LÚCIO CLÁUDIO WILLEMANN ROGÉRIO
EXPANSÃO URBANA – ESTUDO DE CASO: LOTEAMENTO ANNA CLARA, SÃO JOSÉ/SC
Florianópolis / SC 2009
LÚCIO CLÁUDIO WILLEMANN ROGÉRIO
EXPANSÃO URBANA – ESTUDO DE CASO: LOTEAMENTO ANNA CLARA, SÃO JOSÉ/SC
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil da Universidade Federal de Santa Catarina, como parte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Engenharia Civil.
Área de Concentração: Cadastro Técnico Multifinalitário
Orientador: Prof. Dr. Carlos Loch
Florianópolis / SC Novembro de 2009
LÚCIO CLÁUDIO WILLEMANN ROGÉRIO
EXPANSÃO URBANA – ESTUDO DE CASO: LOTEAMENTO ANNA CLARA, SÃO JOSÉ/SC
Dissertação defendida e aprovada em sessão pública realizada em 20 /11 /2009.
____________________________________________ Profº. Dr. Carlos Loch – Orientador – Moderador
Comissão Examinadora
____________________________________________ Profº. PhD Roberto de Oliveira
Comissão Examinadora
____________________________________________ Profº. Dr. Jürgen Wilhelm Philips
Comissão Examinadora
____________________________________________ Profº. Dr. Carlos Aurélio Nadal
Para Kellen, esposa amada, pela compreensão, apoio e incentivo em cada dia da necessária ausência. Para minha mãe Neide, com muito carinho, e para meu pai César Rogério meu incentivador, não posso deixar de mencionar minha querida irmã Jaqueline e minha grande inspiração meu filho Nicolas.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, em primeiro lugar, ao meu orientador Professor Doutor Carlos Loch pela amizade, pela confiança depositada em meu trabalho, pela paciência e disposição que trata seus orientados em suas dúvidas freqüentes.
Agradeço a minha família pelo apoio, carinho e atenção. Em especial a kellen minha esposa, grande incentivadora nos momentos mais difíceis e ao meu filho Nicolas fonte de grande inspiração.
Obrigado aos amigos Caio Cesar Tokarski, Edson da Silva Junior, Henrique Francisco Melo, Sebastião Machado, Adriana Vieira Brigido e todos aqueles que de alguma forma contribuirão com informações e dados.
A Prefeitura de São José, em especial à Secretaria de Administração pelos dados fornecidos e a oportunidade de contribuir para o Município.
Agradeço a Universidade Federal de Santa Catarina, em especial a funcionária Mari, estendendo a todos pela dedicação e apreço que sempre fui atendido.
Por fim, agradeço a todos que de uma maneira ou de outra estiveram envolvidos nesta pesquisa, muito obrigado.
LISTA DE ABREVIATURAS
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas; APL Área de preservação com uso limitado; APP Área de preservação permanente; AVL Área verde de lazer;
CC Código Civil;
CF Constituição Federal;
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente; CTM Cadastro Técnico Multifinalitário; CTN Código Tributário Nacional CTU Cadastro Técnico Urbano; DOU Diário Oficial da União;
EPIA Estudo Prévio de Impacto Ambiental; FATMA Fundação do Meio Ambiente;
FIG Fédération Internationale dês Géomètres
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis;
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano;
ITR Imposto Territorial Rural; LAO Licença Ambiental de Operação; LAP Licença Ambiental Prévia; MP Ministério Público;
ONU Organização das Nações Unidas PMSJ Prefeitura Municipal de São José;
SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão;
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente; SMTO Secretaria Municipal de Transportes e Obras;
RESUMO
O presente trabalho refere-se a uma pesquisa com a finalidade de identificar a expansão urbana, através de um estudo de caso, mostrando o impacto da implantação do loteamento e todos os seus aspectos. De acordo com Senado Federal, o parcelamento e ocupação do solo têm como objetivo desenvolver as diferentes atividades urbanas, mediante controle do uso e aproveitamento do solo. Está havendo dificuldade em controlar a expansão urbana desordenada e sem planejamento, por isso, a importância dos loteamentos aprovados e implantados por incorporadores preocupados com esta expansão urbana baseada nas Leis do Parcelamento do Solo, no Estatuto da Cidade e nos Planos Diretores dos Municípios. A intenção desta pesquisa consiste em identificar o caso do Loteamento Anna Clara, próximo à Avenida das Torres demonstrando sua implantação e sua evolução no perímetro urbano no município de São José. A pesquisa baseou-se em situações existentes em campo, detectadas “in loco” e também através de dados administrativos, financeiros, confrontando aos critérios exigidos a sua legalidade, responsabilidade e dificuldades. O resultado é um conjunto de diretrizes para o aperfeiçoamento técnico dos agentes envolvidos na expansão urbana. O desenvolvimento de dissertação de Mestrado está voltado às administrações empresariais e municipais no que tange à análise e aprovações de projetos, aos profissionais de Engenharia e Economia, e aos Empreendedores e Incorporadores que freqüentemente se deparam com este tipo de desafio.
Palavras-chave: Loteamento. Lei do Parcelamento do Solo. Planejamento Urbano.
ABSTRACT
The present monograph describes a research which has the aim to identify the process of urban expansion, using a control case, to demonstrate the impact of a lot division development implementation and its aspects. According to the Federal Senate, soil division and occupancy have the objective to develop different urban activities, through a better control on the usage and improvement on the land occupancy. There are many challenges on managing the uncontrolled rapid urbanization without planning, for this reason, it is important the approval and implementation of a lot division development by committed authorities and business people who are engaged on having urban expansion based on Division Soil Laws and Municipal Laws. The objective of this thesis is to identify the case of Anna Clara lot division development, located next to Torres Avenue, and demonstrate its implementation and development on Sao Jose municipal limits. The research was based on situations in the field, found on site and also through the administrative, financial, confronting the criteria required of its legality, responsibility and difficulty. The result is a set of guidelines for the technical development for those involved in urban sprawl. The development of a Master thesis has as its mainly objective to target the municipal authorities and business administration departments focusing on the analyses and approval of projects, and also to engineers, economists and business people who frequently face these challenging situations.
