UNICAMP
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Instituto de Economia
MICROFUNDAMENTOS DE FALÊNCIA DE BANCOS
ATACADISTAS: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NOS ANOS 90
Este exemplar corresponde ao original da
dissertação defendida por Michel Alexandre da Silva em 03111/2001 e orientada pelo Prof. Dr. Otaviano Canuto dos Santos Filho.
CPG. 03/121200 l
Michel Alexandre da Silva
Dissertação de Mestrado apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP para obtenção do título de Mestre em Ciências Econômicas, sob a orientação do Prof. Dr. O!aviano Canuto dos Santos Filho.
FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELO
CENTRO DE DOCUMENTAÇÃO DO INSTITUTO DE ECONOMIA
Silva, Michel Alexandre da.
Sí38m Microfundamentos de falência de bancos atacadistas : a ex-periência brasileira nos anos 90 I Michel Alexandre da Silva. --Campinas, SP: fs.n.J, 200t.
Orientador: Otaviano Canuto
Dissertação (Mestrado)- Universidade Estadual de Campi-nas. Instituto de Economia.
1. Bancos- BrasiL 2. Bancos- Falência- Brasil. I. Canuto, Otaviano. H. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia.
m.
Título.Índice:
Agradecimentos ... iv
lntrodução ... 1
Capítulo 1: Crises Bancárias em Países Emergentes ... 3
1.1: Peculiaridades das Crises Bancárias em Países Emergentes ... .4
1.2:
Crises Bancárias em Países Emergentes: Aspectos Macroeconômicos ... 91.3: Crises Bancárias em Países Emergentes: Aspectos Microeconômicos ... 14
Capítulo 2: Crise do Sistema Bancário Brasileiro nos Anos 90: Aspectos Macroeconômicos ... 20
2.1:
O Comportamento dos Bancos Brasileiros Durante o Período de Alta lnflação ... 202.2: A Crise Bancária Brasileira nos Anos 90 ... 22
2.3: Reestruturação do Sistema Bancário Brasileiro ... 26
2.4: Resultados da Reestruturação Bancária no Brasil. ... 33
Capítulo 3: Crise do Sistema Bancário Brasileiro nos Anos 90: Aspectos Microeconôm icos ... 40
3.1: Alguns estudos de early warning aplicados sobre o sistema bancário brasileiro ... .41
3.2: Microfundamentos da crise bancária brasileira: peculiaridades dos bancos atacadistas ... 50
Considerações Finais ... 62
Anexo 1: Amostra de Bancos Utilizada ... 64
Anexo 11: Explicação dos modelos utilizados nesse trabalho ... 65 Bibliografia ... 7 4
Os esforços dispendidos na execução de minhas tarefas impediram-me de dedicar um maior tempo ao convívio com as pessoas queridas. Sei que duas pessoas, particularmente, ressentiram-se com essa minha maior ausência: minha mãe e minha namorada Mirella. A ambas meu especial carinho e consideração pela paciência que tiveram e pelo alento que nunca me faltou.
Às pessoas citadas acima e a outras, cujos nomes não couberam nessas páginas, mas que reconhecem meu grande apego por elas, meus mais sinceros agradecimentos e meu convite para que dividam a alegria desse momento comigo.
Michel Alexandre da Silva Campinas, novembro de 2001.
Agradecimentos
Esse trabalho vem para coroar dois anos e meio de muito esforço e estudo com vistas à conclusão de meu curso de Mestrado em Economia pela UNICAMP. Durante esse período, várias pessoas colaboraram, de uma forma ou de outra, para que meus esforços resultassem em algo concreto e foram fundamentais, portanto, para a execução dessa dissertação.
Sem dúvida alguma, a maior parte dessa colaboração veio de meu orientador, o Prof. Dr. Otaviano Canuto. Seu auxílio foi muito além da simples orientação acadêmica, de modo que nossa relação está muito mais caracterizada pela amizade do que pelo contato entre orientador e orientando. A ele sempre serei grato pelo apoio e confiança a mim dados.
A Profa. Ora. Fabiana Rocha (FEA- USP) cedeu-me gentilmente os dados bancários aqui utilizados, sem os quais a realização desse trabalho seria impossível. Por outro lado, o adequado tratamento estatístico dos mesmos só foi possível graças à ajuda do Prof. José Maria Silveira (UNICAMP), que ensinou-me pacientemente o manejo dos modelos aqui trabalhados.
Dois outros professores também colaboraram com a execução desse trabalho avaliando minhas intuições prévias e oferecendo sugestões valiosas. São eles a Profa. Ora. Maria Alejandra C. Madi (UNICAMP) e o Prof. Dr. Márcio
Holland (UFU).
A realização de um objetivo torna-se muito mais fácil quando se fala de seus avanços e percalços com outras pessoas que também estão trilhando o mesmo caminho a seu lado. Portanto, gostaria de agradecer aos meus colegas de curso Carlos, Daniela, Édric, Gérson, Gustavo Brito e Gustavo Viana, pelo incentivo que demos uns aos outros durante esse período. Da mesma forma, gostaria de agradecer e dividir minha satisfação com meu amigo Luciano Nakabashí. Ainda que cada um estudando em um centro diferente, nós sempre mantivemos contato durante todo esse tempo e nos apoiamos mutuamente na realização de nossos objetivos.
Introdução
O presente trabalho se propõe a investigar as particularidades dos microfundamentos de falência dos bancos atacadistas, adotando-se como pano de fundo os distúrbios enfrentados pelo sistema bancário brasileiro em meados dos anos noventa. A hipótese que se pretende testar aqui é a de que os bancos atacadistas, por possuírem características estruturais específicas, também possuem microfundamentos de falência peculiares. Além desta introdução, esse estudo é composto por mais três capítulos.
O primeiro capítulo faz uma abordagem geral das crises bancárias nos países subdesenvolvidos. Aqui, inicialmente, será analisada a severidade das crises bancárias nos países subdesenvolvidos, argumentando-se que as crises bancárias que ocorrem nesses países distinguem-se daquelas que se desenrolam nos países desenvolvidos por possuírem uma maior severidade (item 1.1 ). Em seguida, será feito um levantamento das causas relacionadas à ocorrência de crises bancárias, tanto as de caráter macro (item 1.2) quanto as de caráter microeconômico (item 1.3). Nesses dois itens, mais uma vez, será dado maior destaque às crises bancárias que ocorrem nos países subdesenvolvidos.
O segundo capítulo parte para a análise da crise bancária brasileira dos anos noventa, procurando enfatizar o contexto macroeconômico no qual a mesma se desenvolveu. Inicialmente, nesse capítulo, será avaliado o comportamento dos bancos brasileiros durante o período de alta inflação (item 2.1). Em seguida, pretende-se mostrar como o quadro macroeconômico que se desenvolveu após o Plano Real desencadeou um processo de fragilização do sistema bancário brasileiro (item 2.2). O próximo item (2.3) trata das medidas adotadas pelo Banco Central do Brasil com o intuito de reestruturar o sistema bancário brasileiro, argumentando que essas medidas faziam parte de um processo mais amplo de liberalização econômica. Por fim, no último item desse capítulo (2.4), serão avaliados os resultados desse processo de reestruturação.
No terceiro capítulo, a crise bancária brasileira será analisada do ponto de vista microeconômico. Para tanto, serão apresentados no início desse capítulo os
resultados de alguns trabalhos que procuraram investigar os microfundamentos da crise bancária brasileira (item 3.1 ). Em seguida, o item 3.2 tratará dos microdeterminantes de falência específicos dos bancos atacadistas. Primeiramente, nesse item, serão expostas as diferenças estruturais entre bancos varejistas e atacadistas. Logo após, utilizando-se o modelo de análise de correspondências múltiplas (ACP) e o modelo logit, serão analisados os aspectos microeconômicos relevantes na explicação das falências de bancos atacadistas brasileiros que ocorreram durante a crise bancária brasileira de 1994/95. Assim, comparando-se os resultados dos testes realizados no item 3.2 com os dos trabalhos apresentados no item 3.1, pretende-se chegar a um resultado conclusivo a respeito do caráter peculiar dos microfundamentos de falência dos bancos atacadistas.
