) 2016/399 (Código das Fronteiras Schengen).
De igual forma, a triagem não deve ser aplicada a nacionais de países terceiros em relação aos quais o Estado-Membro pode ou é obrigado a aplicar uma derrogação relativa às condições de entrada. O artigo 6.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen apresenta uma lista exaustiva desses casos e inclui casos de nacionais de países terceiros que possuem um título de residência ou um visto de longa duração de outro Estado-Membro e que são autorizados a entrar no território para efeitos de trânsito ou nacionais de países terceiros que são autorizados por um Estado-Membro a entrar no seu território por motivos humanitários com base numa decisão individual (por exemplo para efeitos de cuidados médicos). Contudo, caso o Estado-Membro considere que as pessoas que requerem proteção internacional podem beneficiar de uma decisão individual para a autorização de entrada a que se refere o artigo 6.º, n.º 5, alínea c), essa pessoa deve ser encaminhada para a triagem e a autorização de entrada deve ficar suspensa enquanto não sai o resultado que determina o procedimento adequado de concessão de proteção internacional.
Nacionais de países terceiros detidos no território
Os nacionais de países terceiros detidos pela polícia ou por outras autoridades competentes no território de um Estado-Membro e que não preenchem as condições de entrada e permanência devem ser objeto de um procedimento de regresso, nos termos da Diretiva Regresso, a não ser que requeiram proteção internacional. No segundo caso, deve ser efetuada uma apreciação do seu pedido ou a concessão de uma autorização ou direito de permanência no Estado-Membro em questão.
De forma a proteger melhor o espaço Schengen e a garantir uma gestão adequada da migração irregular, os Estados-Membros devem ainda ser obrigados a submeter essas pessoas à triagem. Contudo, esta obrigação não se aplica no caso das pessoas que ultrapassaram o período de estada autorizada (nacionais de países terceiros cuja permanência ultrapassa o período dos vistos, por exemplo, ao permanecerem nos Estados-Membros durante um período superior a 90 dias num período máximo de 180 dias ou ao permanecerem durante um período superior ao permitido pelo título de residência ou pelo visto de longa duração que possuem), porque as pessoas que se enquadram nesta situação foram objeto de controlos de fronteira no momento da chegada.
A triagem das pessoas detidas no território de um Estado-Membro (que respeita a limitação acima mencionada) deve compensar o facto de essas pessoas presumivelmente terem conseguido evitar os controlos de fronteira no momento de entrada na União Europeia e no espaço Schengen. A inclusão desses casos no âmbito do regulamento proposto garante que a triagem também segue regras e normas uniformes.
Nesses casos a triagem deve ser acionada pela falta de um carimbo de entrada num documento de viagem ou pela falta de um documento de viagem e, como tal, pela incapacidade de apresentar um elemento credível que comprove uma passagem regular das fronteiras externas. Com a entrada em funcionamento do Sistema de Entrada/Saída de 2022, os carimbos serão substituídos por registos mais fiáveis no sistema eletrónico disponível também para as autoridades de aplicação da lei, fornecendo garantias adicionais no que diz respeito à entrada legal de nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros. • Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial
A proposta aborda os desafios relacionados com a proteção das fronteiras externas e a prevenção de movimentos não autorizados no espaço sem controlos nas fronteiras internas. A triagem complementa as regras relativas ao controlo das fronteiras externas, conforme enunciado no Regulamento (UE) 2016/399 (o Código das Fronteiras Schengen).
3.º e 13.º do Código no que diz respeito à obrigação de impedir a entrada não autorizada, bem como a obrigação de realizar os controlos fronteiriços sem prejuízo dos direitos dos refugiados e dos nacionais de países terceiros requerentes de proteção internacional. Reflete ainda a presunção do incumprimento das condições de entrada em caso de falta de um carimbo num documento de viagem (ou, após a entrada em funcionamento do Sistema de Entrada/Saída de 2022, em caso de falta de uma entrada no sistema eletrónico disponível também para as autoridades de aplicação da lei) no que diz respeito a nacionais de países terceiros detidos no território de um Estado-Membro.
A proposta reflete os recentes desenvolvimentos do acervo de Schengen, sobretudo a execução do Sistema de Entrada/Saída14, agendada para 2022. Tem ainda em conta o regime de interoperabilidade criado pelos Regulamentos (UE) 2019/81715 e (UE) 2019/81816. As alterações necessárias nos atos jurídicos que criam as bases de dados específicas, como é o caso do Sistema de Entrada/Saída (SES), o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS) e o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), estão limitadas à concessão de direitos de acesso às autoridades designadas no contexto da triagem.
• Coerência com as outras políticas da União
A presente proposta é um dos elementos legislativos do novo pacto em matéria de migração e asilo e prevê um elemento adicional na gestão da migração em plena coerência com as propostas de regulamento relativo à gestão do asilo e da migração, de regulamento relativo ao procedimento de asilo e de regulamento relativo a situações de crise e a proposta alterada de uma reformulação do Regulamento Eurodac.