Key works: Lot division development. Division Soil Law. Urban Planning.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Planta digitalizada do Loteamento Anna Clara ... 77
Foto 1 – Hospital Regional de São José ... 63
Foto 2 – Avenida Lédio Martins ... 66
Foto 3 – Avenida Leoberto Leal ... 67
Foto 4 – Avenida das Torres visão Biguaçú x São José ... 73
Foto 5 – Gleba no Início do Empreendimento ... 74
Foto 6 – Início das Obras ... 75
Foto 7 – As obras Avançando ... 75
Foto 8 – Início do Calçamento das Ruas do Loteamento ... 76
Foto 9 – Loteamento Anna Clara II – Visão Norte/Sul ... 96
Foto 10 – Rua do Loteamento ... 97
Foto 11 – Rua do Loteamento visão inversa ... 98
Foto 12 – Área Verde II ... 99
Foto 13 – Área Verde IV ... 99
Foto 14 - Acesso a Avenida das Torres ... 101
Gráfico 1 – Crescimento Populacional no Município de São José (1940-2000) ... 54
Gráfico 2 – Distribuição de habitantes entre os municípios de Santa Catarina ... 56
Gráfico 3 – Uso e Cobertura do Solo ... 64
Gráfico 4 – Fluxo de Demanda – Avenida Presidente Kennedy ... 67
Gráfico 5 – Fluxo de Demanda – Avenida Leoberto Leal ... 68
Gráfico 6 – Vazios Urbanos no Município de São José ... 104
Imagem 1 – Localização do município de São José. Sem escala. ... 55
Imagem 2 – Loteamento Anna Clara. Sem escala. ... 72
Imagem 3 – Loteamentos irregulares no bairro Areias. Sem escala. ... 78
Mapa 1 – Estrutura Urbana do Município de São José ... 60
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Crescimento Populacional no Município de São José (1940-2000) ... 55 Tabela 2 – Infra-estrutura de Saúde do Município São José ... 63 Tabela 3 – Uso/Cobertura do Solo no Município de São José ... 65 Tabela 4 – Áreas Verdes e Vazios Urbanos do Município de
São José ... 69 Tabela 5 – Áreas Anna Clara I ... 74 Tabela 6 – Áreas Anna Clara II ... 77 Tabela 7 - Áreas Verdes e Vazios Urbanos do Município São José .. 100
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 23
1.1 Problemática ... 24
1.2 Justificativa e Importância do Tema ... 25
1.3 Objetivos ... 27 1.3.1 Objetivo Geral ... 27 1.3.2 Objetivos Específicos: ... 27 1.4 Estrutura do Trabalho ... 28 1.5 Limitações do Estudo ... 29 2 REVISÃO DA LITERATURA ... 30
2.1 Município na Atualidade, sua Competência e o Ordenamento Urbano... 30
2.1.1 Especulação imobiliária ... 31
2.1.2 Incorporação, Imobiliárias e Corretores ... 31
2.1.3 A Constituição Federal de 1988 ... 32
2.2 Leis do Parcelamento do Solo ... 33
2.3 Estatuto da Cidade ... 34 2.4 Plano Diretor ... 37 2.4.1 Um Breve Histórico ... 38 2.4.2 Planejamento Urbano ... 41 2.4.3 Zoneamento Urbano ... 42 2.4.4 Urbanização ... 43
2.5 Cadastro Técnico Multifinalitário ... 44
2.5.1 O Cadastro – Declaração da FIG (Fédération Internationale des Géomètres) ... 46
2.6 Área Urbana e Área de Expansão Urbana ... 47
2.7 Conceito de Loteamento ... 47
2.7.1 Loteamento Legal – Ilegal ... 48
3 MATERIAIS E MÉTODOS ... 50
3.1 Considerações Gerais ... 50
3.2 Material a ser utilizado... 50
3.3 Metodologia ... 50
3.3.1 Organograma das Etapas de Trabalho ... 50
3.3.2 Definição da Área de Pesquisa ... 51
3.3.4 Análise dos dados e documentos e diagnóstico da situação existente ... 52 3.3.5 Resultados ... 53 4 ÁREA DE ESTUDO ... 54 4.1 Localização ... 54 4.2 Aspectos Históricos ... 56 4.3 Estrutura Urbana ... 59 4.4 Uso do Solo ... 66 4.5 Distribuição Sócio-Espacial ... 68 4.6 Áreas Verdes e Sistemas de Espaços Públicos ... 69 4.7 Estrutura do Plano Diretor de São José ... 70 5 LOTEAMENTO URBANO ... 72 5.1 Loteamento Anna Clara ... 72 5.2 Loteamento Anna Clara I ... 73 5.3 Loteamento Anna Clara II ... 76 5.4 Características Mercadológicas ... 79 5.5 Aspectos e Exigências Legais ... 80 5.6 As Fases de um Loteamento Residencial ... 80 5.6.1 O Desenvolvimento de um Loteamento Residencial ... 81 5.6.1.1 Critérios para Análise Preliminar
... 81
5.6.2 Desenvolvimento do Produto e sua Regularização ... 81 5.6.2.1 Consultas e Levantamentos Iniciais... 81
5.6.2.2 Desenvolvimento do Empreendimento... 82
5.6.2.3. Diretrizes, Ante-Projetos e Projetos... 83
5.6.2.4 Aprovação do Empreendimento... 83
5.6.2.5 Processo de Estudo Preliminar... 83
5.6.2.6 Processo de Anteprojeto de Loteamento... 84
5.6.2.7 Processo do projeto final de loteamento... 85
5.6.3 Registro do Empreendimento ... 86 5.6.4 Do Impedimento de Registro e da Responsabilidade doRegistrador Imobiliário ... 87 5.7 A Comercialização de um Loteamento Residencial ... 87 5.7.1 Elaboração do Material Publicitário ... 87 5.7.2 Formas de Divulgação ... 88 5.7.3 Pós-Vendas ... 89 5.8 A Produção de um Loteamento Residencial ... 89 5.8.1 Conceitos Operacionais ... 89 5.8.2 Características Particulares de Cada Fase ... 91
5.9 A Gestão de Negócios ... 92 6 DISCUSSÕES FINAIS ... 93 6.1 Conclusão ... 93 6.2 Aspectos Urbanos ... 93 6.3 Elementos e Instrumentos do Empreendimento ... 95 6.3.1 Valoração ... 95 6.3.2 Aruamento ... 97 6.3.3 Área Verde ... 98 6.4 Avenida das Torres ... 100 6.5 Dificuldades – Empreendedor – Empreendimento ... 102 6.6 Características da Área Estudada e o Plano Diretor de São José ... 103 6.7 Recomendações ... 106 REFERÊNCIAS ... 109
1 INTRODUÇÃO
Os municípios brasileiros são marcados por grandes desigualdades gerando grandes distâncias socioeconômicas entre estados e regiões e dentro dos próprios municípios, causados pela falta de planejamento urbano e de uma política nacional igualitária.
Os centros regionais e as metrópoles concentram as oportunidades econômicas e de desenvolvimento humano. Enquanto isso, municípios pequenos convivem com o esvaziamento econômico e demográfico. Dessa forma os desequilíbrios regionais alimentam os fluxos migratórios para os centros regionais e as metrópoles.
Em contra partida, os grandes centros reproduzem as mesmas contradições: zonas centrais cosmopolitas e periferias cheias de loteamentos irregulares e de favelas, sem acesso a serviços públicos essenciais.
A ausência de políticas públicas não planejadas nas áreas metropolitanas torna mais difícil resolver os graves problemas de controle do uso do solo. Por outro lado, os Planos Diretores, quando existem, não dialogam com a cidade no contexto real. Consequentemente reproduzem e ampliam a informalidade.
Segundo Alfonsin (2003), as famílias que moram em territórios urbanos no Brasil, de 30% a 50% em média, têm caráter irregular, acontecendo das seguintes formas: favelas em conseqüência da ocupação de áreas privadas, favelas em áreas públicas, cortiços, loteamentos clandestinos e irregulares, conjuntos habitacionais ocupados sob ameaça de despejo, e casas sem “habite-se”.
O Planejamento Urbano no Brasil foi pautado em instrumentos urbanísticos, tendo nos Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupação do Solo seus representantes mais usuais e práticos, que se tornaram “opções” mais que perfeitas para solucionar os problemas sociais. Contudo, muitos desses planos só tiveram a pretensão de guiar a orientação ao ambiente construído não enfrentando as questões sociais.
De acordo com CAMAGNI (2002) a expansão urbana em relação aos custos sociais está sendo muito investigada, especialmente na realidade norte-americana, mas também é um importante fator na pesquisa urbana na Europa. Devido ao forte compromisso assumido por esses governos preocupados com a sustentabilidade urbana e com o incentivo a políticas inovadoras de planejamento, extraindo das cidades o desenvolvimento sustentável, minando determinadas características tradicionais, como sua compacidade e diversidade. Souza (2003) define cidade como um centro de gestão do território, não
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apenas enquanto sede de empresas, mas também enquanto sede do poder religioso e político. Na visão dele a cidade é um local onde pessoas se organizam e interagem com base em interesses e valores dos mais variados, não sendo apenas um local de se produzir e comercializar bens, formando assim grupos de interesses, menos ou mais bem definidos territorialmente, com base na identificação entre certos recursos cobiçados e o espaço.