Capítulo 1:
Crises Bancárias em Países Emergentes
Nas últimas duas décadas, crises bancárias tornaram-se fenômenos cada vez mais freqüentes. Segundo Claessens et ai (2001 ), entre 1980 e 1998, ocorreram 1 05 casos de crises bancárias sistêrnicas 1. A maior parte delas (63)
ocorreu nos anos 90 (Tabela 1.1 ). Esse índice é muito maior que o da década de 70, e muito maior ainda que os das décadas de 60 e 50.
Tabela 1.1: Ocorrência de Crises Bancárias
Período: 1980/84: 1985/89: 1990/94: 1995/98:
N2 de Crises Bancárias Ocorridas: 19
23 38 25
Fonte: Claessens et ai (2001).
A maioria dessas crises tern ocorrido em países emergentes. Ainda segundo esses autores, dos 93 países que passaram por crises bancárias sistêmicas durante esse período (1980/98), apenas 5 eram desenvolvidos: Estados Unidos (1984/91), Espanha (1985), Noruega (1987/89), Suécia (1991) e Finlândia (1991/93).
De qualquer modo, não se pode afirmar que países subdesenvolvidos sejam mais propensos a passar por crises bancárias. Num estudo realizado por Demirgüç-Kunt e Detragiache (1997), por exemplo, trabalhou-se com uma amostra de 65 países que passaram por distúrbios em seus sistemas bancários entre 1980 e 1994. Destes, 21 eram desenvolvidos e 44, subdesenvolvidos. No conceito de
1
Não há, na literatura econômica, um conceito muito bem definido para classificar uma crise bancária como sistêmica. Demirgüç-Kunt e Detragiache (1997) estabeleceram arbitrariamente, com base em outros esmdos, quatro fatores que podem caracterizar uma crise bancária sistêmica: 1) taxa de ativos não realizáveis acima de 10% dos ativos totais, 2) custo de reestrumração bancária acima de 2% do PIB, 3) problemas bancários como resultado de uma nacionalização dos bancos em larga escala e 4) ocorrência de corrida aos bancos em grandes proporções ou de medidas emergenciais (como congelamento de depósitos, prolongados feriados bancários e garantias generalizadas sobre depósitos). Se há o cumprimento de uma dessas condições, segundo o ponto de vista desses autores, a crise bancária é considerada sistêmica.
crise sistêmica adotado pelos autores, 8 países desenvolvidos e 21 subdesenvolvidos passaram por crises bancárias sistêmicas. Assim, nos resultados apontados por esse estudo, a freqüência relativa de crises bancárias sistêmicas nos países subdesenvolvidos (48%) não ficou muito acima daquela dos países desenvolvidos (38%). Portanto, ainda que o número de crises bancárias sistêmicas que ocorreram em países subdesenvolvidos seja muito superior ao das que aconteceram em países desenvolvidos, é discutível que a freqüência relativa das crises bancárias sistêmicas seja maior nos primeiros.
No entanto, parece consensual que as crises bancárias nos países subdesenvolvidos costumam ser muito mais severas que as dos países desenvolvidos2. Isso acaba por trazer malefícios não só aos mercados locais,
como também a outros países, dada a grande integração entre os mercados financeiros. É por essas razões que crises bancárias em países subdesenvolvidos têm recebido tanta atenção [Rojas-Suárez e Weisbrod (1996)].
Esse capítulo pretende tratar das peculiaridades e dos fatores determinantes das crises bancárias que ocorrem em países subdesenvolvidos. Para tanto, o mesmo está dividido em três partes. Na primeira, serão destacadas as características específicas das crises bancárias em países subdesenvolvidos e os elementos responsáveis por essas distinções. Em seguida, será analisado o contexto macroeconômico no qual ocorrem essas crises. Na terceira e última, tratar-se-á dos determinantes microeconômicos dessas crises.
1.1 Peculiaridades das Crises Bancárias em Países Emergentes
As crises bancárias nos países emergentes diferenciam-se daquelas que ocorrem nos países desenvolvidos por possuírem uma severidade muito maior. Essa maior severidade pode ser atribuída, no caso dos países da América Latina, a fragilidades no sistema financeiro e, no caso dos países asiáticos, a uma maior participação de capitais de curto prazo na entrada de capitais total a partir de meados dos anos 90.
A severidade das crises bancárias nos países da América Latina pode ser considerada sob dois aspectos: forte redução no volume de depósitos e altos custos de reestruturação do sistema bancário3. Segundo Rojas-Suárez e Weisbrod
(1996), os depositantes latino-americanos são muito mais propensos a retirar seus depósitos quando a capacidade de pagamento dos tomadores de empréstimo bancário é negativamente afetada. Assim, quando ocorrem crises bancárias, a redução no volume de depósitos é muito maior na América Latina que nos países desenvolvidos. Isso sugere que os depositantes latino-americanos temem sofrer perdas financeiras na ocorrência de crises bancárias, enquanto depositantes dos países desenvolvidos acreditam no caráter temporário da crise e na restauração da viabilidade do sistema bancário.
Outro lado da severidade da crise bancária latino-americana são os altos custos de reestruturação do sistema bancário. A Tabela 1.2 mostra os custos de reestruturação do sistema bancário como proporção do PIB e do total de empréstimos para alguns países latino-americanos e desenvolvidos. Enquanto nos países desenvolvidos esses custos nunca atingem 10%, nos países latino-americanos eles chegam a ultrapassar 50%.
Tabela 1.2: Perdas com Crises Bancárias em Alguns Países
Ano: 1982 1985 1985 1994 1991-93 1988-92 1991-93 1991 País: Argentina Chile Colômbia Venezuela Finlândia Noruega Suécia Estados Unidos PIB: 13.0 19.6 6.0 13.0 8.2 4.5 4.5 5.1
Custo como % do:
Empréstimos: 42.5 22.5 40.0 57.2 9.7 5.5 3.7 7.8
Fonte: Rojas-Suarez e Weisbrod (1996). A forma como estes custos foram calculados esta melhor exposta nesse trabalho.
3
A questão sobre a severidade das crises bancárias nos países latino-americanos está melhor desenvolvida em
Essa severidade das crises nos países latino-americanos deve-se a certas características dos sistemas financeiros desses países. Na América Latina, instituições depositárias- ou seja, as que têm nos depósitos sua principal fonte de captação, como os bancos - são as que mais contribuem para a formação da poupança. Por outro lado, nos principais países industriais, instituições formadoras de poupança captam a maior parte de seus recursos através de outros passivos que não depósitos, ou seja, de prazo mais longo, mesmo quando essas instituições são classificadas como bancos.
Mesmo que os depósitos bancários contribuam muito mais fortemente na formação de poupança na América Latina do que nos países desenvolvidos, os depósitos bancários como porcentagem do PIB são menores na América Latina do que nos principais países desenvolvidos, como pode ser visto na Tabela 1.3. Ou seja, uma parte relativamente menor dos recursos está nas mãos de intermediários financeiros na América Latina.