Em conjunto com a anterior, a presente proposta visa contribuir para uma abordagem global da migração através da criação de uma ligação simples entre todas as fases do processo de migração, desde a chegada até ao tratamento dos pedidos de proteção internacional e, se for o caso, até ao retorno. Essa ligação deve ser acompanhada do pleno respeito dos direitos fundamentais. Para isso, é proposto que cada Estado-Membro crie um mecanismo de acompanhamento independente para assegurar a observância dos direitos fundamentais relativos à triagem e que todas as alegações de violações desses direitos são devidamente investigadas.
O mecanismo de acompanhamento para a triagem deve ser integrado na governação e no acompanhamento da situação de migração previstos no novo regulamento relativo à gestão do asilo e da migração. Ao abrigo do presente regulamento, os Estados-Membros devem integrar os resultados do seu mecanismo de acompanhamento nacional nas respetivas estratégias nacionais previstas no regulamento relativo à gestão do asilo e da migração.
A presente proposta não afeta os procedimentos existentes no domínio do asilo e do regresso nem abrevia o exercício dos direitos individuais, mas organiza melhor a fase antes da entrada para facilitar uma melhor utilização desses procedimentos.
14 Regulamento (UE) 2017/2226 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2017, que estabelece o Sistema de Entrada/Saída (SES) para registo dos dados das entradas e saídas e dos dados das recusas de entrada dos nacionais de países terceiros aquando da passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros, que determina as condições de acesso ao SES para efeitos de aplicação da lei, JO L 327 de 9.12.2017, p. 20.
15
Regulamento (UE) 2019/817 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, relativo à criação de um regime de interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio das fronteiras e vistos, JO L 135 de 22.5.2019, p. 27.
16 Regulamento (UE) 2019/818 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, relativo à criação de um regime de interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio da cooperação policial e judiciária, asilo e migração, JO L 135 de 22.5.2019, p. 85.
No final da triagem, os nacionais de países terceiros devem ser encaminhados para as autoridades adequadas, que – utilizando as informações recolhidas durante a triagem incluídas no formulário de registo de informações – devem tomar as decisões relevantes.
Por conseguinte, as informações recolhidas durante a triagem devem ajudar a alcançar os objetivos dos respetivos procedimentos de uma forma mais eficiente. Em especial, devem ajudar as autoridades de asilo relevantes a identificarem os requerentes de asilo que se enquadrariam no âmbito do procedimento de fronteira, em conformidade com as alterações propostas ao Regulamento Procedimento de Asilo. Devem igualmente ajudar a combater a introdução clandestina de migrantes e melhorar os controlos fronteiriços através de uma melhor compreensão dos fluxos migratórios.
Os dados biométricos a que se refere o Regulamento XXXX [Regulamento Eurodac] recolhidos durante a triagem, juntamente com os dados a que se referem os artigos [12.º, 13.º, 14.º e 14.º-A] desse regulamento, devem ser transmitidos ao Eurodac no que diz respeito aos nacionais de países terceiros aos quais os Estados-Membros são obrigados a tirar impressões digitais. Ao exigir esta recolha e transmissão durante a triagem, o presente regulamento especifica temporalmente e confirma as obrigações relativas à dactiloscopia e ao registo de nacionais de países terceiros. A triagem facilita igualmente o controlo de outros sistemas informáticos de grande escala, como é o caso do Sistema de Informação de Schengen, para efeitos de regresso.
2. BASEJURÍDICA,SUBSIDIARIEDADEEPROPORCIONALIDADE
• Base jurídica
A proposta tem por base o artigo 77.º, n.º 2, alínea b) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) que diz respeito ao desenvolvimento de uma política com vista a assegurar o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas.
No que diz respeito às alterações dos regulamentos que estabelecem diferentes bases de dados (VIS, SES, ETIAS) e ao regulamento que cria a interoperabilidade, a proposta tem ainda por base o artigo 77.º, n.º 2, alínea d) do TFUE, que diz respeito ao desenvolvimento de uma política com vista a qualquer medida necessária à introdução gradual de um sistema integrado de gestão das fronteiras externas.
• Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)
A ação no espaço de liberdade, segurança e justiça é um domínio de competência partilhada entre a União e os Estados-Membros, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do TFUE. Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade é aplicado por força do artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia: a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União.
Os objetivos da presente proposta não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros individualmente, podendo ser mais bem alcançados ao nível da União. Isto deve-se ao facto de envolver o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas. Conforme explicado no considerando 6 do Código das Fronteiras Schengen «o controlo fronteiriço não é efetuado exclusivamente no interesse do Estado-Membro em cujas fronteiras externas se exerce, mas no interesse de todos os
fronteiriço deverá contribuir para a luta contra a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos, bem como para a prevenção de qualquer ameaça para a segurança interna, a ordem pública, a saúde pública e as relações internacionais dos Estados-Membros».
As medidas propostas complementam as regras existentes relativas ao controlo das fronteiras externas previsto no Código das Fronteiras Schengen e outras medidas adotadas ao abrigo do artigo 77.º, n.º 2, alínea b), do TFUE. Através da melhoria da vigilância pelas autoridades competentes das pessoas que atravessam as fronteiras externas e da contribuição para uma determinação mais eficaz do procedimento a aplicar aos nacionais de países terceiros em questão, as medidas propostas contribuem para a preservação do espaço sem controlos nas fronteiras internas. Por conseguinte, a União pode adotar as medidas propostas em conformidade com o princípio da subsidiariedade.