A cidade aparece como um espaço de reflexão, onde as análises urbanas realizam-se em diversos níveis, surgindo a cada dia novas e importantes questões. Desta forma a preocupação com o urbano gerou e tem gerado vários estudos com esta ótica, que alimentam e estimulam novos estudos, partindo destas premissas a necessidade de aprofundamento e o aperfeiçoamento técnico de todos os agentes responsável pela dinâmica do ordenamento e da expansão urbana responsável e sustentável.
1.1 Problemática
De acordo com as diretrizes da Lei 10.257- Estatuto da Cidade, que parte da premissa que a busca da função social da cidade e da propriedade e os problemas urbanos, na tentativa de combater os vazios urbanos e especulação imobiliária (BRASIL, 2001), sendo que só os municípios que conhecem sua realidade podem compreender esse objetivo e obter resultados.
Neste sentido, esta pesquisa tem seu foco nos aspectos de um empreendimento residencial na visão dos empreendedores, dos técnicos e burocratas do setor público e da própria comunidade atingida e paralelamente a isso, analisar as transformações realizadas no uso e ocupação do solo. Tem como base investigar os procedimentos para aprovação do loteamento, a opinião, os deveres e diretos de cada agente envolvido no processo, através da percepção e critérios com relação aos métodos aplicados e suas conseqüências.
Pretende-se identificar os parâmetros e aspectos relevantes na produção do espaço urbano no bairro Areias na cidade de São José, através da análise descritiva de toda a dificuldade de aprovação do loteamento, seus aspectos sociais, econômicos, sua valorização e por fim sua aceitação como investimento, como desenvolvimento e estruturação de uma comunidade específica.
Assim são abordadas nesta pesquisa as variáveis relativas à urbanização o controle e uso do solo, notadamente o Plano Diretor e o instituto do solo criado, para entender melhorar o papel dos agentes no processo.
ordenamento urbano, sua função e evolução, com base na identificação das partes que o integram, os agentes e o ambiente, resultando na interação de todos os envolvidos no processo.
Para orientar a linha adotada, tenta-se responder a seguinte pergunta: qual impacto um empreendimento desta natureza transforma uma localidade, seus ônus e bônus, seu direcionamento, desde sua concepção até sua concretização?
1.2 Justificativa e Importância do Tema
Segundo o Senado Federal (1999) uns dos deveres constitucionais do município é o monitoramento da expansão urbana, ou seja, seu controle através de uma legislação do solo pertinente e concisa. Ao longo do tempo, esse processo urbano esteve sob a perspectiva do mercado, e que muitas vezes não foi agregado aos lotes às condições básicas de moradia.
Nas últimas décadas, com o crescimento urbano acelerado e desordenado, ficou mais claro para a gestão pública, visto que as organizações sociais e a pressão da comunidade em geral no intuito de seus direitos serem respeitados e cumpridos aumentou gradualmente. Isto forçou os governos dos diferentes níveis a criarem normas gerais no caso do governo federal, para regularem os aspectos relativos ao parcelamento do solo urbano.
Os municípios desenvolveram mecanismos para controlarem todo o processo de implantação do parcelamento do solo. Quando o cidadão necessita usar alguma modalidade de parcelamento deve, por lei, ser esse pedido apreciado pelo Poder Público, inicializando o processo através de solicitação e encaminhamento do setor responsável da administração pública.
Lançar um loteamento legal exige paciência. A escolha, planejamento, licenciamento, construção de infra-estrutura, lançamento e comercialização de um loteamento são partes de um processo longo que pode levar até quinze anos (MIRANTE, 2002).
A lei que regularizou as diretrizes gerais da política urbana municipal foi aprovada em de 10 de julho de 2001, Lei n.° 10.257, chamada Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), que vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1998, nos capítulos que compreendem à Política Urbana. Estabelece um conjunto de princípios pelo qual expressa uma concepção de cidade, de planejamento e gestão urbana que se caracteriza como um conjunto articulado de políticas públicas de caráter de redistribuição e universalização, voltado para reduzir os níveis de injustiça social no meio
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urbano e promover uma maior democratização de planejamento e gestão das cidades (SOUZA, 2004). Algumas diretrizes como de que o Plano Diretor é um instrumento obrigatório e deverá explicar de maneira clara quais os objetivos destas políticas.
Para Bourscheid (1993), Plano Diretor é o conjunto de documentos e leis que regem a organização do espaço urbano do município nos aspectos de uso e ocupação do solo, equipamentos de serviços urbanos, sistema viário, segurança, etc. Prevendo os possíveis problemas urbanos e criando condições para a resolução dos mesmos.
Devido à importância e relevância dos problemas urbanos, o Governo Federal criou em 2003 o Ministério das Cidades. A questão do planejamento urbano territorial foi incorporada como de sua competência e no mesmo ano estabeleceu os princípios e diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano – PNDU (BRASIL, 2004).
A regulamentação e aplicação do Estatuto da Cidade é um dos objetivos da PNUD, a saber:
Promover a regulamentação e aplicação do Estatuto da Cidade, de outros instrumentos de política urbana [...], garantido a ampla participação da sociedade e a melhoria da gestão e controle do uso do solo, na perspectiva do cumprimento da função social e ambiental da cidade e da propriedade e da promoção do bem-estar da população (BRASIL, 2004).
É do Poder Público, a maior parte da responsabilidade pela prevenção e repressão aos parcelamentos irregulares. Tendo como atuação o pleno exercício de uma atividade fiscalizadora, impedindo o início da implantação do parcelamento irregular e a aplicação de medidas administrativas e judiciais com a intenção de proibir o prosseguimento da implantação ilegal ou clandestina.
Somente com a introdução e as informações citadas anteriormente já teríamos justificado a nossa pesquisa, mas o tema transcende a questão do processo de criação do loteamento, e entra na questão dos direitos e deveres tanto dos empreendedores, como dos legisladores e também da administração pública, que são garantidos pelo Código Civil Brasileiro e pela Constituição Federal de 1988.
Segundo Moura (2001) o estudo das rotinas do processo de aprovação de loteamentos e desmembramentos demonstram que:
• Nem todos os órgãos têm conhecimento de todos os critérios legais necessários à elaboração e análise dos projetos de parcelamento;
• Falta de profissionais qualificados e técnicos;
• Em alguns municípios não há integração entre os vários setores responsáveis pelo parcelamento, gerando ações concorrentes; Destes e outros problemas similares a estes resultam em atrasos, custos, irresponsabilidades, interpretações inconvenientes da lei, gerando projetos equivocados, obras mal feitas, insuficientes, infra-estruturas deficientes, mal instaladas ou ausentes.
Nos estudos do IPEA (2002) em meio século, o Brasil sofreu um dos processos mais rápidos de urbanização do mundo, de 36,2% em 1950, as cidades passaram a abrigar 81,2% da população brasileira, e deve atingir para 2015 uma taxa de 88% de urbanização.
De acordo com Ricardo (2004), devido ao acelerado processo de urbanização e industrialização no município de São José, que resultou num crescimento desorganizado, surgiram muitas ocupações irregulares e loteamentos clandestinos.