Tabela 1.3: Depósitos como Porcentagem do PIB
País: Japão Reino Unido Alemanha França Finlândia Estados Unidos Noruega Suécia Colômbia Brasil Venezuela Chile México Peru Ar entina De ósitos como % do P/B: 202 89 68 60 57 54 53 42
37
35 33 33 32 16 15Fonte: Rojas-Suárez e Weisbrod (1996).
reg1ao não têm plena confiança num retorno de longo prazo positivo dos ativos financeiros. De fato, de 1980 a 1993, a taxa de juro real sobre depósitos permaneceu negativa durante um período considerável. Assim, essa falta de confiança dos investidores na América Latina é justificável e isso provoca uma grande volatilidade na proporção dos depósitos em relação ao PIB.
Os investidores preferem realizar depósitos de curto prazo e os bancos preferem emprestar também a curto prazo. Ao estourar uma crise bancária, os bancos sofrem uma perda de seus depósitos muito mais rapidamente. É por essa razão, portanto, que as crises bancárias na América Latina atingem uma profundidade muito maior do que nos países industriais.
Historicamente, portanto, as crises bancárias têm sido severas na América Latina do que em qualquer outra região. No entanto, a partir de meados dos anos 90, crises financeiras também começaram a acontecer com freqüência nos países do leste asiático, e com uma severidade até superior às da América Latina4 A desvalorização do baht tailandês em julho de 1997 gerou ondas de turbulência financeira que se estenderam por vários outros países asiáticos, como Coréia do Sul, Hong Kong, Indonésia, Malásia, Filipinas e até Japão.
Comparando-se a severidade das crises asiáticas com a das latino-americanas em dois períodos históricos distintos, vê-se que houve uma convergência desse índice. Ou seja, as crises latino-americanas que ocorreram entre 1970 e 1994 eram cerca de sete vezes mais severas que as crises asiáticas ocorridas dentro do mesmo período. No entanto, num período mais recente, entre 1995 e 1997, a severidade das crises asiáticas foi cerca de duas vezes maior que a das latino-americanas, como pode ser visto na Tabela 1.4.
4
Tabela 1.4: Severidade das Crises Asiáticas e Latino-Americanas
Período:
I
América Latina: Ásia:1970-1994: 21,6 2,8
1995-1997: 8,3 15,0
I
indicede Severidade(*):("): O índice de severidade aqui adotado corresponde às perdas com a crise como porcentagem do PIB. Fonte: Kaminsky e Reinhart (1998). A forma como esse índice foi calculado está melhor exposta nesse trabalho.
Segundo Kaminsky e Reinhart (1998), o aumento da severidade das crises asiáticas deve-se a uma maior participação de capitais de curto prazo no fluxo de capitais total. Por outro lado, a adoção de planos de estabilização por parte de vários governos latino-americanos contribuiu decisivamente para que as crises bancárias na região fossem mais amenas.
No começo dos anos 90, os países do leste asiático eram beneficiados por um grande montante de investimento direto estrangeiro, enquanto os capitais de curto prazo eram de pequena importância. Por sua vez, nos países da América Latina, com altas taxas de inflação e baixos índices de crescimento, predominavam os capitais de curto prazo.
No entanto, a partir de 1996, essas diferenças na composição do fluxo de capitais entre as duas regiões começaram a desaparecer. Com o intuito de defender a taxa de câmbio, vários países do Leste Asiático mantiveram altas taxas de juros de curto prazo, o que atraiu um fluxo significativo de capitais de curto prazo para a região. Ao mesmo tempo, vários países latino-americanos adotaram programas de estabilização, reduzindo as taxas de inflação e gerando um certo crescimento na região. Isso fez com que a América Latina começasse a contar com uma proporção cada vez maior de investimento direto externo.
O grande volume de capitais de curto prazo nos países do Leste Asiático passou a ser intermediado pelo mal supervisionado e fracamente regulado sistema bancário local. Essa foi a razão da grande magnitude atingida pelas
Portanto, com a erosão das diferenças regionais referentes à composição dos fluxos de capitais, os países subdesenvolvidos da América Latina e do Leste Asiático passaram a sofrer com crises bancárias igualmente severas. Assim, pode-se afirmar que as crises bancárias dos países subdesenvolvidos diferenciam-se daquelas que ocorrem nos países desenvolvidos pela maior severidade.
1.2 Crises Bancárias em Países Emergentes: Aspectos Macroeconômicos
Sem dúvida, muitos dos aspectos relacionados à ocorrência de crises bancárias nos países emergentes são de caráter macroeconômico. Fatores de ordem macroeconômica podem causar pressões no sistema bancário e, em último caso, desencadear crises bancárias. Choques macroeconômicos podem impactar negativamente na capacidade de financiamento dos bancos ou na qualidade dos ativos bancários. Aumentos na demanda por depósitos bancários ou na entrada de capitais externos podem levar a uma explosão de crédito bancário, o que quase sempre coloca os bancos numa situação de fragilidade. Por fim, aspectos estruturais ou relacionados
à
política econômica podem contribuir para aocorrência e/ou propagação da crises.
Segundo Gavin e Hausmann (1996), a crise bancária é composta por dois componentes: choque e vulnerabilidade. O choque pode ser definido como a magnitude da transferência líquida de recursos do sistema bancário para os depositantes. Vulnerabilidade corresponde
à
máxima transferência de recursos que o sistema bancário pode suportar sem sucumbir. Um choque pode afetar um banco de duas maneiras: piorando a qualidade dos ativos do banco ou afetando negativamente a capacidade de financiamento do banco.Os choques que afetam negativamente a qualidade dos ativos bancários geralmente são impactos negativos na renda doméstica que, ao prejudicar a capacidade de pagamento dos tomadores de empréstimos bancários,
transformam antes bons empréstimos em maus empréstimos. Exemplos desse tipo de choque são a forte queda nos preços do petróleo em meados dos anos 80, que afetou o sistema bancário do Texas e da Venezuela, e o declínio nos termos de troca que precedeu crises bancárias em vários países, como Argentina, Chile e Noruega. Esses choques afetam o sistema bancário devido
à
vulnerabilidade que se desenvolve durante o período de expansão econômica e creditícia que normalmente precede as crises.Choques macroeconômicos adversos também podem afetar diretamente a qualidade dos ativos bancários através de efeitos sobre os preços dos ativos. Um exemplo são os bancos mayoristas argentinos em 1995 que adquiriram grandes quantidades de Brady bonds e sofreram pesadas perdas com a desvalorização desses títulos na crise mexicana. Outro caso é o dos bancos japoneses, que foram prejudicados pelo colapso no preço da terra e das ações. Ainda assim, predominam os efeitos indiretos sobre a qualidade dos ativos bancários.
Outro canal de fragilização bancária causada por choques macroeconômicos é através das fontes de financiamento bancário. Choques macroeconômicos podem afetar a demanda por depósitos e outros passivos bancários e, assim, prejudicar a capacidade dos bancos de financiarem seus portfólios.
As duas maiores fontes de recursos bancários na América Latina são os depósitos e, eventualmente em alguns países durante alguns períodos, empréstimos externos. E tanto a demanda por depósitos quanto a entrada de capitais são notoriamente voláteis na América Latina. A demanda por depósitos pode se reduzir devido a um crescimento na expectativa de depreciação cambial, associado a problemas no balanço de pagamentos. Esse foi o caso da crise na Suécia em 1991. Problemas de ordem fiscal também podem criar expectativas de inflação e depreciação cambial, levando a quedas na demanda por depósitos, como ocorreu na crise venezuelana de 1993.
Essa redução nos depósitos bancários traz sérios problemas de liquidez para o sistema bancário. Para restaurar sua liquidez, os bancos são forçados a
renovação de créditos. Mas, como discutido anteriormente, a contração creditícia traz sérios efeitos recessivos, afetando negativamente a qualidade dos ativos bancários. As conseqüências desencadeadas por esses problemas de liquidez são claramente percebidos na crise argentina de 1995. A diminuição de crédito bancário comercial contribuiu fortemente para a recessão no país, aprofundando a crise bancária.