• Proporcionalidade
A proposta é proporcional aos objetivos identificados.
A proposta dá resposta às lacunas identificadas na gestão dos fluxos mistos de nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada ou após o desembarque, na sequência de uma operação de busca e salvamento, incluindo os nacionais de países terceiros que requerem proteção internacional.
A proposta introduz uma obrigação de consulta dos dados biométricos dos nacionais de países terceiros em questão no repositório comum de dados de identificação (CIR) criado pelo regulamento relativo à interoperabilidade, que inclui todos os dados de identificação das pessoas conhecidas dos sistemas informáticos de grande escala no domínio da migração, segurança e justiça. Esta obrigação é concebida de tal forma que apenas é permitido o acesso aos dados absolutamente necessários para a identificação dos nacionais de países terceiros (os dados acedidos são semelhantes aos dados de um documento de viagem) e não permite a duplicação ou a nova recolha de dados num sistema informático de grande escala.
O controlo de segurança deve utilizar os sistemas de informação europeus relevantes e, na medida do possível, ser realizado com base nos dados biométricos, de modo a minimizar o risco de identificação falsa.
A proposta tem por objetivo desenvolver sinergias entre os diferentes procedimentos e fases de gestão dos migrantes e dos requerentes de asilo. Por exemplo, durante a triagem, deverão ser tidas em conta quaisquer eventuais consultas prévias das bases de dados relevantes, sobretudo do Sistema de Informação de Schengen. Isto é particularmente importante no que se refere às pessoas que requerem proteção internacional no ponto de passagem de fronteira e, no caso destas pessoas, é necessário consultar as bases de dados durante os controlos de fronteira.
Espera-se que a recolha das informações abrangentes e necessárias sobre os nacionais de países terceiros em questão contribua para a aceleração do asilo no final da triagem.
De igual forma, as regras uniformes propostas no que diz respeito aos exames médicos e à identificação dos nacionais de países terceiros com vulnerabilidades nas fronteiras externas limitam-se ao que é absolutamente necessário para alcançar o objetivo da proposta, isto é, identificar os nacionais de países terceiros que precisam de cuidados imediatos ou que precisam de ser isolados por motivos de saúde pública, bem como as pessoas com vulnerabilidades ou com necessidades especiais de acolhimento ou processuais de modo a garantir um apoio adequado a essas pessoas. A proposta exige igualmente o ajuste da
prestação de informações respeitantes à triagem às necessidades dos menores e a garantia da presença de pessoal qualificado e treinado para lidar com menores.
A proposta clarifica que, durante a triagem nas fronteiras externas, os nacionais de países terceiros em questão não devem ser autorizados a entrar no território de um Estado-Membro. Prevê-se que isto ajudará a dar resposta aos casos concretos em que é manifestada a intenção de efetuar um pedido de proteção internacional durante os controlos de fronteira, mas depois não é dado seguimento a essa intenção ou apenas é dado seguimento posteriormente noutro Estado-Membro. A regra que estabelece que não é permitida a entrada durante a triagem reflete a obrigação dos guardas de fronteira de garantir que é recusada a entrada aos nacionais de países terceiros que não preenchem as condições de entrada. Cabe ao direito nacional determinar em que situações a triagem requer detenção e as modalidades dessa detenção.
A proposta prevê igualmente a triagem aplicável aos nacionais de países terceiros encontrados no território dos Estados-Membros nos casos em que não existe indicação que atravessaram uma fronteira externa para entrar no território dos Estados-Membros com a devida autorização. Esta situação não abrange as pessoas que ultrapassaram o período de estada autorizada, como é o caso dos titulares de vistos de curta duração cuja permanência ultrapassa o período de três meses ou das pessoas que possuem um título de residência e permanecem após a data-limite desse título. Essas pessoas foram objeto de controlos de fronteira no momento da chegada ao espaço Schengen; o caráter irregular da sua permanência não está relacionado com a forma como entraram, mas decorre do facto de não terem partido no prazo estipulado.
• Escolha do instrumento
A proposta complementa e especifica as regras uniformes relativas ao controlo das fronteiras externas, incluído no Regulamento Código das Fronteiras Schengen, exigindo aos Estados-Membros que, nos três tipos de situações acima mencionadas, os nacionais de países terceiros sejam submetidos a uma triagem composta por um controlo de identidade, um controlo de segurança e um exame médico, se necessário, para permitir às autoridades encaminharem estas pessoas para os procedimentos adequados relativos ao asilo ou ao regresso. Para contribuir para a segurança do espaço Schengen e para a eficácia da política de asilo e migração da União, esses controlos devem ser efetuados de acordo com normas uniformes. Para o estabelecimento dessas normas, são necessárias disposições diretamente aplicáveis. Por conseguinte, um regulamento é o instrumento apropriado para a organização desta triagem.
3. RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS
PARTESINTERESSADASEDASAVALIAÇÕESDEIMPACTO
• Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente
A Comissão aplica uma elaboração de políticas factual e refere o documento separado (XXX) que especifica os dados e os elementos que apoiam a abordagem proposta para os vários desafios identificados desde 2016 para a finalização da reforma do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA). Os dados e as informações apresentados nesse documento são igualmente relevantes para a proposta que introduz a triagem no contexto do processo simplificado aplicável a todos os nacionais de países terceiros que não preenchem as condições de entrada
• Consulta das partes interessadas
A Comissão consultou os Estados-Membros, o Parlamento Europeu e as partes interessadas em várias ocasiões para recolher as suas opiniões relativamente ao futuro pacto em matéria de migração e asilo. Paralelamente, as presidências romena, finlandesa e croata realizaram intercâmbios estratégicos e técnicos relativos ao futuro de vários elementos da política de migração, incluindo o asilo, o regresso e as relações com países terceiros em matéria de readmissão e reintegração. Estas consultas revelaram o apoio a um novo começo no domínio da política europeia de asilo e migração de forma a resolver urgentemente as falhas do SECA, a melhorar a eficácia do sistema de regresso, a estruturar e dotar melhor as nossas relações com países terceiros em matéria de readmissão e a garantir a reintegração sustentável dos migrantes que regressam.
Antes do lançamento do novo pacto em matéria de migração e asilo, a Comissão participou em vários debates com o Parlamento Europeu que salientaram, em especial, a necessidade de garantir o pleno respeito dos direitos fundamentais. O vice-presidente Margaritis Schinas e a comissária Ylva Johansson também realizaram consultas com todos os Estados-Membros nos primeiros cem dias e consultas de acompanhamento bilaterais com todos os Estados-Membros. Os Estados-Membros reconheceram a necessidade de união, de progresso gradual na resolução das deficiências do atual sistema, de um novo sistema de partilha equitativa de responsabilidades para o qual todos os Estados-Membros podem contribuir, de uma maior proteção das fronteiras, da importância da dimensão externa da migração e da melhoria dos regressos. A maioria dos Estados-Membros manifestaram o seu interesse em implementar procedimentos claros e eficientes nas fronteiras externas, sobretudo para impedir os movimentos não autorizados e facilitar os regressos. Contudo, alguns Estados-Membros salientaram a necessidade de evitar a criação de encargos administrativos desnecessários. A comissária Ylva Johansson realizou ainda, em várias ocasiões, consultas específicas com organizações internacionais, organizações da sociedade civil (OSC), organizações não governamentais locais importantes nos Estados-Membros e parceiros económicos e sociais. A Comissão teve em conta várias recomendações das autoridades nacionais e locais17, das organizações não governamentais e internacionais, como o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR)18, a Organização Internacional para as Migrações (OIM)19, bem como grupos de reflexão e membros académicos, sobre a melhor forma de conseguir um novo começo e de resolver os atuais desafios migratórios, de acordo com as normas em matéria de direitos do homem. A Comissão também teve ainda em conta os contributos e os estudos da Rede Europeia das Migrações20, que foram lançados por sua iniciativa e que, nos últimos anos, criaram vários estudos especializados e consultas ad hoc.
• Direitos fundamentais
A proposta respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, nos seguintes atos:
17 Por exemplo, Plano de Ação de Berlim relativo a uma nova Política Europeia de Asilo, de 25 de novembro de 2019, assinado por 33 organizações e municípios.
18
Recomendações do ACNUR para a proposta do pacto em matéria de migração e asilo da Comissão Europeia, janeiro de 2020.
19 Recomendações da OIM para o novo pacto em matéria de migração e asilo da União Europeia, fevereiro de 2020.
20
Todos os estudos e relatórios da Rede Europeia das Migrações podem ser consultados no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network_en.
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
obrigações decorrentes do direito internacional, sobretudo a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados;
Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais;
Pacto Internacional sobre os Direitos Cívicos e Políticos e
Convenção das Nações Unidas contra a Tortura.
A triagem deve ser realizada em pleno respeito dos direitos fundamentais consagrados na Carta, nomeadamente
o direito à dignidade do ser humano (artigo 1.º);
a proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes (artigo 4.º);
o direito de asilo (artigo 18.º);
a proteção em caso de afastamento, expulsão ou extradição (artigo 19.º)
o princípio da não discriminação (artigo 21.º) e
um elevado nível de proteção da saúde (artigo 35.º).
Para garantir o cumprimento da Carta dos Direitos Fundamentais e de outras obrigações europeias e internacionais no que diz respeito à triagem, incluindo o facto de ser sempre necessário proporcionar o acesso aos procedimentos, os Estados-Membros devem criar um mecanismo de acompanhamento independente. O mecanismo de acompanhamento deve sempre abranger sobretudo o respeito dos direitos fundamentais durante a triagem, bem como o respeito das regras nacionais aplicáveis em caso de detenção. A Agência dos Direitos Fundamentais deve criar orientações gerais relativas à criação e ao funcionamento independente deste mecanismo. Além disso, pode apoiar, mediante pedido de um Estado-Membro, as autoridades nacionais competentes no desenvolvimento do mecanismo de acompanhamento nacional, sobretudo no que diz respeito à criação de garantias para a sua independência, bem como no estabelecimento de uma metodologia para o acompanhamento e medidas de formação. Os Estados-Membros devem ainda garantir que o seu direito nacional prevê investigações das alegações de violações dos direitos fundamentais durante a triagem, garantindo o tratamento célere e apropriado das queixas.