Segundo dados IBGE (2000) os loteamentos irregulares estão presentes em 45% dos municípios entre 20 mil e 100 mil habitantes, e em pequenas cidades também é possível observar estes loteamentos irregulares já que o mesmo estudo demonstra que eles estão presentes em 36% dos que possuem menos de 20 mil habitantes.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Diante do exposto, o objetivo geral desta pesquisa consiste em avaliar a implantação e evolução do projeto do Loteamento Anna Clara, suas etapas nos termos da legislação Federal, Estadual e Municipal de parcelamento, uso e ocupação do solo, identificando as ações de cada agente envolvido no processo desta expansão urbana.
1.3.2 Objetivos Específicos:
a) Identificar os aspectos e critérios que influenciam e contribuem para a expansão urbana;
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área estudada;
c) Explorar as etapas do processo de aprovação, implantação e concretização do projeto do loteamento no sentido de analisá-lo sob a ótica da legislação;
d) Identificar soluções, novas diretrizes; para o entendimento das ações, e compreender o papel dos agentes no processo de desenvolvimento do Loteamento;
e) Identificar e analisar as dificuldades do empreendedor nas etapas do projeto do Loteamento.
Apesar do enfrentamento de entraves administrativos para a obtenção dos dados, salienta-se que a intenção da pesquisa procura mostrar os passos para entender o processo de implantação do empreendimento com várias facetas e transformações e assim buscar uma diretriz para situações urbanas semelhantes, que parecem ser de grande importância para o desenvolvimento sustentável e regrado do espaço urbano.
Por fim, destaca-se que o entendimento dos fatores determinantes do desenvolvimento do loteamento e suas alterações do perímetro urbano são de fundamental importância para o aperfeiçoamento das técnicas administrativas e da aceitação do empreendimento pela comunidade e também dos futuros moradores. Portanto, busca-se contribuir para o debate acerca deste processo urbano com base na legislação do parcelamento do solo, desta forma, analisar e refletir sobre o tema.
1.4 Estrutura do Trabalho
A fim de cumprir exigências metodológicas, esta pesquisa está estruturada em capítulos interligados que abordam o tema a ser pesquisado.
O Capítulo 01 é destinado à introdução da pesquisa. Neste contexto, apresenta-se o tema, justifica-se sua importância e formulam-se os objetivos e o problema, assim como se descreve as limitações encontradas no decorrer do estudo.
O Capítulo 02 contempla a revisão de literatura e aborda tópicos como o município na atualidade, as leis do parcelamento do solo, o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor, o Cadastro Técnico Multifinalitário, a área urbana e a expansão urbana, não se esquecer de conceituar o processo urbano “loteamento”, base da compreensão e dos resultados.
utilizados para a construção desta pesquisa, ou seja, o organograma das etapas, a definição da área de pesquisa, o inventário dos dados e documentos, assim como sua análise e resultados.
O Capítulo 04, por sua vez, descreve a área do estudo, ou seja, o município de São José, sua localização, aspectos históricos, estrutura urbana, distribuição sócio-espacial, situação das áreas verdes, espaços públicos e a estrutura do seu Plano Diretor.
O Capítulo 05, vem relatar a implantação do loteamento, identificando sua essência e característica desde sua concepção até sua concretização, na complexidade dos impactos e transformações no bairro Areias. Além disso, serão descritas todas as etapas de desenvolvimento de empreendimentos urbanos com esta características.
Por fim. O Capitulo 06, surge no intuito de aflorar os resultados, recomendações e posicionamentos indagados no inicio da pesquisa.
1.5 Limitações do Estudo
No decorrer dos trabalhos, evidencias de algumas limitações surgiram, como a dificuldade de se identificar as precisas delimitações do objeto do estudo, dada a sua abordagem qualitativa que combina vários dados de diversas características, exigindo muita habilidade e intuição para definir as necessárias e verdadeiras responsabilidades dos empreendedores, dos agentes públicos e da sociedade.
Esta pesquisa limitou-se ao contexto da percepção dos agentes envolvidos nos processos e as etapas de implantação do loteamento, quanto ao tema pertinente ao objetivo e ao contexto especifico, no período em que foram pesquisados.
2 REVISÃO DA LITERATURA
A pesquisa tem o apoio basicamente dos livros e estudos relacionados ao assunto, no intuito de identificar as informações atualizadas da atuação dos municípios, sua competência, e sua real interferência e responsabilidade no ordenamento urbano, com base nas leis e normas da ocupação e utilização do solo, cita-se: Leis do Parcelamento do Solo, Estatuto da Cidade, Plano Diretor. Não deixar de mencionar o papel urbano do objeto aqui pesquisado, ou seja, através da ferramenta e técnica do Cadastro Técnico Multifinalitário e do Planejamento Urbano monitorar e sustentar seu desenvolvimento.
2.1 Município na Atualidade, sua Competência e o Ordenamento Urbano Importante explicar o município na atualidade, que conforme Meirelles (2003) diversificou-se em estrutura e atribuições, ora organizando-se por normas próprias, ora sendo organizado pelo Estado segundo as conveniências da Nação, que lhe regula a autonomia e lhe defere maiores ou menores incumbências administrativas no âmbito local. O inegável, segundo o autor é que o município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações.
A Constituição Federal de 1988 assegura autonomia aos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), promover, no que couber adequado no ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), e executar a política de desenvolvimento urbano, de acordo com as diretrizes fixadas pela União (art. 182), bem como suplementar a Legislação Federal e a Estadual no âmbito de sua competência (art. 30, II).
A administração e o ordenamento urbano da cidade são atribuições municipais, complementadas pelo controle da construção, que o Código Civil sujeita aos regulamentos administrativos (art. 1.299, do CC 2002).
De acordo com MEIRELLES (2003), o ordenamento urbano é a disciplina da cidade e suas atividades através das normas municipais, que rege desde sua delimitação, seu traçado, o uso e ocupação do solo, zoneamento, controle das construções, até a aparência urbana. Tudo que afetar a
comunidade urbana se sujeita às normas municipais, para assegurar sempre o bem-estar local.
2.1.1 Especulação imobiliária
O crescimento das cidades tem como resultado a valorização do espaço onde ela se instala, em geral em áreas bem equipadas, do ponto de vista de infra-estrutura urbana, fato que se reflete no valor destas áreas. Para Ribeiro (1996) a ação do incorporador, materializada pela mudança do uso do solo, acarreta a revalorização da terra.
Os proprietários de lotes podem deixar de vender uma área no aguardo de uma infra-estrutura que será produzida publicamente. Os investidores, os pequenos e médios poupadores, vêem na alternativa imobiliária uma fonte de lucros segura, uma vez que o mercado é facilmente compreendido por si mesmo, para onde as cidades crescem como os bairros se transformam e se beneficiam desta lógica de valorização futura. O investimento imobiliário em terra vazia dentro das cidades, ou nas zonas de expansão urbana ganha a preferência destes investidores (CAMPOS FILHO, 1999).
De acordo com Campanário (1984) a especulação atinge a cidade em três pontos importantes: altos custos de urbanização; altos custos de construção e altos custos de reprodução da força de trabalho, por conseqüência, os piores locais da cidade são reservados para a população de baixa renda.
A especulação com terras é uma estratégia de valorização do capital muito difundida, esta procura pela terra é devido à escassez e a existência de uma forte procura que eleva a terra à condição de um ativo altamente desejado. Com o crescimento das cidades existe uma pressão pela adjunção de áreas, antes rurais, para uso urbano. A especulação é responsável pelo encarecimento da moradia urbana, pelos vazios urbanos, pela subutilização da infra-estrutura urbana e pela alta dos preços nos transportes, entre outros problemas quando não monitorada adequadamente.