Conforme visto anteriormente, o outro componente das crises bancárias é a vulnerabilidade. Somente os choques macroeconômicos não são suficientes para explicar a ocorrência de crises bancárias. Há sistemas bancários que sobrevivem a condições macroeconômicas adversas e outros que sucubem a elas. Assim, a vulnerabilidade do sistema bancário é uma variável fundamental na explicação da crise.
Há várias fontes macroeconômicas de vulnerabilidade financeira. A principal delas é a explosão creditícia, que contribui para o declínio da qualidade dos ativos bancários. Empiricamente, observa-se uma forte ligação entre explosões de crédito e crises bancárias. Um rápido crescimento do crédito bancário precedeu crises bancárias em vários países, como foi o caso da Argentina (1981), Chile (1981-82), Colômbia (1982-83), México (1995), Noruega (1987), Japão (1992) e Suécia (1991).
Algumas correntes explicam a ligação entre explosões de crédito e crises bancárias através da liberalização financeira. Alguns argumentos vão no sentido de que a liberalização permite aos bancos engajarem-se em negócios antes restritos a eles. Assim, os bancos acabam por direcionar excessivamente seus empréstimos para atividades de maior risco ou para as quais os bancos não têm muita experiência de atuação, acumulando ativos de alto risco.
Outra hipótese é a de que a liberalização financeira cria pressões competitivas. Esse aumento na competitividade é causada pelo relaxamento nas restrições impostas aos bancos. Mas também é gerada pelas reformas em si, já que permite-se que outras instituições ofereçam concorrência aos bancos, e que bancos ofereçam concorrência a outros bancos. Segundo Miotti e Plihon (1999), a liberalização financeira pode ser encarada como um processo, desencadeado pela
concorrência, de desintermediação do financiamento em detrimento dos bancos e da rentabilidade das transações com valores mobiliários e dos mercados de capitais a curto e longo prazo. Os bancos, para evitar quedas em seus lucros, expandem seus empréstimos a atividades de maior retorno esperado, porém de maior risco.
Outro aspecto da liberalização financeira relacionado com a ligação explosões de crédito/crises bancárias é a desregulamentação das taxas de juros. Com as taxas de juros livres, os bancos passam a competir por depósitos. Para atrair os depositantes, os bancos oferecerem maiores juros sobre depósitos. Só que, para poder pagar esses juros maiores sobre os depósitos, os bancos procuram aumentar a rentabilidade de suas aplicações, envolvendo-se em atividades de maior risco/retorno.
Uma outra visão, porém, sugere que desenvolvimentos macroeconômicos quase sempre não relacionados a desenvolvimentos no sistema bancário, e não a liberalização financeira, explicam o elo entre explosões de crédito e crises bancárias. Segundo Tsuru (2000), o sistema bancário, embora em menor grau que outros intermediários financeiros, possui uma dificuldade intrínseca em distinguir os ativos de boa qualidade dos de má qualidade. Num contexto de crescimento econômico e abundância de crédito, essa dificuldade se amplia. Os créditos de má qualidade, portanto, acabam se acumulando durante o período de expansão econômica, trazendo problemas para os bancos quando a expansão é interrompida por um choque adverso.
Há várias razões pelas quais o crescimento econômico e creditício cria problemas informacionais a respeito da credibilidade dos tomadores de empréstimo. Durante o período de expansão, os tomadores de empréstimo estão temporariamente rentáveis
e
líquidos. Para expandir seu portfólio, os banqueiros precisam não apenas aumentar seus empréstimos para a clientela já existente, mas também ampliar seu número de clientes. No entanto, novos clientes são aqueles sobre os quais os banqueiros têm pouca informação. Assim, os banqueiros acabam por expandir seus empréstimos para vários clientes de risco.adquirir empréstimo de qualquer emprestador. Assim, aos olhos de um determinado banqueiro, aquele cliente é de credibilidade, já que o mesmo conseguiu obter crédito junto ao mercado. Há, portanto, uma externalidade de informação no mercado de crédito, que não necessariamente está livre de falhas.
Por fim, também há aspectos macroeconômicos ligados a características estruturais do sistema bancário e a política econômica relacionados á ocorrência de crises bancárias. Uma característica estrutural apontada como nociva ao sistema bancário é uma forte presença do setor público financeiro.
Segundo Goldstein e Turner (1996), uma forte presença governamental no sistema bancário permite que os objetivos políticos dos governantes influencie quase todos os aspectos das operações bancárias, prejudicando a rentabilidade e a eficiência dos bancos. As decisões de empréstimos dos bancos públicos são muito mais suscetíveis de ser guiadas pelos interesses estatais do que as dos bancos privados. Na maioria dos casos, a credibilidade dos tomadores de empréstimo não é levada em conta, já que os empréstimos dos bancos públicos muitas vezes são usados como instrumentos da assistência governamental a indústrias nascentes. Além do mais, por receberem proteção governamental, os bancos públicos não são incentivados a inovar, a identificar prontamente maus empréstimos e a controlar custos.
Com relação às decisões de política econômica, os regimes de taxa de câmbio fixa são normalmente apontados como prejudiciais ao sistema bancário. Segundo Goldstein e Turner (1996), o regime cambial afeta a vulnerabilidade a ataques especulativos, a maneira como o valor real dos ativos bancários é ajustado e a capacidade do Banco Central em atuar como emprestador de última instância para os bancos ilíquidos porém solventes. Sachs (1996) estende esses problemas também aos regimes de currency board, que só deveriam ser adotados no caso de economias muito pequenas ou muito abertas.
Várias economias emergentes adotaram planos de estabilização baseados em âncoras cambiais nos anos 70 e 80. Esses planos foram eficientes em reduzir os níveis inflacionários, mas também geraram uma forte apreciação cambial. Isso transformou essas economias em alvos de ataques especulativos. Muitas delas,
após sofrerem forte pressão do mercado, acabaram por desvalorizar suas moedas. Taxas cambiais insustentáveis, portanto, geram forte volatilidade nas taxas de crescimento, o que compromete a qualidade dos ativos bancários.
Taxas cambiais fixas também impactam negativamente na vulnerabilidade dos bancos. Sob um regime cambial fixo, um choque adverso criará problemas no balanço de pagamentos, retração na oferta monetária e aumento nas taxas de juros, o que prejudicará a qualidade dos ativos bancários. Sob um regime flexível, ao contrário, haveria uma desvalorização cambial, o que reduziria o valor real dos ativos e passivos bancários, a um nível mais consistente com a solvência do banco.
Por fim, sob um regime cambial fixo, o Banco Central deve se assegurar que qualquer liquidez injetada no sistema bancário como assistência a bancos problemáticos não vai exceder os parâmetros cambiais estabelecidos. Assim, o Banco Central é forçado a lidar com um delicado balanço entre a assistência ao sistema bancário e a manutenção do câmbio, em sua atuação como emprestador de última instância sendo prejudicada.
Portanto, os fatores macroeconômicos que contribuem para o desencadeamento e/ou aprofundamento das crises bancárias podem ser de três tipos: choques macroeconômicos, fontes de vulnerabilidade e aspectos estruturais/institucionais. Do mesmo modo, esses fatores podem fragilizar o sistema bancário através de três canais: pela queda na qualidade dos ativos bancários, pela restrição ás fontes de financiamento bancário e pelo exacerbamento da vulnerabilidade bancária.