A presente proposta tem plenamente em conta os direitos das crianças e as necessidades especiais das pessoas vulneráveis, prestando assistência atempada e adequada com vista à proteção da sua saúde física e mental. No caso de menores, deve ser prestada assistência por parte de pessoal treinado e qualificado para lidar com menores e é necessário informar as autoridades de proteção de menores.
A proposta afeta o direito de proteção de dados pessoais (artigo 8.º da Carta) de três formas, que são, contudo, estritamente necessárias e proporcionais para alcançar os objetivos propostos, nomeadamente o aumento da segurança do espaço Schengen e a garantia de um processo simplificado de encaminhamento dos nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada para os procedimentos adequados relativos ao asilo ou ao regresso.
Em primeiro lugar, a consulta dos documentos de viagem, o tratamento dos dados biométricos e a consulta das bases de dados no contexto dos controlos de segurança e de identidade constituem formas de tratamento de dados pessoais, que são inerentes à tentativa de determinação da identidade da pessoa que quer – ou está a tentar – atravessar a fronteira externa e se essa pessoa constitui um risco para a segurança dos Estados-Membros. Essas formas de tratamento de dados pessoais já se encontram previstas no Código das Fronteiras Schengen. No presente regulamento são especificadas para as três situações concretas em que os nacionais de países terceiros se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada e em que a triagem é considerada necessária para reforçar a segurança do espaço Schengen e para garantir um processo simplificado de encaminhamento das pessoas em questão para os procedimentos adequados relativos ao asilo ou ao regresso.
Em segundo lugar, o formulário de registo de informações preenchido no final da triagem contém informações consideradas necessárias para permitir às autoridades dos Estados-Membros encaminharem as pessoas em questão para o procedimento adequado. Deste modo, o preenchimento e a leitura do formulário de registo de informações pelas autoridades constituem formas de tratamento de dados pessoais indispensáveis para o encaminhamento de nacionais de países terceiros que se apresentem nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada para os procedimentos adequados relativos ao asilo ou ao regresso.
Em terceiro lugar, a especificação temporal das obrigações dos Estados-Membros de recolher e transmitir dados pessoais dos nacionais de países terceiros em questão ao abrigo do Regulamento Eurodac não implica nenhum tratamento adicional dos dados pessoais. Pelo contrário, obriga os Estados-Membros a efetuarem este tratamento durante a triagem, ao qual são obrigados nos termos do Regulamento Eurodac.
Uma vez que a triagem tal como descrita é uma mera fase de recolha de informações que prolonga ou complementa os controlos no ponto de passagem de fronteira externa e que não implica nenhuma decisão que afete os direitos das pessoas em questão, não é previsto nenhum controlo jurisdicional relativo ao resultado da triagem. Quando a triagem for concluída, a pessoa que foi sujeita à triagem torna-se objeto de um procedimento de regresso ou de asilo, onde são tomadas decisões que podem ser submetidas a controlo jurisdicional, ou recebe uma recusa de entrada, que também pode ser contestada perante uma autoridade judicial. A triagem deve demorar o menor tempo possível e a duração máxima apenas deve ser atingida em casos raros e difíceis ou em situações em que existe um grande número de pessoas a precisar de ser sujeita a triagem ao mesmo tempo. Quando for atingida a duração máxima de 5 dias — sendo que poderá chegar a 10 dias, em situações excecionais — com uma pessoa, a triagem deve ser terminada de imediato e deve ser iniciado imediatamente um procedimento que conduza a uma decisão que possa ser contestada judicialmente relativamente à mesma pessoa.
4. INCIDÊNCIAORÇAMENTAL
O regulamento proposto tem implicações para o orçamento da UE.
Segundo as estimativas, os recursos financeiros totais necessários para apoiar a aplicação da presente proposta ascendem a 417,626 milhões de EUR no período 2021-2027. Em especial, os seguintes elementos da triagem poderão necessitar de apoio financeiro:
– infraestruturas para a triagem: criação e utilização/melhoria das instalações existentes nos pontos de passagem de fronteira, nos centros de acolhimento, etc.;
– acesso às bases de dados relevantes em novos locais; – contratação de mais pessoal para a realização da triagem;
– formação dos guardas de fronteira e de outro pessoal para a realização da triagem; – recrutamento de pessoal médico;
– equipamentos e instalações médicas para exames médicos preliminares, se necessário;
– criação de um mecanismo de acompanhamento independente dos direitos fundamentais durante a triagem.
As despesas relacionadas com estas novas tarefas podem ser cobertas pelos recursos disponíveis para os Estados-Membros ao abrigo do novo quadro financeiro plurianual para o período 2021-2027.
Não são solicitados recursos financeiros ou humanos adicionais no contexto desta proposta legislativa.
É possível consultar informações mais detalhadas a este respeito na Ficha Financeira Legislativa que acompanha a presente proposta.
5. OUTROSELEMENTOS
• Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta
O artigo 1.º explica o objeto do regulamento. Especifica que deve ser aplicado nas fronteiras externas e dentro dos territórios dos Estados-Membros sempre que não haja indicação de que os nacionais de países terceiros foram objeto de controlos na fronteira externa.