2.1.2 Incorporação, Imobiliárias e Corretores
Segundo Souza (1992), desenvolvendo uma cadeia de ações, o incorporador possui ações variadas por um mesmo empreendimento, comprando terreno ou acionando permutas, mobilizando a aprovação do loteamento na prefeitura e o registro da incorporação na escritura dos imóveis
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dentre outras. Sobre o incorporador, Ribeiro (1997) descreve suas principais ações:
a) análise do mercado;
b) escolha do terreno e relações de valorização; c) mobilização de capitais e financiamentos;
d) concepção e estruturação do empreendimento, aspectos como os legais, técnicos, físicos, econômicos e operacionais;
e) contratação de atividades diversas; f) fiscalização;
g) promoção e vendas;
h) contratação dos promotores;
i) propriedades e suas individualizações, responsabilidades de entrega, relações de financiamento, contratos e quitações.
De acordo Ribeiro (1997) expressa que os objetivos do incorporador: “(...) apropriação do lucro e sobre lucro pela comercialização, técnicas para aumentar a velocidade de realização do negócio ou o preço de venda do imóvel, e o sobre lucro de localização, técnicas de valorização fundiária”. E o incorporador é o agente iniciador e organizador do processo de produção da moradia.
A aquisição de imóveis e suas transações necessitam de seguras negociações, ocorre participação conjunta como dos agentes que fortalecem as tendências de mercados, gostos e aceitações da procura pelos produtos, aspectos das estratégias da informação territorializada na cidade, correntes entre os promotores e os corretores. As relações do comércio são incentivadas pelos recursos diversos, como nos postos das ações dos corretores nos plantões de vendas, nos canteiros das obras, nas imobiliárias, nos anúncios e nos outdoors, onde se encontram os emblemas das parcerias.
2.1.3 A Constituição Federal de 1988
Na Constituição Federal de 1988, os artigos 182 e 183 beneficiam a política de desenvolvimento urbano. Determina que esta “tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (BRASIL, 1998).
O artigo 183 descreve a regularização fundiária de terrenos urbanos ocupados irregularmente. O artigo 182 determina a obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades com mais de vinte mil habitantes, que tem por objetivo
de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade”.
Para Compans (2005) a não regulamentação dos dispositivos constitucionais pela não consolidação dos mecanismos regulatórios e redistributivos em nível local, possibilitam que a reforma urbana não seja implantada na maioria dos municípios brasileiros.
2.2 Leis do Parcelamento do Solo
De acordo com Meireles (1994) o uso e ocupação do solo urbano, ou seja, do espaço urbano, constitui matéria de competência municipal, e por isso vem sendo objeto básico do Plano Diretor e das normas municipais. A Lei de uso e ocupação do solo urbano, como normalmente é chamada, destina-se a estabelecer as utilizações adequadas as diversas partes da cidade e a localizar em áreas as diferentes atividades urbanas que afetam a comunidade.
Para tanto, classifica os usos e estabelece a sua conformidade com as respectivas zonas em que se divide o perímetro urbano, buscando equilibrar o interesse geral da coletividade com o direto individual no uso da propriedade particular, na localização e no exercício das atividades urbanas, e até na utilização do domínio público.
A Lei 6.676/79 rege o parcelamento do solo em nível nacional e os seus principais objetivos são:
a) Proteger os adquirentes de lotes;
b) Estabelecer regras urbanísticas mínimas para loteamento e desmembramento;
c) Estabelecer penalidades criminais para empreendedores que iniciarem parcelamento do solo sem autorização ou em desacordo com a lei ou normas dos Estados e municípios, ou venderem seus lotes antes do registro imobiliário obrigatório.
O interessado em incorporar um loteamento deve desde que, o terreno a ser parcelado, não se enquadre às restrições impeditivas dos incisos I a V do art. 3º da Lei 6.766/79, e apresentar o projeto à Prefeitura Municipal ou ao Distrito Federal obedecendo os requisitos dos artigos 4º, 5º e 6º da Lei do Parcelamento do Solo Urbano.
No início do ano de 1999, a Lei nº. 6.766 sofreu importantes alterações, conforme Lei nº. 9.785, buscando a seriedade com que o legislador enfrenta estas questões. Deixando-a mais abrangente e completa, retirando e/ou acrescentando vários itens, mas continuando a prestigiar o lado social, e
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principalmente, as camadas mais necessitadas da sociedade, pelo menos no seu texto.
2.3 Estatuto da Cidade
Pelos dados do IBGE (2007), a população do país é de 196.887.234hab, sendo 80% vivendo em área urbana. Na maioria das cidades observam-se “periferias longínquas e desprovidas de serviços e equipamentos urbanos essenciais; favelas, invasões, vilas e alagados nascendo e se expandindo; muita especulação imobiliária fortalecendo o adensamento e a verticalização sem precedentes.” (OLIVEIRA, 2001).
E por outro, áreas constituídas de infra-estrutura e segurança, desenvolvidas para uma parcela ínfima da população. Essa desigualdade que decorre do processo de urbanização acelerado e sem planejamento, injusta, fruto do descaso e direcionada apenas para o setor de maior poder aquisitivo da população.
De acordo com Campos & Nascimento (2006) “após doze anos de tramitação, o Projeto de Lei nº 181/89, que trata sobre a política urbana, estabelece normas de ordem pública e de interesse social, bem como do equilíbrio ambiental, foi aprovada e sancionada, em 10 de julho de 2001, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal”.
Há mais de duas décadas, o estatuto já vinha sendo esmiuçado, estudado e debatido. O trabalho do Fórum Nacional de Reforma Urbana foi um dos grandes responsáveis pela inserção desse tema na Constituição de 1988. Tendo a emenda sobre reforma urbana sido entregue em 12 de agosto de 1.987 por representantes do Movimento para Reforma Urbana.
O Estatuto da Cidade em função do desenvolvimento sustentável do espaço urbano estabelece normas de ordem pública e de interesse social, que visam regular o uso da propriedade urbana, pois fixa prazos para expedição de normas e aprovação dos empreendimentos, edificações e vistorias de conclusão das obras em geral.
Os autores seguem apresentando como princípios constitucionais fundamentais norteadores dos Planos Diretores, os seguintes:
a) Princípio da função social da propriedade; b) Princípio do desenvolvimento sustentável; c) Princípio das funções sociais da cidade; d) Princípio da igualdade e da justiça social e, e) Princípio da participação popular.
Por fim a Lei estabelece que as diretrizes gerais da política urbana são: garantia do direito a cidade sustentável; a gestão democrática; a ordenação e controle do uso do solo; com uma justa distribuição de benefícios e recuperação dos investimentos.
No desenvolvimento das cidades sustentáveis, a lei, mesmo recente e estando em fase de implantação, torna-se importante e fundamental para o ordenamento do espaço urbano, pois legitima a participação popular nas decisões e direcionamentos do planejamento urbano.
A Constituição Federal de 1988 – outorga competência ao município para promover o adequado ordenamento do solo urbano, mediante o controle do seu parcelamento, uso e ocupação (art. 130, III).
Segundo Meireles (2003) o Estatuto da Cidade, Lei n.° 10.257, de 10 de julho de 2001, entrou em vigor 90 dias após sua publicação, que se deu em 11.7.2001. Essa lei estabelece diretrizes gerais, para a execução da política urbana, através de normas públicas e de interesse social, regulando o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar dos cidadãos e, ainda, objetivando o equilíbrio ambiental (art. 1°, parágrafo único). Fixa como diretrizes gerais para o desenvolvimento das funções sociais da cidade (habitação, trabalho, circulação e recreação) e da propriedade urbana.