1.3
Crises Bancárias em Países Emergentes: Aspectos MicroeconômicosNo item anterior, argumentou-se que a crise bancária não depende apenas de choques externos, mas também de uma vulnerabilidade intrínseca aos bancos. Há sistemas bancários que resistem a condições macroeconômicas adversas. Outros, porém, sucubem frente a pequenos choques. Existem, portanto,
Além disso, foram estudadas algumas fontes macroeconômicas de vulnerabilidade bancária. No entanto, a fragilidade dos bancos também é determinada por fatores de ordem microeconômica, normalmente ligados a questões de má administração6. Problemas de administração podem acontecer
em duas situações típicas. A primeira ocorre quando novos banqueiros tomam o controle de um banco e os recursos usados na obtenção desse controle são financiados pelo próprio banco. Isso aconteceu na privatização dos bancos mexicanos em 1991. A segunda acontece quando banqueiros permanecem no controle do banco, mas não conseguem adaptar-se a rápidas mudanças no mercado. Um exemplo dessa situação é o caso de alguns grandes bancos espanhóis durante os anos 90.
Várias características podem ser associadas a problemas de má administração. Dentre elas, podem ser citadas: expansão exagerada, rápido crescimento, más políticas de crédito, fracos controles internos e fraco planejamento. Esses aspectos, isolados ou em combinações, podem levar a perdas correntes, erosão do capital e insolvência. Além disso, medidas de caráter supervisor ou regulatório que poderiam identificar esses problemas num estágio inicial muitas vezes não são efetivas devido a problemas de maquiagem de balanço.
Um banco pode expandir-se exageradamente de várias maneiras. Uma delas é através de expansão em excesso dos créditos, ou em relação ao capital do banco, ou em relação seus depósitos. Nesse último caso, o banco fica relativamente descapitalizado e sua provisão para perdas pode ser insuficiente no caso de uma deterioração do portfólio. Isso aconteceu com muitos bancos americanos durante os anos 80 devido aos seus grandes empréstimos a países em desenvolvimento. Esse fenômeno também pode ocorrer geograficamente, quando o banco estabelece filiais em vários países estrangeiros, sem ter, no entanto, uma idéia clara de seus objetivos e controle sobre suas próprias atividades. Por fim, uma expansão exagerada de um banco pode resultar de uma diversificação incontrolada de produtos. Se o banco não está habilitado a
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administrar esses novos produtos ou se o mesmo não possuí sistemas de controle confiáveis ou sofisticados, o engajamento nessas novas atividades pode ser muito arriscado. O Baríngs parece ter sido um exemplo dessa situação.
Outro aspecto relacionado a erros de administração e que pode trazer sérios problemas ao banco é um crescimento muito rápido ou agressivo. Há vários incentivos aos administradores que os levam a promover um rápido crescimento do banco. Mas ísso pode levar o banco á insolvência .por duas razões. Primeiro, para atrair novos recursos e/ou novos clientes, os bancos pagam maiores taxas de juros, em detrimento de seus spreads. Segundo, se o banco pretende expandir seus créditos a qualquer custo, os critérios de seleção são deixados em segundo plano, o que traz uma deterioração do portfólío.
Erros nas práticas de crédito são umas das principais causas de insolvência bancária. Esses tipos de erros incluem concentração de créditos, créditos conectados, descasamento de prazos, risco associado a taxas de juros, risco associado a moedas estrangeiras e problemas na cobrança dos devedores.
Concentrar o crédito nas mãos de poucos tomadores de empréstimo, ou em poucos setores da economia, ou em poucas áreas geográficas vai contra o princípio de diversificação do risco, essencial para a saúde do banco. Créditos conectados estão relacionados com concentração de crédito. Significa o direcionamento excessivo do crédito a companhias nas quais os banqueiros ou os bancos possuem participação. Goldsteín e Turner (1996) apontam que essa prática contribuiu para a ocorrência de problemas bancários em vários países, como Argentina, Bangladesh, Chile, Brasil, Indonésia, Malásia, Espanha e Tailândia.
Um excessivo descasamento de prazos pode trazer sérios problemas para os bancos, devido ao risco de líquidez envolvido. Isso ocorre quando o banco possui proporcionalmente poucos ativos de curto prazo, enquanto seus passivos são primordialmente de curto prazo. No caso de uma queda na demanda por depósitos, o banco terá sérios problemas de liquidez, não tendo como cobrir os recursos solicitados pelos depositantes, tornando-se insolvente.
Riscos associados a taxas de juros podem prejudicar fortemente a rentabilidade bancária. Com a desregulação das taxas de juros, essas costumam subir consideravelmente, puxando consigo a remuneração sobre os depósitos. Se a maior parte do portfólio do banco estiver baseada em taxas fixas, seu spread cairá sensivelmente. Os bancos também correm riscos associados a moedas estrangeiras. Isso acontece quando o banco faz créditos em moeda estrangeira para um certo país, como foi o caso de bancos americanos e europeus que fizeram empréstimos a países em desenvolvimento nos anos 80. No caso de uma desvalorização, os tomadores de empréstimo podem não conseguir pagar suas dívidas nessa moeda caso sua atividade não gere moeda estrangeira.
Problemas em se cobrar créditos concedidos também estão associados a más práticas de crédito. Isso pode estar relacionado a créditos conectados ou a práticas fraudulentas, quando nenhuma atitude por parte dos bancos para se recuperar os crédito concedidos será tomada. Vale frisar, no entanto, que nem sempre essa questão é fruto de erros nas práticas creditícias dos bancos. A legislação com respeito a recuperação de créditos concedidos é obsoleta em vários países, tornando a cobrança dos devedores por parte do banco pelas vias legais lenta e difícil. Esse problema é muito comum nos países na América Latina.
Controles internos eficientes são fundamentais para o bom funcionamento do banco, ainda mais quando novos produtos como os derivativos requerem habilidades e tecnologias mais sofisticadas. Controle internos ineficazes podem existir nas áreas de tomada de decisões de crédito, nos mecanismos de auditoria interna e nos sistemas de administração de informações.
Por fim, a falta de um bom planejamento pode trazer sérios problemas para o banco. O planejamento pode ajudar os bancos a mudar suas estratégias, produtos, tecnologia e pessoal, e preveni-los de adotar a direção errada. Falta de planejamento pode levar a declínio do banco e demissões, sendo então o banco adquirido por novos proprietários ou fundido a um banco mais forte.
Um aparelho regulatório e supervisor efetivo poderia identificar esses problemas nos bancos assim que os mesmos aparecessem e evitar a quebra do banco. Isso se daria com a recapitalização adequada do banco e a supressão dos
problemas administrativos nas áreas onde os mesmos existissem. No entanto, muitos bancos adotam práticas que escondem seus reais problemas, impedindo que medidas necessárias
à
recuperação do banco sejam adotadas de forma correta. Essas práticas são conhecidas como maquiagem de balanço.A técnica mais utilizada pelos bancos para esconder problemas de um supervisor ou do público é evitar provisionamento para créditos de liquidação duvidosa e reconhecer ganhos de renda que não se concretizaram. Quando um crédito torna-se questionável, ou o banco rola essa dívida, ou oferece novo empréstimo para que o devedor refinancie seu antigo empréstimo. Assim, um crédito que deveria ser classificado como de liquidação duvidosa é classificado como corrente, e o supervisor ou o público não tem exata noção dos créditos de má qualidade detidos pelo banco. Outro maneira de evitar esse provisionamento é transferir esses créditos de liquidação duvidosa para subsidiárias, nacionais ou internacionais, que irão refinanciá-lo.
Portanto, problemas relacionados a uma má administração bancária podem levar o banco a adotar uma série de práticas que resultem em sua fragilização. Além disso, os mecanismos de regulação e supervisão, que poderiam identificar esses problemas num estágio inicial e evitar a quebra do banco, muitas vezes têm sua eficácia prejudicada por práticas ligadas a maquiagem de balanço. Assim, os reais problemas do banco são escondidos do público e dos supervisores, impedindo que as medidas necessárias
à
recuperação da saúde do banco sejam adotadas.Conclusão
De acordo com as colocações aqui apontadas, os especialistas acreditam que crises bancárias são causadas por uma combinação de fatores, e eles concordam a respeito de quais são esses fatores. Mas as opiniões divergem bastante a respeito da importância relativa desses fatores na determinação da ocorrência das crises.