O artigo 2.º prevê as definições aplicáveis no contexto da triagem.
O artigo 3.º define o âmbito pessoal através da identificação dos nacionais de países terceiros que devem ser submetidos à obrigação de triagem nas fronteiras externas: nacionais de países terceiros que se apresentam nas fronteiras externas sem preencherem as condições de entrada e a quem os Estados-Membros são obrigados a tirar as impressões digitais ao abrigo do Regulamento Eurodac, pessoas desembarcadas no território dos Estados-Membros na sequência de uma operação de busca e salvamento, e nacionais de países terceiros que requerem proteção internacional num ponto de passagem de fronteira.
A triagem não se aplica aos nacionais de países terceiros autorizados a entrar com base nas derrogações a que se refere o artigo 6.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen (titulares de títulos de residência ou vistos de longa duração para efeitos de trânsito, nacionais de países terceiros sujeitos a visto caso seja emitido um visto na fronteira e pessoas autorizadas por um Estado-Membro com base numa decisão individual por motivos humanitários, por motivos de interesse nacional ou por causa de obrigações internacionais, exceto pessoas que requerem proteção internacional que devem ser encaminhadas para a triagem).
O artigo 4.º prevê que, durante a triagem, os nacionais de países terceiros submetidos à triagem na fronteira externa não são autorizados a entrar no território. Prevê igualmente que a triagem termine assim que se torne patente que o nacional de país terceiro em questão preenche as condições de entrada. Tal não prejudica a eventual aplicação de sanções relacionadas com a passagem sem autorização da fronteira externa, em conformidade com as atuais regras estabelecidas no Código das Fronteiras Schengen.
O artigo 5.º especifica que os Estados-Membros também devem aplicar a triagem aos nacionais de países terceiros detidos no território, caso existam indicações de que estes escaparam aos controlos das fronteiras externas no momento da entrada.
O artigo 6.º define as regras relativas à localização e à duração da triagem. A localização é nas fronteiras externas, à exceção dos casos que se enquadram no artigo 5.º. A duração proposta do processo de triagem é de cinco dias, a não ser que a pessoa em questão já tenha sido mantida na fronteira por um período de 72 horas, tal como mencionado no artigo 14.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 603/2013 [Regulamento Eurodac], relativamente à passagem não autorizada da fronteira externa. Nesse caso, a triagem não deve exceder dois dias. No caso da triagem de pessoas detidas no território a triagem não deve exceder três dias. O artigo enumera igualmente todos os elementos da triagem e prevê a possibilidade de os Estados-Membros serem apoiados pelas agências europeias relevantes na triagem, dentro dos respetivos mandatos. Reconhece igualmente a necessidade de os Estados-Membros envolverem as autoridades de proteção de menores e os relatores nacionais no domínio da luta contra o tráfico nos casos de pessoas vulneráveis ou menores.
O artigo 7.º estabelece a obrigação de cada Estado-Membro criar um mecanismo de acompanhamento independente dos direitos fundamentais e define o papel da Agência dos Direitos Fundamentais neste processo.
O artigo 8.º indica as informações que devem ser comunicadas aos nacionais de países terceiros em questão durante a triagem, sublinhando ainda a necessidade de garantir que são cumpridas determinadas normas nesta matéria, para que as informações sejam comunicadas aos nacionais de países terceiros de uma forma adequada, sobretudo no que diz respeito às crianças.
O artigo 9.º cria as regras relativas aos exames médicos e a identificação dos nacionais de países terceiros com vulnerabilidades e necessidades especiais de acolhimento ou processuais nas fronteiras externas.
O artigo 10.º prevê regras específicas relativas à identificação de nacionais de países terceiros através da consulta do repositório comum de dados de identificação (CIR) criado pelo regulamento relativo à interoperabilidade. A consulta do CIR permite a consulta dos dados de identificação incluídos no SES, no VIS, no ETIAS, no Eurodac e no ECRIS-TCN em simultâneo, de uma forma rápida e fiável, garantindo a proteção máxima dos dados e evitando o tratamento desnecessário de ou a duplicação dos dados.
O artigo 11.º prevê regras específicas relativas aos controlos de segurança. Exige que as autoridades competentes consultem o SES, ETIAS, VIS, o ECRIS-TCN e a base de dados relativa a documentos de viagem associados a notificações da Interpol (TDAWN), de modo a verificarem se os nacionais de países terceiros não constituem um risco para a segurança. Todos esses controlos devem ser efetuados, na medida do possível, com base nos dados biométricos, de forma a minimizar o risco de identificação falsa, e os resultados das pesquisas devem ser limitados apenas aos dados fiáveis.
O artigo 12.º complementa o artigo 11.º através da apresentação das regras específicas relativas aos controlos de segurança.
O artigo 13.º prevê um formulário de registo de informações que deve ser preenchido pelas autoridades competentes no final da triagem.