O Estatuto das Cidades, para lado legal, e a criação do Ministério das Cidades, para o institucional, foram conquistas muito importantes que permitiram adquirir conhecimentos e abordagens para o desenvolvimento sustentável das cidades. Reorientando os sistemas de gestão em todas as esferas com a efetiva participação popular.
O Estatuto das Cidades em relação ao planejamento municipal prevê os seguintes instrumentos: plano diretor; disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo, zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico social.
No que diz respeito a instrumentos da política urbana o Estatuto indica alguns dos instrumentos a serem utilizados no desenvolvimento da política urbana: planos nacionais; regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; planejamento de regiões metropolitanas; aglomerações urbanas e microrregiões.
Segundo Rolnik (2001), as inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltada para induzir, mais do que normatizar, as formas de uso e ocupação do solo; uma nova estratégia de gestão que incorpora a idéia de participação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na
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ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.
Para Filártiga (2006) a lei individual não resolverá todos os problemas urbanos, porém com a nova legislação, que exige Plano Diretor para as cidades com mais de 20 mil hab., para cidades que fazem parte de regiões metropolitanas e também cidades que são turísticas ou que têm grandes obras que colocam o meio ambiente em risco ou que mudam a região, como a implantação de hidrelétricas.
Salienta-se que pelas dificuldades financeiras pela qual passa a maioria dos pequenos e médios municípios brasileiros, que não tem fontes de arrecadação, e trabalham com os mínimos recursos financeiros, humanos e materiais para se planejar e atender as necessidades da população tem-se um grande obstáculo para colocar as exigências legais em prática, a exemplo do Estatuto da Cidade, devido também a falta de profissionais qualificados nestes municípios.
Em harmonia de pensamento Oliveira (2001) lembra que o Estatuto da Cidade dedicou um capítulo exclusivo a gestão democrática, mostrando uma profunda compreensão das etapas e obstáculos das questões urbanas, atendendo assim aos princípios constitucionais de direito de todos e da cidade, da função social da propriedade e da justa distribuição no processo de urbanização.
Para o autor, assim, promove-se assim uma democratização da gestão urbana, cabendo muito ao poder público e a população os benefícios do Estatuto da Cidade, porque sem a visão e reação social a lei por si só não resolverá os históricos problemas urbanos. Essa sinergia entre os cidadãos e o governo fortalece o entendimento sobre as decisões remetendo a um cenário, que Putnam (1996) define como instituições públicas eficazes.
Para Filártiga (2006) o Poder Público tem que cobrar e cumprir o Estatuto da Cidade, de acordo com os instrumentos previstos na lei. Como por exemplo: combater a especulação imobiliária, prever uma cidade sustentada, gestão democrática, a regularização urbana e fundiária das áreas ocupadas por população de baixa renda, da cooperação entre poder público e entidades da sociedade no planejamento, execução e fiscalização da política urbana visando o desequilíbrio causado pelo urbanismo, prever equipamentos de serviço, infra-estrutura e transporte.
Para o autor no momento em que o Estatuto for respeitado e aplicado, os interesses públicos, sociais e ambientais ficarão acima de qualquer interesse individual ou particular. Porém, deve-se mudar o pensamento da sociedade e fazer com que se entenda que a lei foi feita para o bem de todos. No momento que ficar ultrapassada ou subjetiva, deve ser questionada e transformada, não
emperrando o desenvolvimento e a gestão urbana.
O Estatuto da Cidade é um instrumento para regular a função social da propriedade urbana em prol da população, pois os especuladores imobiliários terão se cumprida a lei, suas propriedades desvalorizadas e sujeitas a cobrança do imposto progressivo.
Para os municípios atenderem o Estatuto da Cidade é preciso educação e cultura popular, mas a chave é que a sociedade entenda que o município pertence a ela e que têm seus deveres e direitos sobre ele. Sendo assim, o poder municipal vai garantir seu desenvolvimento sustentável e o Estatuto da Cidade será um meio importante e eficiente para realizar esses planos.
2.4 Plano Diretor
Para os influentes e formadores de opinião, os Planos Diretores tradicionais vêm sendo questionados e condenados, pois, obstáculos como a normatização excessiva, a generalidade das diretrizes, a exclusão de parcelas significativas das chamadas cidades “legal” e a rigidez no tratamento dos desiguais, engessam o processo e sua dinâmica (VILLAÇA, 1999; MARICATO, 2001; SOUZA, 2003).
Para Saboya (2006) o Estatuto da Cidade ganhou nova dimensão, ou seja, o modelo tradicional de Plano Diretor está ultrapassado, surge então, à necessidade de novos princípios e diretrizes para a elaboração de planos mais próximos da essência do Estatuto.
Na concepção mais apropriada do termo, para o autor o plano é um instrumento que caracteriza os objetivos para o município e estabelece normas e ações a serem utilizadas como alicerce para as decisões no desenvolvimento urbano, que tendem na direção desses objetivos.
A constituição de 1988 define Plano Diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, devendo, no mínimo conter as exigências fundamentais de ordenação da cidade com vistas ao pleno desenvolvimento de suas funções sociais e como instrumento de aferição do cumprimento da função social da propriedade urbana pela propriedade.”
O Estatuto da Cidade estabelece, no artigo 42, que o conteúdo mínimo do Plano Diretor é:
a) Delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsória;
b) Delimitação de áreas onde o Poder Público se reserva de preempção;
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c) Delimitação de áreas nas quais é permitida a outorga onerosa direito de construir, com respectivos coeficientes de aproveitamento, d) Delimitação de áreas nas quais é permitida a alteração de uso do
solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário; e) Delimitação de áreas reservadas para aplicação de operações
consorciadas, com respectivas medidas (modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, alterações das normas edilícias, e regulação de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente)
f) Delimitação de áreas nas quais é permitida a transferência do direito de construir, sistema de acompanhamento e controle.
2.4.1 Um Breve Histórico
Os primeiros Planos Diretores, segundo Lecoin (2002), foram concebidos no final do século XIX e no início do século XX, em virtude das necessidades resultantes da industrialização e do desenvolvimento econômico dos grandes centros europeus, como na cidade de Roma (1908/Plano Saint Juste), de Madri (1910-1931), de Copenhague (1936), de Praga, Berlim, Moscou (1935), Rio de Janeiro (Agache / 1928), e de Paris (1939 / Plano Prost), entre outras.
O conteúdo que predominava nestes planos projetava e desenvolvia a imagem da cidade no futuro, como a construção de vias e avenidas com capacidade de tráfego muito superior às necessidades de seu tempo, mas que se baseavam numa época em que cada família teria seu carro, segundo anúncios das montadoras da época.
O segundo ciclo dos Planos Diretores, de acordo com Lecoin (2002), compreendido entre as décadas de 50 e 70, foi marcado pelo acelerado crescimento demográfico do período, o que obrigava a estabelecer um horizonte temporal, como um “prazo de validade”, de 25 a 30 anos, considerado, então, como de “longo prazo”, em contraposição, aos prazos de 05 e 10 anos foi considerado como curtos e médios. Essa projeção de três décadas é, de fato, bem longa, analisando os limites temporais dos poderes políticos, dos mandatos eletivos e, até mesmo, da idade média da população.
Os Planos Diretores desse período consideram, no seu planejamento o conceito de dinâmica urbana, com destaque ao número de habitantes e sua previsão de crescimento, considerando, inclusive, êxodo rural, calculando
necessidades presentes a futuras em curto prazo, de moradia, saneamento, transporte, emprego, etc. Apoiados nas novas tecnologias informáticas e operacionais, como a fotografia aérea, por exemplo, esses planos ofereciam uma detalhada representação cartográfica do ambiente urbano, permitindo definir prioridades de zoneamento, com base nas necessidades da população e nas características originais do terreno.