Os determinantes de crises bancárias podem ser de caráter macro ou microeconômico. Dentre os fatores de ordem macroeconômica, podem ser citados a volatilidade macroeconômica, liberalização financeira, explosão creditícia e regimes de taxas cambiais fixas. Os fatores de ordem microeconômica estão normalmente relacionados a problemas administrativos, agravados por práticas de maquiagem de balanço.
Conjugados entre si, esses fatores podem levar a um aumento da fragilização bancária e, no limite, a sua quebra. É interessante notar que esses fatores por vezes afetam a saúde do banco por uma mesma via. Por exemplo, uma explosão crediticia pode resultar tanto de pressões engendradas pela liberalização financeira, quanto pela adoção de práticas creditícias inadequadas por parte dos bancos.
Capítulo 2:
Crise do Sistema Bancário Brasileiro nos Anos 90:
Aspectos Macroeconômicos
Nesse capítulo, tratar-se-á do desencadeamento da crise do sistema bancário brasileiro na década de 90 e das medidas que foram adotadas para enfrentá-la. Para tanto, o mesmo está dividido em quatro partes. Na primeira, será mostrado o comportamento dos bancos brasileiros durante o período de alta inflação. Na segunda, serão discutidos os determinantes macroeconômicos da crise bancária brasileira. Na terceira parte, serão delineadas as medidas adotadas pelo Banco Central com o objetivo de solver a crise bancária e evitar que a mesma se tornasse sistêmica, argumentando-se que as mesmas encaixavam-se aos propósitos de uma maior liberalização financeira. Na quarta e última, serão avaliados os resultados desse processo de reestruturação bancária no Brasil.
2.1 O Comportamento dos Bancos Brasileiros Durante o Período de Alta Inflação
O período de alta inflação no Brasil foi muito favorável ao desenvolvimento e expansão do sistema bancário brasileiro. Durante os anos 80 e até metade dos anos 90, houve um recrudescimento da inflação, chegando, portanto, a época de altas taxas inflacionárias ao seu ápice, como pode ser visto na Tabela 2.1.
Tabela 2.1: Taxa média anual de inflação no Brasil, décadas de 50 a 90 Década: 50
60
70 80 90-93 94-97 (*): IPCA Fonte: IBGE.Taxa Média Anual de Infla 17,3 44,8 33,8 431,7 1.422,5 238,4
A inflação era favorável aos bancos sob três aspectos?_ Primeiro, ela permitia aos bancos obter grandes receitas pagando uma taxa de juros real muito baixa ou até mesmo negativa sobre o excesso de depósitos que restava dos requerimentos de reserva. Segundo, ela reduzia o valor real de seus passivos, diminuindo o risco de insolvência. Terceiro, ela adicionava liquidez, ao tornar mais fácil aos tomadores de empréstimo pagar suas dívidas.
Ao adquirir passivos de custo muito pequeno ou nulo (recolhimento de taxas, depósitos à vista, etc.), sobre os quais os bancos pagavam uma taxa de juros muito baixa ou igual a zero durante vários dias, e aplicar esses recursos em títulos de curto prazo que pagavam altas taxas nominais de juros, os bancos realizavam altos lucros. Os ganhos assim obtidos pelos bancos eram chamados de f/oating, ou receitas inflacionárias. Os altos lucros proporcionados pelo floating estimularam muitos grupos a criar novos bancos, assim como aos bancos já existentes a criar novas agências. Segundo dados do Banco Central do Brasil, o número de bancos privados, por exemplo, e de agências bancárias saltou de 84 e 7.327 em 1980 para 214 e 8.309 em 1994, respectivamente.
Portanto, a expansão do sistema bancário brasileiro ocorreu paralelamente ao aumento da taxa de inflação. Isso devido principalmente às grandes receitas obtidas com o floating, que estimularam não só a criação de novos bancos, como novas agências.
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2.2 A Crise8 Bancária Brasileira nos Anos 90
O processo de fragilização dos bancos públicos iniciou-se num período bem anterior ao dos bancos privados. Assim, em 1994, com a estabilização inflacionária e a conseqüente perda do floating, os bancos públicos foram muito mais afetados que os privados. Mas o recrudescimento da crise veio em 1995, com o estouro da crise mexicana e a adoção, no Brasil, de políticas monetária e creditícia restritivas.
A fragilização dos bancos públicos está relacionada com o retorno do país
à
democracia [Baer e Nazmi (2000)]. Nas eleições de 1982, os governadores fizeram largo uso dos bancos públicos de seus respectivos Estados com o intuito de eleger seus sucessores. Assim, os bancos estatais fizeram grandes empréstimos a órgãos governamentais, permitindo aos mesmos aumentar o número de vagas de emprego em entidades públicas e/ou financiar grandes projetos de infra-estrutura. Essa prática tornou-se razoavelmente comum nos anos subsequentes. Segundo Von Doellinger (1991 ), os bancos estatais atuaram freqüentemente como instrumentos de financiamento a déficits públicos.
Em julho de 1994, foi implantado o Plano Real. Um de seus reflexos mais imediatos foi a redução da taxa de inflação que, de quatro dígitos no início dos anos 90, passou a ter dois em 1995 e apenas um a partir de 1996, conforme pode ser visto na Tabela 2.2.
Com a redução dos níveis de inflação e a conseqüente perda do f/oating, os bancos foram duramente afetados. Assim, a proporção dos ganhos inflacionários nas receitas totais dos bancos caiu de mais de um terço no começo dos anos 90 para 20% em 1994, atingindo níveis insignificantes a partir de 1995 (Tabela 2.2).
Tabela 2.2: Alguns dados sobre a economia brasileira nos anos 90
Ano: Infla ão Floatin Consumo Transa ões Correntes
1990 1.621 ,O 35,7 78,60 -3.782 1991 472,7 41,3 79,47 -1.407 1992 1.119,1 41,9 78,58 6.144 1993 2.477,2 35,3 77,75 -592 1994 916,5 20,4 77,50 -1.689 1995 22,4 Ns 79,48 -17.972 1996 9,6 Ns 80,99 -23.502 1997 5,2 Ns 80,87 -30.791
(1): !PCA. (2): Como% das receitas bancárias totais. (3): Variação com relação ao ano anterior, em%. (4): Como % do PIB. (5): Saldo em US$ milhões.
Ns - Não significante.
Fonte: IBGE, Andima e Conjuntura Econômica. Elaboração própria.
No entanto, ao mesmo tempo em que o Plano Real prejudicou os bancos com a eliminação dos ganhos inflacionários, beneficiou-os com o aumento do PIB e do consumo. Favorecido pelo aumento do produto e dos salários reais, o consumo apresentou altas taxas de crescimento. O crescimento do PIB foi de 5,9% em 1994 e de 4,2% em 1995. O consumo, por sua vez, como proporção do PIB, passou de 77,5% em 1994 para 79,5% em 1995. Também houve, desse modo, um aumento na demanda por crédito bancário, cujo restabelecimento foi possível graças
à
estabilização inflacionária. Assim sendo, os bancos puderam obter ganhos consideráveis. com operações de crédito que compensaram, parcialmente, a perda das receitas inflacionárias. De acordo com dados da Conjuntura Econômica, o crédito bancário para pessoas físicas cresceu mais de 180% em 1994.Ainda que benéfica a curto prazo, essa expansão das operações de crédito gerou problemas a longo prazo para o sistema bancário por três razões9. Primeiro,
por terem se desenvolvido num regime de alta inflação que lhes proporcionava ganhos fáceis e inibia as operações de crédito, os bancos não estavam habituados a realizar decisões de crédito e análise de risco, agora extremamente necessários nesse novo ambiente macroeconômico.