O artigo 14.º prevê os eventuais resultados da triagem para os nacionais de países terceiros submetidos a triagem. Em especial, faz referência aos procedimentos relativos à Diretiva 2008/115/CE (Diretiva Regresso) no que diz respeito aos nacionais de países terceiros que não pediram proteção internacional e às pessoas em relação às quais a triagem
não determinou que preenchem as condições de entrada. Determina ainda que os nacionais de países terceiros que efetuaram um pedido de proteção internacional devem ser encaminhados para as autoridades a que se refere o artigo [XY] desse regulamento. O formulário a que se refere o artigo 13.º do presente regulamento é transmitido em simultâneo com o encaminhamento da pessoa em questão para as autoridades competentes. O artigo 14.º menciona ainda a possibilidade de recolocação ao abrigo do mecanismo de solidariedade criado pelo artigo XX do Regulamento (UE) n.º XXXX/XXXX [Regulamento relativo à gestão do asilo e da migração]. A disposição menciona ainda os nacionais de países terceiros submetidos à triagem depois de terem sido detidos no território. Esses nacionais de países terceiros devem ser ainda objeto de procedimentos por força da Diretiva 2008/115/CE ou dos procedimentos a que se refere o artigo 25.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º XXX/XXX (Regulamento Procedimento de Asilo). A disposição prevê ainda que, durante a triagem, as autoridades devem recolher os dados biométricos a que se referem os artigos [10.º, 13.º, 14.º e 14.º-A] do Regulamento (UE) n.º XXX/XXX [Regulamento Eurodac] de todas as pessoas a quem se aplica esse regulamento e devem transmitir os dados de acordo com este regulamento, caso isso ainda não tenha sido feito.
O artigo 15.º introduz o procedimento de comité para efeitos de adoção dos atos de execução mencionados no contexto da identificação e do controlo de segurança estipulados nos artigos 10.º e 11.º, respetivamente.
Os artigos 16.º a 19.º preveem alterações nos respetivos atos jurídicos dos Regulamentos (CE) n.º 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/817 que criam as bases de dados a consultar durante a triagem e a interoperabilidade entre as mesmas.
O artigo 20.º prevê a avaliação da aplicação das medidas estabelecidas no presente regulamento.
2020/0278 (COD)
Proposta de
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
que introduz uma triagem dos nacionais de países terceiros nas fronteiras externas e que altera os Regulamentos (CE) n.º 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 e (UE)
2019/817
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 77.º, n.º 2, alíneas b) e d),
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais, Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,
Considerando o seguinte:
(1) O espaço Schengen foi criado com vista a alcançar o objetivo da União de estabelecimento de um espaço sem fronteiras internas em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia (TUE). O bom funcionamento deste espaço assenta na confiança mútua entre os Estados-Membros e na gestão eficaz das fronteiras externas.
(2) As normas aplicáveis ao controlo fronteiriço das pessoas que atravessam as fronteiras externas dos Estados-Membros da União são estabelecidas no Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho (Código das Fronteiras Schengen)21, conforme adotado no artigo 77.º, n.º 2, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Para continuar a desenvolver a política da União com vista a assegurar o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas a que se refere o artigo 77.º, primeiro parágrafo, do TFUE, as medidas adicionais devem abranger as situações em que os nacionais de países terceiros conseguem escapar aos controlos das fronteiras externas ou em que os nacionais de países terceiros desembarcaram na sequência de operações de busca e salvamento, bem como as situações em que os nacionais de países terceiros pedem proteção internacional num ponto de passagem de fronteira sem preencherem as condições de entrada. O presente regulamento complementa e especifica o Regulamento (UE) 2016/399 no que diz respeito a essas três situações.
(3) É essencial garantir que nessas três situações, os nacionais de países terceiros são submetidos a triagem, de modo a facilitar uma identificação adequada e a permitir um encaminhamento eficaz para os procedimentos relevantes que, dependendo das circunstâncias, podem ser procedimentos de proteção internacional ou procedimentos
21 Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), JO L 77 de 23.3.2016, p. 1.
por força da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (a «Diretiva Regresso»)22. A triagem deve complementar os controlos realizados nas fronteiras externas ou compensar o facto de esses controlos terem sido contornados pelos nacionais de países terceiros no momento de passagem da fronteira externa.
(4) O controlo fronteiriço não é efetuado exclusivamente no interesse do Estado‐Membro em cujas fronteiras externas se exerce, mas no interesse de todos os Estados‐Membros que suprimiram os controlos nas fronteiras internas. O controlo fronteiriço deverá contribuir para a luta contra a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos, bem como para a prevenção de qualquer ameaça para a segurança interna, a ordem pública, a saúde pública e as relações internacionais dos Estados-Membros. Como tal, as medidas tomadas nas fronteiras externas são elementos importantes de uma abordagem global da migração, que permitem resolver o desafio dos fluxos mistos de migrantes e das pessoas que requerem proteção internacional.
(5) De acordo com o artigo 2.º do Regulamento (UE) 2016/399, o controlo fronteiriço é composto pelos controlos de fronteira que são exercidos nos pontos de passagem de fronteira e pela vigilância de fronteiras, que é exercida entre os pontos de passagem de fronteira, de modo a impedir os nacionais de países terceiros de iludirem os controlos de fronteira. Nos termos do artigo 13.º do Regulamento (UE) 2016/399, quem atravessar sem autorização uma fronteira e não tiver direito a residir no território do Estado-Membro em questão deve ser detido e ficar sujeito a procedimento por força da Diretiva 2008/115/CE. Nos termos do artigo 3.º do Regulamento (UE) 2016/399, o controlo fronteiriço deve ser realizado sem prejuízo dos direitos dos refugiados e dos requerentes de proteção internacional, nomeadamente no que diz respeito à não repulsão.