Afirma ainda, Lecoin (2002), que o terceiro ciclo dos Planos Diretores refere-se ao período entre os anos 80 e 90, marcado pela desaceleração do crescimento econômico e demográfico. Outros fatores de influência surgiram da política internacional, tais como: o advento da consciência ambiental, do fenômeno da globalização, da expansão das multinacionais e do acelerado desenvolvimento tecnológico, com reflexos no mercado e nas condições de emprego, nas relações sociais, e, consequentemente, na utilização do espaço urbano.
Progressivamente, ao longo dos últimos 10 a 15 anos, os conteúdos dos Planos Diretores evoluíram consideravelmente, incorporando preocupações e temáticas novas que refletiram nas transformações progressivas das conjunturas e das problemáticas do desenvolvimento urbano. (LECOIN. 2002). De acordo com o mesmo autor, o conteúdo dos Planos Diretores se orienta no seguinte sentido atualmente:
a) Organização do espaço voltado a facilitar o desenvolvimento econômico, fazendo do espaço urbano o ambiente central da economia;
b) Recuperação das zonas centrais por meio de projetos e processos de interação, variando de acordo com as políticas urbanas de cada país; c) Criação e organização de “sub-centros estruturadores” nas regiões
periféricas e subúrbios existentes, visando capacitá-los para atender as necessidades dos moradores, aumentando-lhes as autonomias; d) Criação de identidade específica para a cidade, por meio de criação
de uma imagem ou marca que atendam a políticas de marketing territorial;
e) Projetos destinados à otimização do espaço e redução do consumo de energia; e,
f) Programas criados para a preservação ambiental e para criação de uma consciência ecológica urbana, tais como: tratamento de cursos d’água e desmatamentos, preservação de áreas verdes, redução da poluição sonora e atmosférica, coleta e tratamento de resíduos urbanos.
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De acordo com Campos (2004), foi somente em meadas da década de 70, que o governo central brasileiro compreendeu que as municipalidades tinham à responsabilidade e necessidade pela elaboração dos Planos Diretores, devido à extinção do SERFHAU. Ao longo das décadas de 70 e 80, poucas prefeituras tomaram a iniciativa de elaborar os planos.
Em 1986, com criação do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), as autoridades encarregadas de elaborar os planejamentos das cidades passaram a atentar para problema ambiental, e, a partir da Constituição de 1988, passou a ser obrigatório o estudo ambiental para a elaboração dos planos.
Segundo (OLIVEIRA, 2001), o “novo” Plano Diretor parte do princípio de que a cidade é formada por uma variedade de agentes que devem ser organizados, não por um modelo elaborado em escritórios, mas do equilíbrio da cidade que corresponde e atende à expectativa da população. Definido como um conjunto de regras e princípios que ira orientar os agentes que constroem e utilizam, servindo de instrumento, de estratégias e de intervenção imediata, que estabelece princípios de ação e aperfeiçoamento para melhor ordenar as cidades.
O Plano Diretor, descrito no texto constitucional, afirma que: “ é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182,§1º). Deve atender diretrizes relativas à circulação, habitação, meio ambiente, patrimônio histórico e outros aspectos relacionados com o desenvolvimento das cidades, de modo a proporcionar melhores condições de vida a sua população. A produção do plano é obrigatória para cidades, cuja população ultrapasse 20 mil habitantes.
A elaboração do Plano Diretor deve ficar sob responsabilidade destas prefeituras, já que se trata de um documento que orienta as ações dos seus gestores. Porém deve ser submetido aos vereadores para análise e aprovação. Salienta-se que a Constituição Federal solicita que a população, através de suas associações representativas, participe desta elaboração, trabalhando, ajudando e respaldando sua elaboração, no objetivo de verdadeiramente solucionar ou buscar caminhos que minimizem seus anseios e necessidades.
Segundo a Lei 10.257 o Plano Diretor corresponde a um conjunto de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do município, sob o aspecto físico, social, econômico e administrativo, almejado esperado pela comunidade local. É o instrumento técnico-legal definidor dos objetivos municipais, e por isso mesmo com superioridade sobre os outros, para orientar toda atividade de administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade.
O Plano Diretor é dinâmico e evolutivo. É a lei suprema e geral que determina as prioridades nas realizações do governo local, dirige e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benefício do bem estar coletivo.
Além do Plano Diretor, que deve planejar a cidade na sua totalidade, atualizando-se a cada dez anos no mínimo, o município deve possuir também a Lei de Parcelamento do Solo, o Código de Obras e o Código de Posturas, para poder ordenar o desenvolvimento de forma racional e objetiva. Como resultado, responsabilidade urbana, conseqüência, melhor qualidade de vida para todos.
2.4.2 Planejamento Urbano
De acordo com Neto apud Bayer (1977, p.34), a Constituição de 1967 e a de 1969 não se preocupavam com um dos mais significativos e aflitos problemas do século XX, o urbanismo e seu devido ordenamento legal.
Entre as décadas de 30 e 80, a legislação federal criou alguns instrumentos de ordenação das áreas urbanas, porém com uma visão limitada de planejamento e meio ambiente. Em geral, a ação legislativa municipal se restringia à limitação dos perímetros urbanos e a provação do código de obras e postura.
Foi só a partir da Constituição de 1988 que a questão urbana passou a tomar forma legal definida, até então conforme Fernandes (2000), essas áreas eram pouco sistemáticas e estavam envoltas por controvérsias de várias ordens, especialmente quanto à competência dos municípios para agir em matérias urbanísticas e ambientais. A nova Constituição veio assegurar uma maior autonomia aos municípios, que passou a ter maior liberdade para a gestão local, mesmo que na maioria dos casos pouco eficientes.
A constituição de 1988 veio esclarecer também muitos outros pontos antes não citados ou contraditórios, passando a partir desse ponto a existir um novo direito coletivo, o direito ao planejamento urbano.
A história do planejamento urbano no Brasil tem alguns momentos característicos (Villaça, 2004)
• Ascensão dos planos de embelezamento, período entre 1875 á 1906; • Declínio dos planos de embelezamento, período entre 1906 á 1930; • Do urbanismo e do Plano Diretor, período entre 1930 á 1965; • Dos Superplanos, período entre 1965 á 1971;
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Em um sentido amplo, planejamento define-se como um método de aplicação contínuo e permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma sociedade situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores conseqüências. (definição da Carta dos Andes, elaborada em outubro de 1958, Colômbia, pelo “Seminário de Técnicos e funcionários em Planejamento Urbano”).
Segundo Ferrari (1984) o planejamento não é um fim em si mesmo. É um meio para se atingir um fim. É um método de trabalho nas mãos dos órgãos de planejamento e de atuação continua e permanente, diga-se de passagem, é um processo de pensamento.
Segundo Hopkins (2001), planejamento urbano “é o processo através do qual são estabelecidos os objetivos relativos ao desenvolvimento físico-territorial de uma determina área e selecionadas as diretrizes consideradas as mais adequadas para orientar as ações futuras na direção dos objetivos”.
Portanto, a gestão busca alcançar os objetivos estabelecidos pelo planejamento, através de ações concretas, ou seja, enquanto o planejamento preocupa-se com o futuro, a gestão trata de realizar o presente (SOUZA, 2003). Conclui-se que o planejamento faz parte da gestão. Esta última é mais abrangente, pois, é um processo permanente e que garante as condições para que o planejamento aconteça. Dentro dessa concepção, portanto, o Plano Diretor é o elo entre planejamento e gestão.