Segundo, a presença de risco moral, na forma de salvaguarda governamental e de métodos de supervisão ineficazes, não forçava os bancos a
9
serem prudentes no desenvolvimento de suas operações de crédito. Essa salvaguarda governamental era implícita no caso dos bancos privados e explícita para os bancos públicos.
Terceiro, agora tratando especificamente dos bancos públicos, houve um excessivo direcionamento de crédito·, por parte dos bancos estaduais, para o setor público. Conforme mostra a Tabela 2.3, entre janeiro de 1995 e julho de 1996, as operações de crédito dos bancos estaduais cresceram R$ 3,6 bilhões. Desse montante, apenas R$ 900 milhões foram para o setor privado e os restantes R$ 2,7 bilhões foram para o setor público. Com os bancos privados, ocorreu o inverso. Como atestam Loyola et ai (1997), "parcela expressiva dos Estados não vinha pagando essas dívidas" e, portanto, "a expansão do saldo dos empréstimos dos bancos estaduais foi acompanhada por uma piora nos indicadores de liquidez desses bancos". Aprofundou-se, assim, o já mencionado comprometimento dos empréstimos dos bancos estaduais com o setor público.
Tabela 2.3: Operações de Crédito dos Bancos Privados e Estaduais (em R$ mil)
Bancos Estaduais 1 Bancos Privados
Setor Setor Total Setor Setor Total
Público Privado Público Privado
Jan/95 3.108 9.812 12.920 1.833 70.582 72.415 Dez/95 4.979 12.918 17.897 2.937 78.650 81.587 Jul/96 5.749 10.712 16.461 2.679 82.817 85.496
Fonte: Boletim do Banco Central do Brasil. (1): Não considera os bancos em RAET.
Com o câmbio valorizado e a redução gradual nas tarifas, a maior parte da expansão do consumo direcionou-se para as importações, resultando em grande déficit na conta de transações correntes. Esse valor, que era de US$ 592 milhões em 1993, atingiu US$ 1, 7 bilhão em 1994 e quase ultrapassou US$ 18 bilhões em 1995.
1994 e início de 1995, esse fluxo de capitais se reverteu. O saldo da conta de capitais, que era de US$ 14.294 milhões em dezembro de 1994, assumiu uma posição deUS$ 791 milhões em março de 1995.
Num regime de câmbio flexível, esse tipo de choque se refletiria em depreciação cambial, aumento do nível de preços e queda no valor real dos ativos e passivos bancários. Porém, tratando-se de um regime de câmbio fixo, como era o caso do Brasil, isso resultou em crise no balanço de pagamentos, aumento no custo de crédito e piora nas finanças bancárias [Baer e Nazmi (2000)]. Para enfrentar o problema no balanço de pagamentos e manter a paridade da taxa de câmbio,
à
qual o Plano Real conferiu papel fundamental na estabilidade dos preços, o Banco Central aumentou sensivelmente a taxa de juros. Segundo dados do Banco Central, no final do primeiro trimestre de 1995, a taxa de juros de curto prazo (TR) chegou próximo a 70% ao mês.O forte aumento dos juros, associado ao já mencionado fato de que os bancos, principalmente os públicos, expandiram seus empréstimos sem uma efetiva análise de risco, fragilizaram o sistema bancário. De fato, os bancos tiveram grandes perdas com créditos de liquidação duvidosa, uma vez que boa parte de seus devedores tornou-se inadimplente. De acordo com dados do Banco Central, os créditos em atraso e em liquidação subiram de 3,8% dos créditos totais em junho de 1994 para 10,3% em dezembro de 1995.
Os bancos também reduziram sensivelmente suas operações de crédito. Isso pode ser explicado parcialmente pelo problema de seleção adversa [Stiglitz e Weiss (1981)]. Sabendo que maiores juros atraem os tomadores de maior risco-retorno e afasta os de menor risco-retorno, os emprestadores, face a uma aumento nos juros, preferem reduzir sua oferta de crédito a expandi-la. A redução do crédito causou queda na atividade econômica, o que aprofundou ainda mais a crise bancária.
2.3 Reestruturação do Sistema Bancário Brasileiro
A reestruturação do sistema bancário brasileiro desenvolveu-se no bojo de um processo mais abrangente de reformas no país, qual seja, a liberalização financeira. A implantação do Plano Real não só permitiu que se avançasse no processo de liberalização financeira, como também exigiu uma reestruturação do setor financeiro. E as reformas que iam no sentido de uma maior liberalização financeira encaixavam-se nesse propósito.
Segundo McQuerry (2001 ), ainda que os primeiros esforços para se liberalizar o comércio tenham começado no final dos ano 80 e começo dos anos 90, uma série de questões políticas e econômicas impedia um maior desenvolvimento dessas reformas. E o maior empecilho a uma maior liberalização econômica era a luta do país contra a inflação. Em julho de 1994, com a implantação do Real e a conseqüente estabilização inflacionária, criaram-se as condições para que se prosseguisse com as reformas liberalizantes. Ao mesmo tempo, como já visto anteriormente, o fim das altas taxas inflacionárias prejudicou seriamente o sistema bancário. Assim, adotaram-se, com o propósito de sanear o sistema bancário, medidas condizentes com o avanço da liberalização financeira.
Pela lógica liberalizante, um sistema bancário mais envolvido com investimentos financeiros do que com intermediação financeira, como o brasileiro, era inviável a longo prazo. Bancos problemáticos deveriam ser removidos para se diminuir o risco de uma crise sistêmica, da mesma forma que o setor público deveria reduzir sua participação no sistema financeiro. O Proer (Programa de Estímulo
à
Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional) e o Proes (Programa de Incentivoà
Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária) são claros retratos dessa lógica. Ao mesmo tempo, uma maior presença de bancos estrangeiros deveria ser estimulada.As primeiras medidas para sanear o sistema bancário foram tomadas pelo Banco Central já em agosto de 1994. No entanto, uma reestruturação mais contundente iniciou-se apenas em 1995, com o recrudescimento da crise
sistema contra crises financeiras. Caso precisasse socorrer instituições financeiras com problemas, o Banco Central atuava em caráter emergencial. Para tanto, utilizava-se de recursos da reserva monetária, que contava com parte da arrecadação de IOF (Imposto sobre Operações Financeiras). As mudanças na legislação do sistema financeiro brasileiro podem ser divididas em três grupos: i) mudanças gerais na legislação das instituições financeiras; ii) programa de redução da participação do setor público no sistema financeiro (Proes) e iii) mudanças na legislação a respeito da participação do capital estrangeiro no sistema financeiro.
Mudanças gerais na legislação das instituições financeiras
No quadro a seguir, são descritas as principais medidas adotadas pelo Banco Central com o intuito de robustecer o sistema bancário.
Quadro 2.1: Principais medidas referentes à legislação das Instituições financeiras Medida: Resolução 2.099 Medida Provisória 1.179 Medida Provisória 1.182 (convertida na Lei 9.447, de mar/97) Resolução 2.208 Resolução 2.211 Resolução 2.212 Medida Provisória 1.334 Resolução 2.302 Data: ago/94 nov/95 nov/95 nov/95 nov/95 nov/95 mar/96 jul/96 Conteúdo:
Estabelecimento de limites mínimos de capital para a constituição de um banco, além de limites adicionais que variavam de acordo com o grau de risco dos ativos.
Incentivos fiscais para a incorporação de instituições financeiras. Ampliação dos poderes do Banco Central, de modo que este pudesse realizar ações preventivas para sanear o sistema financeiro.