(6) Muitas vezes, os guardas de fronteira deparam-se com nacionais de países terceiros que pedem proteção internacional sem documentos de viagem, na sequência da detenção durante a vigilância de fronteiras e durante os controlos nos pontos de passagem de fronteira. Além disso, nalgumas secções fronteiriças, os guardas de fronteira são confrontados com grandes números de chegadas ao mesmo tempo. Nessas circunstâncias, torna-se particularmente difícil garantir a consulta de todas as bases de dados relevantes e determinar de imediato o procedimento de asilo ou de regresso adequado.
(7) Para garantir um tratamento célere dos nacionais de países terceiros que tentam evitar os controlos de fronteira ou que pedem proteção internacional num ponto de passagem de fronteira sem preencherem as condições de entrada ou que desembarcaram na sequência de uma operação de busca e salvamento, é necessário assegurar um quadro de cooperação mais forte entre as diferentes autoridades nacionais responsáveis pelo controlo fronteiriço, pela proteção da saúde pública, pela apreciação da necessidade de proteção internacional e pela aplicação dos procedimentos de regresso.
(8) Em especial, a triagem deve ajudar a garantir que os nacionais de países terceiros em questão são encaminhados para os procedimentos adequados na fase mais precoce possível e que os procedimentos são prosseguidos sem interrupção ou atraso. Ao mesmo tempo, a triagem deve ajudar a combater as fugas encetadas por alguns requerentes de proteção internacional depois de terem recebido a autorização de
22 Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros
entrada no território de um Estado-Membro com base no seu pedido de proteção internacional, de forma a dar ou não seguimento a esses pedidos noutro Estado-Membro.
(9) No que diz respeito às pessoas que pedem proteção internacional, a triagem deve ser seguida de uma apreciação da necessidade de proteção internacional. Deve permitir a recolha e a partilha com as autoridades competentes responsáveis por essa apreciação de quaisquer informações consideradas relevantes para que estas possam identificar o procedimento adequado para apreciar o pedido, acelerando assim a referida apreciação. A triagem deve ainda assegurar que as pessoas com necessidades especiais são identificadas numa fase precoce, para que sejam tidas em conta todas as necessidades especiais de acolhimento e processuais na determinação e concretização do procedimento aplicável.
(10) As obrigações decorrentes do presente regulamento não prejudicam as disposições relativas à responsabilidade pela apreciação de um pedido de proteção internacional regulado no Regulamento (UE) n.º XX/XXX [Regulamento relativo à Gestão do Asilo e da Migração].
(11) O presente regulamento deve ser aplicável aos nacionais de países terceiros e aos apátridas que são detidos por ocasião da passagem não autorizada das fronteiras externas terrestres, marítimas ou aéreas de um Estado-Membro, à exceção dos nacionais de países terceiros a quem o Estado-Membro não é obrigado a recolher os dados biométricos nos termos do artigo 14.º, n.os 1 e 3, do Regulamento Eurodac, por motivos que não a idade, bem como a pessoas que foram desembarcadas na sequência de operações de busca e salvamento, quer peçam ou não proteção internacional. O presente regulamento deve ainda ser aplicável às pessoas que requerem proteção internacional nos pontos de passagem de fronteira ou em zonas de trânsito sem preencherem as condições de entrada.
(12) A triagem deve ser realizada em ou nas proximidades das fronteiras externas, antes de as pessoas em questão serem autorizadas a entrar no território. Os Estados-Membros devem aplicar medidas nos termos do direito nacional para impedir as pessoas em questão de entrarem no território durante a triagem. Em casos concretos, se necessário, isso pode incluir a detenção, sujeita ao direito nacional que regula essa matéria.
(13) Sempre que se tornar claro durante a triagem que um nacional de país terceiro a ela sujeito preenche as condições estabelecidas no artigo 6.º do Regulamento (UE) 2016/399, a triagem deve ser terminada e o nacional de país terceiro em questão deve ser autorizado a entrar no território, sem prejuízo da aplicação de sanções a que se refere o artigo 5.º, n.º 3, desse regulamento.
(14) Para efeitos da derrogação a que se refere o artigo 6.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 2016/399, as pessoas cuja entrada foi autorizada por um Estado-Membro nos termos dessa disposição com base numa decisão individual, não devem ser submetidas à triagem apesar de não preencherem todas as condições de entrada.
(15) Todas as pessoas sujeitas à triagem devem ser submetidas a controlos para determinar a sua identidade e confirmar que não constituem uma ameaça para a segurança interna ou a saúde pública. No caso das pessoas que pedem proteção internacional nos pontos de passagem de fronteira, os controlos de identidade e de segurança realizados no contexto dos controlos de fronteira devem ser tidos em conta para evitar a duplicação. (16) Após a conclusão da triagem, os nacionais de países terceiros em questão devem ser