2.4.3 Zoneamento Urbano
O zoneamento tem por fim dividir a cidade, em setores ou áreas, que devem estar agrupadas, tendo as mesmas características: indústria, comércio e imóveis de uso institucional, entre outras, de maneira a propiciar uma melhor utilização dos serviços públicos e dos equipamentos de uso comunitário.
A Lei de Zoneamento determina as zonas em que o uso é admitido por adequado e predominante e proibido por não ser adequada à zona, ou estabelecido de acordo com cada caso. Tenta-se, ainda, estimular e regular o uso de bens imóveis e evitar a concentração, bem como a dispersão excessiva da população. São definidas as áreas e as exigências para a sua ocupação, tendo em vista as características de cada uma.
Sobre a legislação de zoneamento urbano cabe, indicar, também, uma série de requisitos e condições tais como:
a) quanto ao gabarito das edificações; b) destinações obrigatórias;
c) classificação de imóveis industriais, comerciais, de serviços e residências;
d) índices de interferência ambiental;
e) recuo das construções em relação às vias públicas, além de outras disposições necessárias ao disciplinamento da ocupação do solo, sempre referenciadas a cada zona específica.
A visão atual dos urbanistas, no entanto, não aceita que a Lei de Zoneamento tenha como objetivo primordial a separação de usos. De acordo com Santos (1990), essa linha de pensamento, no que tange a localização de atividades residenciais, não deve ser estabelecida rigorosamente, pois facilitaria a segregação do espaço e criaria áreas perigosas e ociosas, sem movimentos em determinados períodos do dia e da noite.
2.4.4 Urbanização
No acelerado processo de urbanização brasileira a legislação de parcelamento do solo desempenha um importante papel, disciplinar e racionalizar o espaço urbano. Estudos dissociam os processos sociais urbanos das instituições jurídicas que tratam de regulá-las. Romper esse paradigma significa mostrar que a ordem jurídica impõe condicionamentos objetivos aos processos sociais e que, por isso, também é parte da realidade social (COCKBURN, 1999).
Moreira (1991) coloca que urbanização tanto pode ser entendida como a aplicação dos conhecimentos e técnicas do planejamento urbano. E a expansão urbana seria um fenômeno de crescimento das aglomerações urbanas utilizando estes conhecimentos e técnicas.
A expansão urbana nos municípios brasileiros acontece por meio do parcelamento do solo, desenvolvido na forma de loteamentos, sendo que esta expansão deve ser monitorada seguindo regras técnicas e jurídicas a fim de permitir a sociedade que irá viver nestas áreas possa em perfeita adequação se adequar a estrutura urbana já existente.
Segundo o consultor legislativo Victor Carvalho Pinto o parcelamento do solo constitui o instituto jurídico pelo qual se realiza a primeira e mais importante etapa de construção do tecido urbano, que é a da urbanização.
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[...] uma ciência, uma técnica é uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo é a organização do espaço urbano, visando o bem-estar coletivo, realizado por legislação, planejamento e execução de obras públicas que permitam o desenvolvimento harmônico e progressivo das funções urbanas elementares: habitação, trabalho, recreação e circulação no espaço urbano. (DI SARNO, 2004, p. 07). Nas ultimas décadas, observa Reis (2006) uma tendência nacional e mundial, os centros urbanos brasileiros estão com uma característica chamada “urbanização dispersa” caracterizada pelo deslocamento de atividades urbanas para o campo, com uma série de pólos urbanos separados por vazios rurais, ou seja, o núcleo denso não prevalece, desenvolvendo a expansão urbana em extensões relativamente compacta, para fora e de forma diluída. Lewis e Brabec (2005) confirmam esta prática também nos Estados Unidos, com densidade baixa, enfraquecendo e tornando o limite entre o urbano e rural pouco visível, esse movimento esta sendo chamado de novo urbanismo. 2.5 Cadastro Técnico Multifinalitário
Uma preocupação que deve ser observada no desenvolvimento de um sistema cadastral é o atendimento a sociedade. A estrutura deve ser voltada para uma eficiente prestação de serviços, com um bom equilíbrio entre agilidade e qualidade. (SILVA, 2002).
Segundo Loch (2001) desde aproximadamente o ano de 1.935 já se falava do Cadastro Multifinalitário devido ao uso cada vez maior dos dados cadastrais para o planejamento urbano e regional, para projetos de infra-estrutura, administração municipal e regional, entre outros. Além do tradicional uso fiscal e para o registro técnico das propriedades.
Segundo Loch e Erba (2007) fica claro que, mesmo que as relações do cadastro com o resto das instituições estatais e com os particulares dependam da legislação de cada país, o sistema deve ser sustentado por dois pilares: o Estado, que o utiliza para planejamento e administração, e o usuário, que busca garantir seus direitos.
De acordo com o autor a Cadastro Técnico Multifinalitário compreende basicamente três pontos essenciais, cito:
• A medição e representação cartográfica ao nível do imóvel; • A legislação que rege a ocupação do solo e;
Na realidade esses três pontos definem sua essência, portanto, resumem uma infinidade de características e utilidades, tornando-o multifinalitário, ou seja, o primeiro ponto corresponde à segurança em relação às medições territoriais e a localização do imóvel, o segundo representa a garantia jurídica e o ordenamento urbano sustentável e por fim, o desenvolvimento econômico que envolve as relações urbanas, isto é, retorno financeiro, menores custos, justiça social, controle administrativo, aplicando e dirigindo uma gestão pública de qualidade.
O cadastro multifinalitário é definido por Dale & Mclaughlin (1990) como um sistema de informações territoriais projetado para servir tanto as organizações públicas como privadas, além de servir aos cidadãos. Diferente de outros sistemas de informação territorial, por ser baseado em parcelas, serve de base para os demais tipos de cadastro, legal, físico, etc. (CARNEIRO, 2003).
Seguindo o princípio da declaração do dadastro na União Européia, seja qual for à fórmula jurídica adotada nos países membros para a gestão territorial, o cadastro deve ser definido como um bem de interesse público e sua utilização será sempre orientada a garantir o exercício dos princípios de igualdade, segurança e justiça para todos os cidadãos atendidos.
Como em qualquer cadastro, seja ele de qual tipo for se técnico multifinalitário ou outro, sua execução é constituída basicamente das mesmas etapas. Cita-se em primeiro, a coleta de informações disponíveis, a mais importante delas, já que uma coleta deficiente de dados confiáveis e suficientes resulta numa má resposta ao final do sistema. Em seguida a preparação dos dados, onde o pessoal capacitado tecnicamente é vital para tal tarefa. Logo após o cadastramento, torna-se possível realizar a próxima que vem a ser a elaboração das tabelas de valores. Prosseguindo-se com o processamento e este concluído, a revisão torna-se o último passo para um cadastro completo (CARVALHO, 2006).
Para Loch (2005) o CTM compreende desde as medições, que representam toda a parte cartográfica, até a avaliação socioeconômica da população; a legislação, que verifica se as leis vigentes estão de acordo com a realidade regional e local; e a parte econômica, em que se deve considerar a forma mais racional de ocupação do espaço, desde a ocupação do solo de áreas rurais até o zoneamento urbano.
Ainda na percepção do autor, o CTM denota uma grande oportunidade profissional, pois abrange desde tecnologias para medições do imóvel, até o mapeamento temático-fundiário, uso do solo, geologia, planialtimétrico, rede viária, rede elétrica; a legislação que rege essa ocupação territorial e,