Instituição do Proer (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional).
Instituição do Fundo Garantidor de Crédito (FGC).
Obstáculos à criação de novas instituições financeiras e incentivos para a fusão, incorporação e transferência de controle acionário. Instituição da responsabilidade das empresas de auditoria contábil ou dos auditores contábeis independentes em caso de irregularidades na instituição financeira.
Obrigação dos bancos com dependência ou participação societária em instituições financeiras no exterior a seguirem as normas da Resolução 2.099, permitindo uma supervisão bancária global consolidada or arte do Banco Central.
Resolução 2.303 jul/96
Resolução 2.390 mai/97 Resolução 2.399 jun/97 Resolução 2.493 mai/98
Resolução 2.554 dez/98
Circulares 2.925, 2.939 sete out/99 e 2.940
Circular 2.963 out/99 Circular 2.937 e Carta- out/99 Circular 2.882 nov/99
Circular 2.938 out/99
Medida Provisória 1.925 out/99 Medida Provisória 2.008 dez/99 (reeditada para 2.040)
Resolução 2.682 dez/99
Circular 2.957 e dez/99 Comunicado n2 7.569 mai/00 Resolução 2.686 jan/00
Medida Provisória mar/00 1.963/17 (artigo 5)
Circular 2.983 jun/00
Permissão para que as instituições financeiras cobrassem tarifas pela prestação de serviços.
Criação do Sistema Central de Risco de Crédito.
Aumento da exigência de capital mínimo das instituições financeiras (de 8% para 10% dos ativos ponderados pelo risco).
Possibilidade de os bancos venderem parte ou toda a carteira de crédito a sociedades anônimas de objeto exclusivo.
Estabelecimento de que as instituições financeiras devem apresentar ao Banco Central um programa para a implantação de sistemas de controles internos.
Redução gradual, para 0%, do recolhimento compulsório sobre depósitos a prazo.
Estabelecimento da obrigatoriedade dos bancos informarem suas taxas efetivas, máxima e mínima, praticadas.
e Redução para dois dias úteis do prazo de remessa ao BC das informações diárias relativas às taxas média, mínima e máxima praticadas pelas instituições financeiras.
Redução, para R$20 mil, do valor mínimo das responsabilidades que devem ser informadas pelas instituições financeiras à Central de Risco.
Criação da Cédula de Crédtto Bancário.
Regulamentação da atuação das câmaras de compensação e liquidação, no âmbito do Sistema de Pagamentos Brasileiro.
Imposição da obrigatoriedade e dos critérios para a classificação das operações de crédito, bem como de novas regras para a constituição de provisões para créditos de liquidação duvidosa.
e Obrigatoriedade da prestação, por parte das instituições financeiras, de informações diárias mais detalhadas ao BC sobre suas operações de crédito.
Estabelecimento de novas condições para a cessão de créditos por parte das instituições financeiras.
Esclarecimento da admissão, nas operações do SFN, da capitalização de juros com periodicidade infertor a um ano.
Redução para 45% do recolhimento compulsório sobre depósitos a vista.
Circular 2.990 jun/00 Determinação, ás instituições financeiras, do encaminhamento de informa ões financeiras trimestrais ao BC.
Fonte: Barros ela/ (1998), Puga (1999) e Banco Central do Brasil (2000). Elaboração própria.
De um modo geral, as medidas adotadas pelo Banco Central estão em consonância com as recomendações feitas pelo Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia para que uma supervisão bancária mais eficaz seja realizada. Essas recomendações formam um conjunto de vinte e cinco princípios básicos que foram divulgados na reunião anual do FMI e do BIRD em setembro de 1998. Esses
supervisão bancária mais efetiva, regras relativas à constituição e organização de bancos, regulamento prudencial e exigências no gerenciamento de risco, modos de se fiscalizar as instituições financeiras e necessidade da supervisão global e de troca de informações entre bancos centrais (Barros
et
a/, 1998).Com relação ao primeiro grupo, que procura assegurar a independência política dos responsáveis pela fiscalização do sistema financeiro e disponibilizar os instrumentos necessários para tanto, o Banco Central editou a editou a MP 1.182, em novembro de 1995, transformada na Lei 9.447 em março de 1997. Essa medida permitiu que o Banco Central exigisse das instituições com problemas de liquidez um novo aporte de recursos, transferência de controle acionário e/ou reorganização societária, através de incorporação, fusão ou cisão. O Banco Central poderia também desapropriar as ações do controlador dessa instituição e, caso suas recomendações não fossem seguidas, efetuar a venda das mesmas. Por fim, essa medida também estabeleceu que o acionista controlador, e não apenas o administrador, seria responsável no caso de problemas com a instituição.
O segundo grupo de princípios estabelece uma série de regras que devem ser cumpridas para o estabelecimento de um banco (capital mínimo exigido, plano de atuação, competência e integridade dos controladores, etc.) e coloca que fusões ou transferências de controle acionário só podem ocorrer se aprovadas pela instituição fiscalizadora do sistema financeiro. A MP 2.212, de novembro de 1995, realizou importantes mudanças com relação a esses aspectos. Dentre as mais relevantes, podem ser destacadas: aumento do capital mínimo exigido para a constituição de um banco, exigência de adesão ao Fundo Garantidor de Crédito (FGC) por parte das instituições financeiras como condição para autorização do funcionamento das mesmas e eliminação da exigência de que o capital mínimo exigido para o funcionamento de um banco estrangeiro fosse o dobro daquele exigido de um banco nacional.
O terceiro grupo de princípios estabelece que o capital mínimo de um banco deve refletir a estrutura de risco de seus ativos e que os bancos devem valer-se de instrumentos adequados de identificação, monitoramento e controle de
riscos envolvidos na atividade bancária. Três medidas especificamente adotadas pelo Banco Central encaixam-se nessas proposições: a Resolução 2.099, de agosto de 1994, que estabeleceu o limite mínimo de capital exigido para a constituição de uma banco, a Resolução 2.399, de junho de 1997, que elevou de 8% para 10% dos ativos ponderados pelo risco a exigência de capital mínimo das instituições financeiras, e a Resolução 2.390 (maio de 1997), que criou a Central de Risco de Crédito. Essa medida estabelece que as instituições financeiras deverão informar ao Banco Central os cliente (pessoas físicas e jurídicas) que possuam saldo devedor maior ou igual a R$ 50.000. Isso permite melhor avaliação da capacidade de pagamento dos grandes devedores e, portanto, maior eficiência e menor custo na concessão de créditos, permitindo uma redução dos spreads.
O quarto grupo de princípios estabelece que a supervisão bancária deve se basear tanto em relatórios escritos pelo próprio banco quanto na fiscalização direta realizada em cada um deles, com o apoio de auditores externos. Dentro desses propósitos, foi editada a MP 1.334 em março de 1996, que instituiu a responsabilidade por parte das empresas de auditoria contábil ou dos auditores contábeis independentes no caso de irregularidades na instituição financeira por eles auditada, forçando os mesmos a informarem problemas com a instituição assim que eles sejam identificados.
Por fim, o quinto conjunto de princípios estabelece que a fiscalização do banco deve abranger também as atividades realizadas pelo mesmo no exterior. Nesse sentido, o Banco Central editou a Resolução 2.302 em julho de 1996, que alterou a legislação relativa aos bancos brasileiros que atuam no exterior. Os principais pontos dessa medida são: aumento do capital mínimo exigido para a constituição de bancos com dependências (agências, escritórios de representação e filiais) no exterior e para a constituição de dependências no exterior, permissão para que o Banco Central fiscalize as dependências e as empresas em que o banco tenha participação no exterior e consolidação das demonstrações financeiras no Brasil com as do banco no exterior.
